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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières

28 juin 2017 : Code des juridictions financières ( rapport - première lecture )

C. LA COUR DE DISCIPLINE BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE

Les articles 45 à 49 de l'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 concernent la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Comme l'a indiqué M. André Vallini, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement lors des débats à l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi, le régime juridique de la Cour a été « entièrement codifié dans la partie législative du code des juridictions financières dans les années 1990 (mais) n'a été modifié, s'agissant des règles de procédure, qu'à la marge depuis 1948 »24(*).

La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF)

Créée par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 194825(*), la CDBF est une juridiction administrative spécialisée compétente pour sanctionner « les atteintes aux règles régissant les finances publiques » commises par certains gestionnaires publics (engagement d'une dépense sans respecter les règles du contrôle financier, dissimulation d'un dépassement de crédits, transmission d'une déclaration fiscale inexacte ou incomplète, etc.).

Cette juridiction est composée du premier président de la Cour des comptes, du président de la section des finances du Conseil d'État, de cinq conseillers d'État et de cinq conseillers maîtres à la Cour des comptes nommés pour cinq ans26(*). Administrativement, elle est rattachée à la Cour des comptes27(*).

Le périmètre des personnes justiciables devant la CDBF est fixé par les articles L. 312-1 et L. 312-2 du code des juridictions financières. Il comprend notamment les fonctionnaires et les membres des cabinets ministériels28(*) mais pas les membres du Gouvernement. Par ailleurs, la responsabilité des élus locaux peut être engagée dans trois cas de figure limitativement énumérés : ils agissent « dans le cadre d'activités qui ne constituent pas l'accessoire obligé de leurs fonctions électives », ils refusent d'exécuter une décision de justice ou ils ont adressé un ordre de réquisition au comptable public.

En 2016, la CDBF a été saisie à seize reprises et a rendu huit arrêts, pour un stock de cinquante affaires. Les amendes prononcées sont comprises entre 150 et 1 500 euros, pour un montant moyen de 807 euros29(*).

La procédure devant la Cour de discipline budgétaire et financière se déroule en plusieurs phases :

a) les autorités mentionnées à l'article L. 314-1 du code des juridictions financières (présidents des assemblées parlementaires, Premier ministre, ministre chargé des finances, ministre ayant l'autorité sur le fonctionnaire concerné par la procédure, Cour des comptes, chambres régionales et territoriales des comptes, etc.) défèrent les faits au ministère public près la CDBF30(*) ou celui-ci s'autosaisit ;

b) le ministère public procède ensuite au classement sans suite de l'affaire ou saisit la Cour. La CDBF ne peut pas être saisie après l'expiration d'un délai de prescription de cinq années révolues à compter de la commission des faits ;

c) en cas de saisine, un rapporteur est désigné par le président de la CDBF pour instruire l'affaire. La Cour sollicite les avis du ministre concerné par les faits et du ministre des finances. En pratique, les ministres ne mettent pas en oeuvre cette disposition et ne transmettent jamais d'avis à la CDBF.

En fonction des avancées de l'instruction, le ministère public peut encore décider de classer l'affaire, y compris contre l'avis du rapporteur ;

d) en cas de renvoi de l'affaire par le ministère public devant la CDBF, la Cour délibère sur les faits qui lui sont soumis. Depuis 200531(*), elle peut se réunir en formation plénière ou en section32(*).

Lorsque la CDBF prononce des condamnations, elle peut décider de publier au Journal officiel ses arrêts ayant acquis un caractère définitif33(*).

Procédure suivie devant la CDBF

(avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2016-1360)

Source : Cour de discipline budgétaire et financière,

« Rapport au président de la République 2017 », p. 10.

L'ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 a modifié les différentes étapes de cette procédure.

1. Le déféré au ministère public

L'article 45 de l'ordonnance a tout d'abord clarifié les possibilités de représentation et d'assistance du procureur général près la CDBF : ce dernier peut être représenté ou assisté par des magistrats des ordres judiciaire, financier ou administratif34(*) (actuel article L. 311-4 du code des juridictions financières).

L'ordonnance a également modifié la liste des autorités pouvant déférer une affaire au ministère public près la CDBF (article 48 de l'ordonnance ; actuel article L. 314-1 du code des juridictions financières), « les modalités de saisine de la CDBF (ayant été) jugées trop restrictives »35(*) :

- le ministre chargé des finances est remplacé par celui chargé du budget ;

- un ministre peut déférer au ministère public près la CDBF un agent d'un organisme placé sous sa tutelle, comme dans le cas des établissements publics nationaux par exemple ;

- les procureurs de la République peuvent directement déférer un dossier alors qu'il ne pouvait, auparavant, qu'envoyer une copie des pièces d'une procédure judiciaire dans laquelle des faits passibles de sanctions devant la CDBF sont constatés.

2. L'instruction de l'affaire

L'article 48 de l'ordonnance a fait évoluer les conditions d'instruction de l'affaire devant la CDBF en renforçant l'indépendance du rapporteur et en modifiant les règles de prescription.

Il a tout d'abord ouvert la possibilité pour le président de la CDBF de nommer plusieurs rapporteurs sur une même affaire, tout en précisant que les rapporteurs mènent « l'instruction à charge et à décharge ». Il a également élargi le périmètre des personnes chargées d'assister les rapporteurs36(*) (actuels articles L. 314-4 et L. 314-5 du code des juridictions financières).

Les droits des personnes mises en cause devant la CDBF ont également été renforcés : elles peuvent désormais avoir accès à leur dossier dès l'instruction (actuel article L. 314-5 du même code) et n'ont plus à attendre le renvoi de l'affaire devant la Cour.

L'ordonnance n° 2016-1360 n'a pas modifié le délai de prescription applicable à la CDBF (saisine dans un délai de cinq ans maximum à compter de la commission des faits). Elle a toutefois précisé les sept cas d'interruption de ce délai : l'enregistrement du déféré au ministère public, le réquisitoire introductif ou supplétif du ministère public, la notification du début de l'instruction, le procès-verbal d'audition des personnes mises en cause ou des témoins, le dépôt du rapport du rapporteur, la décision de poursuivre et la décision de renvoi du ministère public (actuel article L. 314-2 du code des juridictions financières).

Enfin, les avis du ministre concerné par les faits et du ministre des finances ont été supprimés par l'ordonnance.

3. L'impartialité de la Cour

L'article 48 de l'ordonnance a également renforcé les critères d'impartialité de la Cour de discipline budgétaire et financière. Il s'agit principalement, selon le Gouvernement, de supprimer des dispositions susceptibles d'être déclarées non conformes à l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales37(*).

L'article L. 314-3 du code des juridictions financières précise désormais que les magistrats et le rapporteur de la CDBF en charge de l'affaire ne doivent pas avoir réalisé « un acte de poursuite ou d'instruction » ou avoir « participé au délibéré de la Cour des comptes ou de la chambre régionale ou territoriale des comptes à l'origine du déféré ».

Ce même article consacre au niveau législatif un dispositif de récusation des magistrats et du rapporteur lorsqu'il « existe une raison sérieuse de mettre en doute » leur impartialité38(*). L'article R. 314-8 du code des juridictions financières précise la procédure à suivre, en s'inspirant de celle appliquée devant les juridictions administratives39(*) : le membre de la CDBF mis en cause décide, ou non, de se déporter dans un délai de huit jours ; en cas de difficulté, la Cour statue elle-même sur la demande de récusation.

Dans la même logique, l'ordonnance a veillé à mieux répartir les rôles entre le rapporteur (qui instruit le dossier mais ne présente plus son rapport à l'audience40(*)) et le ministère public (qui saisit la Cour, présente ses conclusions à l'audience mais ne suit plus le déroulement de l'instruction du rapporteur).

4. L'audience, le délibéré et la publication de l'arrêt

La personne renvoyée devant la Cour de discipline budgétaire et financière dispose désormais de deux mois pour produire son mémoire en défense - document versé au dossier de la procédure - contre un mois précédemment (article 48 de l'ordonnance ; actuel article L. 314-8 du code des juridictions financières).

Le déroulement de l'audience a également été ajusté (article L. 314-12 du même code) : l'individu mis en cause peut interroger les témoins et les autres personnes renvoyées devant la Cour ; il peut également solliciter le président de la formation de jugement pour demander une suspension de séance.

En outre, l'article 48 de l'ordonnance a supprimé la prépondérance de la voix du président de la formation de jugement en cas de partage des voix (article L. 314-15 du code des juridictions financières). D'après notre ancienne collègue députée Anne-Yvonne Le Dain, rapporteur de l'Assemblée nationale, cela « changera sans doute beaucoup de choses au niveau des chambres d'instruction et de décision, qui passeront de l'imperator au consensus et, d'une certaine manière, à une certaine forme de compromis »41(*).

Enfin, trois modifications ont été apportées au régime de publication des arrêts de la CDBF (article 47 de l'ordonnance ; article L. 313-15 du code des juridictions financières) :

- la Cour détermine souverainement les modalités de cette publication, qui ne s'effectue plus forcément au Journal officiel ;

- ses arrêts peuvent être publiés même lorsqu'ils n'ont pas acquis un caractère définitif et sont encore susceptibles d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État ;

- la publication des arrêts ne prévoyant aucune condamnation est désormais autorisée. À titre d'exemple, dans son arrêt n° 211-739 du 16 novembre 2016 (« Centre hospitalier de Givors »), la CDBF n'avait pas décidé la relaxe mais n'avait pas prononcé de sanction. Elle avait alors regretté de ne pas pouvoir publier son arrêt au Journal officiel, ce que la présente ordonnance a permis.


* 24 Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du jeudi 16 février 2017.

* 25 Loi tendant à sanctionner les fautes de gestion commises à l'égard de l'État et de diverses collectivités et portant création d'une Cour de discipline budgétaire et financière.

* 26 Articles L. 311-2 et L. 311-3 du code des juridictions financières.

* 27 Article L. 311-7 du code des juridictions financières : « le secrétariat de la Cour (de discipline budgétaire et financière) est assuré par les services de la Cour des comptes ».

* 28 Les fonctionnaires et les membres des cabinets ministériels ne sont toutefois passibles d'aucune sanction lorsqu'ils sont en mesure d'exciper d'un ordre écrit de leur supérieur hiérarchique ou de la personne légalement habilitée à donner un tel ordre et que « ces autorités ont été dûment informées sur l'affaire » (procédure de « l'ordre écrit », articles L. 313-9 et L. 313-10 du code de juridictions financières).

* 29 Cour de discipline budgétaire et financière, « Rapport au président de la République 2017 », p. 12, 20 et 23 à 54. Ce rapport est consultable sur le site de la Cour des comptes : www.ccomptes.fr.

* 30 Les fonctions du ministère public près la Cour étant remplies par le procureur général près la Cour des comptes (actuel article L. 311-4 du code des juridictions financières).

* 31 Décret n° 2005-677 du 17 juin 2005 modifiant le livre III du code des juridictions financières.

* 32 La CDBF compte deux sections, chaque section comprenant un président et cinq membres titulaires désignés par le président de la Cour.

* 33 Les arrêts de la CDBF acquièrent un caractère définitif lorsqu'ils ne sont plus susceptibles de pourvoi en cassation devant le Conseil d'État.

Entre 1971 et 2015, 121 arrêts de la CDBF (dont 11 rendus anonymes) ont été publiés sur un total de 177 arrêts rendus.

Source : « Cour de discipline budgétaire et financière », Stéphanie Damarey, Répertoire de contentieux administratif, Dalloz, mars 2015.

* 34 Préalablement à l'ordonnance, le code des juridictions financières mentionnait l'assistance de « commissaires du Gouvernement ». En pratique, ceux-ci étaient toujours des magistrats des juridictions financières.

* 35 Rapport n° 4455 fait par Mme Anne-Yvonne Le Dain, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur le présent projet de loi de ratification, p. 11.

Ce rapport est consultable au lien suivant : www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r4455.pdf.

* 36 Le code des juridictions financières évoquait, avant l'ordonnance, l'assistance de « fonctionnaires appartenant à des corps ou services de contrôle ou d'inspection ». Il mentionne désormais, de manière plus large, des « personnes qualifiées » désignées par le président de la CDBF après avis du ministère public.

* 37 Convention qui s'applique à la CDBF comme l'a rappelé le Conseil d'État dans son arrêt Lorenzi du 30 octobre 1998 (affaire n° 159-444).

* 38 En pratique, la CDBF examinait déjà, sur une base prétorienne, les demandes de récusation formulées par les personnes mises en cause (Cf., par exemple, l'arrêt suivant : CDBF, 17 juin 2014, Société de valorisation foncière et immobilière, affaire n° 193-696).

* 39 Articles R. 721-1 à R. 721-9 du code de justice administrative.

* 40 Ce rapport demeure toutefois l'une des pièces du dossier que la Cour examine pour délibérer.

* 41 Compte rendu intégral de la séance de l'Assemblée nationale du jeudi 16 février 2017.