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Proposition de loi relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés au sein des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours

24 octobre 2018 : Conseils d'administration des SDIS ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 24 OCTOBRE 2018

M. François Pillet, président. - Le 26 juin 2018, Mme Catherine Troendlé et plusieurs de ses collègues ont déposé une proposition de loi relative à la représentation des personnels administratifs, techniques et spécialisés (PATS) au sein des conseils d'administration des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

Lors de sa réunion du 25 septembre, la Conférence des présidents a décidé que cette proposition de loi serait intégralement examinée selon la procédure de législation en commission prévue aux articles 47 ter à 47 quinquies du Règlement du Sénat, en vertu de laquelle le droit d'amendement s'exerce, sauf exceptions, uniquement en commission.

Elle a fixé au mercredi 24 octobre la date de réunion de la commission, au lundi 22 octobre à midi le délai limite de dépôt des amendements et au mardi 30 octobre à 14 h 30 la date et l'heure des explications de vote et du vote en séance sur le texte de la commission.

Le 5 octobre, le Gouvernement a engagé la procédure accélérée pour l'examen de ce texte, marquant ainsi son soutien à l'initiative prise par Mme Troendlé.

La réunion est ouverte à l'ensemble des sénateurs - seuls les membres de la commission des lois prenant part aux votes - et au public. Elle fait l'objet d'une captation audiovisuelle diffusée en direct et en vidéo à la demande sur le site Internet du Sénat.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Catherine Troendlé, auteur de la proposition de loi. - Participant de longue date aux différentes instances de la sécurité civile, notamment à la Conférence nationale des services d'incendie et de secours, dont je suis membre depuis 2011 et vice-présidente depuis 2015, j'ai pu recueillir les demandes récurrentes des personnels administratifs, techniques et spécialisés (PATS). Ils souhaitent être représentés au conseil d'administration de leur SDIS.

Ceux que l'on nomme les « PATS » dans le jargon de la sécurité civile sont les agents qui, au sein des SDIS, ne sont pas sapeurs-pompiers professionnels et qui sont très majoritairement des fonctionnaires territoriaux des catégories A, B et C - les sapeurs-pompiers professionnels formant une catégorie spécifique de fonctionnaires territoriaux.

Il y avait, en 2016, 11 200 PATS, un effectif important à côté des 41 000 sapeurs-pompiers professionnels. Leurs tâches sont centrales, essentiellement dans des fonctions « support » : participation à la gestion des ressources humaines ou des affaires financières, missions juridiques et, pour les personnels des filières techniques, maintenance en condition opérationnelle des véhicules et matériels, un enjeu majeur pour les capacités opérationnelles des SDIS. C'est parfois la vie des sapeurs-pompiers qui en dépend !

Or, malgré leur rôle central et leur nombre important, les PATS ne sont pas représentés au sein des conseils d'administration des SDIS, à l'inverse des sapeurs-pompiers volontaires et professionnels qui comptent respectivement deux représentants dotés d'une voix consultative. Je propose de réparer cette injustice afin que les PATS disposent, eux aussi, d'un représentant au conseil d'administration, avec voix consultative. C'est aussi le souhait de l'Assemblée des départements de France, que j'avais consultée.

L'article unique de ma proposition de loi prévoit que les fonctionnaires territoriaux n'ayant pas la qualité de sapeur-pompier professionnel désignent un représentant doté d'une voix consultative au conseil d'administration, au même titre que les représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires. Désormais au nombre de cinq, ces représentants accompagneraient le directeur, le médecin chef du SDIS et le président de l'Union départementale des sapeurs-pompiers, qui disposent également d'une voix consultative.

Le rapporteur Loïc Hervé souhaite accroître encore l'intégration des PATS au sein des SDIS en les dotant de représentants à la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours (CATSIS). Leur représentant au conseil d'administration serait issu de ces élus. Je me félicite de cette proposition, la reconnaissance des PATS en serait améliorée.

Chers collègues, je compte sur vous pour adopter cette proposition de loi très attendue !

M. Philippe Bas, en remplacement de M. Loïc Hervé, rapporteur. - Je salue la présence du ministre pour cette procédure de législation en commission - une originalité du Sénat, d'abord testée à titre expérimental, puis consolidée l'an dernier. Elle s'applique à des textes qui ne font pas l'objet de controverses majeures et qui suscitent un travail approfondi, néanmoins accéléré. Catherine Troendlé connaît parfaitement le sujet. Loïc Hervé est lui aussi très engagé dans le soutien aux SDIS, il s'est beaucoup investi dans son travail de rapporteur, mais il ne pouvait pas être avec nous aujourd'hui, or la date d'une réunion de commission pour la législation en commission est fixée en conférence des présidents et ne peut être déplacée. Je le remplace donc dans ses fonctions.

Tout a été dit ou presque par Catherine Troendlé. La question d'aujourd'hui n'est en rien secondaire. Sans les 11 000 PATS, les SDIS ne pourraient fonctionner. Les personnels administratifs et techniques ont parfois la vie de leurs collègues entre leurs mains ! Or ils ne sont pas représentés au conseil d'administration des SDIS : c'est une injustice mais aussi une faiblesse du point de vue de la cohésion et de l'efficience de ces services.

Lors des auditions conduites par Loïc Hervé, l'initiative de notre collègue Catherine Troendlé a été unanimement saluée par les organisations syndicales, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers, l'Assemblée des départements de France, la Conférence nationale des services d'incendie et de secours, l'Association nationale des directeurs de SDIS.

Je remercie le Gouvernement d'avoir engagé la procédure accélérée : une fois n'est pas coutume, nous en sommes satisfaits. Car c'est le gage que le texte sera inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, et qu'il ira à son terme.

Loïc Hervé partage tous les objectifs de la proposition de loi et a fait des propositions complémentaires, approuvées par Mme Troendlé. Il suggère que les PATS soient également représentés au sein de la CATSIS, qui est consultée sur toutes les questions d'ordre technique et opérationnel, l'organisation concrète des services. Le nombre de leurs représentants au sein de cette commission serait fixé par voie réglementaire. Il pourrait s'élever à deux : M. le ministre nous confirmera si telle est bien son intention.

Au conseil d'administration, les PATS disposeraient d'un représentant, avec voix consultative, contre deux pour les sapeurs-pompiers professionnels, ce qui semble satisfaisant. Ce représentant serait désigné parmi les représentants élus qui siègeraient à la CATSIS
- la proposition de loi prévoyait une élection directe. Cette homothétie entre les deux catégories serait bienvenue. L'amendement de notre rapporteur en ce sens rejoint une préoccupation également exprimée par le groupe socialiste et républicain dans l'un de ses deux amendements.

M. François Pillet, président. - Je souhaite la bienvenue au nouveau ministre M. Laurent Nunez : à titre personnel, je suis heureux d'accueillir ici un Berrichon !

M. Philippe Bas, rapporteur. - Tout le monde n'a pas la chance d'être normand...

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Intérieur. - Je suis très attaché à mes origines berrichonnes et vous remercie de votre accueil.

Aux termes de l'article L. 1424-24 du code général des collectivités territoriales, le SDIS est administré par un conseil d'administration où siègent des représentants du département, des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui exercent la compétence secours et lutte contre l'incendie, avec voix délibérative. Y siègent aussi, avec voix consultative, le directeur départemental du SDIS, le médecin chef du service de santé et de secours médical des sapeurs-pompiers, un sapeur-pompier professionnel officier et un non officier, un sapeur-pompier volontaire officier et un non officier, ainsi que le président de l'Union départementale des sapeurs-pompiers.

En 2017, on comptait 11 217 PATS soit 21,7 % des personnels salariés des SDIS. Ils sont aujourd'hui représentés au comité technique lorsqu'il existe, et au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail. Ils assument un rôle majeur dans les fonctions support et de préparation des opérations ; ils contribuent donc pleinement aux missions opérationnelles et au maintien en condition opérationnelle du matériel. Ils seront mieux reconnus s'ils peuvent demain faire entendre leur voix au conseil d'administration, car actuellement ils en sont exclus - ils le sont aussi des CATSIS qui sont pourtant consultées sur les questions techniques et opérationnelles intéressant les SDIS.

Les représentants des sapeurs-pompiers au conseil d'administration sont désignés en qualité d'élus à la CATSIS : je suis donc favorable à l'amendement du rapporteur, qui prévoit la même architecture pour les PATS, et qui simplifie la mise en oeuvre réglementaire de la mesure. Le Gouvernement est ainsi favorable à cette initiative et souhaite que cette proposition de loi soit adoptée dans les meilleurs délais.

Mme Brigitte Lherbier. - C'est un texte nécessaire et intéressant. Je veux dire ici un mot de la coordination indispensable entre police municipale, police nationale et SDIS. À Tourcoing, tous les vendredis se réunit la cellule de veille qui associe ces services ainsi que les établissements scolaires, afin de passer en revue les événements et manifestations à venir. Des sapeurs-pompiers, experts de l'évacuation, du confinement ont participé à la pédagogie dans les écoles, après les attentats.

Mme Catherine Di Folco. - Je salue l'initiative de Catherine Troendlé et les ajouts du rapporteur. Dans le Rhône, nous avons un service départemental-métropolitain d'incendie et de secours. J'espère qu'une mention sera ajoutée au cours de la navette, pour prévoir l'application de ces mesures à notre SDMIS.

M. Patrick Kanner. - Je fus président du SDIS du département du Nord, qui compte 7 000 collaborateurs. Je garde un souvenir ému du poids des SDIS sur le budget départemental. Le transfert de la compétence au niveau départemental a en effet conduit à donner à ce service public des moyens opérationnels de qualité : les sapeurs-pompiers ont une force de conviction - pour ne pas dire plus - auprès des élus qui leur garantit les meilleurs véhicules, les plus beaux locaux... C'est que leur mission est particulièrement noble, ils protègent leurs concitoyens. C'est cher mais c'est utile.

Reste la question de l'équilibre des pouvoirs au sein des SDIS : les départements paient, mais l'État commande. Comme président du conseil général du Nord, j'ai toujours défendu le retour du bloc de compétence sûreté et sécurité dans le giron de l'État, car il s'agit d'une mission régalienne. Les services de santé dans les écoles, en revanche, seraient mieux gérés au niveau départemental...

Quoi qu'il en soit, le groupe socialiste et républicain votera la proposition de loi de Mme Troendlé, enrichie par le rapporteur.

M. Jean-Luc Fichet. - Je salue cette initiative car les PATS n'ont pas toujours eu une place reconnue. Après la grande réforme de 1996, on leur a confié des postes auparavant occupés par des pompiers : ils n'étaient donc pas les bienvenus. Il me semble néanmoins judicieux de conserver des postes administratifs pour la reconversion de pompiers qui ne peuvent plus assurer de missions opérationnelles. En sens inverse, des postes encore occupés par des pompiers pourraient être transférés à des PATS, afin de renforcer la capacité d'intervention. Certains gradés ont fait tout leur parcours dans des fonctions administratives, alors qu'ils seraient utiles sur le terrain...

Mme Nathalie Delattre. - Cette reconnaissance des PATS est bienvenue.

Un arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne reclasse l'activité des sapeurs-pompiers volontaires en travail professionnel. Cela pourrait menacer notre modèle : monsieur le ministre, avez-vous pris connaissance du dossier ? Votre prédécesseur faisait fi de cette jurisprudence...

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne doute pas que cette proposition de loi, de bon sens, fasse l'unanimité mais, puisque certains collègues ont abordé des points moins consensuels, j'en ajouterai un : le rôle de plus en plus important des sapeurs-pompiers dans le secours à personne, qui relève en principe du ministère de la santé. Un rapport que Mme Troendlé et moi-même avions rédigé en 2016 sur la question, hélas livré depuis, comme disait Marx, à la critique rongeuse des souris, dénonçait le coût de cette dérive et son impact sur l'organisation des services. Il serait temps de traiter ce problème fondamental.

Mme Françoise Gatel. - Cette proposition de loi, pertinente, est très attendue et fait consensus. Il est important de conjuguer sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, non seulement pour des raisons matérielles de coût, mais aussi et surtout parce que l'engagement des pompiers est un remarquable engagement citoyen, qui met en exergue les valeurs de notre République. Le secours aux personnes, coûteux en temps d'intervention, nous oblige à remettre en cause la définition de la fonction de pompier. La conception de la décentralisation - dont vous n'êtes nullement coupable, monsieur le ministre - qui consiste à faire financer des politiques publiques par les collectivités territoriales tout en conservant le pouvoir de décision à l'État est réductrice et inefficace. Les sapeurs-pompiers relèvent-ils d'une compétence régalienne ? Oui, si l'on conserve l'efficacité et la proximité. Mais il serait pertinent que les départements, s'ils portent une compétence, puissent l'exercer, en définissant eux-mêmes la configuration des moyens dont ils ont besoin.

M. Jean Louis Masson. - Cette proposition de loi est très pertinente, et je m'y associe. J'ai été très réticent lors de la création des SDIS, qui ajoutent une couche au millefeuille territorial, alors qu'il faudrait les incorporer aux compétences d'une collectivité. Quant à la problématique du secours aux personnes, elle nous renvoie à celle des carences du SAMU : nos concitoyens téléphonent aux pompiers quand le SAMU ne fonctionne pas. Il est vrai qu'il y a aussi des abus, qui obèrent notre capacité de secours aux personnes.

M. Jean-Pierre Sueur. - Puisque nous sommes arrivés à un débat plus général, je souhaite profiter de votre venue, monsieur le ministre, pour attirer l'attention sur les agressions dont sont victimes les sapeurs-pompiers lorsqu'ils interviennent : caillassages, atteintes aux matériels, voire aux personnes. Ces actes sont odieux, inadmissibles, et la République dans son ensemble doit les dénoncer, les condamner et les sanctionner, tant ils heurtent l'humanité : comment peut-on porter atteinte à ceux qui viennent porter secours ? L'unité de tous les responsables sur ce point est indispensable.

M. Alain Marc. - Millefeuille administratif ? Souvent, le fait que l'État commande donne de bons résultats. Dans l'Aude, par exemple, comment coordonner les secours si c'est au président du conseil départemental de gérer ? Je préfère que ce rôle revienne à l'État. Dans les milieux ruraux et hyper-ruraux, le secours aux personnes pose problème : la diminution du nombre d'hôpitaux et l'élargissement des secteurs de garde, qu'on observe dans l'Aveyron, met encore davantage en danger les populations très isolées. Dans ce contexte, quel sera le rôle des sapeurs-pompiers, essentiellement volontaires ?

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État. - L'application de la réforme au département du Rhône est prévue par l'amendement du rapporteur COM-3 rectifié. Comme je l'ai indiqué hier en réponse à une question orale sans débat, nous prendrons une initiative européenne pour maintenir le statut de sapeur-pompier volontaire dans le dispositif de sécurité civile. Certes, le secours aux personnes pèse lourdement sur l'activité de nos SDIS, puisqu'il représente près de 80 % des interventions. Nous attendons la restitution d'un rapport conjoint de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales sur cette question. Comme vous l'avez indiqué, il faut une vision globale de la chaîne de secours.

Vous avez évoqué l'importance de la sécurité des sapeurs-pompiers pendant leurs interventions. Récemment, une agression particulièrement grave a eu lieu à Villeneuve-Saint-Georges, qui a causé le décès du sapeur-pompier, Geoffroy Henry. Le ministre de l'intérieur a rappelé à l'ensemble des préfets que, dans chaque département, une convention doit être passée entre le SDIS, les groupements de gendarmerie et les directions départementales de la sécurité publique pour prévoir des cadres d'intervention spécifiques. Des protocoles d'intervention ciblent les secteurs sensibles. Ces conventions fonctionnent bien. En tous cas, après le drame de Villeneuve-Saint-Georges, le ministre a demandé à l'ensemble des préfets de veiller à la correcte application de ces conventions, d'ailleurs saluées par les professionnels. Quant à la répartition des compétences entre l'État et les conseils départementaux, il me semble que le préfet du département doit conserver une capacité opérationnelle pleine et entière, puisque c'est lui qui assume la responsabilité vis-à-vis de nos concitoyens.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Mme Delattre a soulevé un problème juridique important, qui inquiète les sapeurs-pompiers et mérite un examen approfondi. Mme Di Folco a évoqué le cas du département du Rhône, auquel M. Buffet est également très attentif ; justement, l'amendement de M. Hervé, que je vais vous présenter, prend en compte la spécificité de ce département. Quant à l'augmentation de la charge des départements, elle est réelle et ne s'est pas faite de propos délibéré, mais par glissements. On parle des sapeurs-pompiers comme des soldats du feu alors que, de plus en plus, ils sont devenus des soldats de la santé, de l'urgence sanitaire, à cause du repli de l'hôpital public. Or, la prise en charge par l'État des interventions de nature sanitaire des sapeurs-pompiers se fait très en-dessous de leur coût, comme cela a été mis en évidence par l'excellent rapport de Mme Troendlé et M. Collombat. Cette question, non résolue, inquiète beaucoup notre commission des lois, monsieur le ministre. Je me permets d'y insister, car nous assistons à un véritable transfert de charges vers les conseils départementaux, qui ne sont pas des vaches à lait ! Les départements s'épuisent dans le financement de ces missions, qui leur sont imposées. Heureusement que les sapeurs-pompiers sont là ! Ils sont souvent bien seuls sur le terrain pour faire face à l'urgence sanitaire.

Il est exact que beaucoup de sapeurs-pompiers exercent en réalité des fonctions administratives et techniques. Chaque SDIS doit réfléchir à la meilleure répartition des tâches car, parfois, ces sapeurs-pompiers qui pourraient être réaffectés sur le terrain. Il est donc de l'intérêt du service lui-même que toutes les catégories de personnels soient bien représentées car cela permettra un débat très utile sur le bon emploi des effectifs.

Les agressions que subissent tous les porteurs d'uniformes - comme si le fait d'exercer une autorité sur les citoyens était en soi une forme d'agression, à laquelle il faudrait répondre par la violence - constituent un phénomène de société très préoccupant. Les sapeurs-pompiers, qui font les frais de cette attitude, doivent être mieux protégés. Je salue sur ce point l'initiative de M. Decool : à son initiative, la loi du 3 août dernier autorise notamment les pompiers et les policiers municipaux à porter une caméra mobile, dont l'expérience montre que le déclenchement fait généralement redescendre les conditions de température et de pression en cours d'intervention. Notre commission des lois est très attentive à ce problème, monsieur le ministre, et toute initiative du Gouvernement pour renforcer la sécurité de nos sapeurs-pompiers sera la bienvenue. Nous continuerons nous aussi à réfléchir à la possibilité de nouvelles actions dans ce domaine.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article unique

M. François Pillet, président. - L'amendement COM-3 rectifié, qui réécrit cet article, nous a déjà été présenté par le rapporteur. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État. - Favorable.

L'amendement COM-3 rectifié est adopté. L'article unique est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission. L'amendement COM-1 rectifié ter devient sans objet.

Article additionnel après l'article unique 

M. François Pillet, président. - L'amendement COM-2 rectifié bis, présenté par le groupe socialiste et républicain, insère un article additionnel après l'article unique.

M. Patrick Kanner. - Son objectif n'est pas, bien sûr, de créer une quatrième fonction publique, mais de reconnaître les PATS en les intégrant dans le corps des sapeurs-pompiers. Nous mesurons les obstacles techniques, mais c'est une manière d'aller jusqu'au bout de notre démarche.

M. Philippe Bas, rapporteur. - Je me sens très humble devant un amendement aussi ambitieux ! Les PATS sont des fonctionnaires, auxquels est applicable le droit commun de la fonction publique territoriale. Moralement, c'est une très bonne idée de porter tous les membres des SDIS à une égale dignité, car il est toujours bon que les mêmes règles soient applicables à tous. Cela dit, des écarts de situations peuvent exister. Il faudrait faire un inventaire très précis des difficultés techniques à résoudre pour arriver au résultat souhaité. Je ne suis nullement hostile à votre idée, mais je me sens insuffisamment éclairé sur l'ampleur du travail à accomplir pour regrouper sous un même statut les personnels des SDIS. Je demande donc le retrait de cet amendement.

M. Laurent Nunez, secrétaire d'État. - Mon avis rejoint celui du rapporteur. Le code général des collectivités territoriales définit le corps départemental des sapeurs-pompiers comme étant composé de sapeurs-pompiers professionnels et volontaires servant dans les SDIS, et les spécificités du métier justifient l'existence d'un corps particulier, qui ne peut être élargi aux PATS - auxquels, justement, la proposition de loi accorde une place légitime et entière au sein des instances de concertation. Avis défavorable, donc.

M. Patrick Kanner. - En somme, nous avons politiquement raison et juridiquement tort ! Nous comprenons que notre démarche ne peut pas aboutir en l'état actuel du droit, et retirons cet amendement.

L'amendement COM-2 rectifié bis est retiré.

Mme Catherine Troendlé, auteur de la proposition de loi. - D'aucuns pourront considérer que c'est un texte a minima, mais j'ai pour habitude, sur ce sujet, d'avancer à petits pas, et de consolider chaque avancée. Le rapport que j'ai rédigé en 2016 avec M. Collombat loue l'efficacité des plateformes communes. D'ailleurs, le Président de la République a annoncé l'année dernière qu'il souhaitait les développer rapidement. Ces plateformes réunissent déjà les ambulanciers, le SAMU, le service mobile d'urgence et de réanimation (SMUR), les pompiers, et fonctionnent très bien. Y ajouter les forces de l'ordre apporterait une réponse aux violences auxquelles sont exposés les sapeurs-pompiers.

Vous avez évoqué la compensation des carences ambulancières. Le sujet ne date pas d'hier ! Un rapport, en 2008, a débouché sur un référentiel, mis en oeuvre à l'époque par Mme Bachelot, ministre de la santé. La compensation financière avait été fixée à 208 euros
- elle est aujourd'hui de 115 euros, alors que le coût réel de l'intervention est en moyenne de 380 euros. Il faut donc un effort supplémentaire pour aboutir à une prise en charge au coût réel.

Enfin, 252 sénateurs ont co-signé une motion que j'ai déposée avec M. Cigolotti, à l'attention de la Commission européenne et de M. Juncker, pour appeler à une directive spécifique aux forces de sécurité et de secours d'urgence. Nous l'avions mise en avant dans le rapport que nous avons transmis en mai sur le statut du sapeur-pompier volontaire. Pour l'instant, aucune réaction du Gouvernement ni du Président de la République... J'ai donc pris rendez-vous avec Mme Thyssen, la Commissaire européenne en charge de l'emploi, mais je sais que je n'y arriverai pas toute seule ! Il serait bon que le Président de la République prenne ce sujet à bras le corps.

La commission adopte la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

M. François Pillet, président. - Je salue cette belle unanimité.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article unique

M. Loïc HERVÉ, rapporteur

3 rect.

Présence de représentants des PATS à la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours dont serait issu leur représentant au conseil d'administration

Adopté

M. KANNER

1 rect. ter

Présence de représentants des PATS à la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours

Satisfait
ou sans objet

Article additionnel après l'article unique

M. KANNER

2 rect. bis

Inclusion des personnels administratifs techniques et spécialisés dans le corps départemental des sapeurs-pompiers

Retiré