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Projet de loi de finances pour 2018 : Recherche et enseignement supérieur

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

E. LE « FONDS POUR L'INNOVATION DE RUPTURE », LE RISQUE D'UNE DÉBUDGÉTISATION PRÉJUDICIABLE AUX INTÉRÊTS PATRIMONIAUX DE L'ÉTAT

Le 6 juillet dernier, le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire a indiqué devant le Sénat que les dix milliards d'euros de cessions visaient à « alimenter un fonds de dix milliards d'euros destiné à financer l'innovation, notamment l'innovation de rupture »42(*).

L'objectif a ensuite été précisé devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet dernier : « si l'on veut prendre l'avenir à bras-le-corps, plutôt que de gérer en bon père de famille les actifs de l'État dans un certain nombre d'entreprises du secteur concurrentiel, il est largement préférable de récupérer ces participations et de les investir dans un fonds qui financera des innovations de rupture. »43(*)

À ce stade, les modalités demeurent toutefois très incertaines : ni la forme juridique, ni le support technique permettant d'assurer le rendement, ni le type d'intervention du fonds ne sont encore arrêtés.

S'agissant du fonctionnement, le ministre de l'économie et des finances a évoqué deux possibilités : « nous travaillons actuellement sur sa mise en oeuvre : la structure juridique et les modalités de placement des sommes investies sont en cours de discussion. [...] Une première option est celle des concours financiers, sur le modèle de ce qui existe aux États-Unis avec la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) : le fonds pourrait apporter un concours direct à une innovation de rupture identifiée par une grande entreprise ou une PME qui aurait besoin, à un moment donné, de deux à quinze millions d'euros. [...] Une autre possibilité serait d'investir sous forme de subventions dans les projets les plus risqués et à long terme des entreprises industrielles, sur des sujets tels que l'intelligence artificielle, la réalité augmentée, la fabrication additive ou les nouveaux matériaux. Voilà les deux modalités, d'ailleurs potentiellement complémentaires, qui sont envisagées pour ce fonds »44(*).

Ce projet procède en réalité d'une idée ancienne, portée par le directeur général de BPI-Groupe Nicolas Dufourcq.

Le rapport de la mission d'information sur « la Banque publique d'investissement Bpifrance » publié en septembre 2015 indique à ce titre qu'afin « de soutenir l'effort global de la Bpi en faveur de l'innovation, cette dernière a présenté un projet visant à instaurer une fondation dont la dotation budgétaire reposerait sur les dividendes assis sur un portefeuille d'actions actuellement détenues par l'Agence des participations de l'État. Ce système alternatif aurait pour but de compenser la baisse constatée de la dotation budgétaire du programme 192 et ainsi de permettre à la Bpi de verser davantage d'aides individuelles ».

Cependant, « si les membres de la mission d'information comprennent la démarche de Bpifrance et partagent son inquiétude relative à la baisse de la dotation budgétaire, ils n'adhèrent cependant pas à la création d'une fondation dont le fonctionnement, tel qu'il est actuellement envisagé, conduirait à institutionnaliser un mécanisme de débudgétisation qui n'apparaît conforme ni aux règles de la loi organique relative aux lois de finances ni aux principes de vote et de contrôle du Parlement sur l'ensemble du budget »45(*).

C'est ce projet qui est repris par le Gouvernement en parallèle de la poursuite de la diminution de la dotation à l'activité de Bpifrance financement portée par le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ».

Le graphique ci-après illustre l'érosion progressive de cette dotation, en baisse de près de 60 % depuis 2009.

Évolution de la dotation d'intervention du programme 192
en faveur de l'innovation depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Seul le rendement de cette poche d'actifs sera effectivement consacré au financement de l'innovation. Le ministre de l'économie et des finances « souhaite qu'il puisse dégager de l'ordre de 200 millions d'euros de revenus par an »46(*) - soit un rendement de 2 % par an.

Le Premier ministre a clarifié le 20 novembre dernier comment le fonds serait progressivement mis en place.

Indiquant qu'il serait opérationnel au 1er janvier 2018, il a précisé que « pour commencer, il sera alimenté en cash par le produit des récentes cessions de participations dans Engie et Renault. Le solde, d'environ 8 milliards d'euros, sera constitué' de participations publiques n'ayant pas vocation à être cédées mais versant des dividendes réguliers. Ces participations seront sorties du fonds au fur et à mesure que l'abondement tiré des cessions montera en puissance. Le rendement annuel de ce fonds, qui sera de l'ordre de 200 à 300 millions d'euros par an, sera sanctuarisé pour garantir notre effort annuel en matière d'innovation et limiter toute tentation de rabot qui viendrait obérer nos capacités industrielles d'avenir »47(*).

Ce rendement doit surtout être mis en regard du montant total effectivement dédié à l'innovation, ainsi que le montre le graphique ci-après.

Comparaison des moyens consacrés par les différents outils
en faveur de l'innovation préexistants et par le futur « fonds pour l'innovation » au terme de sa constitution

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données du CNEPI pour 2015


* 42 Compte rendu intégral de la séance du 6 juillet 2017.

* 43 Audition devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017.

* 44 Audition devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017.

* 45 Rapport d'information de la mission d'information commune sur la Banque publique d'investissement Bpifrance, Assemblée nationale, 30 septembre 2015, pages 127 et 128.

* 46 « Le fonds pour l'innovation générera 200 millions d'euros par an, dit Bruno Le Maire », Reuters, 21 septembre 2017.

* 47 Discours du 20 novembre 2017 au Conseil national de l'industrie.