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Projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel

26 juillet 2018 : Liberté de choisir son avenir professionnel ( rapport - nouvelle lecture )

B. LES APPORTS DU SÉNAT SUR LE VOLET « FORMATION PROFESSIONNELLE » ONT ÉTÉ BALAYÉS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, QUI A PAR AILLEURS INTRODUIT DES DISPOSITIONS NOUVELLES

1. La monétisation du CPF

L'article 1er du projet de loi prévoit notamment la monétisation du compte personnel de formation (CPF), mesure qui fait l'unanimité contre elle parmi les partenaires sociaux. En effet, si le système actuel en heures présente des limites qui sont bien connues, le passage à une alimentation en euros pourrait être source d'inégalités. Surtout, les paramètres d'alimentation annoncés par le Gouvernement (500 euros par année dans la limite d'un plafond de 5 000 euros) conduiront à une réduction des droits à la formation pour les salariés.

En première lecture, tout en constatant que l'étude d'impact du projet de loi ne contient aucun élément, notamment financier, d'évaluation des conséquences de la monétisation sur le recours à la formation, le Sénat avait, sur proposition de vos rapporteurs, adopté une position pragmatique en acceptant le principe de la monétisation mais en cherchant à en prévenir les effets pervers.

Le Sénat avait notamment adopté un amendement de vos rapporteurs visant à rendre obligatoire la revalorisation du montant de l'alimentation et du plafond du CPF, mais également des droits acquis. En nouvelle lecture, au stade de l'examen en commission, l'Assemblée nationale est revenue à sa rédaction, qui prévoit une saisine du conseil d'administration de France compétences par le ministre chargé de la formation professionnelle afin qu'il rende un avis sur une éventuelle revalorisation. La rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale mentionne une revalorisation des droits à l'alimentation ainsi que des plafonds mais pas la revalorisation des droits acquis. Par conséquent, rien ne garantit que le stock de droits acquis par un actif sur son CPF sera revalorisé pour tenir compte de l'évolution des prix et des coûts entre l'année où il a acquis ses droits et l'année où il compte les mobiliser.

En outre, le Sénat avait prévu une période de transition au cours de l'année 2019 afin d'éviter que la conversion en euro au 1er janvier 2019 des heures inscrites sur le CPF des titulaires ne remette en cause les projets de formation en cours. En commission, l'Assemblée nationale est revenue à sa rédaction sur proposition de sa rapporteure.

Il convient de rappeler que le coût horaire moyen des formations financées au titre du CPF pour des salariés est, selon la Caisse des dépôts et consignations, de 40 euros, ou 25 euros si l'on pondère ce coût par la durée des formations suivies. Un salarié disposant sur son CPF de 100 heures peut ainsi prétendre aujourd'hui à une formation coûtant 2 500 euros. Au 1er janvier 2019, ces 100 heures seront converties au taux de 14,08 euros par heure, soit 1 408 euros, ce qui représente une baisse brutale des droits qui remettra immanquablement en cause des projets de formation.

Vos rapporteurs notent en outre que la volonté de l'Assemblée nationale de rétablir, non sans un certain dogmatisme, sa rédaction, a conduit la rapporteure à proposer, en commission, de revenir sur la correction d'une erreur de référence opérée par le Sénat s'agissant de l'abondement du CPF par les organismes chargés de la gestion de la branche accidents du travail et maladies professionnelles.

Le Sénat avait également souhaité maintenir la possibilité pour les employeurs d'internaliser la gestion du CPF de leurs salariés. En commission, l'Assemblée nationale est revenue à son texte aux articles 1er et 17 sur proposition de sa rapporteure.

2. La mobilisation du CPF

Le Sénat avait adopté en première lecture deux amendements de notre collègue Yves Daudigny et des membres du groupe socialiste et républicain visant à rendre opposables les demandes d'autorisation d'absence pour bénéficier d'une formation visant à obtenir le socle de connaissances et de compétences professionnelles ou à valider des acquis de l'expérience. L'employeur devait ainsi proposer dans les douze mois un aménagement du temps de travail permettant de suivre ces formations. Il convient de préciser que, dans le droit actuel, l'autorisation d'absence n'est pas requise pour ces formations (art. L. 6323-17 du code du travail). Sur proposition de Sylvain Maillard, député, et ses collègues du groupe La République En Marche, l'Assemblée nationale est revenue en commission sur ces ajouts. Il s'agit donc d'un net recul des droits des salariés par rapport à la situation actuelle, qui pourrait conduire à une baisse du recours à la formation.

Les opérateurs de compétences n'étant plus gestionnaires du CPF ni collecteurs des contributions des entreprises, il était apparu nécessaire à vos rapporteurs de prévoir un décret définissant les informations que la Caisse des dépôts et consignations devra leur transmettre afin qu'ils disposent des informations utiles à l'exercice de leurs missions. Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a supprimé cette disposition en commission.

À l'initiative de sa rapporteure, l'Assemblée nationale est revenue en commission sur une disposition ajoutée par le Sénat à l'initiative de vos rapporteurs qui prévoyait que les organisations d'employeurs représentatives au niveau multi-professionnel seront représentées au sein des commissions paritaires interprofessionnelles régionales.

3. Le système d'information dématérialisé du CPF

S'agissant du système d'information géré par le Caisse des dépôts et consignations, prévu à l'article 1er, le Sénat avait souhaité préciser, en introduisant le terme « notamment », que l'application mobile ne saurait être le seul moyen pour les titulaires d'un CPF de connaître leurs droits. En commission, sur proposition de sa rapporteure, l'Assemblée nationale est revenue sur cette modification, semblant indiquer qu'aucun moyen d'information ne sera prévu pour les personnes qui ne disposent pas des outils ou des connaissances nécessaires pour consulter leur compte en ligne.

4. Le conseil en évolution professionnelle

À l'article 3, il était apparu à vos rapporteurs que c'est la région, collectivité compétente en matière de formation professionnelle, qui est le mieux à même de désigner l'opérateur chargé de dispenser le conseil en évolution professionnelle aux actifs occupés du secteur privé sur son territoire. En rétablissant, à l'initiative de sa rapporteure et en commission, la désignation de cet opérateur par France compétences, l'Assemblée nationale défend une approche recentralisatrice que ne partage pas le Sénat.

5. L'obligation de certification

En première lecture, le Sénat avait adopté un amendement de notre collègue Max Brisson et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains visant à exonérer les établissements d'enseignement secondaire ayant déclaré un centre de formation des apprentis de l'obligation de certification prévue par l'article 5 pour l'ensemble des prestataires de formation.

En commission, à l'initiative de Sylvain Maillard, député, et de ses collègues du groupe La République En Marche, de Michèle de Vaucouleurs, députée, et de ses collègues du groupe du Mouvement Démocrate, et de Gérard Cherpion, député, et de ses collègues du groupe Les Républicains, l'Assemblée nationale a rétabli cette obligation, alors même que ces établissements font déjà l'objet de contrôles de la part de l'Éducation nationale.

6. La formation professionnelle maritime

À l'article 5 bis relatif à l'agrément des organismes de formation professionnelle maritime, introduit par le Sénat en première lecture sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale n'a adopté que trois amendements rédactionnels de sa rapporteure.

7. Le plan de développement des compétences

S'agissant de la transformation du plan de formation en plan de développement des compétences (article 6), le Sénat avait souhaité maintenir, sur proposition de vos rapporteurs, la possibilité pour l'employeur de définir ses engagements avant le départ en formation de son salarié. Cette disposition du droit actuel, supprimée par le projet de loi initial, semble en effet de nature à permettre un réel dialogue dans l'entreprise autour de la formation et une co-construction des parcours, sans imposer de contrainte excessive. L'Assemblée nationale est revenue à sa rédaction initiale sur proposition de sa rapporteure.

8. France compétences

L'article 16 réforme la gouvernance des politiques de formation professionnelle et d'alternance en remplaçant les instances paritaires et quadripartites existantes par une nouvelle institution publique nationale intitulée France compétences.

Le Sénat, à l'initiative de vos rapporteurs, s'était attaché à amender cet article afin de s'assurer que cette nouvelle agence ne devienne pas le bras armé de l'Etat mais soit bien une instance quadripartite. C'est pourquoi le Sénat avait fixé dans la loi le nombre de membres de chacun des collèges de France compétences de manière à assurer un équilibre entre eux. Notre assemblée avait également souhaité que le conseil d'administration soit doté d'un président élu et qu'il émette un avis sur la nomination du directeur général.

À l'initiative de M. Sylvain Maillard et de ses collègues du groupe La République En Marche, l'Assemblée nationale est revenue sur ces précisions apportées par le Sénat et a adopté en nouvelle lecture une rédaction qui renforce encore davantage le pouvoir de l'Etat que la version qu'elle avait adoptée en première lecture. Ainsi, alors que la rédaction initiale ne mentionnait pas de président du conseil d'administration, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture prévoit qu'il sera nommé par le Président de la République parmi le collège des personnalités qualifiées choisies par le ministre chargé de la formation professionnelle.

En outre, un amendement des députés du groupe La République En Marche adopté en commission avait dans un premier temps supprimé l'avis du conseil d'administration sur la désignation du directeur général au motif qu'il convenait de laisser « au ministère de tutelle le pouvoir de nomination du directeur général ». Cet argumentaire appelle deux observations. D'une part, il procède d'une mauvaise lecture du travail du Sénat, qui avait justement conservé le principe d'une nomination par le pouvoir règlementaire, l'avis du conseil d'administration n'étant pas contraignant. D'autre part, il laisse penser que France compétences sera placée sous la tutelle du ministère du travail. En séance publique, l'Assemblée nationale a néanmoins considéré que les apports du Sénat n'étaient pas nécessairement dénués de pertinence, puisqu'elle a adopté trois amendements identiques de Gérard Cherpion et ses collègues du groupe Les Républicains, de Patrick Hetzel et ses collègues du groupe Les Républicains et de Francis Vercamer et ses collègues du groupe Agir, Républicains et Indépendants, rétablissant l'avis du conseil d'administration sur la nomination du directeur général et la capacité de ce conseil d'administration à adopter une délibération demandant sa révocation.

9. Le financement de la formation professionnelle

L'évolution de l'article 17 du projet de loi est symptomatique de l'improvisation continue qui entoure la réforme souhaitée par le Gouvernement. Cet article avait en effet été intégralement été réécrit en première lecture par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement. La nouvelle rédaction n'a ainsi fait l'objet d'aucune étude d'impact ni d'aucun avis du Conseil d'Etat. Alors que le projet initial prévoyait une fusion de la contribution des entreprises au financement de la formation professionnelle et de la taxe d'apprentissage en une nouvelle contribution unique, le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale en première lecture se borne à réformer ces impositions. Le champ des organismes éligibles aux dépenses libératoires relatives au solde de la taxe d'apprentissage (qui correspond à l'actuel « hors quota ») a évolué à de nombreuses reprises.

En particulier, les organismes « agissant au plan national pour la promotion de la formation technologique et professionnelle et des métiers », qui sont actuellement mentionnés à l'article L. 6241-10 du code du travail, n'étaient plus cités dans la rédaction résultant des travaux de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale en première lecture. En séance publique, le Gouvernement a présenté un amendement réintroduisant ces organismes tout en fixant un plafond de 10 % des sommes dues au titre du solde. Cet amendement a fait l'objet d'un sous-amendement de notre collègue député Sylvain Maillard portant le plafond à 20 %. Le Sénat avait souhaité rétablir un plafond de 10 %.

En nouvelle lecture, l'Assemblée n'a ni accepté la position du Sénat ni rétabli sa rédaction. Elle a adopté un amendement de sa rapporteure fixant le plafond des dépenses en faveur de ces organismes à 30 % des montants dus.

Les organismes en question ont bénéficié en 2016 de moins de 11 millions d'euros de dépenses libératoires. Or, 10 points de solde de la taxe d'apprentissage représenteront en 2020 environ 46,6 millions d'euros. Vos rapporteurs souhaitent également souligner que, contrairement à ce qui a été soutenu par la ministre du travail devant le Sénat, les sommes allouées aux organismes concernées sont aujourd'hui plafonnées par voie règlementaire (art. L. 6241-10 du code du travail). Vos rapporteurs déplorent que, au stade de la nouvelle lecture, des paramètres portant sur des sommes considérables continuent d'évoluer sans qu'aucun élément d'étude d'impact ne soit fourni pour étayer les choix effectués.

10. La définition du niveau de prise en charge des contrats d'apprentissage

L'Assemblée nationale a également, sur proposition de sa rapporteure, supprimé l'ensemble des précisions adoptées par le Sénat quant à la définition du niveau de prise en charge par les opérateurs de compétences des contrats d'apprentissage. Vos rapporteurs regrettent que leur travail ait été défait par l'Assemblée nationale sans autre justification que celle de revenir au texte issu des travaux de l'Assemblée nationale.

11. Les centres de formation sportifs

L'Assemblée nationale a supprimé, sur proposition de sa rapporteure, l'article 25 bis B relatif à l'application aux centres de formation sportifs des dispositions applicables au financement des centres de formation des apprentis.

12. Le rétablissement de dispositions supprimées par le Sénat car satisfaites par le droit actuel

L'Assemblée nationale a cru nécessaire de rétablir des dispositions déjà satisfaites par le droit existant que le Sénat avait supprimées dans un souci d'améliorer l'intelligibilité de la loi et de ne pas créer de risque d'interprétation a contrario.

À l'article 1er, s'agissant de la précision relative à la publication du système d'information national géré par la Caisse des dépôts et consignations « dans un standard ouvert aisément réutilisable », le Sénat avait jugé, sur proposition de vos rapporteurs, qu'une telle disposition relevait du domaine règlementaire et n'avait donc pas sa place dans la loi. L'Assemblée nationale a jugé nécessaire de la rétablir. Il reviendra au Conseil constitutionnel, s'il est saisi, de se prononcer sur ce point.

À l'article 2, l'Assemblée nationale a rétabli une demande de rapport sur le financement du CEC. Vos rapporteurs notent que ce rapport doit être remis avant le 1er janvier 2019, soit quelques mois à peine après l'entrée en vigueur de la présente loi. Il semble probable que ce rapport ne sera, comme c'est habituellement le cas, jamais remis au Parlement, à moins que les travaux aient déjà débuté, auquel cas une disposition législative n'est pas nécessaire.

Il en va ainsi de l'article 4 bis relatif à la validation des acquis de l'expérience pour les personnes accueillies au sein d'un organisme d'accueil communautaire.

De même, à l'article 6, l'Assemblée nationale, contrairement à la position qui avait été celle de sa rapporteure en première lecture, a souhaité maintenir la mention explicite des formations concourant notamment à la lutte contre l'illettrisme parmi celles que l'employeur peut proposer à ses salariés.

Au même article, il est apparu nécessaire à l'Assemblée de rétablir, à l'initiative de sa rapporteure, la demande de rapport sur la mise en oeuvre des entretiens professionnels. Vos rapporteurs notent que ce rapport devra être remis dans un délai de douze mois à compter de la promulgation du projet de loi, soit vraisemblablement au second semestre 2019, alors que c'est à partir de 2020 que le respect de l'obligation de bilan sexennal prévue par la loi du 5 mars 2014 pourra être observé.

À l'article 16, l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement d'Ericka Bareigts et des membres du groupe Nouvelle Gauche afin que le rapport annuel de France compétences porte sur la mise en oeuvre de ses missions « dans l'hexagone, en Corse et dans les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution ».

Une telle précision est pourtant inutile dans la mesure où les territoires mentionnés sont régis par le principe d'identité législative. Elle pourrait en outre introduire une ambiguïté en laissant penser que toute disposition législative ne mentionnant pas explicitement l'une ou l'autre des collectivités françaises ne s'y appliquerait pas. Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a rétabli les missions de France compétences que le Sénat avait jugées redondantes.

Si ces dispositions permettent aux auteurs des amendements d'afficher un soutien à une cause ou à un organisme, elles conduisent à surcharger inutilement la loi.

L'Assemblée nationale a en outre estimé nécessaire de rétablir l'article 25 bis, aux termes duquel les dispositions du titre Ier du présent projet de loi font l'objet d'une évaluation d'impact transmise au Parlement. Outre les précisions relativement byzantines selon lesquelles cette évaluation doit s'appuyer « notamment sur une multiplicité et une complémentarité de critères qualitatifs et quantitatifs », vos rapporteurs notent que l'organisme ou l'instance chargé de réaliser cette évaluation n'est pas précisé. On peut donc avoir de sérieux doutes sur le caractère normatif d'une telle disposition et sur sa conformité avec les objectifs à valeur constitutionnelle dégagés par le Conseil constitutionnel.

En outre, vos rapporteurs remarquent que si l'évaluation des politiques publiques est nécessaire, il s'agit là d'une compétence que le Parlement peut exercer et qu'une évaluation ex post ne saurait remplacer une étude d'impact sérieuse. Or, l'étude d'impact fournie par le Gouvernement ne présente aucun élément sur les résultats attendus de la réforme du CPF ni sur l'article 17 tel que réécrit par l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement.

13. Les dispositions nouvelles introduites sur proposition du Gouvernement

Ainsi qu'il l'avait fait en première lecture à l'Assemblée nationale et au Sénat, le Gouvernement a continué en nouvelle lecture à compléter son texte en introduisant des dispositions nouvelles plus ou moins liées aux dispositions restant en discussion et qui démontrent l'insuffisante préparation du texte initial. Ces ajouts suggèrent que l'engagement de la procédure accélérée n'était peut-être pas opportun. Ils nuisent en outre à la clarté et à la sincérité des débats parlementaires en méconnaissant la règle dite de l'entonnoir dégagée par le Conseil constitutionnel, aux termes de laquelle la discussion d'un projet de loi doit se restreindre progressivement aux seules dispositions restant en discussion.

La règle de l'entonnoir

Lorsque le Gouvernement décide d'engager la procédure accélérée sur un projet de loi, il peut demander la réunion d'une commission mixte paritaire après une lecture dans chaque chambre. Il importe donc que cette procédure ne soit engagée que pour des textes dont la rédaction est aboutie. Au vu des nombreux amendements déposés en nouvelle lecture par le Gouvernement, il est manifeste que tel n'était pas le cas pour le présent projet de loi. On peut d'ailleurs se demander si les corrections, compléments et ajouts opérés en nouvelle lecture permettent de parfaire le texte ou si la loi qui sera adoptée à l'issue de la procédure accélérée présentera encore un caractère inachevé.

Alors qu'une réflexion est en cours sur les méthodes de travail du Parlement, une telle impréparation de l'exécutif ne peut être que déplorée. En effet, il est vain de réclamer davantage d'efficacité dans la procédure législative et plus de pouvoirs d'évaluation a posteriori pour le Parlement si le Gouvernement ne s'astreint pas à un travail sérieux de préparation en amont du dépôt des projets de loi et, a fortiori, lorsqu'il impose aux chambres des délais d'examen ne permettant pas d'analyser sérieusement ses propositions.

Cette méthode porte par ailleurs atteinte aux exigences à valeur constitutionnelle de clarté des débats parlementaires et de qualité de la loi en contrevenant, sinon à la lettre, du moins à l'esprit de la règle de l'entonnoir.

Cette règle, qui résulte de l'article 45 de la Constitution peut être définie de la manière suivante : « Devant chaque chambre, le débat se restreint, au fur et à mesure des lectures successives d'un texte, sur les points de désaccord, tandis que ceux des articles adoptés en termes identiques sont exclus de la navette »20(*).

Cette règle conduit le Conseil constitutionnel à considérer « qu'il ressort également de l'économie de l'article 45 de la Constitution (...) que (...) les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle »21(*).

Le Conseil constitutionnel apprécie généralement si une disposition est ou non encore en discussion en constatant que l'article dans laquelle elle est contenue a ou n'a pas été adopté dans les mêmes termes. Toutefois, compte tenu de la longueur de certains des articles du présent projet de loi, l'échelle de l'article n'est sans doute pas la plus adaptée au cas présent. En effet, s'agissant par exemple de l'article 1er, qui comporte près de 200 alinéas, certaines dispositions ont pu être adoptées dans les mêmes termes alors que l'article lui-même restait ouvert.

Les cahiers du Conseil constitutionnel éclairent la décision précitée en soulignant que « les amendements tardifs (...) conduisent à encombrer les textes législatifs de dispositions défectueuses qui, faute de temps, ne peuvent ni être dûment examinées par le Parlement, ni, par conséquent, être corrigées »22(*).

À l'article 1er, le texte initial définissait de manière limitative, sans évolution majeure par rapport au droit actuel, les acteurs susceptibles d'abonder le CPF d'un titulaire. Cette énumération était relativement complète puisqu'elle comprenait quatorze points. En nouvelle lecture, le Gouvernement a souhaité que cette liste ne soit pas limitative et l'Assemblée nationale a adopté en séance publique un amendement en ce sens. Cet amendement a par ailleurs précisé que les financeurs des abondements, à l'exception du titulaire lui-même, peuvent également alimenter le CPF.

Une telle modification, à ce stade de la procédure, suscite plusieurs questions. Si cette liste ne doit pas être exhaustive, pourquoi est-elle si détaillée ? Qui sont les autres financeurs potentiels ? À quoi correspond la possibilité pour ces financeurs d'alimenter le CPF ? Les débats à l'Assemblée nationale ne permettent guère de répondre à ces questions et vos rapporteurs s'étonnent que nos collègues députés aient accepté d'adopter une telle disposition dans ces conditions. En outre, si l'article 1er a été modifié au cours de la navette parlementaire, les dispositions relatives à la liste des acteurs susceptibles d'abonder le CPF avaient été adoptées dans les mêmes termes par les deux chambres et vos rapporteurs considèrent qu'elles n'étaient dès lors plus en discussion.

En séance publique, le Sénat avait rejeté un amendement tendant à ce que tout salarié souhaitant mobiliser son CPF dans le cadre d'un projet de transition professionnelle bénéficie au préalable d'un « positionnement ». Il était en effet apparu à vos rapporteurs que cette notion de positionnement était trop vague.

Sur proposition de sa rapporteure, l'Assemblée nationale a adopté en commission un amendement similaire. Cet ajout appelle deux observations. D'une part, en introduisant en nouvelle lecture une disposition qui n'a été adoptée en première lecture par aucune des deux chambres, l'Assemblée nationale a manifestement méconnu l'esprit de la règle dite de l'entonnoir. D'autre part, l'Assemblée nationale a supprimé la mention d'un accompagnement par un opérateur du bilan de compétence ajoutée par le Sénat. L'Assemblée nationale a préféré introduire la notion de positionnement plutôt que de prévoir un accompagnement par un opérateur du bilan de compétences, qui correspond pourtant à une prestation définie par la loi.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté en commission un amendement du Gouvernement visant à préciser que les conditions générales d'utilisation du système d'information du CPF, qui doivent être fixées par la Caisse des dépôts et consignations, devront préciser les engagements souscrits par les titulaires de comptes et les prestataires de formation.

Un autre amendement du Gouvernement a complété les cas dans lesquels un administrateur peut être désigné par le ministre pour exercer les compétences des commissions paritaires interprofessionnelles régionales (CPIR). Ne sont plus mentionnés uniquement les cas de défaillance de la CPIR, mais également les cas de « dysfonctionnement répété », sans que l'on sache ce qui doit être regardé comme un dysfonctionnement ni comment doit être appréciée sa répétition.

Un autre amendement du Gouvernement adopté en commission a autorisé la Caisse des dépôts et consignations à recevoir les ressources supplémentaires prévues par un accord de branche et destinées à financer l'abondement du CPF et celles versées par les employeurs hors accord collectif.

Un amendement du Gouvernement également adopté en commission a élargi la liste des organismes avec lesquels la Caisse des dépôts et consignations peut conclure des conventions.

Enfin, un amendement du Gouvernement adopté en commission a autorisé un opérateur de compétences à abonder jusqu'au 31 décembre 2019 le CPF d'un salarié avec les ressources provenant des contributions obligatoires et non des contributions conventionnelles.

Ces ajouts en nouvelle lecture confirment le sentiment d'improvisation qui entoure ce projet de loi. En outre, les exposés sommaires des amendements déposés par le Gouvernement ne correspondent pas à leurs dispositifs. De telles erreurs traduisent le peu de considération dont témoigne le Gouvernement envers le travail parlementaire et envers sa propre majorité à l'Assemblée nationale, laquelle ne semble pas s'en émouvoir.

À l'article 2, dont l'objet est de tirer les conséquences de la monétisation du CPF s'agissant du compte d'engagement citoyen (CEC), le Sénat avait adopté sans modification le dispositif transmis par l'Assemblée nationale à l'exception de la suppression d'une demande de rapport. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté en commission un amendement du Gouvernement visant à ce que l'Etat prenne en charge le financement des droits inscrits au CEC au titre de la réserve sanitaire.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté en commission un amendement des membres du groupe La République En Marche, qui avait été rejeté en séance publique par le Sénat, visant à supprimer l'obligation de mise à disposition des bulletins de paie dématérialisés sur la plateforme du compte personnel d'activité (CPA).

L'ajout en nouvelle lecture de ces dispositions qui n'ont été adoptées par aucune des deux chambres en première lecture, semble contraire à la règle de l'entonnoir.

Au demeurant, la disposition relative à l'obligation de transmission des bulletins de paie apparaît manifestement dénuée de tout lien direct avec les dispositions du projet de loi initial. S'il était saisi à l'issue de la procédure parlementaire, le Conseil constitutionnel pourrait s'interroger sur la conformité aux règles constitutionnelles de l'adoption de ces dispositions.

À l'article 4, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa rapporteure ajoutant quatre alinéas relatifs à la définition de l'objet de la validation des acquis de l'expérience et étendant aux certificateurs privés le principe posé par le code des relations entre le public et l'administration (CRPA) selon lequel le silence de cette dernière vaut acceptation. Il semble à vos rapporteurs qu'étendre à des organismes privés une obligation applicable à l'administration aurait nécessité une analyse juridique préalable que le dépôt de cet amendement en séance publique n'a manifestement pas permis.

L'Assemblée nationale a également adopté, sur proposition de sa rapporteure, un nouvel alinéa à l'article 6 bis A, relatif au congé de validation des acquis de l'expérience (VAE). Il est ainsi prévu à titre expérimental que la VAE pourra porter sur l'acquisition d'un ou de plusieurs blocs de compétences. L'article 6 bis A traite du congé de validation de l'expérience. Il ne porte en aucun cas sur l'objet de la VAE, qui est défini par le code de l'éducation. Bien qu'elle s'insère dans un article qui était toujours en discussion car modifié par le Sénat, l'amendement adopté sur proposition de la rapporteure de l'Assemblée nationale est dépourvu de tout lien direct avec les dispositions restant en discussion au stade de la nouvelle lecture. Son ajout à ce stade de la procédure parlementaire semble donc contraire à la Constitution.

À l'article 17, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa rapporteure tendant à ce que la contribution des entreprises de moins de 11 salariés finance également le compte personnel de formation. Bien que cet amendement ait été présenté comme un amendement de clarification, il représente une évolution notable par rapport au droit existant comme par rapport au dispositif initialement proposé. En effet, selon une logique de fongibilité asymétrique, la contribution des entreprises de moins de 11 salariés, qui est fixée à 0,55 % de la masse salariale, ne finance pas le CPF, contrairement à la contribution des entreprises de 11 salariés et plus, dont le taux est de 1 %. Cet amendement adopté en nouvelle lecture constitue donc une nouvelle preuve de l'impréparation qui caractérise le présent projet de loi et plus précisément la réforme du financement de la formation professionnelle. On peut d'ailleurs s'interroger sur la conformité de cet amendement avec la règle de l'entonnoir, car il modifie une disposition qui avait pourtant été adoptée dans les mêmes termes par les deux chambres.

À l'article 19, l'Assemblée nationale a adopté de nouvelles dispositions proposées par le Gouvernement afin de définir les règles applicables en cas de refus ou de retrait d'agrément d'un opérateur de compétences. Vos rapporteurs déplorent que le Gouvernement n'ait pris conscience qu'au stade de la nouvelle lecture du caractère inabouti du texte qu'il avait initialement soumis au Parlement. En séance publique, l'Assemblée nationale a en outre adopté un amendement de Sylvain Maillard et des membres du groupe La République En Marche ajoutant parmi les critères, alternativement au montant minimal de contributions gérées, un nombre minimal d'entreprises couvertes fixés par décret. Cet amendement adopté avec un avis favorable du Gouvernement modifie substantiellement les règles proposées et il aurait donc été pertinent pour la sincérité des débats parlementaires qu'il fasse l'objet d'une analyse préalable plus importante. Un autre amendement du même auteur a ajouté le cas de « dysfonctionnement répété » à la liste des cas dans lesquels un administrateur provisoire peut être désigné à la tête d'un opérateur de compétences.

Enfin, un troisième amendement du même auteur adopté en séance publique a modifié les règles de gestion de la contribution des travailleurs indépendants en prévoyant notamment que les fonds d'assurance-formation (FAF) de non-salariés pourront être créés au sein d'opérateurs de compétences. Vos rapporteurs notent que l'article L. 6332-9 du code du travail précise que les FAF de non-salariés sont dotés de la personnalité morale. Ils s'interrogent donc sur la forme que prendrait un FAF doté de la personnalité morale, créé au sein d'un Opco. Il est vraisemblable que l'ajout de cette disposition à ce stade de la navette parlementaire traduise un travail préparatoire insuffisant.

À l'article 20, un amendement du Gouvernement adopté en commission a élargi le champ de l'habilitation à légiférer par ordonnance pour lui permettre d'organiser le recouvrement des contributions supplémentaires par les organismes de sécurité sociale. Un tel amendement avait été rejeté au Sénat. Le fait que l'article 20 est toujours en discussion ne résulte pas d'un désaccord entre les deux chambres sur le champ de l'habilitation mais de l'adoption au Sénat d'un amendement corrigeant une erreur d'accord et d'un amendement visant à garantir le respect du contradictoire dans les procédures de contrôle. Cette modification est donc manifestement contraire à la règle de l'entonnoir, au moins dans l'esprit de celle-ci.


* 20 M. Jean-Pierre Camby, Droit d'amendement et navette parlementaire : une évolution achevée, Revue du droit public n° 2-2006.

* 21 Conseil constitutionnel, décision n° 98-DC du 25 juin 1998.

* 22 Cahier du conseil constitutionnel n° 5.