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Projet de loi de finances pour 2019 : Justice

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Justice ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, sans modification, les crédits de la mission « Justice ».

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement majorant les crédits de la mission « Justice » de 1 million d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, au titre de la revalorisation des indemnités kilométriques et des barèmes des frais de nuitées.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 24 octobre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial, sur la mission « Justice ».

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Je vous présente les crédits de la mission « Justice », qui regroupe les moyens de la justice judiciaire, de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse. Je vous prie d'abord de bien vouloir excuser l'envoi tardif de mon rapport : j'ai reçu hier après-midi des réponses au questionnaire budgétaire envoyé le 10 juillet dernier, malgré la date limite d'envoi des réponses fixée au 10 octobre par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). De nombreuses réponses demeurent manquantes, notamment le détail des principales économies et mesures nouvelles, alors même que le budget est construit sur ces documents ! J'espère recevoir rapidement ces réponses, afin d'enrichir mon rapport.

Avec un budget de plus de 9 milliards d'euros en 2019, le ministère de la justice bénéficierait de 332 millions d'euros supplémentaires par rapport à l'année précédente, soit une hausse de 3,8 % de ses moyens.

Hors compte d'affectation spéciale « Pensions », en 2019, les crédits augmentent de 4,5 %, soit 313 millions d'euros. Cette hausse respecte la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques ainsi que l'annuité prévue par l'article 1er du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, telle qu'adoptée par le Sénat hier.

Vous le savez, ce renforcement des moyens n'est pas nouveau et, même si la situation demeure fragile, les choses semblent commencer à s'améliorer, notamment dans les juridictions. En effet, les recrutements de magistrats, de greffiers ou de juristes assistants ont permis d'améliorer le fonctionnement des juridictions et, d'après les informations que nous avons pu recueillir, les crédits supplémentaires votés chaque année commencent à produire leurs effets sur le terrain. Cette situation demeure néanmoins fragile, comme le montre l'exemple du tribunal de grande instance de Bobigny, qui rencontre de grandes difficultés à recruter des greffiers : alors que les magistrats souhaiteraient augmenter le nombre d'audiences hebdomadaires, le manque de greffiers les en empêche. Cette situation est toutefois spécifique à la région Île-de-France.

En revanche, la surpopulation carcérale et l'état de certaines de nos prisons, pourtant connus de longue date, auraient justifié que le Gouvernement agisse plus vite pour concrétiser le programme immobilier pénitentiaire initié par le précédent ministre de la justice. En effet, au lieu de construire 15 000 places de prison sur le quinquennat comme le prévoyait le candidat à l'élection présidentielle, Emmanuel Macron, le Gouvernement propose la création de 7 000 places d'ici à la fin du quinquennat et le lancement de la construction de 8 000 autres d'ici à 2022. Ce report est regrettable, car il y a urgence.

La masse salariale représente plus de 60 % des dépenses du ministère de la justice, d'où une certaine rigidité du budget. Ainsi, un tiers des moyens supplémentaires prévus en 2019, soit 112 millions d'euros, correspond à une augmentation des dépenses de personnel.

En effet, il est prévu de créer 1 300 emplois supplémentaires en 2019, dont 524 postes de surveillant pénitentiaire, notamment pour réduire le nombre de postes vacants.

Hors dépenses de personnel, l'augmentation des dépenses du ministère de la justice s'explique principalement par plusieurs éléments : les moyens complémentaires dont bénéficie l'administration pénitentiaire au titre de la prévention de la récidive et de la réinsertion des personnes placées sous main de justice ; la nécessité de mettre à niveau l'informatique du ministère ; la progression continue des dépenses d'aide juridictionnelle, notamment à la suite de l'élargissement de l'accès à celle-ci ; le dynamisme des frais de justice et la nécessité de rebudgéter cette dépense qui génère chaque année d'importantes charges à payer.

Enfin, s'agissant de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), 4,7 millions d'euros supplémentaires sont prévus pour la création de cinq centres éducatifs fermés (CEF) - le Gouvernement envisageant d'en créer 20 sur la mandature. Ces structures d'hébergement constituent une alternative à l'incarcération pour des mineurs multirécidivistes, multiréitérants ou ayant commis des faits d'une particulière gravité.

En raison de l'encadrement nécessaire pour la prise en charge des jeunes placés en CEF, le prix de journée de ces établissements - 672 euros prévus en 2019 - est significativement supérieur à celui des autres structures d'accueil des jeunes pris en charge par la PJJ.

J'ai interrogé la direction de la PJJ sur l'efficacité d'un dispositif aussi coûteux : il m'a été répondu qu'elle procédait à des études internes ponctuelles, dans l'attente d'un système d'information plus performant permettant d'estimer réellement l'efficacité de ces établissements.

La mission commune d'information du Sénat relative à la réinsertion des mineurs enfermés concluait « qu'une cible de 60 CEF en activité, soit 8 CEF supplémentaires [...] pourrait être suffisante pour répondre aux besoins ». C'est pourquoi je ne m'opposerai pas à cette enveloppe supplémentaire pour créer 5 nouveaux CEF ; en revanche, je plaide pour une mise en place urgente d'un dispositif robuste d'évaluation de ces structures - et plus généralement de l'ensemble des actions de la PJJ, qui souffrent notamment d'un manque d'études statistiques et de cohorte.

Voilà les principales remarques que je souhaitais faire sur ce projet de budget. Les crédits augmentent conformément à la trajectoire que le Sénat a adoptée la semaine dernière. Certaines réformes ne vont pas assez vite ou pas assez loin, comme l'a regretté la commission des lois à l'occasion de l'examen du projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, mais la direction est la bonne. Créer davantage de postes me paraît difficile, car le ministère ne serait pas en capacité d'absorber davantage de recrutements et de formations ; dépenser plus me paraît également peu réaliste, voire non raisonnable. On ne construit pas une prison, un CEF ou un tribunal en un jour. Je vous propose donc de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Justice ».

M. Philippe Dallier. - Comme chaque année, je vais évoquer la situation du tribunal de Bobigny. Des postes ont été créés, par exemple 6 postes de greffier. Mais il reste 14 postes vacants. Malgré ces efforts budgétaires, la situation ne s'améliore pas.

Pour ce type d'emploi, existe-t-il les mêmes dispositifs incitatifs mis en place dans l'éducation nationale - prime, bonification, avancement - ? Car ce tribunal n'est pas très attractif. S'agissant des locaux, tout le monde convient qu'il faudrait construire un nouveau bâtiment. Jusqu'en 1987, soit 20 ans après la création du département de la Seine-Saint-Denis, le tribunal était installé dans des préfabriqués. Le jour de son ouverture, il était déjà considéré comme étant trop petit.

M. Roger Karoutchi. - La garde des sceaux et le Gouvernement ont fait des commentaires très négatifs sur la réforme mise en oeuvre par Mme Dati pour regrouper certains tribunaux et en fermer d'autres. On a cru comprendre que Mme Belloubet envisageait de revoir la carte judiciaire et de rouvrir un certain nombre de structures. Avez-vous des informations ?

M. Thierry Carcenac. - Votre rapport montre qu'on observe une certaine continuité dans la progression des dépenses, même si celle-ci est insuffisante. C'est une nécessité pour accroître les moyens humains et matériels.

S'agissant de la rénovation des prisons, les moyens seront-ils suffisants, sachant que pour la seule prison de Fresnes, les coûts sont estimés à 270 millions d'euros ? Comment sera financée la création de ces 7 000 places ? La Cour des comptes a critiqué les partenariats public-privé. Dans son rapport, elle indique que 14 établissements ont été financés par ce biais, ce qui représente 25 % du total des crédits, étant entendu que cette part augmentera dans les prochaines années.

Mon collègue Claude Nougein et moi-même sommes rapporteurs des crédits du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et nous nous demandions si nous ne nous dirigions pas vers une privatisation des prisons. Ou alors faut-il envisager une société foncière publique, sur le modèle de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), qui a travaillé à la reprise d'anciennes prisons, notamment celle de Nantes ?

Enfin, 23 millions d'euros sont consacrés à la fusion des tribunaux de grande instance avec les tribunaux d'instance. A-t-on une idée de la manière dont ils seront utilisés ?

En tout cas, notre groupe votera les crédits de la mission « Justice ».

M. Marc Laménie. - Ces derniers mois, on a assisté à des mouvements sociaux au sein de l'administration pénitentiaire pour faire part du mécontentement général des personnels. Leurs revendications portaient parfois sur de petits équipements ou des travaux peu importants.

Par ailleurs, le rapporteur spécial a raison de préciser qu'on ne construit pas un établissement pénitentiaire en quelques semaines. Mais a-t-on une idée du rythme de construction ?

Enfin, en tant que membre de la délégation aux droits des femmes, je m'aperçois que les crédits consacrés à la lutte contre les violences faites aux femmes sont très faibles. Certains crédits de cette mission y sont-ils dévolus ?

M. Emmanuel Capus. - Les Français ne connaissent pas les conditions de travail des magistrats et la manière dont est rendue la justice de notre pays. Par manque de greffiers, nombre de décisions pourraient être attaquées du jour au lendemain. Dans mon département, par exemple, nombre de décisions rendues par les juges aux affaires familiales sont nulles de fait puisqu'elles sont prises en l'absence d'un greffier. Il en est de même devant certaines chambres sociales, dont les décisions pourraient être déclarées nulles au moindre incident d'audience. Il faut donc sanctuariser et même augmenter les crédits de cette mission.

On observe une inégalité entre les territoires. Dans le ressort de la cour d'appel du Maine-et-Loire, on compte 7,6 magistrats pour 100 000 habitants, la moyenne nationale étant de 9,9, ce chiffre pouvant aller jusqu'à 14 dans certains départements du Sud.

Le projet de création de 7 000 places de prison d'ici à 2022 ne m'affole pas. Ce qu'il faut, c'est que l'État lance les constructions avant cette date.

M. Arnaud Bazin. - Monsieur le rapporteur spécial, vous nous avez dit que la problématique des ressources humaines était particulièrement importante en Île-de-France. Le ministère de la justice vous a-t-il fait part de sa volonté de remédier au manque de greffiers ? Ces créations de postes sont inscrites au budget, mais les postes ne sont pas pourvus par la suite. Un certain nombre de ceux qui sont affectés en région parisienne rejoignent leur région d'origine, le cas échéant, dès qu'ils le peuvent ; mais si les postes étaient pourvus en province, alors ils resteraient plus longtemps en Île-de-France ! Ce qu'a dit notre collègue à l'instant s'applique aussi à l'Île-de-France.

Aujourd'hui, un certain nombre de maisons de la justice et du droit sont menacées de fermeture, faute de greffiers, alors qu'elles sont des postes avancés du ministère de la justice au sein des quartiers.

Enfin, la PJJ doit faire face à l'augmentation du nombre de mineurs non accompagnés délinquants. Ce phénomène se greffe sur la très forte augmentation du nombre des mineurs isolés étrangers dans notre pays. Or elle n'est pas en situation d'apporter des réponses, ce qui l'a conduite à se tourner vers les départements, dont ce n'est pas la compétence. Des crédits spécifiques sont-ils prévus ?

M. Pascal Savoldelli. - Il y a certes les crédits, mais il y a aussi leur ventilation. J'ai l'impression que les services judiciaires sont les parents pauvres de ce budget. Il faudrait procéder à des rattrapages salariaux et s'attaquer à la question de l'accès à la justice.

Les crédits consacrés à la PJJ sont d'un niveau indécent. On ne voit pas l'urgence de la situation.

Par ailleurs, quelle alternative à l'incarcération pour les courtes peines ? Je n'ai rien vu. Incarcérer certains individus pour une courte peine, c'est le meilleur moyen de les mettre dans le circuit des incivilités, de la délinquance, voire du grand banditisme.

Enfin, que dire de la création du tribunal criminel départemental ? La décentralisation du début des années 80 a été une avancée, mais il y a des limites à celle-ci. La justice est républicaine et ne doit pas être décentralisée.

Nous ne voterons pas les crédits de cette mission.

M. Michel Canévet. - Je me réjouis des créations de postes dans l'administration pénitentiaire.

Même si des progrès ont été réalisés, par exemple avec la dématérialisation des extraits de casier judiciaire, j'ai le sentiment d'un certain archaïsme dans le domaine numérique. Par exemple, la photocopie des pièces d'un procès coûte très cher et prend beaucoup de temps. J'ai bien noté que des actions étaient mises en oeuvre dans ce domaine. Le rapporteur spécial a-t-il le sentiment qu'on va dans le bon sens et que les crédits permettront d'optimiser les moyens de la justice ? C'est à cette condition qu'on pourra conforter l'action des magistrats.

M. Victorin Lurel. - Les problèmes évoqués par certains collègues notamment au tribunal de Bobigny se posent dans des termes autrement plus « crispants » outre-mer. Je souhaiterais que le Sénat rende un rapport d'information sur l'état de la justice et de l'administration pénitentiaire dans les outre-mer.

Mme Belloubet a annoncé une programmation en septembre 2017 à hauteur de 245 millions d'euros, auxquels s'ajoutent 10 millions d'euros pour d'autres projets. Je doute que cela soit suffisant pour rénover, étendre ou créer des prisons. Nous sommes confrontés à de vrais problèmes d'insécurité sans que des moyens soient mis en place. Et lorsqu'ils sont annoncés, ils ne sont jamais mis en oeuvre.

En Guadeloupe, la prison de Basse-Terre, ancien couvent-hôpital, que j'ai qualifiée de honte de la République, date de 1672. La capacité d'accueil du centre pénitentiaire de Baie-Mahault devrait être accrue de plus de 100 places. On parle de construire une troisième prison, mais je ne suis pas sûr que cette promesse sera tenue, faute de moyens.

M. Jérôme Bascher. - Comment fixe-t-on les effectifs nécessaires ? Comment détermine-t-on les effectifs théoriques de chaque établissement ? Comment se fait le lien avec les effectifs budgétaires ?

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial. - Philippe Dallier m'avait alerté sur la situation du tribunal de Bobigny. Une solution temporaire a été trouvée pour le remisage des archives. Des mesures d'accompagnement social sont engagées en particulier pour faciliter le logement des fonctionnaires nommés en région francilienne. Il faut noter aussi que le turnover y est important, ainsi que l'absentéisme. S'agissant de la question des locaux, une extension du bâtiment est à l'étude.

La garde des Sceaux est particulièrement sensible à la carte judiciaire, sujet qu'a évoqué Roger Karoutchi. La réforme Dati a certes été critiquée, mais, hormis le cas emblématique de Tulle, la carte judiciaire n'a depuis lors pas été modifiée. La méthode Belloubet consiste à ne fermer aucun site de justice ; en revanche, l'organisation interne peut évoluer suivant les situations. C'est du moins ce que dit le Gouvernement.

Thierry Carcenac demande comment seront financées les 7 000 places. Les partenariats public-privé ne sont plus à l'ordre du jour. Le dernier cas correspond à la rénovation de la prison de la Santé. Les programmes de construction seront donc financés sur crédits budgétaires. En 2017, de nombreuses autorisations d'engagement ont été ouvertes, notamment pour les acquisitions foncières. Les crédits de paiement devront suivre. Enfin, en 2019, plus de 100 millions d'euros sont prévus pour la rénovation des établissements pénitentiaires, mais la liste d'attente est longue.

Marc Laménie a rappelé les mouvements sociaux qui ont eu lieu en début d'année. Une réflexion est en cours sur les primes qui pourraient être allouées aux personnels pour les fidéliser sur certains établissements présentant des difficultés. Des organisations syndicales doutent cependant de leur efficacité. Et il ne faut pas oublier les difficultés de recrutement que rencontre l'administration pénitentiaire.

La mission « Justice » n'identifie pas de crédits spécifiques pour financer des actions destinées à lutter contre les violences faites aux femmes.

Pour répondre à notre collègue Emmanuel Capus, il faut en effet s'inscrire dans la durée et sanctuariser les crédits. C'est d'ailleurs la volonté du Gouvernement. De même, je suis d'accord avec lui : il faut réellement anticiper la construction de ces 7 000 places. Les précédents gardes des sceaux ont tous souffert de ce manque d'anticipation, faute de crédits réellement affectés, chacun annonçant la création de milliers de places sans que celles-ci soient réellement financées.

La situation de l'Île-de-France au regard du manque de greffiers qu'a évoquée Arnaud Bazin est effectivement particulière. J'avais moi-même eu l'occasion de souligner que lorsqu'il existe un déséquilibre trop important entre le nombre de magistrats et le nombre de greffiers, la justice ne suit pas. En 2018, le taux de vacance des greffiers en juridiction est de l'ordre de 9 %.

En ce qui concerne les mineurs non accompagnés, la PJJ n'intervient qu'au niveau pénal. Plus largement, cette question s'inscrit dans le cadre des relations entre l'État et les départements.

Pascal Savoldelli a regretté que les services judiciaires soient les parents pauvres de cette mission et fondé le refus de son groupe de voter ces crédits sur l'absence de moyens accordés à la PJJ. Sur la question de l'alternative aux courtes peines, je le renvoie vers les débats récents avec nos collègues de la commission des lois sur le projet de réforme. Enfin, les tribunaux criminels départementaux seront gérés par l'État.

La transformation numérique qu'a évoquée Michel Canévet pose notamment la question de la dématérialisation de la chaîne pénale. Depuis quelque temps, on assiste à une vraie prise en compte de ces aspects informatiques et numériques par le ministère. C'est une des clés pour redéployer des postes et permettre une meilleure accessibilité de la justice sur l'ensemble du territoire.

Je m'engage à publier dans mon rapport les informations dont je dispose sur la situation dans les outre-mer.

Enfin, concernant la remarque de Jérôme Bascher sur les effectifs théoriques et les effectifs réels, le logiciel « outilgreffe » doit aider à mieux calculer, en fonction de la taille de la juridiction, le nombre des emplois qui doivent y être affectés. Mais une fois déterminé, rien ne garantit que les postes soient effectivement pourvus.

Pour conclure, j'indique que nous avons visité le nouveau palais de justice de Paris. Sur place, on croit davantage à la justice du XXIe siècle.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Justice ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Justice ».