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Projet de loi de finances pour 2019 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques ( rapport général - première lecture )

II. UNE OUVERTURE DE CRÉDITS SUR LES DEUX PROGRAMMES DE LA MISSION

Si des crédits sont systématiquement inscrits pour le programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », compte tenu de la nature particulière des dépenses qu'il est censé couvrir, le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » fait en revanche plus rarement l'objet d'une ouverture de crédits.

A. UNE DOTATION STABLE POUR LE PROGRAMME 552, ADAPTÉE À LA DOCTRINE D'EMPLOI DE SES CRÉDITS

1. Un montant de crédits égal à celui ouvert en 2018

Les crédits du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » sont destinés à financer des dépenses liées à des événements aléatoires (catastrophes naturelles, calamités...), par nature urgentes et imprévisibles, et le cas échéant, sont répartis en cours de gestion par programme par des décrets pris sur le rapport du ministre chargé des finances. Le Parlement n'est pas informé a priori de la préparation des éventuels décrets, lesquels peuvent d'ailleurs ne pas être publiés en vertu du secret défense.

Comme en 2018, les crédits demandés s'élèvent à 124 millions d'euros en CP et 424 millions d'euros en AE. Ils sont ouverts à titre conservatoire sur le titre 3 dans la catégorie « dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel ».

L'écart de 300 millions d'euros entre les AE et les CP est fixé à titre conventionnel depuis 2012. Il s'explique par la nécessité de constituer une provision spécifique pour couvrir les besoins d'engagements imprévisibles, telles que d'éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées, dans le cadre de décisions urgentes de relocalisation.

Vos rapporteurs spéciaux ont régulièrement relevé la sous-consommation du montant d'AE disponible sur ce programme ces dernières années - la consommation des AE n'a en effet jamais dépassé 137,67 millions d'euros depuis 2009 et n'a atteint que 5 % en 2017.

À cet égard, le ministère de l'économie et des finances estime que l'écart de 300 millions d'euros, reconduit chaque année n'est pas surévalué, les prises à bail privée nécessitant l'utilisation immédiate de la provision d'AE afin de couvrir la totalité des dépenses de location pour toute la durée du bail, soit « généralement 6 ou 9 ans, dans de rares cas 25 ans ».41(*)

2. Une dotation soumise à une stricte doctrine d'emploi

Comme mentionné supra, le montant des crédits du programme 552 a été revu à la hausse à partir de 2018, pour accompagner l'abaissement du taux de mise en réserve des crédits du budget de l'État, corollaire d'un effort de sincérisation budgétaire du Gouvernement.

Cette hausse n'est cependant pas destinée à détourner l'utilisation des crédits de la mission, régie par une doctrine d'emploi précise. Comme le rappelle le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances, la dotation du programme 552 ne sert en aucun cas « à alimenter des mesures nouvelles décidées de manière discrétionnaire en gestion » et doit faire l'objet d'« un dernier recours quand tous les autres dispositifs permettant de faire face à des dépenses accidentelles ou imprévisibles ont été mobilisés », conformément au principe d'auto-assurance. En effet, les aléas affectant les dépenses d'une mission donnée sont absorbés, dans la mesure du possible, par les crédits de cette même mission, « soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d'économies complémentaires. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en oeuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. À défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission » 42(*).

Mouvements réglementaires intervenus en 2018

En 2018, deux opérations de répartition de crédits au profit du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », ont été effectuées à partir de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (programme 552) :

- le décret du 4 juin 2018, non publié, a ouvert 2,5 millions d'euros en AE et en CP ;

- le décret du 31 août 2018, non publié, a ouvert 4,45 millions d'euros en AE et en CP.

Ces deux mouvements portent le taux de consommation actuel de la dotation à 2 % en AE et 6 % en CP.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

L'examen du projet de loi de règlement pour 2018 sera l'occasion de vérifier l'utilisation de ces crédits conformément à cette doctrine d'emploi. À ce jour, deux décrets ont procédé à une modeste répartition des crédits du programme 552 au bénéfice de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Cette répartition s'inscrit dans la lignée des années précédentes, tant par son faible montant que par la destination des crédits in fine répartis.


* 41 Réponse du ministère au questionnaire budgétaire des rapporteurs spéciaux sur le PLF pour 2019.

* 42 Rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.