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Projet de loi de finances pour 2019 : Justice

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Justice ( rapport général - première lecture )

SECONDE PARTIE : LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Surveillants pénitentiaires : surmonter le déficit d'attractivité

L'administration pénitentiaire bénéficierait, en 2019, de 202 millions d'euros supplémentaires (en CP), dont 95 millions d'euros au titre des dépenses de personnel. Sur les 959 emplois créés en 2019 au sein de l'administration pénitentiaire, 400 permettraient de combler des vacances de postes de surveillants pénitentiaires.

En effet, jusqu'à présent, l'administration pénitentiaire rencontrait des difficultés de recrutement mais aussi de fidélisation, notamment des surveillants pénitentiaires. Ainsi, alors que la loi de finances pour 2016 prévoyait la création de 882 postes de surveillants pénitentiaires, seuls 507 ont été effectivement créés, soit un écart de 375 emplois. En 2017, l'écart est de 156 emplois.

Pour y remédier, la direction de l'administration pénitentiaire a modifié l'organisation de la formation des surveillants pénitentiaires à l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) afin notamment d'améliorer l'articulation des concours avec ceux des autres métiers de la sécurité.

Par ailleurs, au lieu de recruter des agents de surveillance, l'administration pénitentiaire a eu tendance à recruter des personnels d'encadrement. Ainsi, le rapport du CBCM sur l'exécution 2017 note qu'« un nouveau repyramidage en gestion a été opéré » : s'il existe un réel besoin de tels personnels, il n'en demeure pas moins que cette pratique conduit à une distorsion coûteuse de la masse salariale, les personnels d'encadrement percevant un traitement supérieur à celui des surveillants pénitentiaires.

Le déficit d'attractivité du métier de surveillant pénitentiaire semble résulter d'abord des conditions de travail au sens large (milieu carcéral, violences, manque de reconnaissance, horaires décalés et le week-end). Selon la direction du budget, en 2017, la rémunération nette moyenne d'un surveillant pénitentiaire (catégorie C) s'élève à 27 734 euros annuels, contre 24 230 euros pour un agent de l'État de catégorie C de l'État. En revanche, sa rémunération est inférieure à celle d'un personnel de la police nationale, relevant de la catégorie B.

Le protocole d'accord signé en janvier 2018, à la suite du mouvement social de fin 2017, prévoit diverses revalorisations et la création à venir d'une prime de fidélisation. Cette prime, a priori de 7 000 euros, et dont les modalités de versement ne sont pas encore connues, pourrait être versée aux agents à condition qu'ils s'engagent à rester pour une durée minimale dans certains établissements.

Enfin, la croissance particulièrement dynamique des heures supplémentaires (dont le coût est passé de 56 millions d'euros en 2013 à plus de 70 millions d'euros en 2018, selon les chiffres transmis par la direction du budget) alors même que, depuis 2012, des effectifs supplémentaires ont permis de résorber la vacance des postes, pose la question de leur pilotage.

2. Un plan de construction de 7 000 places de prison moins ambitieux qu'espéré

Le candidat à la présidence de la République, Emmanuel Macron, s'était engagé à construire 15 000 places de prison supplémentaires : 7 000 places devraient être finalement construites avant 2022, et les 8 000 autres places seraient, selon le Gouvernement, initiées d'ici 2022. Ainsi, selon le Gouvernement, plus de 1,7 milliard d'euros serait consacré à la construction de nouveaux établissements pénitentiaires jusqu'en 2022.

On peut regretter que le calendrier ne soit pas plus ambitieux, alors que les conditions déplorables de détention de même que les conditions de travail des surveillants pénitentiaires (surtout dans les maisons d'arrêt) sont connues de longue date. Il faut toutefois souligner que le délai de construction d'une place de prison est assez long (cinq ou six ans pour une maison d'arrêt) et que la période est marquée par d'autres projets d'infrastructures en préparation (Jeux olympiques, Grand Paris Express notamment).

Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit 245 millions d'euros de crédits immobiliers pour l'administration pénitentiaire, dont 126 millions d'euros correspondent à des projets mis en oeuvre par l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ).

Seuls 10 millions d'euros (en CP) sont prévus en 2019 pour initier de nouvelles opérations (9,4 millions d'euros pour les quartiers d'accompagnement vers la sortie et 0,5 million d'euros s'agissant de cinq nouvelles maisons d'arrêt). Selon le Gouvernement, les autorisations d'engagement (AE) ouvertes dans la loi de finances initiale pour 2017 et reportées seront progressivement consommées.

En outre, la sécurisation des sites, et notamment le déploiement d'un système de brouillage des communications illicites, est renforcée, grâce à une enveloppe supplémentaire de 19,9 millions d'euros.

3. Le plan de transformation numérique : un investissement nécessaire mais à surveiller

L'action informatique du ministère, qui bénéficie de 229 millions d'euros en 2019 (contre 191 millions d'euros en 2018, soit + 20 %) répond à une nécessité absolue, alors que les réseaux comme les applications et logiciels utilisés par le ministère de la justice sont jugés obsolètes. Le plan de transformation numérique lui-même bénéficiera de 163 millions d'euros en 2019.

En outre, la réalisation de ce plan de transformation justifie la restructuration des emplois du ministère de la justice : elle explique le remplacement progressif de postes de catégorie C par des emplois plus qualifiés.

Outre des gains de productivité, les projets informatiques du ministère de la justice peuvent permettre la réalisation d'économies, comme le montre le projet Astrea, grâce auquel les demandes de bulletin n° 3 du casier judiciaire sont désormais dématérialisées : l'économie est évaluée à 900 000 euros (et même 4 millions d'euros à terme) par la direction du budget.

La réussite des projets informatiques du ministère de la justice doit permettre d'améliorer la qualité du service rendu au justiciable mais aussi de libérer les professionnels de certaines tâches. Cette transformation numérique doit donc être particulièrement suivie, afin de s'assurer que de nouveaux logiciels au coût exorbitant et finalement abandonnés ne sont pas en germe.

En particulier, le projet de procédure pénale numérique (PPN), qui a pour objectif une dématérialisation de la chaine pénale dès le début de la procédure, et qui associe le ministère de l'intérieur et de la justice devra être attentivement contrôlé et encadré, afin d'éviter les désagréments rencontrés par la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ).

En outre, le développement des procédures dématérialisées devra nécessairement s'accompagner d'une amélioration des réseaux existants, d'une part pour que les avocats puissent transmettre leurs pièces, d'autre part pour que les personnels puissent travailler dans des conditions satisfaisantes.

4. Des frais de justice encore difficiles à maîtriser

500 millions d'euros sont prévus en 2019 au titre des frais de justice, soit une augmentation de 4,6 % en un an. Selon le ministère de la justice, cette augmentation « traduit un effort conséquent de budgétisation des frais de justice (...) visant à amorcer la réduction de la dette du programme ».

En effet, malgré une exécution quasi systématiquement supérieure à la dotation initiale, les charges à payer augmentent, notamment sur le budget opérationnel de programme (BOP) central, alors que l'intégration des frais de justice à Chorus Pro a permis une diminution des délais de paiement par les juridictions (sur les BOP locaux). En effet, alors que le délai de paiement des mémoires de frais de justice était de 40 jours en 2016, « il a été ramené à 36 jours à la fin du mois de juillet 2018, pour les mémoires déposés par les prestataires depuis le 1er janvier 2018. L'objectif pour 2019 est donc de pouvoir payer à 30 jours, sous réserve de disponibilité des crédits »5(*).

Évolution des frais de justice et des charges à payer

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

Même si diverses actions concernant la maîtrise des frais de justice (recrutement d'interprètes, recours à un logiciel sécurisé de traduction dédié, apurement de scellés, etc.) sont mises en oeuvre, les économies peinent à se réaliser. En particulier, la généralisation du recours à la PNIJ, grâce à laquelle 70 millions d'euros d'économies devaient être réalisées entre 2016 et 2020 a permis, à ce stade (pour les exercices 2016 et 2017), d'enregistrer seulement 24 millions d'euros d'économies, selon la direction du budget.

5. Le dérapage de l'aide juridictionnelle : une hausse de 41 % en quatre ans

Entre 2015 et 2019, les dépenses d'aide juridictionnelle sont passées de 359 millions d'euros à 507 millions d'euros par an, soit une augmentation de 41 % (soit 148 millions d'euros) en quatre ans.

La dynamique de cette dépense résulte principalement de l'augmentation du nombre de bénéficiaires de l'AJ, à la suite du relèvement du plafond de revenu, passé au 1er janvier 2016 de 941 euros à 1 000 euros pour une personne seule.

Évolution (2008-2019) des dépenses d'aide juridictionnelle
et des crédits budgétaires consacrés

(en millions d'euros) (en %)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses au questionnaire

L'aide juridictionnelle est essentiellement financée par des crédits budgétaires, mais aussi par des ressources extra-budgétaires, notamment la taxe sur les contrats de protection juridique ou le produit de certaines amendes pénales.

Couverture de l'écart entre dépenses effectives et crédits budgétaires6(*)

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Rétablissements

de crédits

4,42

0,75

           

Produit de la contribution pour l'aide

juridique (CPAJ) *

54 ,39

51,08

27,84

0,27

 

0,09

   

Ressource provenant de la taxe spéciale

sur les contrats de protection juridique *

     

20,64

36,81

45,00

45,00

45,00

Ressource provenant de la taxe

forfaitaire sur certains actes d'huissier *

     

11,00

       

Ressource provenant du droit fixe

de procédure *

     

7,00

       

Ressource provenant du produit de

certaines amendes pénales*

       

28,00

38,00

38,00

38,00

Prélèvement sur la trésorerie (+) ou abondement de la trésorerie (-) dont disposent les barreaux en fin d'année

+15,46

1,43

8,16

6,66

11,42

5,86

   

Total

74,27

53,26

36,00

45,57

76,23

88,95

83,00

83,00

Source : ministère de la justice

Dans ce contexte de croissance forte de l'aide juridictionnelle, une révision de ses modalités de financement parait indispensable. Le Sénat a d'ailleurs voté le rétablissement d'une contribution pour l'aide juridique7(*), dont le montant, modulable, serait compris entre 20 et 50 euros. En outre, comme le rappelait le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice, présidée par le président de la commission des lois, Philippe Bas, un tel rétablissement « aurait également pour effet de responsabiliser les justiciables tentés d'engager des recours de manière abusive » et pourrait constituer un outil efficace pour désengorger les juridictions.

6. Protection judiciaire de la jeunesse : 4,7 millions d'euros pour la construction de cinq centres éducatifs fermés (CEF)

Les crédits du programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » augmentent de 28,8 millions d'euros (+ 3,4 %), dont 11,6 millions d'euros de masse salariale.

Par ailleurs, 4,7 millions d'euros supplémentaires sont prévus pour la création de cinq centres éducatifs fermés (CEF). Le Gouvernement a en effet annoncé la création de 20 CEF supplémentaires au cours de la mandature, s'ajoutant aux 52 centres existants actuellement.

Ces structures d'hébergement constituent une alternative à l'incarcération pour des mineurs multirécidivistes, multiréitérants ou ayant commis des faits d'une particulière gravité.

En raison de l'encadrement nécessaire pour la prise en charge des jeunes placés en CEF, le prix de journée de ces établissements (672 euros prévus en 2019) est significativement supérieur à celui des autres structures d'accueil des jeunes pris en charge par la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Évolution du prix de journée et du taux d'occupation
en fonction des structures d'accueil

(en euros)

 

2015

2016

2017

Taux d'occupation 2017

 

Établissement de placement éducatif (UEHC) SP

569

593

591

68%

Établissement de placement éducatif SAH

210

297

345

79%

Centre Éducatif Renforcé SP

874

806

811

85%

Centre Éducatif Renforcé SAH

529

505

550

83%

Centre Éducatif Fermé SP

721

753

708

70%

Centre Éducatif Fermé SAH

620

620

642

79%

Source : DPJJ

Les places en CEF représentent 6,2 % des places dont dispose la PJJ au 1er juillet 2018, soit 199 places sur 3 208 et depuis 2003, près de 11 700 mineurs ont été placés en CEF, pour une durée moyenne de 4,1 mois, 46 % des placements ayant duré entre trois et six mois.

L'investissement initial nécessaire pour ce projet est évalué à 30 millions d'euros, et les coûts de fonctionnement annuels seraient de l'ordre de 42 millions d'euros par an.

Interrogée par votre rapporteur spécial sur l'efficacité de ces centres, la direction de la PJJ a indiqué procéder à des études internes ponctuelles, dans l'attente d'un système d'information plus performant, permettant d'estimer réellement l'efficacité de ces établissements.

Évolution du système d'information de la PJJ

Dans le cadre du plan de transformation numérique du ministère, l'évolution du système d'information PJJ permettra de faire travailler ensemble magistrats, associations, éducateurs et personnels administratifs au sein d'un même outil, PARCOURS, axé sur le suivi des mineurs et non plus sur les mesures éducatives. L'objectif in fine est de pouvoir évaluer l'efficacité des mesures et des peines prononcées avec des indicateurs sur les profils des mineurs accueillis, les types de parcours ainsi que le suivi des mineurs à la sortie des services et établissements dans une logique de réinsertion.

Source : direction de la protection judiciaire de la jeunesse

Plus généralement, alors même que la prévention de la récidive et de la réitération est l'un des objectifs majeurs fixés à la PJJ, l'indicateur de performance mesurant la part des jeunes de moins de 17 ans à la clôture d'une mesure pénale qui n'ont ni récidivé, ni réitéré dans l'année qui a suivi, n'est pas renseigné. La Cour des comptes préconisait, dès 2015, « [de] confier à un organisme indépendant la réalisation d'études de cohorte » ; aucune avancée ne semble aujourd'hui réalisée.

Enfin, interrogée par notre collègue Catherine Troendlé, la ministre de la justice Nicole Belloubet a reconnu « que le coût des centres éducatifs fermés est élevé, mais c'est une des réponses demandées par les magistrats »8(*).

Au regard de son coût, il est particulièrement regrettable que la décision de créer 20 nouveaux CEF n'ait été précédée d'aucune véritable étude relative à l'efficacité de cette prise en charge.

Pour la mission commune d'information du Sénat relative à la réinsertion des mineurs enfermés9(*), « une telle extension du dispositif ne semble toutefois pas correspondre aux besoins réels de la PJJ » dans la mesure où « il n'existe pas d'indice permettant de conclure à une saturation du dispositif dans sa configuration existante ». Elle concluait « qu'une cible de 60 CEF en activité, soit huit CEF supplémentaires (...) pourrait être suffisante pour répondre aux besoins ».

La lutte contre la radicalisation des mineurs

« Au 7 août 2018, 505 personnes suivies par la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) pour des faits en lien avec la problématique de la radicalisation sont recensées : 127 sont suivis dans un cadre pénal pour des infractions terroristes (39 filles et 88 garçons) ; 78 dans un cadre civil du fait d'un risque de radicalisation (47 filles et 31 garçons) ; 153 sont suivies par la PJJ à un autre titre et ont été signalés en risque de radicalisation (34 filles et 119 garçons) ; 170 sont suivis du fait de la radicalisation de leurs parents (74 filles et 96 garçons).

« La DPJJ a conduit une recherche confiée, suite à un marché public, à Laurent Bonelli et Fabien Carrié, sociologues chercheurs de l'Université Paris Ouest Nanterre, sur le phénomène de radicalisation chez les jeunes suivis par la protection judiciaire de la jeunesse : « Radicalisé engagée, radicalités révoltés. Enquête sur les jeunes suivis par la PJJ ». En voici les éléments saillants concernant les « profils » des mineurs :

« - Ils montrent que les « mineurs radicalisés » ne constituent pas un groupe homogène et stable. Ils mettent en lumière une distinction de 4 registres d'investissement de la radicalité (radicalité rebelle, radicalité apaisante, radicalité agonistique, radicalité utopique). Or, les diverses manières d'endosser des registres radicaux renvoient à des dynamiques sociales, familiales, scolaires et institutionnelles différentes.

« - Ils constatent que les mineurs habituellement suivis par la PJJ car s'inscrivant dans un parcours de délinquance sont finalement moins enclins à basculer dans un processus de radicalisation violente de type association de malfaiteurs en vue d'une entreprise terroriste. En effet, ils montrent que les actes les plus sérieux sont perpétrés par ceux que l'on attendait le moins (des jeunes issus de familles stables et bons élèves) et non pas les fractions les plus précarisées des jeunesses populaires, pourtant plus accoutumées à la violence.

« - La radicalité des mineurs pour lesquels l'engagement dans la violence est le plus fort, qu'ils appellent « les engagés », répond à une urgence existentielle de pouvoir se projeter dans le futur notamment du fait de la reconfiguration des projets qui s'opère avec le passage en 3e ou en seconde. »

Source : direction de la protection judiciaire de la jeunesse, en réponse au questionnaire


* 5 Réponse au questionnaire.

* 6 Couverture observée de 2009 à 2017, prévisionnelle en 2018 et 2019.

* 7 Article 52 bis du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* 8 Compte-rendu de la réunion de la commission des Lois du Sénat, mardi 25 septembre 2018.

* 9 Rapport d'information de M. Michel AMIEL, fait au nom de la MI réinsertion des mineurs enfermés - n° 726 (2017-2018) - 25 septembre 2018