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Proposition de loi visant à interdire l'usage des lanceurs de balles de défense dans le cadre du maintien de l'ordre et à engager une réflexion sur les stratégies de désescalade et les alternatives pacifiques possibles à l'emploi de la force publique dans ce cadre

20 février 2019 : Interdire l'usage des lanceurs de balles de défense ( rapport - première lecture )

B. UN RISQUE DE FRAGILISATION DE L'INTERVENTION DES FORCES DE MAINTIEN DE L'ORDRE

1. Une remise en cause certaine de l'équilibre du dispositif de maintien de l'ordre

De nombreux acteurs entendus par votre rapporteur se sont accordés sur la nécessité de s'interroger régulièrement, eu égard aux évolutions technologiques et sociales, sur la pertinence de l'arsenal de maintien de l'ordre.

Plusieurs armes, dont l'usage apparaissait nécessaire et pertinent, ont, ce faisant, été retirées de l'arsenal des forces de maintien de l'ordre, soit parce qu'elles ont été remplacées par des technologies plus efficaces et plus précises, soit parce que leur emploi, eu égard au niveau de dangerosité induit, a été jugé peu pertinent. Cela a par exemple été le cas des Flash-Ball Super Pro, jugés trop imprécis, et de certaines grenades à effet de souffle.

Pour autant, l'interdiction pure et simple des lanceurs de balles de défense à laquelle procède la proposition de loi sans offrir aucune alternative est, de l'avis de la majorité des personnes entendues par votre rapporteur, susceptible de déstabiliser l'organisation des opérations de maintien de l'ordre.

Conformément au principe de proportionnalité de l'usage de la force, l'emploi des armes dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre s'inscrit dans le cadre d'une réponse graduée. Dans la pratique, cela implique une montée en gamme dans les moyens utilisés en fonction de l'évolution et de la gravité des faits commis.

Le lanceur de balles de défense, comme toutes les autres armes de force intermédiaire, constitue l'un des échelons indispensables à la mise en oeuvre de cette réponse graduée. Aussi, en interdire l'usage sans prévoir de le substituer par un autre moyen ou un autre équipement serait, de l'avis de la majorité des personnes entendues par votre rapporteur, de nature à fragiliser l'ensemble du dispositif de maintien de l'ordre.

En effet, alors que la doctrine française de maintien de l'ordre repose sur un maintien à distance des individus commettant des exactions, la suppression du lanceur de balles de défense de l'arsenal des forces de maintien de l'ordre renforcerait nécessairement le contact direct avec les forces de l'ordre, qui n'est pas de nature, comme l'ont indiqué plusieurs représentants des forces de l'ordre entendus par votre rapporteur, à réduire le nombre de blessés.

Qui plus est, on ne saurait exclure, en interdisant l'emploi de cette arme à létalité réduite, le risque d'induire un recours plus fréquent, y compris dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre, à l'arme létale.

Dans le cadre des ordonnances rendues le 1er février dernier, le Conseil d'État s'appuie sur ces mêmes arguments pour refuser tout moratoire sur l'usage des lanceurs de balles de défense dans le cadre des manifestations publiques. Faisant état du niveau particulier de violence dans le cadre des manifestations depuis le mois de novembre 2018, il a en effet considéré que ces armes « constituent un élément du dispositif global de maintien de l'ordre dans ces circonstances particulières » et « demeurent particulièrement appropriées pour faire face à ce type de situations ».

Il peut, en outre, être observé que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) exige la mise en oeuvre d'une réponse graduée et d'un usage proportionné de la force dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre. Dans un arrêt du 27 juillet 1998, elle a ainsi condamné la Turquie pour violation du droit à la vie, garanti par l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, car elle n'avait pas doté ses forces de police d'autres armes que les armes à feu et n'avait, dès lors, pas laissé d'autres choix à ses agents que d'utiliser leur arme létale à l'occasion d'une manifestation sur la voie publique ayant donné lieu à des violences10(*).

Enfin, votre commission relève qu'il serait erroné d'assimiler l'usage légitime et légal d'une arme, qui est toujours susceptible d'engendrer des blessures, au mésusage d'une arme.

Tout usage de la force, quels que soient la méthode et l'équipement utilisés, comporte en effet un risque intrinsèque. Constater des blessures, aussi graves soient-elles, à l'occasion d'une opération de maintien de l'ordre ne suffit pas à établir un emploi illégitime d'une arme, et encore moins à justifier son interdiction. Si votre commission ne peut que regretter que l'usage de lanceurs de balles de défense puisse induire des blessures, parfois d'une gravité certaine, elle note néanmoins que leur nombre demeure réduit rapporté au nombre de tirs effectués : ainsi, sur les quelque 13 460 munitions utilisées dans le cadre des manifestations sur la voie publique depuis la mi-novembre 2018, l'inspection générale de la police nationale n'a été saisi que de 56 cas de blessures graves.

L'existence d'éventuelles dérives personnelles dans l'usage de ces armes ne justifie pas davantage d'en interdire l'emploi. Dans ses ordonnances précitées, le Conseil d'État estime ainsi que « la circonstance que des tirs de LBD de 40 mm n'aient pas été pratiquées dans les conditions prévues par les textes et rappelées aux forces de l'ordre, qui est susceptible d'engager la responsabilité de l'administration, n'est pas [...] de nature à révéler » une « intention des autorités concernées de ne pas respecter les conditions strictes mises à l'utilisation de ces armes » et ne saurait, dès lors, en justifier l'interdiction.

S'il n'apparaît pas souhaitable, au vu de l'ensemble de ces arguments, d'interdire le lanceur de balles de défense, votre rapporteur tient à souligner qu'il appartient au ministère de l'intérieur de s'assurer, dans la pratique, du respect du cadre légal et d'un usage de cette arme conforme à son cadre d'emploi.

Or elle relève, à cet égard, des marges possibles d'amélioration.

Les représentants des forces de l'ordre entendus en audition ont ainsi regretté l'insuffisance de la formation au maniement du lanceur de balles de défense. Ils déplorent en effet qu'à l'issue de leur habilitation, les agents ne soient soumis qu'à une obligation d'entraînement triennale. De manière à garantir une parfaite maîtrise de l'arme et de son cadre juridique d'emploi, votre commission estime qu'il serait souhaitable de prévoir des sessions d'entrainement au tir plus régulier, à tout le moins pour les unités amenées à utiliser le lanceur de balles de défense dans des contextes difficiles, comme le maintien de l'ordre.

Par ailleurs, si le déploiement de caméras mobiles à l'appui des lanceurs de balles de défense constitue, sans aucun doute, un progrès, les syndicats de policiers regrettent que celles-ci ne soient pas adaptées à cette arme et ne permettent pas de documenter, de manière satisfaisante, les circonstances des tirs. Le perfectionnement de ces équipements, que votre commission appelle de ses voeux, serait sans nul doute de nature à sécuriser, tant pour les forces de l'ordre que pour la population, les conditions d'emploi de cette arme de force intermédiaire.

2. Un renforcement de la transparence sur l'usage des armes porteur de risques pour les forces de l'ordre

Renforcer la transparence sur l'action des forces de sécurité intérieure, en particulier dans le cadre des opérations de maintien de l'ordre, constitue, sans aucun doute, un objectif de nature à améliorer la compréhension du public et à apaiser les tensions. Entendus par votre rapporteur, plusieurs représentants du ministère de l'intérieur ont partagé cet objectif et indiqué qu'il pourrait être souhaitable de communiquer, à l'issue de chaque manifestation, un bilan sur l'usage des armes par les forces de l'ordre.

Si elle adhère à cette proposition, votre commission considère en revanche que l'ouverture du traitement relatif à l'usage des armes à l'ensemble du public auquel procède l'article 2 de la proposition de loi, ne serait ni pertinente, ni souhaitable sur le plan juridique.

Il convient, tout d'abord, de rappeler que l'ouverture de ce fichier ne donnerait au public qu'une vision partielle de l'usage des armes par les forces de l'ordre. Le TSUA est en effet un fichier de la police nationale qui recense uniquement les données et informations relatives à l'usage des armes par les agents de police. La gendarmerie nationale ne dispose pas de fichier équivalent. Selon les indications fournies par la direction générale de la gendarmerie nationale, les militaires de la gendarmerie ne sont pas soumis à un compte rendu systématique lorsqu'ils font usage de leur arme ; en revanche, une information de la hiérarchie est prévue lorsque l'usage de l'arme engendre des blessures ou est suivi d'une interpellation.

Par ailleurs, votre commission observe que l'ouverture d'un fichier comprenant de nombreuses données personnelles concernant les agents de la police nationale et les éventuelles victimes serait susceptible de porter une atteinte certaine au droit au respect de la vie privée. Si le dispositif de l'article 2 précise que le traitement devra être rendu accessible « dans des modalités permettant le respect des droits de chacun et de la protection des données personnelles », la construction du fichier rend en effet complexe, selon les indications fournies à votre rapporteur, de garantir, en cas d'ouverture au public, une protection complète de ces données.

Enfin, à l'instar des représentants du ministère de l'intérieur, votre commission estime que l'ouverture d'un fichier recensant des données précises quant aux conditions d'intervention des forces de l'ordre serait de nature à fragiliser leur action, dès lors qu'elle conduirait à révéler des informations sur les stratégies employées.


* 10 CEDH, 27 juillet 1998, Gülec c/Turquie, requête n° 21593.