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Projet de loi relatif aux compétences de la Collectivité européenne d'Alsace

27 mars 2019 : Collectivité européenne d'Alsace ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
(titre III du livre IV de la troisième partie
du code général des collectivités territoriales)
Compétences du département d'Alsace en matière transfrontalière
et d'enseignement des langues et des cultures régionales

L'article 1er du projet de loi tend à définir les compétences particulières que détiendra le département d'Alsace en matière de coopération transfrontalière et d'enseignement des langues et cultures régionales.

1. Instituer le département d'Alsace en tant que chef de file de la coopération transfrontalière

1.1. Les compétences actuelles des collectivités territoriales en matière de coopération transfrontalière

a. Une possibilité d'action extérieure des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales et leurs groupements disposent de compétences extérieures, définies aux articles L. 1115-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 1115-1 pose une compétence générale des collectivités territoriales, dans le respect des engagements internationaux de la France, pour mettre en oeuvre ou soutenir toute action internationale de coopération, d'aide au développement ou à caractère humanitaire. Les collectivités peuvent pour ce faire conclure des conventions avec les autorités locales étrangères. Leur capacité à s'engager n'est plus, depuis la loi n° 2007-147 du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, liée aux compétences qui leur sont attribuées dans l'ordre interne. Les collectivités peuvent également, dans certains cas spécifiques, conclure de telles conventions avec un État étranger (article L. 1115-5 du même code).

Outre cette capacité générale à agir, certaines dispositions traitant spécifiquement du transfrontalier ont été adoptées par le législateur dès 199212(*). Un droit français de la coopération transfrontalière a ainsi été progressivement construit. Des groupements transfrontaliers peuvent désormais être créés, ayant pour objet l'étude des questions transfrontalières, la mise en oeuvre de politiques d'aménagement, ou la gestion de services communs.

Les compétences transfrontalières des collectivités territoriales

L'article L. 1115-4 du code général des collectivités territoriales prévoit la possibilité pour les collectivités territoriales d'adhérer à un organisme public de droit étranger ou de participer au capital d'une personne morale de droit étranger.

L'article L. 1115-4-1 du même code prévoit la création de groupements locaux de coopération transfrontalière tandis que l'article L. 1115-4-2 régit les groupements européens de coopération territoriale, qui sont des instruments prévus par le règlement européen (CE) N° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT). Ces deux types de groupements prennent la forme de syndicats mixtes rassemblant des collectivités territoriales et leurs groupements français et étrangers, ainsi que d'autres personnes morales de droit public.

b. Les instruments de planification en matière de coopération transfrontalière au niveau local

Dans les régions transfrontalières, les collectivités territoriales peuvent également jouer un rôle de planification de la coopération transfrontalière locale.

La région est chargée, conformément à l'article L. 4251-13 du code général des collectivités territoriales, d'élaborer un schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII). Ce schéma peut contenir un volet transfrontalier élaboré en concertation avec les collectivités territoriales des États limitrophes. Adopté en mai 2017, le SRDEII de la région Grand Est inclut un tel volet. Dix actions déclinent en matière transfrontalière quatre des orientations générales du SRDEII.

Les métropoles peuvent adhérer à des structures de coopération transfrontalières afin de renforcer et de développer leurs rapports de voisinage européen. Les métropoles limitrophes d'un État étranger disposent en outre de la possibilité d'élaborer un schéma de coopération transfrontalière qui associe le département, la région et les communes concernées. Le schéma de l'eurométropole de Strasbourg est en cours d'élaboration.

1.2. L'Alsace : un territoire tourné vers l'Allemagne et vers la Suisse

a. Des spécificités historiques et géographiques

L'Alsace est le résultat d'une histoire particulière, la plaçant au coeur de l'Europe. Française depuis le milieu du XVIIe siècle, elle fut cependant annexée à l'Allemagne avec une partie de la Lorraine à la suite de la défaite de 1870. L'Alsace-Lorraine réintégra la République française à la fin de la première guerre mondiale en 1919, avant d'être annexée de fait par l'Allemagne en 1940 puis de redevenir française en 1945.

Outre cette histoire singulière, l'Alsace montre de nombreux autres particularismes : très densément peuplée13(*), elle dispose également d'une géographie particulière. Bordée à l'est par le Rhin, qui la sépare de l'Allemagne, elle fait face à l'ouest aux montagnes des Vosges, tandis que la Suisse jouxte sa limite sud.

Comme tous les territoires frontaliers, l'Alsace fait face à deux défis majeurs :

- défi politique d'abord, puisque la frontière géographique va de pair avec une frontière entre plusieurs systèmes juridiques, administratifs et sociaux ;

- défi économique ensuite, puisque des disparités économiques peuvent se faire sentir avec les territoires voisins. Les diminuer nécessite la construction de nombreuses infrastructures pour relier les différents territoires.

La coopération transfrontalière est ainsi une solution pour combler ces disparités économiques, politiques et culturelles.

b. La coopération transfrontalière en Alsace : une politique fortement développée

De nombreux organismes binationaux et trinationaux existent dans l'espace du Rhin supérieur, témoignant d'un fort dynamisme transfrontalier.

Il s'agit tout d'abord d'instances générales, rassemblant un territoire plus ou moins étendu. Par exemple :

- la commission intergouvernementale franco-germano-suisse, créée par l'accord de Bonn du 22 octobre 1975, est chargée de faciliter l'étude et la solution des problèmes de voisinage dans l'espace du Rhin supérieur dans différents domaines (aménagement du territoire, environnement, transports, communication, emploi, etc.). Ses missions ont été confirmées par l'Accord de Bâle de septembre 2000 ;

- la Conférence franco-germano-suisse du Rhin Supérieur (CRS) est l'instance d'information et de coordination en matière de coopération transfrontalière dans le Rhin supérieur. Elle rassemble les services gouvernementaux et administratifs des Länder du Bade-Wurtemberg et de Rhénanie-Palatinat, des cantons de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, d'Argovie, du Jura et de Soleure, ainsi que les services de l'État français et les principales collectivités territoriales et structures intercommunales concernées. Elle soutient, à travers son fonds commun de coopération, les projets de ses groupes de travail et groupes d'experts, ainsi que des projets comportant une plus-value transfrontalière durable ;

- le Conseil Rhénan constitue le volet politique de la coopération transfrontalière dans la région du Rhin supérieur. Il s'agit d'une assemblée regroupant les élus locaux et régionaux des différents territoires du Rhin supérieur (villes, départements, région, parlements des Länder, etc.). Son objectif est principalement d'informer les élus des différents projets mis en oeuvre et de donner des impulsions à la coopération transfrontalière par le biais de prises de position adressées aux exécutifs régionaux et nationaux ;

- l'association Regio TriRhena a pour objectif le renforcement et l'identité de l'espace géographique rassemblant le Haut-Rhin, le Sud Bade et la Suisse du Nord-Ouest en vue d'en promouvoir la compétitivité économique et l'attractivité. Le département du Haut-Rhin en est membre ;

-  les eurodistricts sont des espaces frontaliers de coopération. Ils sont généralement composés de communes des différents pays. Ils sont au nombre de quatre en Alsace : l'Eurodistrict Fribourg/Centre et Sud Alsace, l'Eurodistrict Regio Pamina, l'Eurodistrict Strasbourg-Ortenau, et l'Eurodistrict Trinational de Bâle.

Les Eurodistricts dans le Rhin Supérieur

Source : http://www.eurodistrict.eu/fr/territoire.

Outre ces instances d'ambition généraliste, d'autres plus sectorielles s'attachent à développer la coopération transfrontalière dans certains domaines spécifiques.

À titre d'exemple, l'institut transfrontalier d'application et de développement agronomique (ITADA) vise à encourager la coopération entre organismes de recherche agronomique et de conseil agricole.

En matière de santé, le centre de compétences TRISAN14(*), initié par le groupe de travail « Politiques de santé » de la Conférence franco-germano-suisse du Rhin supérieur, est un centre trinational chargé de développer la coopération en matière de santé en encourageant les projets et en mettant en réseau les différents acteurs.

1.3. L'article 1er du projet de loi : faire du département d'Alsace le chef de file de la coopération transfrontalière

a. Un objectif clairement défini par la Déclaration commune en faveur de la création de la Collectivité européenne d'Alsace

La Déclaration commune, signée le 29 octobre 2018 par les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, la région Grand Est et l'État, fait de la coopération transfrontalière le coeur du projet de fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Aux termes de ses dispositions :

- la nouvelle entité serait chef de file de la coopération transfrontalière, et chargée pour ce faire de piloter la définition du projet de territoire transfrontalier et de coordonner l'action de l'ensemble des partenaires, dans le respect des compétences des autres collectivités territoriales ;

- elle serait chargée d'établir un schéma alsacien de coopération transfrontalière, en association avec l'ensemble des acteurs concernés. Ce schéma comprendrait un volet opérationnel pour la mise en oeuvre duquel un dispositif de délégation ad-hoc serait établi. La Déclaration commune précise que le schéma de coopération transfrontalière de l'eurométropole de Strasbourg devrait être cohérent avec le schéma alsacien ;

- si un contrat de plan transfrontalier État-Région était mis en place, il serait co-construit et co-signé avec le nouveau département pour le volet en rapport avec son territoire ;

- le département alsacien pourrait être expérimentateur des premières mesures prises dans le cadre du traité d'Aix-la-Chapelle15(*) et du mécanisme proposé par la Commission européenne pour lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier ;

- une représentation transfrontalière associant le préfet de région et le président du conseil départemental d'Alsace serait expérimentée à l'échelle du Rhin supérieur.

Expérimentations dans le cadre de la coopération transfrontalière

La Déclaration commune en faveur de la création de la Collectivité européenne d'Alsace, signée le 29 octobre 2018, indique que cette dernière pourra être expérimentatrice des premières mesures prises dans le cadre du traité d'Aix-la-Chapelle et du prochain règlement européen relatif à la création d'un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier.

· Le traité d'Aix-la-Chapelle (Traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes, signé le 22 janvier 2019)

Le traité d'Aix-la-Chapelle, signé le 22 janvier 2019 entre Angela Merkel et Emmanuel Macron, complète le traité de l'Élysée, signé le 22 janvier 1963.

Il comporte plusieurs dispositions visant à promouvoir la coopération régionale et transfrontalière :

- les deux États souhaitent faciliter l'élimination des obstacles dans les territoires frontaliers. Pour ce faire, et dans le respect des règles constitutionnelles des deux États, ils s'engagent à doter les collectivités territoriales des territoires frontaliers et les entités transfrontalières comme les eurodistricts de compétences appropriées, de ressources dédiées et de procédures accélérées afin de surmonter les obstacles à la réalisation de projets transfrontaliers, en particulier dans les domaines économique, social, environnemental, sanitaire, énergétique et des transports. Ils peuvent pour ce faire adopter des dispositions juridiques et administratives adaptées, ou accorder certaines dérogations (article 13) ;

- un comité de coopération transfrontalière sera institué, chargé de coordonner tous les aspects de l'observation territoriale transfrontalière entre la République française et la République fédérale d'Allemagne, de définir une stratégie commune de choix de projets prioritaires, d'assurer le suivi des difficultés rencontrées dans les territoires frontaliers et d'émettre des propositions en vue d'y remédier, ainsi que d'analyser l'incidence de la législation nouvelle sur les territoires frontaliers (article 14) ;

- afin de promouvoir le bilinguisme, les États s'engagent à accorder leur soutien aux collectivités frontalières (article 15) ;

- les deux États s'engagent à faciliter la mobilité transfrontalière en améliorant l'interconnexion des réseaux (article 16) ;

- ils s'engagent à soutenir la coopération décentralisée entre les collectivités des territoires non frontaliers, en soutenant les initiatives lancées par ces collectivités (article 17)

Le traité d'Aix-la-Chapelle vise également à renforcer la coopération franco-allemande dans plusieurs autres domaines16(*). Plusieurs engagements pourront avoir un impact transfrontalier :

- volonté d'instituer une zone économique franco-allemande dotée de règles communes par l'harmonisation des législations ;

- mise en oeuvre d'un processus de coordination et un financement commun afin de soutenir des programmes conjoints de recherche et d'innovation ;

- rapprochement des systèmes éducatifs, via notamment la mise en place d'outils franco-allemands ciblés sur la recherche, la formation et l'enseignement professionnels.

· Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d'un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier

Sur la base des travaux menés entre la France et le Luxembourg, la Commission européenne a proposé en mai 2018 une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la création d'un mécanisme visant à lever les obstacles juridiques et administratifs dans un contexte transfrontalier17(*). Cet instrument qui simplifierait les projets transfrontaliers en permettant, sur une base volontaire et en accord avec les autorités compétentes, d'appliquer dans un État membre, à l'égard d'une région transfrontalière, les dispositions légales d'un autre État membre lorsque l'application des dispositions légales du premier constituerait un obstacle juridique entravant l'exécution d'un projet commun.

Cette proposition de règlement, qui a fait l'objet d'un contrôle de subsidiarité au titre de l'article 88-6 de la Constitution par le Sénat en juin 2018, a été adoptée par le Parlement européen le 14 février dernier en première lecture18(*). Il est actuellement en discussion devant le Conseil.

b. Le lancement d'une stratégie OR (OberRhein/Rhin supérieur) par les deux départements en janvier 2019

Dans la perspective de la mise en oeuvre de ces engagements, les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ont lancé le 16 janvier 2019 la stratégie OberRhein/Rhin supérieur qui a pour objectif de formaliser les réflexions des deux départements sur la coopération transfrontalière.

Cette stratégie a vocation à être évolutive jusqu'à l'adoption du schéma alsacien de coopération transfrontalière, et à être enrichie par les contributions des collectivités territoriales et des partenaires concernés par la coopération transfrontalière. Cinq priorités sont d'ores et déjà fixées : les langues régionales, l'attractivité du territoire et l'insertion économique, la mobilité, la transition énergétique, et la participation de la société civile.

c. L'article 1er du projet de loi : faire du nouveau département d'Alsace le chef de file de la coopération transfrontalière

Afin de traduire les engagements de la Déclaration commune qui relèvent de la loi, l'article 1er du projet de loi propose, dans le cadre d'un article L. 3431-1 nouveau du code général des collectivités territoriales, de faire du département alsacien, initialement dénommé « Collectivité européenne d'Alsace », le chef de file de la coopération transfrontalière sur son territoire.

Pour ce faire, la nouvelle entité serait chargée, dans le respect des engagements internationaux de la France, d'organiser les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière de coopération transfrontalière sur son territoire.

Elle élaborerait un schéma alsacien de coopération transfrontalière en associant l'État, la région Grand Est, l'eurométropole de Strasbourg ainsi que les autres collectivités et groupements de collectivités concernés.

Aux termes de l'article L. 3431-2 nouveau du code général des collectivités territoriales, ce schéma devrait être cohérent avec le volet transfrontalier du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII). Sa première version serait élaborée dans un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de l'article 1er, c'est-à-dire avant le 1er janvier 2023.

Ce schéma comprendrait obligatoirement deux volets :

- un volet opérationnel sur des projets structurants ;

- un volet relatif aux déplacements transfrontaliers, qui identifierait notamment les liaisons routières et ferroviaires pour lesquelles le nouveau département serait associé à l'élaboration des projets d'infrastructures transfrontalières.

Pour sa mise en oeuvre, le volet opérationnel du schéma pourra faire l'objet de délégations de compétences (articles L. 3431-3 et L. 3431-4 nouveaux du code général des collectivités territoriales) :

de l'État au département alsacien, dans le cadre du mécanisme de délégation de droit commun prévu à l'article L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales ;

entre collectivités territoriales, suivant un mécanisme ad hoc reposant sur une approche par projets. Ce mécanisme permettrait, par dérogation à l'article L. 1111-8, la délégation d'une partie seulement des compétences, voire des seules compétences nécessaires à la mise en oeuvre d'un projet bien défini. Serait également dérogé au recours obligatoire à des conventions territoriales d'exercice concerté pour les délégations de compétences dans le cadre du chef-de-filat des collectivités territoriales19(*).

Les délégations de compétences aux collectivités territoriales

· Les délégations de l'État aux collectivités territoriales

L'article L. 1111-8-1 du code général des collectivités territoriales organise les délégations de compétences de l'État aux collectivités territoriales. L'État peut ainsi déléguer, sauf lorsque sont en cause des intérêts nationaux, l'exercice de certaines de ses compétences aux collectivités territoriales ou aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Cette délégation se fait par convention, à la demande de la collectivité ou du groupement. Elle est décidée par décret. Les compétences déléguées sont alors exercées au nom et pour le compte de l'État.

La délégation de compétence ne peut autoriser la personne délégataire à déroger aux lois et règlements, et ne peut porter sur les domaines régaliens.

· Les délégations de compétences entre collectivités territoriales

L'article L. 1111-8 du même code organise quant à lui les délégations de compétences entre collectivités territoriales. Il prévoit qu'« une collectivité peut déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire ». La sécabilité des compétences déléguées n'est donc pas prévue dans le droit commun de la délégation entre collectivités territoriales, et un établissement public de coopération intercommunale ne peut déléguer ses compétences.

Les compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante, dans le cadre d'une convention.

d. La position de votre commission : conforter les engagements pris lors de la Déclaration commune dans le texte de loi

Votre commission, si elle souscrit à l'attribution de la qualité de chef de file de la coopération transfrontalière au futur département d'Alsace, considère nécessaire d'apporter quelques modifications au texte proposé par le Gouvernement afin de conforter les engagements pris par les parties prenantes lors de la Déclaration commune du 29 octobre 2018. Elle a ainsi adopté deux amendements de son rapporteur :

- l'amendement COM-105 vise, outre quelques modifications de clarification rédactionnelle, à préciser que le schéma de coopération transfrontalière de l'eurométropole de Strasbourg devra être compatible avec le schéma alsacien de coopération transfrontalière , conformément au texte de la Déclaration commune ;

- l'amendement COM-106 tend à compléter le mécanisme de délégation ad hoc entre collectivités territoriales en permettant aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de déléguer leurs compétences ou parties de leurs compétences pour la mise en oeuvre du volet opérationnel du schéma alsacien de coopération transfrontalier. Il clarifierait également les dispositions applicables en cas de délégation dans le cadre de la mise en oeuvre du schéma alsacien de coopération transfrontalière, entre collectivités territoriales ou entre l'État et les collectivités territoriales. Sans préjudice du mécanisme de délégation ad hoc tel que précisé par l'amendement, les articles L. 1111-8 et L. 1111-8-1 seraient applicables.

2. Reconnaître l'importance du bilinguisme sur le territoire du département alsacien

2.1. Le cadre juridique de l'enseignement des langues régionales en France

Les lois du 16 juin 1881 établissant la gratuité absolue de l'enseignement primaire dans les écoles publiques et du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire obligatoire, dites « lois Ferry », rendent l'enseignement primaire public gratuit et obligatoire. L'enseignement étant donné en français, ces lois ont permis la diffusion de la langue française à l'échelle du territoire national.

Cette primauté donnée à la langue française est rappelée par la Constitution du 4 octobre 1958 qui dispose, en son article 2, que « la langue de la République est le français ».

Les langues régionales ont toutefois progressivement retrouvé une place dans l'ordre juridique interne. La loi n° 51-46 du 11 janvier 1951 relative à l'enseignement des langues et dialectes locaux, dite « loi Dexonne », a autorisé pour la première fois l'enseignement facultatif de certaines langues régionales en France. L'Alsace n'était cependant pas concernée par ce dispositif. Puis la loi n° 75-620 du 11 juillet 1975 relative à l'éducation, dite « loi Haby », à portée générale, a indiqué qu'« un enseignement des langues  et cultures régionales [pouvait] être dispensé tout au long de la scolarité ».

Désormais, la promotion des langues régionales constitue une compétence partagée entre les communes, les départements, les régions et les collectivités à statut particulier (article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales).

En outre, en vertu de l'article L. 216-1 du code de l'éducation, les communes, départements ou régions peuvent organiser, dans les établissements scolaires, pendant les heures d'ouverture et avec l'accord des conseils et autorités responsables de leur fonctionnement, des activités éducatives, sportives et culturelles complémentaires, lesquelles activités peuvent porter sur la connaissance des langues et cultures régionales.

2.2. Le bilinguisme en Alsace : un développement freiné par le manque d'enseignants

a. Le développement de l'apprentissage de la langue régionale en Alsace

· Une forte diffusion de la langue régionale

La langue régionale existe en Alsace sous deux formes : les dialectes alémaniques et franciques, dialectes de l'allemand, d'une part, et l'allemand standard d'autre part. Les dialectes alémaniques et franciques constituent la langue régionale alsacienne. L'allemand est la langue de référence des deux dialectes20(*).

Depuis longtemps, la langue régionale est enseignée en Alsace. Entre 1920 et 1940, les élèves alsaciens bénéficiaient, de l'enseignement primaire au supérieur, de six heures d'allemand par semaine21(*). Après quelques turpitudes à la suite de la seconde guerre mondiale, l'enseignement des langues régionales en Alsace s'est imposé de manière semble-t-il définitive à compter de 1982, date à laquelle des textes rectoraux officialisèrent le statut des langues régionales en Alsace. Le bilinguisme, reposant sur un enseignement à parité horaire entre le français et l'allemand, a quant à lui d'abord été introduit en Alsace en 1991-1992 dans un cadre associatif, par le biais des écoles dites « ABCM ». En 1992, les premières classes maternelles bilingues ouvrirent dans les écoles publiques.

À la rentrée 2017, 98,5 % des élèves alsaciens suivaient un enseignement d'allemand à l'école. Cette proportion était de 82,5 % au collège et au lycée. 16,5 % des élèves suivaient un enseignement bilingue à parité horaire. Entre 2007 et 2017, les effectifs du cursus bilingue ont ainsi été multipliés par deux22(*).

Apprendre l'allemand est en effet un enjeu majeur pour les jeunes alsaciens. Dans un territoire frontalier comme le leur, il s'agit d'un atout primordial en termes d'opportunités économiques. Selon l'étude d'impact du projet de loi, environ 62 000 Alsaciens travaillent à l'étranger dont 40 000 Haut-Rhinois et 22 000 Bas-Rhinois.

· Un manque d'enseignants qui en freine le développement

Le développement de l'enseignement de la langue régionale pâtit aujourd'hui d'une faible attractivité du métier d'enseignant. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le développement du bilinguisme est aujourd'hui à l'arrêt dans le primaire, à l'exception des ouvertures de classes nécessaires à la continuation de la scolarité des élèves déjà en cursus bilingue. Même pour ces dernières, il est souvent recouru au recrutement de contractuels. Dans le secondaire, le recrutement des professeurs d'allemand est lacunaire, à l'instar du recrutement de professeurs ayant des compétences linguistiques nécessaires pour enseigner leur discipline en allemand. De ce fait, les ouvertures de nouveaux cursus bilingues sont ralenties voire reportées, ce qui a pour conséquence d'instaurer des ruptures dans la continuité de la scolarité bilingue.

b. Un soutien important de la part des deux départements

Au vu des enjeux majeurs liés au bilinguisme en Alsace, les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin mènent de nombreuses actions pour en soutenir le développement.

Ils sont ainsi signataires de la convention-cadre portant sur la politique régionale plurilingue période 2015-2030, avec l'État et la région Grand Est. Cette convention est déclinée par des conventions opérationnelles. La dernière, signée le 5 décembre 201823(*), définit cinq priorités :

- le développement du vivier d'enseignants ;

- une meilleure formation et un meilleur accompagnement des professeurs ;

- le développement de la mobilité d'élèves et de professeurs ;

- le développement de l'apprentissage de l'allemand en vue de favoriser l'accès à l'emploi ;

- le développement des dispositifs de promotion et d'enseignement du dialecte et de la culture alsacienne.

Le financement de la politique plurilingue en Alsace dans le cadre de la convention tripartite est réparti de la façon suivante :

Région Grand Est

1 million d'euros par an

Département du Bas-Rhin

1 million d'euros par an

Département du Haut-Rhin

1 million d'euros par an

État

400 000 euros

Source : Convention opérationnelle portant sur la politique plurilingue
dans le système éducatif en Alsace, période 2018-2022

Les financements apportés par les collectivités territoriales sont affectés aux dépenses liées à l'attractivité du métier d'enseignant bilingue (primes, formation, outils pédagogiques, etc.) et aux actions au profit des élèves (enseignements complémentaires, mobilités individuelles et collectives, stage en entreprise, etc.).

En outre, les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sont partenaires de l'Office pour la langue et la culture d'Alsace et de Moselle (OLCA). Les actions de l'Office visent à promouvoir le développement de la pratique des dialectes alsaciens et de l'allemand en Alsace et en Moselle, notamment par le biais d'ateliers et de cours de langue à destination des adultes, y compris dans le cadre de la formation professionnelle. L'OLCA est principalement financé par les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ainsi que par la région Grand Est.

2.3. Favoriser le développement du bilinguisme en Alsace

a. Le bilinguisme : un thème central de la Déclaration commune

La Déclaration commune en faveur de la création de la Collectivité européenne d'Alsace signée le 29 octobre 2018 entre la région Grand Est, les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et l'État organise l'action de la future entité en matière de bilinguisme selon trois axes principaux :

dans le cadre périscolaire, afin d'assurer la continuité et la cohérence de l'offre bilingue du primaire à la fin du secondaire, le nouveau département sera chargé de piloter les actions complémentaires à l'action éducative académique en allemand et en alsacien, l'enseignement des dialectes alsaciens et l'animation culturelle et patrimoniale, en lien avec les communes ;

dans le cadre scolaire, il sera chargé d'identifier et de former un vivier de potentiels enseignants d'allemand, en accompagnant l'État dans sa politique de recrutement et de formation des enseignants ;

- un centre d'excellence consacré au plurilinguisme de la région Grand Est sera implanté en Alsace.

b. Renforcer les compétences du futur département d'Alsace en matière de soutien à l'enseignement des langues régionales

La plupart des engagements de la Déclaration commune ne relèvent pas de la loi mais du règlement, voire d'arrangements permettant d'assurer la complémentarité des actions de la future entité alsacienne et de l'État24(*).

L'article L. 3431-5 nouveau du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 1er du projet de loi, indiquerait que « l'État et [le département d'Alsace] prévoient, dans la convention prévue à l'article L. 312-10 du code de l'éducation, les recrutements complémentaires, y compris par contrat, des personnels chargés de dispenser un enseignement en langue et culture régionales ».

Cette convention prévoit cependant d'ores et déjà de tels recrutements complémentaires. En outre, les articles L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales et L. 216-1 du code de l'éducation fondent déjà la compétence des départements en matière de promotion des langues régionales.

Sur la base de ce second article, le département d'Alsace, comme l'ensemble des collectivités territoriales, peut aujourd'hui organiser des enseignements complémentaires d'allemand au sein des établissements scolaires, et pour ce faire recruter du personnel.

Concernant l'enseignement sur le temps scolaire, rien n'empêche par ailleurs le département d'Alsace de constituer un vivier d'enseignants potentiels sur lequel l'Éducation nationale pourra s'appuyer afin de recruter ses personnels manquants.

Le département d'Alsace dispose tout d'abord de la possibilité de constituer ce vivier de manière informelle, par le biais d'actions de promotion de la langue régionale dans son territoire ou vers les territoires frontaliers. Ces personnels seraient alors recrutés par l'Éducation nationale, soit par concours, soit suivant la règlementation définie par le décret n° 2016-1171 du 29 août 2016 relatif aux agents contractuels recrutés pour exercer des fonctions d'enseignement, d'éducation et d'orientation dans les écoles, les établissements publics d'enseignement du second degré ou les services relevant du ministre chargé de l'éducation nationale.

Le département d'Alsace peut également mettre à disposition auprès de l'Éducation nationale certains de ses personnels, fonctionnaires ou contractuels, dans les conditions prévues à la sous-section II de la section I du chapitre V et au quatrième alinéa de l'article 136 de la loi n° 84-53 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, telles que précisées par l'article 35-1 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale.

Votre commission a considéré que la disposition de l'article 1er du projet de loi relative au bilinguisme avait donc une valeur essentiellement programmatique, relevant plus d'un engagement de l'État à l'égard de la future entité alsacienne que d'une disposition pouvant avoir un effet d'a contrario dans les relations entre l'État et les autres collectivités.

Elle a souhaité consolider le contenu de la convention par l'adoption d'un amendement COM-82 de notre collègue André Reichardt, qui permettrait d'indiquer que sont également prévus au sein de cette convention la formation des enseignants de langue régionale, l'ouverture de classes bilingues ou d'immersion, ainsi que l'évaluation de la mise en oeuvre de cet enseignement. En précisant les éléments se rapportant à l'enseignement de la langue régionale devant figurer dans la convention conclue entre l'État et le nouveau département, votre commission a exprimé sa volonté que cette convention soit un document programmatique complet de la politique de l'enseignement de la langue régionale en Alsace.

Enfin, afin de renforcer la promotion des langues régionales en Alsace, votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-85 de notre collègue André Reichardt, faire du département d'Alsace le chef de file de la promotion des langues régionales. Celle-ci serait chargée de définir un plan de soutien à la langue régionale, en concertation avec les autres autorités concernées.

3. Instituer un conseil de développement auprès du département d'Alsace

Par l'adoption de l'amendement COM-69 rectifié ter de nos collègues Guy-Dominique Kennel, Claude Kern et Catherine Troendlé, votre commission a prévu l'institution d'un conseil de développement auprès du département d'Alsace. Celui-ci rassemblerait des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs du périmètre du département d'Alsace, et constituerait une instance de dialogue et de réflexion visant à accompagner la mise en oeuvre par le département de ses compétences.

Le conseil de développement serait consulté sur le projet de schéma alsacien de coopération transfrontalière, ainsi que, sur saisine du président du conseil départemental, sur tout autre projet d'acte. Il serait également chargé de contribuer à l'évaluation et au suivi des politiques publiques de la nouvelle collectivité alsacienne.

Enfin, votre commission a adopté un amendement COM-66 de notre collègue Laurence Harribey et des membres du groupe socialiste et républicain visant à renommer « département d'Alsace », au lieu de « Collectivité européenne d'Alsace », le département issu de la fusion du Haut-Rhin et du Bas-Rhin, à l'article 1er et dans l'ensemble du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
(art. L. 1426-1 du code général des collectivités territoriales)
Chaînes de télévision locales
destinées à la promotion des langues régionales

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-107 de son rapporteur, l'article 1er bis du projet de loi vise à permettre explicitement aux collectivités territoriales, parmi lesquelles le département d'Alsace, de créer des chaînes de télévision locales pour promouvoir des langues régionales.

1. La possibilité pour les collectivités territoriales de créer des chaines locales

1.1. Éditer un service de télévision destiné aux informations sur la vie locale

Avant 2003, les collectivités territoriales n'étaient pas expressément autorisées à intervenir sur les chaines hertziennes, tandis que ce droit leur était reconnu pour les canaux locaux du câble par le II de l'article 34 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite loi « Léotard ».

II de l'article 34 de la loi n° 86 1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de communication

« Toutefois, les collectivités territoriales et leurs groupements ne peuvent exercer directement ou indirectement l'activité de distributeur de services qu'après avoir constaté une insuffisance d'initiatives privées propres à satisfaire les besoins de la population concernée et en avoir informé le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Les interventions des collectivités s'effectuent dans des conditions objectives, transparentes, non discriminatoires et proportionnées. L'insuffisance d'initiatives privées est constatée par un appel d'offres déclaré infructueux ayant visé à satisfaire les besoins de la population concernée en services de communication audiovisuelle.

Les dépenses et les recettes afférentes à l'exercice d'une activité de distributeur de services de communication audiovisuelle sur ces mêmes réseaux par les collectivités territoriales et leurs groupements sont retracées au sein d'une comptabilité distincte.

Les collectivités territoriales et leurs groupements exerçant directement ou indirectement une activité de distributeur de services audiovisuels à la date de la publication de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ne sont pas soumises à l'obligation prévue au premier alinéa du présent II de constatation d'une insuffisance d'initiatives privées propres à satisfaire les besoins de la population concernée. »

La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle a donc par son article 116, clarifié les possibilités d'intervention des collectivités territoriales en matière d'édition d'un service de télévision en créant l'article L. 1426-1 du code général des collectivités territoriales. Selon cet article, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent éditer un service de télévision destiné aux informations sur la vie locale. Ce service est diffusé par voie hertzienne terrestre ou par un réseau n'utilisant pas des fréquences assignées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

Pour la création d'une telle chaîne, la collectivité territoriale ou le groupement conclut avec la personne morale à laquelle est confié le service un contrat d'objectifs et de moyens qui définit les missions de services publiques ainsi que leurs conditions de mise en oeuvre.

1.2. La promotion des langues régionales à la télévision par les collectivités territoriales

Selon l'article L. 1426-1 du code général des collectivités territoriales, les services de télévision édités par les collectivités territoriales doivent avoir pour objectif de diffuser des informations sur la vie locale. Or, les collectivités territoriales disposent, en vertu de l'article L. 1111-4, d'une compétence partagée de promotion des langues régionales.

Les collectivités territoriales ont ainsi mis en oeuvre des actions visant à promouvoir la langue régionale à la télévision. À titre d'exemple :

- la région Bretagne a mis en place un Fonds d'aide à l'expression audiovisuelle en langue bretonne (FALB), destiné à favoriser le développement et la diffusion des doublages et productions audiovisuelles en langue bretonne. Elle propose également diverses aides visant à encourager la présence de la langue bretonne dans les programmes de télévisions et le soutien au fonctionnement des radios associatives ;

- la Corse, en application du 4° ter de l'article 3 du décret n° 2009-796 du 23 juin 2009 fixant le cahier des charges de la société nationale de programme France télévision, peut, quant à elle, participer au financement de la chaîne régionale Via Stella, qui a pour vocation de diffuser des programmes, dont une part significative en langue corse, consacrés à la Corse.

2. Conforter la possibilité pour les collectivités territoriales d'éditer un service de télévision pour promouvoir les langues régionales

Votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-107 de son rapporteur, consolider la possibilité, qui pourrait notamment profiter à la Collectivité européenne d'Alsace, d'éditer des chaînes locales visant à promouvoir les langues régionales. Les conditions d'édition de ces chaines seront les mêmes que celles aujourd'hui en vigueur pour la diffusion d'informations sur la vie locale.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 2
(art. L. 132-1 du code du tourisme et art. L. 3431-7 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)
Rôle du département d'Alsace en matière de tourisme
et de promotion de l'attractivité de son territoire

L'article 2 du projet de loi tend à définir les compétences particulières que détiendra le département d'Alsace en matière de tourisme et de promotion de l'attractivité de son territoire.

1. Le tourisme : une compétence partagée entre les collectivités territoriales

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et la métropole de Lyon se voient obligatoirement transférer par leurs communes membres la compétence de « promotion du tourisme, dont la création d'office de tourisme »25(*) et, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, les compétences en matière de création, d'aménagement, de gestion et d'entretien des zones touristiques (articles L. 5214-16, L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5216-5, L. 5217-2 et L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales). Les communes peuvent continuer à exercer les missions qui n'ont pas été transférées à l'intercommunalité, comme par exemple la gestion d'équipements touristiques ou l'animation du territoire.

À l'exception de ces deux domaines d'action (offices de tourisme et zones d'activités touristiques), la compétence tourisme est une compétence partagée entre les différents niveaux de collectivités territoriales26(*). L'article L. 1111-1 du code du tourisme indique ainsi que « l'État, les régions, les départements et les communes sont compétents dans le domaine du tourisme et exercent ces compétences en coopération et de façon coordonnée ».

Le titre III du code du tourisme, intitulé « les collectivités territoriales et leurs groupements », précise l'organisation territoriale du tourisme selon les bases définies par le code général des collectivités territoriales :

la région (articles L. 131-1 et suivants du code du tourisme) définit les objectifs à moyen terme du développement touristique régional. Elle élabore pour cela un schéma régional de développement du tourisme et des loisirs et crée un comité régional du tourisme, auquel elle confie tout ou partie de la mise en oeuvre de sa politique du tourisme. Ce comité réalise les actions de promotion touristique de la région en France et à l'étranger. L'article L. 131-2 précise que le conseil régional coordonne, dans la région, les initiatives publiques et privées dans les domaines  du développement, de la promotion et de l'information touristiques ;

- le département (articles L. 132-1 et suivants) peut établir un schéma d'aménagement touristique départemental, qui prend en compte les orientations définies par le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs. Un comité départemental du tourisme peut être créé par le département pour préparer et mettre en oeuvre la politique touristique du département. Celui-ci peut se voir confier tout ou partie de la mise en oeuvre de la politique du tourisme et contribue à assurer l'élaboration, la promotion et la commercialisation de produits touristiques ;

- les communes et leurs groupements (articles L. 133-1 et suivants pour les communes, et L. 134-1 et suivants pour les groupements intercommunaux) sont chargés de la promotion du tourisme, notamment par la création d'offices de tourisme. Ces structures assurent l'accueil et l'information des touristes ainsi que la promotion touristique de la commune ou du groupement de communes, en coordination avec le comité départemental et le comité régional du tourisme. Elles contribuent également à coordonner les interventions des divers partenaires du développement touristique local.

Le comité régional du tourisme et le comité départemental sont en outre chargés de coordonner les actions de promotion sur les marchés étrangers (article L. 131-5 du code du tourisme).

2. Le tourisme en Alsace

2.1. Un secteur d'activité fondamental pour l'économie alsacienne

Territoire à forte identité, l'Alsace mène une politique active de promotion de son territoire. Le tourisme joue ainsi un rôle important dans l'économie alsacienne. Le territoire alsacien a accueilli, en 2017, 21,5 millions de visiteurs, dont 14,2 millions de touristes. Le nombre de nuitées a atteint 29,8 millions pour un chiffre d'affaire estimé à 2,3 milliards d'euros. Cela représente 39 000 emplois, dont 33 000 emplois salariés27(*).

Source : Rapport d'activité 2017 de l'agence Alsace destination tourisme

2.2. Une promotion touristique active par les collectivités territoriales alsaciennes

La région Grand Est a adopté le 29 mai 2018 son schéma régional de développement du tourisme pour la période 2018-2023. Elle a fait le choix de construire son offre de tourisme autour de cinq destinations phares de la région : l'Alsace, l'Ardenne, la Champagne, la Lorraine et les Vosges, afin de renforcer l'image de marque de ses territoires.

Les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin mènent une politique active en matière de tourisme, à l'échelle alsacienne. Il s'agit en effet des deux seuls départements français ayant décidé de fusionner leurs agences de développement touristique en mai 2016. La nouvelle agence, dénommée « Alsace destination tourisme » (ADT), a pour ambition de donner une nouvelle impulsion à l'action touristique des départements, via le développement des territoires et l'accompagnement des projets.

L'ADT a élaboré la stratégie d'innovation et de développement touristique pour l'Alsace 2017-2021, adoptée en décembre 2017 par les deux conseils départementaux. Cette stratégie est centrée autour de cinq défis visant : à réinventer l'offre touristique alsacienne, à améliorer l'expérience client, à encourager la consommation, à inciter à une meilleure répartition des visiteurs sur le territoire, et à assurer la satisfaction des visiteurs.

Source : Alsace destination tourisme

En outre, 38 communes alsaciennes disposent de la dénomination « communes touristiques » (35 dans le Bas-Rhin et 3 dans le Haut-Rhin), tandis que 7 sont des stations classées de tourisme (4 dans le Bas-Rhin et 3 dans le Haut-Rhin). Cela démontre l'investissement des communes alsaciennes pour le développement d'une politique touristique sur leur territoire. La dénomination de « commune touristique » est en effet conditionnée à la détention d'un office de tourisme classé, à l'organisation d'animations touristiques et à la capacité d'hébergement28(*). Le classement en station de tourisme suppose quant à lui le respect d'une cinquantaine de critères démontrant l'existence d'une offre touristique structurée et d'un accueil d'excellence29(*).

3. La reconnaissance d'une compétence particulière en matière touristique au département d'Alsace

3.1. L'inscription dans la loi de l'organisation touristique définie par la Déclaration commune en faveur de la création de la Collectivité européenne d'Alsace

La Déclaration commune en faveur de la création de la Collectivité européenne d'Alsace, signée le 29 octobre 2018 par les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, la région Grand Est et l'État, consacre deux paragraphes à l'organisation touristique au sein de la nouvelle entité.

Extrait de la Déclaration commune
en faveur de la Collectivité européenne d'Alsace

« Développement économique, attractivité, rayonnement et tourisme

[...]

En matière de tourisme, la collectivité européenne d'Alsace, outre sa capacité d'animation de la « marque Alsace » gérée par l'ADIRA, coordonnera la politique du tourisme sur son territoire en lien avec les autres collectivités et les acteurs du secteur. Elle animera à ce titre la destination Alsace du schéma régional du tourisme.

Cette coordination entre collectivités s'exercera dans le cadre d'une gouvernance politique et technique commune, en cohérence avec le schéma régional, au sein de l'Agence Alsace Destination Tourisme. »

L'article 2 du projet de loi se veut la traduction fidèle de la Déclaration commune en matière de tourisme.

Tel que proposé par le projet de loi, l'article 2 indiquait en effet que, sur le territoire du futur département alsacien, le comité départemental du tourisme est chargé d'animer et de coordonner l'action des collectivités et des autres acteurs concernés, en cohérence avec le schéma régional de développement du tourisme et des loisirs.

3.2. Des dispositions sans réelle portée normative qui s'inscrivent toutefois dans le chef-de-filat en matière de coopération transfrontalière du département d'Alsace

Votre commission considère que ces dispositions n'ont qu'une portée normative limitée. Les départements ont en effet d'ores et déjà la possibilité d'établir un schéma d'aménagement touristique départemental, qui définit les grandes orientations de sa politique touristique. Ils sont en outre responsables, en coopération avec la région, de la coordination des actions de promotion sur les marchés étrangers. Enfin, l'article L. 133-3 du code du tourisme indique que l'office de tourisme assure ses missions en coordination avec le comité départemental et le comité régional du tourisme.

Dans ce cadre, indiquer que le comité départemental du tourisme est chargé de coordonner et d'animer l'action des collectivités et des autres acteurs concernés en matière de tourisme en Alsace n'a que peu de portée concrète.

Un signal est cependant envoyé, ce qui pourrait donner un poids supplémentaire au département d'Alsace qui, dans le cadre de son chef-de-filat en matière de coopération transfrontalière, disposerait d'arguments additionnels dans ses négociations relatives au tourisme avec les autres collectivités territoriales et acteurs concernés. En cohérence avec le schéma régional de développement du tourisme, le département d'Alsace pourrait ainsi se charger plus spécifiquement de la promotion de l'espace transfrontalier.

3.2. Permettre au département d'Alsace de promouvoir l'attractivité de son territoire en France et à l'étranger

Par l'adoption d'un amendement COM-90 de notre collègue André Reichardt, votre commission a reconnu au département d'Alsace la possibilité de promouvoir l'attractivité de son territoire en France et à l'étranger, tout en précisant que cette compétence, qui serait codifiée à l'article L. 3431-7 du code général des collectivités territoriales, ne s'étendait pas à l'octroi d'aides directes ou indirectes aux entreprises.

En l'état du droit, les collectivités peuvent d'ores et déjà promouvoir l'attractivité de leur territoire à l'étranger. En vertu de l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, tout niveau de collectivité peut intervenir dans ce domaine, sans qu'il soit limité par les compétences qu'il détient sur le territoire national30(*).

Sur le territoire français, une telle compétence serait conforme à l'esprit et à la lettre de la Déclaration commune, qui prévoit que le nouveau département contribuera à hauteur de 40 % au budget de l'ADIRA, alors même que les missions de l'agence relevant stricto sensu des compétences départementales ne représenteraient que 20 % de ses dépenses, contre 55 % pour le développement économique et 25 % pour « l'attractivité et le marketing territorial ».

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)
Expérimentation sur la délégation aux départements
de l'octroi d'aides aux entreprises

Introduit par votre commission, à l'initiative de son rapporteur, par l'adoption d'un amendement COM-108, l'article 2 bis du projet de loi vise à autoriser, à titre expérimental et pendant une durée de cinq ans, la délégation par le conseil régional du Grand Est au département d'Alsace de l'octroi de tout ou partie des aides aux entreprises qui relèvent de sa compétence. Tout autre département pourrait prendre part, à sa demande, à cette expérimentation.

1. La perte par les départements de l'essentiel de leurs compétences économiques

Les aides aux entreprises accordées par les collectivités territoriales et leurs groupements se répartissent en trois catégories :

- les aides à la création ou à l'extension d'activités économiques, qui prennent la forme de prestations de services ou d'aides financières dites « directes » (subventions, bonifications d'intérêts, prêts et avances remboursables à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du marché) ;

- les aides aux entreprises en difficulté ;

- les aides à l'immobilier d'entreprise (subventions, rabais sur le prix de vente ou de location, prêts, avances ou crédit-bail à des conditions plus favorables que celles du marché).

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République a profondément modifié la répartition des compétences entre les collectivités territoriales en la matière.

Avant la loi NOTRe, le législateur avait certes reconnu un rôle prééminent à la région dans l'octroi des aides à la création ou l'extension d'activités économiques, mais les départements, les communes et leurs groupements pouvaient participer à leur financement ou mettre en oeuvre leurs propres aides et régimes d'aides avec l'accord de la région (ou même sans son accord, par convention avec l'État). Les régions et les départements étaient compétents au même titre pour attribuer des aides aux entreprises en difficulté, lorsque « la protection des intérêts économiques et sociaux » de leur population l'exigeait. Toutes les collectivités territoriales et leurs groupements étaient autorisés à attribuer des aides à l'immobilier d'entreprise.

Désormais :

1° les régions sont seules compétentes pour définir les régimes d'aides et pour décider de l'octroi d'aides à la création ou à l'extension d'activités économiques et pour accorder des aides à des entreprises en difficulté. Toutefois :

- la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides, par convention avec la région ;

- la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements peuvent se voir déléguer par la région l'octroi de tout ou partie des aides à la création ou à l'extension d'activités économiques31(*) ;

2°  la métropole de Lyon, les communes et leurs groupements sont seuls compétents pour définir les aides et régimes d'aides et pour décider de l'octroi des aides à l'immobilier d'entreprise (qui doivent cependant être compatibles avec le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation). Toutefois :

- la région peut, par convention, participer à leur financement ;

- les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre peuvent déléguer au département l'octroi de tout ou partie de ces aides32(*).

Hors ce dernier cas, les départements - qui ont perdu par ailleurs le bénéfice de la clause de compétence générale - n'ont donc plus que des attributions résiduelles en matière de développement économique, en vertu de dispositions dérogatoires et dans des domaines spéciaux (aides au maintien de services en milieu rural, aides aux filières agricoles, forestières et halieutiques en complément de la région, aides à l'installation ou au maintien de professionnels de santé ou à l'exploitations de salles de cinéma, notamment)33(*).

2. La nécessité d'organiser de manière souple la mise en oeuvre des politiques régionales de développement économique

Si votre commission des lois, lors de l'examen du projet de loi NOTRe, avait approuvé le principe d'une rationalisation de la répartition des compétences économiques entre les collectivités territoriales, afin de mettre fin au manque de lisibilité et à la dispersion des moyens qui caractérisaient jusqu'alors leurs interventions, elle n'en avait pas moins appelé à maintenir de la souplesse dans les modalités d'exercice de ces compétences.

Le projet de loi NOTRe initial prévoyait d'ailleurs que l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements pourraient se voir déléguer par la région l'octroi de tout ou partie des aides à la création ou à l'extension d'activités économiques. Comme l'écrivaient alors nos anciens collègues Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck, rapporteurs, « cette faculté [constituait] une souplesse de gestion dans un souci de proximité, plutôt que la survivance d'une compétence dans le domaine économique34(*) ». Ce n'est que lors de la première lecture du texte à l'Assemblée nationale que le Gouvernement avait, par amendement, proposé de restreindre aux communes, à leurs groupements et à la métropole de Lyon le champ des délégataires potentiels.

Conjuguée à la nouvelle délimitation des régions, entrée en vigueur le 1er janvier 2016, cette concentration des compétences économiques entre les mains des régions a suscité des difficultés pratiques, au préjudice de nos entreprises et notamment des plus petites d'entre elles. Si les nouvelles grandes régions peuvent paraître taillées pour promouvoir le développement économique de leur territoire dans un contexte de concurrence internationale, si elles ont indéniablement un rôle de planification à jouer et sont seules en mesure de soutenir de grands investissements, elles ne sont pas nécessairement les mieux au fait des besoins du tissu économique de proximité, constitué de centaines de très petites, petites et moyennes entreprises (TPE-PME). Les communes et les communautés de communes rurales, de leur côté, ne sont pas toujours outillées pour y répondre.

C'est pourquoi votre commission a souhaité autoriser, à titre expérimental et pendant une durée de cinq ans, la délégation par la région Grand Est au département d'Alsace de tout ou partie des aides aux entreprises qui relèvent de sa compétence. Cette expérimentation pourrait être étendue, à leur demande, à d'autres départements. Ce mécanisme de délégation restera, bien sûr, à la discrétion de la région. Il appartiendrait aux régions et aux départements concernés de définir le périmètre des aides déléguées (secteurs économiques concernés, montant des aides attribuées, etc.). De telles délégations pourraient s'avérer particulièrement utiles et efficaces dans des domaines qui touchent aux compétences départementales : aides à la création d'entreprises pour les allocataires de minima sociaux, économie sociale et solidaire, agriculture et économie rurale, etc.

Il reviendrait au législateur, au terme de l'expérimentation, de la pérenniser et de la généraliser (non pas en restituant une pleine compétence économique aux départements, mais en ajoutant cette catégorie de collectivités à la liste des délégataires potentiels des attributions de la région) ou de l'abandonner.

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 3
Transfert au département d'Alsace
des routes nationales et autoroutes non concédées

L'article 3 du projet de loi prévoit le transfert par l'État au département d'Alsace de la propriété des routes nationales et autoroutes non concédées situées sur son territoire. Celles de ces voies qui sont situées sur le territoire de l'eurométropole de Strasbourg pourraient lui être ultérieurement cédées.

1. Propriété de la voirie et compétences des collectivités publiques en Alsace

1.1. La voirie nationale en Alsace : 300 kilomètres de routes d'intérêt national et européen

Depuis la mise en oeuvre de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui a transféré aux départements une grande partie des routes nationales, le domaine public routier de l'État ne représente plus qu'une faible fraction du réseau routier sur le territoire français, soit environ 25 000 kilomètres de voies (dont 11 800 kilomètres de routes nationales, 2 600 kilomètres d'autoroutes non concédées et 9 100 kilomètres d'autoroutes concédées), à comparer aux 380 000 kilomètres de voies départementales et aux 550 000 kilomètres de voies communales.

Le territoire alsacien ne fait pas exception à ce constat. Le transfert des routes nationales prévu par la loi du 13 août 2004 précitée y est devenu effectif le 1er janvier 2006. Depuis :

- le réseau routier national ne comprend plus que 300,6 kilomètres de routes nationales et autoroutes non concédées, auxquelles il faut ajouter quelques portions de voies concédées (voir ci-dessous) ;

- les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sont respectivement propriétaires de 3 685 kilomètres et 2 615 kilomètres de voies, soit un total de près de 6 300 kilomètres.

Le choix a été fait en 2004 de ne maintenir dans le domaine public de l'État que les routes d'intérêt national et européen. En application de ce principe, la voirie nationale comprend principalement, en Alsace, la liaison Nord-Sud de la plaine d'Alsace via Strasbourg et Colmar, ainsi que les liaisons Ouest-Est entre Paris et l'Allemagne via Strasbourg, entre Nancy et Mulhouse ou Colmar, et entre la vallée de la Saône et l'Allemagne via Mulhouse35(*).

La voirie nationale dans le Nord-Est de la France
(en noir, les voies concédées ; en gris, les voies non concédées)

Source : Direction générale des Infrastructures, des Transports et de la Mer

Par ailleurs, les autoroutes A 4 (Paris-Strasbourg), A 36 (Beaune-Mulhouse) et certaines portions de l'A 35 dans l'agglomération strasbourgeoise font partie du réseau transeuropéen de transport (RTE-T), mis en place au niveau communautaire pour garantir le bon fonctionnement du marché intérieur et la cohésion sociale et territoriale de l'Union européenne. L'intégration au RTE-T implique, en particulier, le respect de certaines exigences de sécurité et d'interopérabilité des systèmes de péage36(*).

Le réseau routier transeuropéen en France

Source : Commission européenne

1.2. La faible part des autoroutes concédées

La voirie nationale se compose d'autoroutes, définies par la loi comme « des routes sans croisement, accessibles seulement en des points aménagés à cet effet et réservées aux véhicules à propulsion mécanique », et de routes nationales. Le classement d'une route nouvelle ou projetée ou d'une route nationale existante dans la catégorie des autoroutes s'effectue par décret en Conseil d'État et son déclassement par décret.

Comme tout service public, l'exploitation de la voirie publique et de ses ouvrages d'art peut être concédée par la personne publique qui en est propriétaire. En revanche, il ne peut être dérogé au principe de gratuité de l'utilisation des dépendances domaniales affectées à l'usage du public que si la loi l'autorise expressément37(*). C'est pourquoi, en pratique, seuls sont concédés des autoroutes et des ouvrages d'art, dont l'utilisation peut, en vertu de la loi, être soumis au paiement d'une redevance38(*).

Comme on l'a vu précédemment, la plus grande partie du réseau autoroutier sur le territoire français a été concédée à des sociétés privées. À cet égard, l'Alsace fait figure d'exception, puisque les seules concessions y concernent :



Le réseau routier concédé en Alsace

Source : DGITM

- la portion de l'autoroute A 4 située dans le Bas-Rhin, hors Strasbourg et les communes attenantes, concédée à la société des autoroutes du Nord et de l'Est de la France (SANEF) ;

- la portion de l'autoroute A 36 située dans le Haut-Rhin jusqu'à Mulhouse-Lutterbach, concédée à la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône (APRR) ;

- le tunnel Maurice Lemaire à Sainte-Marie-aux-Mines, sur la route nationale 159, concédé à la société APRR.

Il faut y ajouter la future A 355, autoroute de contournement Ouest de Strasbourg, dont la construction et l'exploitation ont été concédées à une filiale de la société Vinci - nous y reviendrons.

1.3. La répartition des pouvoirs de police sur la voirie publique

Le pouvoir de police de la circulation sur la voie publique est réparti entre différentes autorités.

Il appartient d'abord au Premier ministre, en vertu de ses pouvoirs propres, d'édicter les mesures de police applicables à l'ensemble du territoire national. C'est à ce titre que les articles R. 413-1 et suivants du code de la route fixent les vitesses maximales autorisées sur les différentes catégories de voies, à l'intérieur et en dehors des agglomérations et en fonction de la catégorie de véhicule, sans préjudice de la possibilité pour les autorités détentrices du pouvoir de police de la circulation compétentes de fixer des limites plus basses.

Quant aux mesures de police d'application locale :

- le maire est en principe compétent sur toutes les routes à l'intérieur des agglomérations et, en dehors de celles-ci, sur les seules voies communales et intercommunales39(*) ;

- le président du conseil départemental exerce le pouvoir de police de la circulation sur les voies départementales en dehors des agglomérations (après avis du préfet sur les routes à grande circulation)40(*) ;

- le préfet de département est compétent sur les routes nationales hors agglomération et sur les autoroutes41(*). Il peut également se substituer aux autorités locales en cas de carence de celles-ci, après mise en demeure restée infructueuse42(*).

Néanmoins, cette répartition des compétences peut être affectée par le classement d'une voie parmi les routes à grande circulation - la liste des routes à grande circulation étant fixée par décret, après avis des collectivités et des groupements propriétaires des voies. En effet :

- sur les routes à grande circulation, les arrêtés de police du maire ou du président du conseil départemental prescrivant des mesures plus rigoureuses que celles prévues par le code de la route pour l'ensemble du territoire national sont pris après avis du préfet de département43(*) ;

- sur ces mêmes voies, les attributions du maire peuvent être transférées au préfet par décret44(*).

Routes à grande circulation et routes express

Parmi les voies à statut particulier, il faut distinguer les routes à grande circulation, définies par le rôle qu'elles jouent dans le trafic routier et dont le classement a principalement des incidences sur la répartition des pouvoirs de police, et les routes express, définies par leurs caractéristiques techniques et dont le classement produit des effets divers.

1° Les routes à grande circulation sont définies à l'article L. 110-3 du code de la route comme les routes qui, quelle que soit leur appartenance domaniale, « permettent d'assurer la continuité des itinéraires principaux et, notamment, le délestage du trafic, la circulation des transports exceptionnels, des convois et des transports militaires et la desserte économique du territoire, et justifient, à ce titre, des règles particulières en matière de police de la circulation ».

La liste des routes à grande circulation est fixée par décret, après avis des collectivités et des groupements propriétaires des voies.

Le classement en tant que route à grande circulation emporte plusieurs modifications à la répartition normale des pouvoirs de police :

- comme on l'a vu, certains arrêtés de police du maire ou du président du conseil départemental sur les routes à grande circulation sont pris après avis du préfet de département (auquel peut également être transféré le pouvoir de police du maire sur ces mêmes routes) ;

- sur les portions de ces routes situées en agglomération, la vitesse maximale autorisée ne peut être relevée à 70 km/h qu'après avis conforme du préfet45(*) ;

- sur ces mêmes routes, le périmètre des zones de rencontre (zones affectées à la circulation de tous les usagers, où les piétons sont autorisés à circuler sur la chaussée, où les voies sont en principe à double sens pour les cyclistes et où la vitesse des véhicules est limitée à 20 km/h) et des zones 30, ainsi que leur aménagement, sont décidés après avis conforme du préfet46(*) ;

- les intersections formées par une voie départementale ou communale et une route à grande circulation, où le passage des véhicules est organisé par une signalisation spéciale ou par des feux de signalisation lumineux, sont désignées par arrêté conjoint du préfet et de l'autorité locale compétente (en agglomération, le maire, et en dehors des agglomérations, le maire ou le président du conseil départemental selon l'appartenance domaniale de la première voie)47(*) ;

- les collectivités et groupements propriétaires des voies classées comme routes à grande circulation sont tenus de communiquer au préfet, avant leur mise en oeuvre, les projets de modification des caractéristiques techniques de ces voies et toutes mesures susceptibles de rendre ces routes impropres à leur destination48(*).

Dans les deux départements alsaciens, 96 voies ou sections de voies communales et départementales sont classées parmi les routes à grande circulation. Toutes les routes nationales le sont également, ainsi que les bretelles reliant entre elles soit deux sections de routes à grande circulation, soit une section de route à grande circulation et une autoroute49(*).

2° Les routes express sont définies à l'article L. 151-1 du code de la voirie routière comme « des routes ou sections de routes appartenant au domaine public de l'État, des départements ou des communes, accessibles seulement en des points aménagés à cet effet, et qui peuvent être interdites à certaines catégories d'usagers et de véhicules ».

Le caractère de route express est conféré par arrêté ministériel à une route ou à une section de route, existante ou à créer, lorsque la voie appartient au domaine public de l'État et par arrêté préfectoral dans les autres cas.

Le classement en route express a des conséquences de trois ordres :

certains travaux et aménagements sur les routes express susceptibles d'affecter leur destination ne peuvent être décidés que par l'État, ce qui dessaisit le cas échéant la commune ou le département d'une partie des attributs normaux du propriétaire. Ainsi, sur les routes express existantes, les travaux de réalisation d'ouvrages annexes, d'élargissement et de raccordement à d'autres voies publiques sont réalisés et classés en route express par arrêté préfectoral50(*). De même, l'aménagement de points d'accès nouveaux sur une route express en service et la suppression de points d'accès existants sont décidés ou autorisés par l'État, après enquête publique et, s'il y a lieu, après déclaration d'utilité publique51(*) ;

- par dérogation au principe de libre accès des riverains à la voie publique, ceux des routes express n'y ont pas d'accès direct ; des servitudes peuvent leur être imposées, au-delà des servitudes de riveraineté de droit commun, pour empêcher l'abus de la publicité ;

- enfin, le classement en route express étant le champ des mesures de police susceptibles de s'y appliquer, puisque la circulation peut y être interdite à certaines catégories d'usagers et de véhicules52(*).

1.4. Le trafic routier en Alsace : l'incidence de la « LKW Maut » et le fiasco de l'écotaxe poids lourds

À la suite de l'introduction en Allemagne, en janvier 2005, d'une redevance kilométrique perçue sur les poids lourds de plus de 12 tonnes (désormais 7,5 tonnes) empruntant les autoroutes non soumises à péage et sur certaines sections de routes fédérales à quatre voies, dénommée Lastkraftwagen Maut (LKW Maut), le territoire alsacien a subi un report important du trafic de poids lourds en provenance d'Outre-Rhin. Selon l'étude d'impact du projet de loi, la hausse du trafic aurait atteint 1 000 poids lourds par jour entre 2003 et 2008, sans évolution notable depuis.

Face à cette situation, les initiatives du législateur français sont restées sans lendemain.

La loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports a ainsi autorisé, dans la région Alsace et à titre expérimental pendant une durée de cinq ans, la perception d'une taxe d'un montant compris dans une fourchette similaire à celle de la LKW Maut, sur les mêmes véhicules utilitaires de plus de 12 tonnes, sur décision et au profit de la collectivité propriétaire des voies (l'État, un département ou une commune, selon le cas). La mise en oeuvre de cette mesure ayant pris du retard, pour des raisons essentiellement techniques, la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a reconduit le principe d'une expérimentation en Alsace à compter du 30 décembre 2010, avant sa généralisation à l'ensemble du territoire national avant le 31 décembre 2011, conformément aux engagements du « Grenelle de l'environnement ».

La taxe alsacienne, qui n'avait jamais vu le jour alors que la date d'entrée en vigueur de l'écotaxe poids lourds nationale approchait, fut finalement supprimée par la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports... avant que la mise en place de l'écotaxe elle-même ne fût reportée sine die puis abandonnée dans le contexte politique que l'on sait53(*).

2. Le projet de loi : un transfert de la propriété des routes et de nombreuses incertitudes

C'est ce contexte qui justifie, selon le Gouvernement, le transfert à la nouvelle collectivité alsacienne de l'ensemble de la voirie nationale non concédée, ainsi que diverses autres mesures prévues par le projet de loi. Selon l'étude d'impact, « ce transfert permettra une identification plus simple de l'autorité responsable du réseau routier dans la perspective d'une gestion homogène du trafic local et de ses contraintes transfrontalières ».

2.1. Le transfert de propriété de la voirie nationale non concédée au département d'Alsace puis, éventuellement, à l'eurométropole de Strasbourg

L'article 3 prévoit de transférer dans le domaine public routier du département alsacien (initialement dénommé Collectivité européenne d'Alsace), à la date de sa création, les routes et autoroutes non concédées classées dans le domaine public routier de l'État et situées dans les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin à la date de publication de la loi. Il s'agit de 300,6 kilomètres de voies, dont 214,8 kilomètres d'autoroutes et 85,8 kilomètres de routes nationales54(*).

Seraient également transférés au département alsacien :

- le domaine privé de l'État affecté à l'entretien, à l'exploitation et à la gestion du domaine public routier national ;

- les terrains acquis par l'État en vue de l'aménagement des routes transférées ;

- les servitudes, droits et obligations correspondants.

Ces transferts seraient constatés par arrêté conjoint des préfets du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, au plus tard le 1er janvier 2020, avec prise d'effet au 1er janvier 2021.

Par la suite, le département alsacien serait autorisé à transférer à l'eurométropole de Strasbourg, à la demande de celle-ci, des portions de voies transférées par l'État et situées sur son territoire.

Ces transferts de l'État au département alsacien et, le cas échéant, de celui-ci à l'eurométropole de Strasbourg seraient réalisés gratuitement et ne donneraient lieu au paiement d'aucun droit, ni d'aucune indemnité ou taxe (en particulier les droits de mutation à titre gratuit), ni de la contribution de sécurité immobilière.

2.2. Le maintien du statut des voies et son incidence incertaine sur la répartition des pouvoirs de police

Des dispositions, d'allure assez étrange, sont inscrites à l'article 3 du projet de loi pour maintenir le statut des voies concernées, malgré leur transfert :

- elles seraient « maintenues au sein du réseau européen de transport », dont la consistance est, en tout état de cause, définie par la législation communautaire ;

- leur transfert s'effectuerait, le cas échéant, « sans préjudice de leur caractère de route express ou de route à grande circulation », alors même que ce caractère pourrait leur être maintenu par simple arrêté (en ce qui concerne les routes express) ou par décret (pour les routes à grande circulation) ;

- les autoroutes non concédées A 4, A 35, A 351, A 352 et A 36 conserveraient, malgré leur transfert (et le fait que la législation et la réglementation en vigueur définissent les autoroutes comme une catégorie de voies de la voirie nationale) leur appellation et leur statut autoroutier tel que défini par les articles L. 122-1 (définition des autoroutes), L. 122-2 (règles de riveraineté) et L. 122-3 (prescriptions à observer en cas de pose de canalisations ou de lignes aériennes à l'intérieur des emprises des autoroutes) du code de la voirie routière, à l'exclusion de toutes les autres dispositions du même code relatives aux autoroutes, et en particulier de celles qui autorisent la perception d'un péage sur ces voies, le cas échéant au profit d'un concessionnaire.

Le Gouvernement justifie le maintien du statut autoroutier des autoroutes transférées par la nécessité d'y maintenir à 130 km/h la vitesse maximale autorisée. Il lui serait pourtant loisible de modifier l'article R. 413-2 du code de la route pour faire en sorte que cette vitesse maximale continue à s'appliquer sur les anciennes autoroutes transférées au département alsacien.

De manière plus surprenante, le Gouvernement semble considérer que le maintien du statut autoroutier de ces voies y rendra applicable l'article R. 411-9 du code de la route, aux termes duquel le préfet exerce la police de la circulation sur les autoroutes55(*). En l'espèce, cette disposition réglementaire serait pourtant directement contraire à l'article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales, qui attribue au président du conseil départemental le pouvoir de police de la circulation sur la voirie départementale, sous réserve des attributions dévolues par la loi au représentant de l'État. Il est vrai que le Gouvernement demande néanmoins une habilitation à légiférer par ordonnance afin de préciser et compléter « les règles de police de la circulation applicables au réseau routier transféré ».

2.3. Le renvoi aux ordonnances des dispositions les plus problématiques

Plus généralement, votre rapporteur déplore que, sur plusieurs sujets épineux liés au transfert de routes appartenant à l'État, le Gouvernement n'ait pas été en mesure de soumettre au Parlement des dispositions abouties, mais ait préféré demandé à être habilité à les prendre par ordonnances. Il en va ainsi :

- des règles de police de la circulation, mais aussi des « prescriptions techniques » applicables au réseau routier transféré ;

- de l'instauration de « contributions spécifiques » destinées à maîtriser le trafic routier de marchandises sur les axes relevant du département alsacien ;

- de la continuité des engagements pris par l'État à l'égard de la société concessionnaire de l'autoroute de contournement Ouest de Strasbourg56(*)

Sans doute la multiplication des demandes d'habilitation s'explique-t-elle en partie, dans le cas présent, par la précipitation avec laquelle ce projet de loi a été élaboré. Toujours est-il que l'on ne peut se satisfaire de voir des dispositions, certes techniques, mais aussi éminemment politiques, échapper à la compétence du Parlement.

2.4. Des garanties insuffisantes en ce qui concerne le personnel et la compensation financière des transferts

Enfin, comme nous le verrons lors de l'examen des articles 5 et 6, le transfert des routes nationales et autoroutes non concédées au département alsacien doit s'accompagner du transfert des personnels et des services de l'État jusque-là affectés à la gestion et à l'entretien des routes, ainsi que d'une juste compensation financière. À cet égard, les garanties apportées à la future collectivité apparaissent insuffisantes. 

3. La position de votre commission : clarifier les conditions du transfert en allant au bout de la logique de décentralisation

Votre rapporteur ne conteste pas le principe du transfert de la voirie nationale non concédée située sur le territoire alsacien au département d'Alsace, qui répond à une demande exprimée conjointement par les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Elle souligne néanmoins que la gestion de ces voies peut représenter une très lourde charge pour la future collectivité, et qu'il convient donc d'être attentif aux conditions financières du transfert. En outre, si l'intention poursuivie est de donner aux élus alsaciens les moyens de maîtriser le trafic routier sur leur territoire, on ne peut se contenter de transférer à la collectivité la propriété des routes et les charges qui lui sont liées : il faut aussi leur attribuer des pouvoirs de régulation.

C'est pourquoi votre rapporteur n'a pas cru souhaitable de s'en remettre au Gouvernement pour définir la répartition des pouvoirs de police de la circulation sur le réseau routier transféré.

Il lui est également apparu nécessaire de clarifier les règles applicables aux autoroutes transférées. En effet, la rédaction initiale du projet de loi aboutissait à « figer » leur statut autoroutier, sans qu'aucune procédure soit prévue pour leur éventuel déclassement. En outre, en l'absence de dispositions contraires, ces autoroutes auraient conservé leur statut en cas de transfert à l'eurométropole de Strasbourg, alors même que celle-ci a pour projet, une fois mise en service l'autoroute de contournement Ouest de la ville, de transformer les portions de l'A 4 et de l'A 35 qui la traversent en boulevard urbain.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a donc adopté un amendement COM-109 qui prévoit :

- que les autoroutes A 4, A 35, A 351, A 352 et A 36, transférées par l'État à la collectivité, conservent leur appellation et demeurent régies par les articles L. 122-1 à L. 122-3 du code de la voirie routière (applicables aux autoroutes nationales) ;

- que le président du conseil départemental exerce le pouvoir de police de la circulation sur ces autoroutes, après avis du préfet coordonnateur des itinéraires routiers57(*) ;

- que, sous ces réserves, les autoroutes susmentionnées sont régies par les dispositions applicables aux routes départementales. En particulier, les caractéristiques techniques auxquelles les autoroutes appartenant au département d'Alsace devront répondre pourront être fixées par décret, comme c'est le cas pour les routes départementales58(*) ;

- que ces autoroutes peuvent être déclassées sur décision du conseil départemental, après avis du préfet coordonnateur des itinéraires routiers, leur déclassement valant reclassement dans la catégorie des routes départementales ;

- qu'elles ne pourront être cédées en tout ou partie à l'eurométropole de Strasbourg qu'après avoir été déclassées.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4
Reprise des personnels
des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin

L'article 4 du projet de loi tend à préciser la situation des personnels des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, qui relèveraient de plein droit du département d'Alsace dès sa création, dans les conditions d'emploi et de statut qui sont les leurs.

1. La situation des personnels en cas de fusion de deux collectivités

1.1. Les personnels des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin

Les personnels des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin relèvent de la fonction publique territoriale et sont donc régis par les lois n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dite loi « Le Pors » et n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Ces personnels se répartissent comme suit :

 

Fonctionnaires

Contractuels

 

Fonctionnaires de catégorie A

Fonctionnaires de catégorie B

Fonctionnaires de catégorie C

Contractuels assimilés catégorie A

Contractuels assimilés catégorie B

Contractuels assimilés catégorie C

Département du Bas-Rhin

477

662

1288

45

75

57

Département du Haut-Rhin

348

532

1012

65

89

34

Sources : comptes administratifs du Bas-Rhin et du Haut-Rhin pour l'année 2017

Chacun des deux départements dispose, comme les autres collectivités territoriales, de comités consultatifs qui permettent à leurs personnels de mettre en oeuvre le principe de participation consacré par le préambule de la constitution du 27 octobre 194659(*).

Il s'agit tout d'abord de commissions administratives paritaires (CAP), prévues par les articles 28 et suivants de la loi n° 84-53 précitée. Celles-ci, constituées pour chaque catégorie hiérarchique de fonctionnaire (A, B ou C), ont pour mission de donner un avis sur les questions individuelles qui concernent la situation et la carrière des fonctionnaires ainsi qu'en matière disciplinaire.

Il s'agit ensuite de commissions consultatives paritaires (CCP), régies par l'article 136 de la même loi. Elles sont consultées sur les décisions individuelles prises à l'égard des agents contractuels et de toute question d'ordre individuel concernant leur situation professionnelle.

Les comités techniques (CT), régis par les articles 32 et 33 de ladite loi, sont quant à eux consultés sur les questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des services, aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels, aux grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences et en matière de politique indemnitaire, à la formation, à l'insertion et à la promotion de l'égalité professionnelle, et aux sujets d'ordre général intéressant l'hygiène, la sécurité et les conditions de travail.

Enfin, les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (article 33-1 de la loi n° 84-53 précitée - CHSCT) sont chargés de contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail et à l'amélioration des conditions de travail, et de veiller au respect des prescriptions légales en la matière.

Les représentants des personnels siégeant au sein de ces organismes ont été élus lors des dernières élections professionnelles, le 6 décembre 2018. Pour les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, les résultats ont été les suivants :

 

Département du Bas-Rhin

Département du Haut-Rhin

Inscrits

3182

100 %

2360

100 %

Votants

1410

44,31 %

1332

56,44 %

Nuls

49

1,54 %

38

1,61 %

Exprimés

1361

42,77 %

1294

54,83 %

CFDT

485

35,63 %

119

9,19 %

CFTC

163

11,97 %

   

CGT

217

15,94 %

33

2,55 %

FA FPT

   

169

13,06 %

FO

219

16,09 %

878

67,85 %

UNSA

277

20,35 %

95

7,34 %

Source : étude d'impact du projet de loi,
selon les données de la direction générale des collectivités locales

1.2. Un principe de reprise des agents des collectivités fusionnées par la nouvelle collectivité

· La situation des personnels

Le législateur a déjà eu à régler plusieurs cas de fusions de collectivités. Il a toujours été décidé de la reprise des agents des collectivités fusionnées par la nouvelle collectivité.

Le V de l'article 114 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe » a ainsi fait application de ce principe dans le cadre de la fusion des régions. De même, l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'en cas de création d'une commune nouvelle, « l'ensemble des personnels du ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre supprimés et des communes dont est issue la commune nouvelle est réputée relever de cette dernière dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes ». Enfin, lors de la création de la collectivité de Corse, le III de l'article 30 de la loi NOTRe et les articles 11 et 12 de l'ordonnance n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse ont précisé que les personnels de la collectivité territoriale de Corse, ceux des départements de Corse-du-Sud et de Haute-Corse relevaient de plein droit de la collectivité de Corse à la date de sa création.

· Les organismes consultatifs

Pour la fusion des régions de 2015, le V de l'article 114 de la loi NOTRe a précisé que les comités techniques compétents devaient être consultés sur les conséquences du regroupement pour les personnels.
Le VI du même article indiquait quant à lui que les instances consultatives de la nouvelle région, chacune pour ce qui les concernait, étaient composées de la commission ou du comité de chacune des régions fusionnées siégeant en formation commune. De nouvelles élections pour la désignation des représentants du personnel devaient être organisées au plus tard le 31 décembre 2016, soit un an après la fusion des régions.

La même solution avait été retenue par l'article 13 de l'ordonnance n° 2016-1562 du 21 novembre 2016 portant diverses mesures institutionnelles relatives à la collectivité de Corse, dans l'attente des élections organisées pour le renouvellement général des représentants du personnel.

2. Assurer la reprise des personnels des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin après leur fusion

2.1. La fixation des principes généraux de la reprise des personnels par l'article 4 du projet de loi

L'article 4 du projet de loi tend en premier lieu à préciser les conditions de reprise des personnels des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin par le département alsacien.

Il est ainsi prévu que les personnels des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin relèvent de plein droit au 1er janvier 2021 du département alsacien dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les articles L. 5111-7 et L. 5111-8 du code général des collectivités territoriales leur seraient applicables. L'article L. 5111-7 prévoit plusieurs garanties applicables aux agents qui changent d'employeur, notamment en matière de régime indemnitaire, de compléments de rémunération, d'indemnité de mobilité, de convention de participation et de contrat de protection sociale complémentaire. L'article L. 5111-8 dispose quant à lui que les fonctionnaires dont les emplois sont supprimés sont tenus de suivre des actions d'orientation, de formation et d'évaluation destinées à favoriser leur reclassement.

L'article 4 tend en deuxième lieu à ce que les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin organisent une négociation entre eux et les organisations syndicales représentatives portant sur les modalités d'anticipation des changements et sur l'ensemble des conditions liées au regroupement. Le protocole d'accord issu de cette négociation serait soumis à l'avis des comités techniques des départements préalablement à leur regroupement.

En troisième lieu, l'article 4 vise à ce que les représentants du personnel aux comités consultatifs décrits ci-dessus soient maintenus dans leurs fonctions jusqu'à la fin de leur mandat. Dans ce cadre, les commissions administratives paritaires, les commissions consultatives paritaires, le comité technique compétent, et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du nouveau département d'Alsace seraient composés des commissions et comités des anciens départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin qui siègeraient en formation commune. Les droits syndicaux constatés à la date du regroupement seraient maintenus dans l'attente de l'organisation des nouvelles élections.

Ces dispositions pourraient être complétées et précisées par le biais d'une ordonnance puisque l'article 9 du projet de loi habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de douze mois suivant la promulgation de la loi afin de préciser les modalités de transfert des fonctionnaires et agents contractuels, y compris les personnels détachés sur les emplois fonctionnels.

2.2. La position de votre commission : préciser les garanties applicables aux contractuels

L'article 4 permet de préciser les grands principes applicables à la situation des personnels lors de la fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Les modalités proposées par le Gouvernement correspondent aux solutions déjà adoptées par le Parlement lors de fusions précédentes : reprise des personnels dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs et consultation des organisations syndicales représentatives.

Votre commission a souhaité, par l'adoption d'un amendement COM-110 de son rapporteur, préciser que les agents non titulaires conserveraient, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat.

Concernant la composition des organismes consultatifs, le texte prévoit le maintien en fonction des représentants du personnel jusqu'à la tenue de nouvelles élections, les organes consultatifs siégeant jusque-là en formation commune au sein du département d'Alsace. Les représentants ayant été élus en décembre 2018 et leur mandat étant de quatre ans, de nouvelles élections auront donc lieu en décembre 202260(*). Cette solution a paru équilibrée à votre commission.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Transfert des services et agents de l'État
affectés à l'exploitation et à l'entretien de la voirie nationale

L'article 5 du projet de loi fixe les modalités de transfert à la Collectivité européenne d'Alsace des services ou parties de services de l'État affectés à l'exploitation et à l'entretien des routes nationales et autoroutes non concédées, dont la propriété doit être transférée à cette même collectivité en application de l'article 3. Il fixe également les modalités de transfert éventuel de ces services ou parties de services à l'eurométropole de Strasbourg, pour le cas où la Collectivité européenne d'Alsace déciderait de transférer à celle-ci la propriété des voies transférées par l'État et situées sur son territoire.

1. Le transfert des services routiers de l'État à la Collectivité européenne d'Alsace

Le Gouvernement a fait le choix d'aligner les modalités de transfert des services de l'État affectés à l'entretien de la voirie nationale à la Collectivité européenne d'Alsace sur les règles de portée générale fixées par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite MAPTAM, relatives au transfert de services de l'État aux collectivités territoriales consécutifs aux transferts de compétences prévus par cette même loi.

Ces règles sont destinées à garantir à la fois le transfert intégral des services de l'État affectés aux compétences désormais décentralisées et la préservation des droits des agents.

Le transfert de services de l'État : un processus en plusieurs étapes

Les transferts de services de l'État aux collectivités territoriales, tels qu'organisés par la loi MAPTAM, s'opèrent en plusieurs étapes, où il convient de distinguer entre la situation des services et celle, individuelle, des agents.

1° Dès le transfert de compétences, les services de l'État chargés de compétences transférées sont placés sous l'autorité fonctionnelle du chef de l'exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, qui « donne (...) ses instructions » aux chefs de service.

2° Dans un délai de trois mois à compter de la publication du décret approuvant une convention type, ces services sont mis à disposition à titre gratuit de la collectivité territoriale ou du groupement concerné, par convention ou, à défaut, par arrêté conjoint du ministre chargé de la décentralisation et du ministre intéressé. Dans le cas où aucune convention n'a été conclue, l'arrêté portant mise à disposition de services est pris après avis motivé d'une commission nationale de conciliation comprenant un nombre égal de représentants de l'État et de représentants de chaque catégorie de collectivités territoriales et de leurs groupements.

Les fonctionnaires et les agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics affectés à des services ou parties de service mis à disposition sont eux-mêmes mis à disposition du chef de l'exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement concerné, à titre individuel et à titre gratuit.

3° Un décret en Conseil d'État fixe la date et les modalités de transfert définitif des services ou parties de service mis à disposition.

4° Dans un délai de deux ans à compter de la date de publication de ce décret en Conseil d'État, les fonctionnaires de l'État concernés peuvent opter soit pour le statut de fonctionnaire territorial (auquel cas ils sont intégrés dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, avec reprise des services antérieurs), soit pour le maintien du statut de fonctionnaire de l'État (auquel cas ils sont désormais détachés sans limitation de durée auprès de la collectivité territoriale ou du groupement concerné, qui les rémunère et exerce sur eux le pouvoir disciplinaire). Les fonctionnaires ainsi détachés peuvent, à tout moment, demander :

- à être intégrés dans la fonction publique territoriale ;

- ou à être réintégrés dans un emploi de leur corps d'origine. Il est fait droit à leur demande dans un délai maximal de deux ans ou, au-delà de ce délai, dès la première vacance.

Quant aux agents non titulaires de l'État et de ses établissements publics, ils deviennent agents non titulaires de la fonction publique territoriale dès le transfert définitif de service. Ils conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat, avec reprise des services antérieurs.

Comme il est d'usage en la matière, la loi MAPTAM comportait une « clause de sauvegarde » afin de protéger les intérêts des collectivités territoriales et de leurs groupements : devaient être mis à disposition ou transférés les emplois pourvus au 31 décembre de l'année précédant l'année du transfert de compétence, sous réserve que leur nombre global ne fût pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2012.

L'article 5 du projet de loi étend et adapte ces dispositions au transfert des services routiers de l'État à la Collectivité européenne d'Alsace, ce qui n'appelle pas d'observations de votre rapporteur, à un détail près : la date de référence de la « clause de sauvegarde » y est fixée au 31 décembre 2019. Pourtant, depuis l'acte II de la décentralisation en 2004, à chaque fois que des compétences ont été transférées de l'État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, c'est toujours une date antérieure au dépôt du projet de loi portant transfert de compétences qui a été choisie pour référence dans la « clause de sauvegarde » relative au nombre d'emplois mis à disposition ou transférés. Le ministère de la transition écologique et solidaire, chargé des transports, interrogé par votre rapporteur, a lui-même reconnu mener une politique de réduction des effectifs au sein des directions interdépartementales des routes (DIR), qui devrait se traduire une nouvelle fois en 2019 par la suppression de plusieurs emplois. Il est hors de question, aux yeux de votre rapporteur, de laisser les élus alsaciens dans l'incertitude sur le nombre d'emplois dont ils pourront disposer pour gérer le réseau routier transféré, et de laisser la porte ouverte à des réductions opportunistes de personnel de la part de l'État. C'est pourquoi elle a soumis à votre commission, qui l'a adopté, un amendement COM-111 qui prévoit que le nombre d'emplois mis à disposition de la Collectivité européenne d'Alsace ou transférés à celle-ci ne pourra être inférieur au nombre d'emplois pourvus au sein des services routiers de l'État à la date du 31 décembre 2018.

Des règles dérogatoires sont par ailleurs prévues en ce qui concerne les ouvriers des parcs et ateliers, soumis à un statut particulier et qui pourraient rester mis à disposition de la Collectivité européenne d'Alsace sans limitation de durée, conformément à la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers. Sur ce point, votre commission a adopté un amendement COM-112 de précision de son rapporteur.

Les ouvriers des parcs et ateliers

Les ouvriers des parcs et ateliers (OPA) sont des agents publics de l'État occupant des emplois permanents mais dont le statut, régi par le décret n° 65-382 du 21 mai 196561(*), déroge à celui de la fonction publique de l'État. Recrutés parmi les titulaires d'un certificat d'aptitude professionnelle et, lorsqu'il y a plus de candidats que de postes à pourvoir, sur la base d'un essai professionnel, ils sont soumis à des dispositions particulières en ce qui concerne le déroulement de leur carrière, leur protection sociale et leur régime de retraite.

La plupart des OPA sont affectés dans les parcs de l'équipement, qui étaient à l'origine des entités fonctionnelles rattachées aux directions départementales de l'équipement de l'État, chargées de l'entretien de la voirie ainsi que de la fabrication et de la vente de matériaux utilisés pour la construction des routes (liants hydrocarbonés). L'originalité des parcs tenait au fait qu'ils fournissaient leurs services, pour l'entretien de leur voirie respective, à la fois à l'État et aux départements, qui les dotaient de moyens à cet effet. La loi n° 92-1255 du 2 décembre 199262(*), clarifiant le cadre de leurs interventions, avait prévu que les parcs seraient mis à disposition des conseils départementaux pour la partie de leurs activités concernant la voirie des départements, et que les prestations assurées pour le compte de chaque personne publique seraient définies par une convention triennale.

À la suite du transfert aux départements d'une grande partie de la voirie nationale en 2006, les parcs de l'équipement leur furent également transférés par la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 précitée. Toutefois, contrairement à la règle générale qui veut que les agents contractuels de l'État affectés à des services décentralisés deviennent agents contractuels des collectivités territoriales, et pour tenir compte du statut particulier des OPA, il fut décidé que ceux qui étaient affectés aux parcs de l'équipement seraient mis à disposition des présidents de conseil départemental sans limite de temps. Néanmoins, les OPA qui en font la demande peuvent être intégrés dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, tout en bénéficiant de la reprise de leurs services antérieurs et de garanties en matière de rémunération et de retraite.

2. Le transfert éventuel des services routiers de la Collectivité européenne d'Alsace à l'eurométropole de Strasbourg

Dans le cas où la Collectivité européenne d'Alsace cèderait à l'eurométropole de Strasbourg, à sa demande, la propriété des portions de voies transférées par l'État situées sur son territoire, comme l'y autorise l'article 3, l'article 5 du projet de loi prévoit un transfert concomitant des services et parties de services concernés, suivant les modalités fixées au IV et VII de l'article 114 de la loi n° 2015-911 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite NOTRe, applicables aux transferts de compétences et de services d'un département à une autre collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités.

Ces règles garantissent, là encore, le transfert intégral des services ou parties de services concourant à l'exercice des compétences transférées, ainsi que la préservation des droits des agents. Votre commission n'a pas jugé utile de les modifier.

Les transferts de services d'un département à une autre collectivité territoriale
ou à un groupement de collectivités territoriales

Selon les dispositions précitées de la loi NOTRe, dès le transfert de compétence, l'exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement bénéficiaire du transfert donne ses instructions aux chefs des services concernés des départements.

Par la suite, et dans un délai de six mois, une convention doit être conclue entre le département et la collectivité ou le groupement concerné pour fixer la date du transfert définitif des services ou parties de services.

À compter de ce transfert de services :

- les fonctionnaires territoriaux qui y exercent leurs fonctions changent d'employeur, tout en restant affectés dans le service transféré. Ils conservent le bénéfice de leur régime indemnitaire s'ils y ont intérêt et peuvent se voir attribuer une indemnité de mobilité ;

- les agents non titulaires conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat, avec reprise des services antérieurs. Ceux qui sont de droit public restent, de plein droit, affectés dans le service transféré.

Il est fait une exception pour les ouvriers des parcs et ateliers qui, précédemment mis à disposition du président du conseil départemental, sont, de plein droit et sans limitation de durée, mis à disposition de l'exécutif de la collectivité territoriale ou du groupement nouvellement compétent.

De même que pour les transferts de services de l'État, une « clause de sauvegarde » est fixée en ce qui concerne le nombre d'emplois transférés. La date de référence était fixée par la loi NOTRe au 31 décembre 2013 ; l'article 5 du projet de loi prévoit de l'adapter en la fixant au 31 décembre de l'avant-dernière année précédant la date du transfert des compétences.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Compensation financière du transfert de la voirie nationale

L'article 6 du projet de loi détermine les modalités de compensation financière du transfert de la propriété et de la gestion de la voirie nationale au département d'Alsace et, le cas échéant, à l'eurométropole de Strasbourg.

1. Les modalités de compensation financière initialement prévues

Aux termes du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». Les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales fixent les règles générales applicables à la compensation financière des transferts de compétences de l'État. Ils disposent notamment que le montant des dépenses nouvelles résultant, pour les collectivités territoriales, de tels transferts de compétences est constaté par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) du Comité des finances locales. La compensation financière prend la forme du transfert d'impôts d'État, des versements du fonds de compensation de la fiscalité transférée et, pour le solde, de l'attribution d'une dotation générale de décentralisation.

L'article 6 du projet de loi apporte à ces règles plusieurs précisions. Il dispose en particulier :

- que les ressources attribuées au titre de la compensation financière du transfert au nouveau département alsacien (initialement dénommé Collectivité européenne d'Alsace) de la voirie nationale non concédée sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'État à l'exercice de ses compétences en la matière, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts ;

- que le droit à compensation des charges transférées est égal, pour les charges d'investissement, à la moyenne des dépenses actualisées et constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences, et pour les charges de fonctionnement, à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période maximale de trois ans précédant le transfert de compétences.

Un décret fixerait les modalités d'application de ces dispositions et, en particulier, la période de référence retenue, après avis de la CCEC.

Deux points méritent d'être notés en ce qui concerne le calcul des charges d'investissement ouvrant droit à compensation.

En premier lieu, le Gouvernement a fait le choix d'exclure de la base de calcul la part revenant à l'État dans le financement du contrat de plan État-région (CPER) pour les années 2015 à 2020, à l'exception des dépenses liées aux aménagements de sécurité prévus par ce contrat. Toutes les autres opérations inscrites au volet routier du contrat de plan continueront d'être financées dans les conditions stipulées par le contrat, jusqu'à leur achèvement63(*). La maîtrise d'ouvrage des travaux non réalisés à la date du transfert des routes à la nouvelle collectivité alsacienne sera transférée à celle-ci. Comme on le verra, ce choix peut être critiqué.

En second lieu, si les dépenses d'investissement de l'État prises en compte pour la détermination du droit à compensation sont, comme c'est habituellement le cas, calculées hors taxe et hors fonds de concours, il est fait exception des fonds de concours versés par l'Agence de financement des infrastructures de transport en France (Afitf), qui seront donc intégrées à la base de calcul de la compensation financière destinée à la collectivité alsacienne. C'est heureux, car les concours de l'Afitf représentent environ 80 % des dépenses d'investissement liées à l'entretien du réseau routier national.

Les dépenses d'entretien et de développement de la voirie nationale

Au sein du programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » de la loi de finances pour 2019, deux actions concernent directement le réseau routier national.

L'action n° 1 « Routes - Développement » a pour objet la modernisation du réseau existant (concédé et non concédé) et son développement, principalement par le biais de l'exécution des contrats de plan État-région. Son financement est intégralement assuré par voie de fonds de concours, versés par l'Afitf et par les collectivités territoriales. Le montant des fonds de concours attendus s'élève en 2019 à près de 590 millions d'euros. La fraction de cette somme correspondant aux travaux réalisés sur le territoire alsacien ne sera pas prise en compte pour le calcul de la compensation financière versée à la Collectivité européenne d'Alsace, dès lors que ces travaux relèvent de l'exécution du CPER.

L'action n° 4 « Routes - Entretien » comprend les dépenses relatives à l'entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé, à son exploitation, à sa rénovation, aux aménagements de sécurité ainsi qu'à la gestion du trafic et à l'information des usagers. Les crédits budgétaires qui y sont consacrés en 2019 se montent à 335,9 millions d'euros en autorisations d'engagement, dont 119,4 millions d'euros seulement sont consacrés à des dépenses d'investissement. Ces crédits sont complétés par les fonds de concours de l'Afitf, estimés à 496 millions d'euros.

Dépenses consacrées à l'entretien de la voirie nationale non concédée en 2019
(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performance

2. La position de votre commission : garantir la compensation financière intégrale d'un lourd transfert de charges

Échaudée par le précédent de 2004, votre commission s'est attachée à renforcer les garanties offertes au département d'Alsace, afin que les charges nouvelles qui lui incomberont en raison du transfert de la voirie nationale non concédée lui soient équitablement et intégralement compensées, comme l'exige la Constitution. Alors que de nouveaux transferts de routes nationales vers les départements s'annoncent, il s'est agi, pour votre commission, d'établir fermement les principes de compensation qui auront vocation à s'appliquer de nouveau à l'avenir.

Car le transfert aux départements d'une large partie de la voirie nationale en 2004 fut, à certains égards, un jeu de dupes. Non seulement l'État s'est réservé de larges pouvoirs de contrôle sur les actes des départements en la matière, mais les ressources financières qui leur ont été transférées se sont avérées très insuffisantes pour couvrir leurs charges. Comme l'écrivait le professeur Pierre Subra de Bieusses, il s'agissait, « sous couvert de décentralisation, (...) de faire payer les départements à la place de l'État » pour compenser le sous-investissement chronique sur le réseau routier64(*).

Depuis, le sous-investissement de l'État sur la voirie demeurée dans son domaine public s'est encore aggravé. Selon un rapport d'audit externe réalisé à la demande du Gouvernement et publié en avril 2018, « tous les indicateurs révèlent une forte dégradation du réseau national non concédé », en raison d'un entretien insuffisant : la France consacre environ 50 000 euros par kilomètre et par an à son réseau routier, contre 80 000 euros au Royaume-Uni. Sans un effort significatif, les auditeurs prédisent une « dégradation grave et inéluctable du réseau » et l'apparition de « risques inacceptables et durables pour la sécurité65(*) ».

Dans ces conditions, transférer au département d'Alsace la propriété de la voirie nationale non concédée, sans lui attribuer en même temps les ressources financières nécessaires pour l'entretenir convenablement, risquerait non seulement d'asphyxier la collectivité, mais de nuire à la sécurité de nos concitoyens.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a d'abord choisi d'offrir une garantie supplémentaire à la nouvelle collectivité en ce qui concerne les charges de fonctionnement et d'investissement de l'État qui seront prises en compte pour le calcul de la compensation financière. Certes, le choix de ne pas arrêter dans la loi une période de référence fixe, mais de laisser une marge d'appréciation au pouvoir réglementaire peut s'avérer plus favorable aux collectivités concernées66(*). Toutefois, il a paru nécessaire d'inscrire dans la loi que le montant des dépenses de fonctionnement et d'investissement pris en compte ne pourra pas, en tout état de cause, être inférieur à celui constaté en 2018 (amendement COM-114). Il s'agit, comme précédemment, d'éviter toute réduction opportuniste des dépenses de l'État dans la période qui s'écoulera entre la promulgation de la loi et la création de la nouvelle collectivité.

Ensuite, votre commission a estimé opportun de prendre en compte, plus largement que ne le prévoyait le projet de loi initial, les dépenses faites par l'État au titre du contrat de plan État-région dans la base de calcul de la compensation financière attribuée à titre pérenne au département d'Alsace.

Certes, une partie des opérations inscrites au CPER correspond à des investissements exceptionnels, liés au développement du réseau routier, qui relèvent de choix d'opportunité et n'ont pas nécessairement vocation à se reproduire, au moins pour les mêmes montants. Il appartiendra à la collectivité alsacienne, si elle l'estime opportun, de financer des travaux d'extension de son domaine routier par ses propres moyens : comme l'a jugé le Conseil d'État, l'exigence d'une compensation financière intégrale des transferts de compétence, posée à l'article 72-2 de la Constitution, n'impose pas à l'État « de compenser les charges résultant d'un éventuel développement de ce domaine dans le futur67(*) ».

Mais d'autres opérations inscrites au CPER relèvent de l'entretien normal de la voirie nationale, qui comprend les travaux de reconstruction, de réhabilitation ou d'aménagement nécessaires à la sécurité des usagers, à la fluidité du trafic et à la protection de l'environnement.

En effet, le contrat de plan État-région Alsace du 26 avril 2015, tel que modifié par l'avenant aux contrats de plans État-régions 2015-2020 Alsace, Champagne-Ardenne et Lorraine signé le 2 décembre 2016, prévoit dans son volet « Mobilité multimodale » la réalisation de plusieurs projets routiers, au financement desquels doivent participer l'État, la région, mais aussi les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, la ville et l'eurométropole de Strasbourg, ainsi que la ville et la communauté d'agglomération de Mulhouse.

Opérations routières prévues au contrat de plan État-région en Alsace
(engagements financiers en millions d'euros)

Opérations

Montant total

État

Région

Département du Bas-Rhin

Département du Haut-Rhin

Mulhouse et communauté d'agglomération

Strasbourg et eurométropole

Autres

Opérations du volet mobilité

A 35 Strasbourg : construction de murs antibruit dans le secteur de la montagne verte

4

2

0,48

0,48

   

1,04

 

Requalification de l'A 35 dans l'agglomération de Strasbourg

20

10

3,33

3,33

   

3,33

 

Achèvement de la mise à 2x3 voies de l'A 36 dans la traversée de Mulhouse

28

14

5,6

 

7

1,4

   

A 36-RN 66-A 35 : Protection des captages de Mulhouse

8

8

           

Reconstruction des tabliers des ponts des écluses sur le Rhin à Gambsheim

3,4

2,5

 

0,9

       

Seconde phase de la rocade Sud de Strasbourg

60

30

12

12

   

6

 

Aménagement multimodal de l'entrée ouest de Strasbourg

36

18

7,34

7,34

   

3,32

 

Déviation de Châtenois

60

30

15

15

       

RN 83 : Sécurité de l'accessibilité à Colmar

4

2

1

 

1

     

A 36 : Aménagement de l'échangeur Mertzau à Mulhouse

4

1,8

   

0,2

2

   

A 36-RN 66 : Protections phoniques à Lutterbach

1

0,5

     

0,5

   

A 35 : Mise en sécurité de l'échangeur RD 105 à Saint-Louis

6

3

   

3

     

A 35 : Mise en sécurité de l'échangeur RD 66

3

1,5

   

1,5

     

Opérations de gestion du trafic, hors volet mobilité du CPER

A 35-A 36 : Régulation dynamique du trafic dans le sillon alsacien

10,5

5,25

1,05

1,05

 

1,05

1,05

1,05

Aménagement des plateformes douanières du Sud Alsace

8

4

2

 

2

     

TOTAL

255,90

132,55

47,80

40,10

14,70

4,95

14,74

1,05

Sources : CPER État-Alsace du 26 avril 2015 et avenant du 2 décembre 2016

Seules les dépenses liées à la réalisation de la déviation de Châtenois, à l'achèvement de la seconde phase de la rocade Sud de Strasbourg et à l'achèvement de la mise à deux fois trois voies de l'A 36 à Mulhouse correspondent à des investissements exceptionnels, qu'il est légitime d'exclure de la base de calcul de la compensation. Les autres dépenses méritent toutes d'y être intégrées, et non pas seulement celles qui ont trait aux aménagements de sécurité stricto sensu, comme le prévoit le projet de loi.

Votre commission a donc adopté la règle suivant laquelle toutes les dépenses d'investissement de l'État sont prises en compte pour le calcul de la compensation financière versée au département d'Alsace, à l'exception de celles qui ont trait à « la création de voies ou d'ouvrages nouveaux ou [à] l'élargissement de voies existantes » (amendement COM-113). S'ils ne sont pas achevés à la date du 31 décembre 2020, les travaux de ce type inscrits au CPER continueront d'être financés dans les conditions initialement stipulées. Pour les autres travaux, le département d'Alsace assumera les engagements financiers pris par l'État, puisqu'il bénéficiera à ce titre d'une compensation pérenne.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7
Succession du département d'Alsace
aux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin

L'article 7 du projet de loi vise à faciliter la continuité entre les deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin et le département d'Alsace. Il tend à déterminer pour cela les modalités de succession du département d'Alsace aux deux départements dans tous leurs biens, droits et obligations ainsi qu'au sein des syndicats mixtes et des instances présidées par le représentant de l'État, et à assurer la continuité du budget de la nouvelle entité avec les budgets des deux anciens départements.

1. Organiser la succession du département d'Alsace aux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin

1.1. La continuité dans les biens, droits et obligations

Comme toute collectivité territoriale, les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin possèdent des biens immobiliers, ont conclu des contrats et peuvent être parties à des procédures judiciaires.

L'article 7 du projet de loi tend ainsi, en son I, à indiquer que le département alsacien succède aux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin dans tous leurs biens, droits et obligations, dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles en cours à la date de sa création, ainsi que dans toutes les délibérations et actes pris par ces derniers.

Serait précisé que les transferts des biens, droits et obligations sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucun droit, ni d'aucune indemnité ou taxe, ni à la contribution prévue à l'article 879 du code général des impôts68(*).

Le I de l'article 7 du projet de loi prévoit également que les contrats conclus antérieurement à la création du département issu de la fusion des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin se poursuivent jusqu'à leur terme dans les conditions prévues lors de leur conclusion, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants seraient informés de la substitution de personne morale par le président de la collectivité, étant précisé que la substitution de personne morale n'entraînerait aucun droit à résiliation ou à indemnisation.

Votre commission a estimé nécessaire, par l'adoption d'un amendement COM-116 de son rapporteur, d'introduire un délai d'harmonisation des réglementations départementales en vigueur après la création du département d'Alsace. Ce délai, sur le modèle de ce qui avait été prévu lors de la fusion des régions, a été fixé à six ans.

1.2. La participation à des syndicats mixtes ou instances

Les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sont également membres de différentes instances ou organismes, comme des établissements publics69(*), des instances présidées par le représentant de l'État70(*), ou des syndicats mixtes. L'étude d'impact du projet de loi indique ainsi que les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin sont respectivement membres de 7 et de 25 syndicats mixtes ouverts.

Le II et le III de l'article 7 du projet de loi organisent la substitution des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin par le département d'Alsace au sein respectivement des syndicats mixtes, groupements de collectivités ou toute personne morale ou organisme extérieur et des commissions et instances présidées par le représentant de l'État dans le département.

Serait précisé que les statuts des syndicats mixtes concernés existants à la date de la promulgation du projet de loi sont mis en conformité avec cette substitution dans un délai de neuf mois à compter de la création du département alsacien.

2. La continuité budgétaire

L'article 7 du projet de loi tend, en son IV, à organiser la continuité budgétaire du nouveau département alsacien aux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

En premier lieu, l'adoption et l'exécution du budget du nouveau département se ferait, lors du premier exercice, sur la base du cumul des montants inscrits aux budgets de l'année précédente et des autorisations de programme et d'engagement votées au cours des exercices antérieurs par les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

Ainsi, pour l'exercice 2021, soit la première année d'existence du département d'Alsace, le recouvrement des recettes et l'engagement, la liquidation et le mandatement des dépenses de fonctionnement auraient pour base le cumul des montants inscrits au budgets de l'année 2020 par les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

De même, les dépenses d'investissement pourraient se faire jusqu'au 15 avril sur la base du quart de la somme des crédits ouverts aux budgets de l'exercice précédent des deux départements fusionnés, à l'exclusion des crédits relatifs au remboursement de la dette.

Enfin, l'exécutif du département alsacien pourrait liquider et mandater les dépenses à caractère pluriannuel dans la limite de la somme des crédits de paiement prévus au titre de l'exercice par les délibérations d'ouverture de l'autorisation de programme ou d'engagement.

Le IV de l'article 7 du projet de loi prévoit en second lieu que le département alsacien sera compétent pour arrêter les comptes administratifs des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin lors de l'année 2021, selon les modalités de droit commun prévues à l'article L. 1612-12 du code général des collectivités territoriales. Il s'agirait donc des comptes administratifs relatifs à l'exercice 2020.

Ces dispositions, complétées par l'amendement COM-116 décrit ci-dessus, ont paru à votre commission à même d'assurer la continuité du département d'Alsace aux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin.

Votre commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 8
Composition du conseil départemental d'Alsace

L'article 8 du projet de loi tend à définir la composition du futur conseil départemental d'Alsace, et à adapter les règles relatives à l'élection des conseillers régionaux et des sénateurs de ce territoire.

1. La composition du conseil départemental d'Alsace jusqu'aux prochaines élections départementales

1.1. La composition du conseil départemental

L'article 8 du projet de loi indique que le futur conseil départemental alsacien sera composé, jusqu'au prochain renouvellement des conseils départementaux, de l'ensemble des conseillers départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Le renouvellement général des conseils départementaux étant prévu pour mars 2021, les conseillers départementaux des deux départements, élus en 2015 pour six ans, siègeraient seulement trois mois au sein du conseil départemental d'Alsace.

Cette disposition, qui ménage une phase de transition lors de la création du département d'Alsace, répond à un objectif de stabilité des institutions : la période transitoire est d'une durée limitée (trois mois) et permet de ne pas organiser une nouvelle élection au cours de l'année 2020.

1.2. L'élection du président de l'assemblée

L'article 8 du projet de loi vise également à organiser l'élection du président du futur conseil départemental alsacien au cours de cette période transitoire. Celui-ci serait élu lors de la première séance de l'assemblée suivant la création du département, selon les modalités de droit commun définies à l'article L. 3122-1 du code général des collectivités territoriales.

2. La composition du conseil départemental à compter de mars 2021

2.1. La volonté de figer les cantons des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin

L'article L. 191-1 du code électoral, tel que rédigé par la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral dispose que « le nombre de cantons dans lesquels sont élus les conseillers départementaux est égal, pour chaque département, à la moitié du nombre de cantons existant au 1er janvier 2013, arrondi à l'unité impaire supérieure si ce nombre n'est pas entier impair ».

En application de cet article, le décret n° 2014-185 du 18 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département du Bas-Rhin indique que le département du Bas-Rhin comprend 23 cantons, donc 46 conseillers départementaux. Le décret n° 2014-207 du 21 février 2014 portant délimitation des cantons dans le département du Haut-Rhin dispose que le département du Haut-Rhin comprend quant à lui 17 cantons, donc 34 conseillers départementaux. Selon l'étude d'impact, la population moyenne par canton est de 48 757 habitants pour le Bas-Rhin et 44 867 habitants pour le Haut-Rhin71(*).

Le Gouvernement propose de ne pas procéder à un nouveau découpage des cantons en Alsace et avance pour cela trois justifications :

- la population moyenne par canton à l'échelle du territoire du futur département d'Alsace serait de 47 104 habitants. Les écarts à la moyenne pour chaque canton ne seraient pas supérieurs aux seuils acceptés par la jurisprudence constitutionnelle72(*) et administrative73(*) puisque seuls les cantons de Strasbourg-6 et de Guebwiller s'écarteraient de la moyenne de la population des cantons de plus de 20 % (respectivement de + 21,35 % et de - 24,03 %).

la somme des cantons du Bas-Rhin et du Haut-Rhin représenterait un total de 40 cantons, ce qui serait comparable aux départements d'une population équivalente74(*) ;

- le maintien des limites cantonales actuelles répondrait au souci de préserver la stabilité des institutions locales, alors que le précédent redécoupage des cantons est encore très présent dans les esprits.

2.2. Garantir le nombre de cantons du département d'Alsace

L'article 8 apporte également une précision quant à la délimitation des cantons du futur département alsacien : son troisième alinéa indiquait que « les conseillers départementaux de la Collectivité européenne d'Alsace sont élus, à compter du prochain renouvellement général, dans chacun des cantons des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ».

Une telle disposition précise seulement que les cantons du département d'Alsace seront situés dans le département du Bas-Rhin ou dans le département du Haut-Rhin, interdisant de fait la création de cantons « à cheval » entre les deux départements. Cette interdiction n'a cependant pas grand sens, puisque les conseillers départementaux seraient tous amenés à siéger au sein du conseil départemental d'Alsace. En outre, dans le cas où la population du Bas-Rhin et du Haut-Rhin n'évoluerait pas dans le même sens et dans les mêmes proportions, et qu'il n'est possible de redécouper les cantons qu'à l'intérieur des limites territoriales du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, les limites constitutionnelles de +/- 20 % risqueraient d'être rapidement franchies. Une nouvelle loi s'avèrerait alors nécessaire afin de garantir la représentativité démographique des différents conseillers départementaux, avec toutes les contraintes inhérentes à la procédure législative.

Si votre commission comprend et partage la volonté de préserver la stabilité des institutions locales, elle considère néanmoins que les modalités choisies par le projet de loi ne permettent pas de répondre à cette préoccupation.

Votre commission a donc choisi, par l'adoption d'un amendement COM-116 de son rapporteur, de garantir le nombre de cantons sur le territoire du département d'Alsace tout en permettant la constitution de cantons entre les deux anciens départements. Pour ce faire, elle a précisé que le nombre de cantons sur le territoire du département d'Alsace est égal à la somme du nombre de cantons des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, tels que définis à l'article L. 191-1 du code électoral. Les deux départements ayant un nombre de cantons impair, le département alsacien aurait un nombre de cantons pair. Cela est néanmoins conforme à l'engagement du Gouvernement de ne pas redécouper les cantons.

3. Adapter les règles relatives à l'élection des conseillers régionaux et des sénateurs

Le projet de loi prévoyait initialement, en son article 9, d'habiliter le Gouvernement à légiférer afin d'adapter les règles relatives à la composition du collège électoral concourant à l'élection des sénateurs du Bas-Rhin et du Haut-Rhin. Votre commission a souhaité y procéder par elle-même, par l'adoption d'un amendement COM-117 de son rapporteur, qui a également effectué les coordinations nécessaires en ce qui concerne les élections régionales.

S'agissant des modalités d'élection du conseil régional du Grand Est, votre commission a d'abord prévu de fusionner les deux sections départementales du Bas-Rhin et du Haut-Rhin qui existent aujourd'hui au sein de la circonscription unique régionale. Les sections départementales des circonscriptions régionales correspondant, en effet, aux limites territoriales des départements en tant que collectivités territoriales et non pas en tant que circonscriptions administratives de l'État75(*).

Ensuite, votre commission a déterminé les règles de répartition des conseillers régionaux élus dans la section correspondant au département d'Alsace et des conseillers départementaux de la nouvelle collectivité entre les collèges appelés à élire les sénateurs du Bas-Rhin et du Haut-Rhin :

- le conseil régional du Grand Est procéderait, dans le mois qui suit son élection, à la répartition entre les deux collèges de ses membres élus dans la section « Alsace », suivant des règles proches de celles qui s'appliquent à l'assemblée de Corse pour la répartition de ses membres entre les collèges de Haute-Corse et de Corse-du-Sud. Le nombre de conseillers à désigner dans chaque collège serait fonction de la population respective du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ;

- les conseillers départementaux d'Alsace seraient membres du collège électoral appelé à élire les sénateurs du Bas-Rhin ou du Haut-Rhin, selon que la commune siège du bureau centralisateur du canton dans lequel ils ont été élus est située dans l'un ou l'autre de ces départements.

Votre commission a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9
Habilitation à légiférer par ordonnances pour procéder
aux adaptations rendues nécessaires
par la création de la Collectivité européenne d'Alsace

L'article 9 du projet de loi a pour objet d'habiliter le Gouvernement, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, à prendre par voie d'ordonnances les mesures d'adaptation de la législation en vigueur rendues nécessaires par la création du département d'Alsace à la date du 1er janvier 2021.

Il a été recouru à la même procédure d'habilitation lors de la création, au cours des dernières années, des trois collectivités territoriales à statut particulier que sont la métropole de Lyon, la collectivité de Corse et la Ville de Paris.

En matière institutionnelle, il sera en particulier nécessaire de préciser les règles applicables au transfert des agents des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin (y compris ceux qui occupent des emplois fonctionnels), de déterminer la compétence territoriale des services, établissements publics et commissions administratives aujourd'hui organisés sur une base départementale (services d'incendie et de secours, centres de gestion de la fonction publique territoriale, commission départementale de la coopération intercommunale...), ou encore de désigner le représentant de l'État appelé à exercer le contrôle de légalité sur les actes du département d'Alsace ainsi que le contrôle budgétaire.

En matière budgétaire, financière, fiscale et comptable, il conviendra notamment de fixer les modalités d'adoption des délibérations fiscales au titre du premier exercice budgétaire suivant la création de la collectivité, de déterminer les modalités d'harmonisation des taux des impôts départementaux, de régler le sort des exonérations votées antérieurement, mais aussi, le cas échéant, de préciser les règles applicables aux concours financiers de l'État à la nouvelle collectivité et à la péréquation de ses ressources avec celles des autres départements.

En matière électorale, enfin, le Gouvernement devra principalement adapter les règles relatives aux inéligibilités et aux incompatibilités qui font référence au territoire départemental et clarifier les autres références au « département » figurant dans le code électoral, pour préciser dans chaque cas s'il s'agit de la collectivité territoriale ou de la circonscription administrative de l'État. En revanche, votre commission a supprimé l'habilitation à adapter par ordonnance « les règles relatives à la composition du collège électoral concourant à l'élection des sénateurs du Bas-Rhin et du Haut-Rhin » (amendement identiques COM-118 du rapporteur et COM-102 rectifié de notre collègue Claude Kern), puisque cette question a été réglée à l'article 8 par l'adoption de dispositions d'application directe.

Ce point mis à part, le recours à la procédure des ordonnances n'a, en l'espèce, pas paru injustifié à votre rapporteur, la finalité des habilitations étant définie avec la précision requise par la jurisprudence constitutionnelle76(*).

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 10
Habilitation à légiférer par ordonnances dans le domaine routier

L'article 10 du projet de loi a pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre, par voie d'ordonnances, plusieurs mesures importantes relevant du domaine de la loi et liées au transfert de la voirie nationale non concédée au département d'Alsace.

1. Le projet d'une nouvelle « écotaxe » réservée à l'Alsace

Comme cela a été rappelé précédemment77(*), la taxe kilométrique sur les poids lourds en transit dont la loi avait prévu dès 2005 qu'elle serait mise en place à titre expérimental en Alsace, puis sur le reste du territoire national, n'a jamais vu le jour. Le projet d'écotaxe nationale a notamment rencontré une forte opposition dans les territoires métropolitains les plus périphériques, comme la Bretagne, où il aurait considérablement renchéri le coût du transport routier et, partant, des marchandises transportées.

Les territoires frontaliers, et notamment l'Alsace, ont cependant continué à demander l'institution d'un dispositif qui permette de tarir les flux de poids lourds qui se sont reportés du côté français de la frontière à la suite de la mise en place de la LKW Maut outre-Rhin.

Le Gouvernement demande aujourd'hui à être habilité à prendre, par voie d'ordonnances et dans un délai de douze mois suivant la promulgation de la loi, les mesures relevant du domaine de la loi « tendant, afin de maîtriser le trafic routier de marchandises sur les axes relevant de la Collectivité européenne d'Alsace, à instaurer des contributions spécifiques versées par les usagers concernés ». Si cette demande rencontre un accueil favorable chez les élus alsaciens, elle n'en appelle pas moins plusieurs observations.

Tout d'abord, l'habilitation demandée est rédigée en termes particulièrement vagues, et le Gouvernement n'a pas été en mesure d'indiquer à votre rapporteur la teneur des dispositions envisagées. On ignore en particulier :

- si ces « contributions spécifiques » prendraient la forme d'une taxe ou d'une redevance ;

- quelle serait l'autorité compétente pour instituer la contribution (l'État ? Le département alsacien ?) et celle au profit de qui elle serait perçue ;

- quelles seraient les catégories de véhicules assujettis ;

- quels seraient l'assiette de la contribution (la longueur des voies empruntées ?) et son tarif ;

- si ce tarif pourrait varier en fonction, par exemple, de la pollution atmosphérique ou sonore causée par les véhicules ;

- quelles seraient les éventuelles exonérations.

En tout état de cause, il serait difficile d'instituer une contribution sur le trafic routier de marchandises sur les seuls « axes relevant de la Collectivité européenne d'Alsace » sans méconnaître le principe d'égalité devant les charges publiques. L' « écotaxe alsacienne » prévue en 2005 n'avait pu être jugée constitutionnelle qu'en raison de son caractère expérimental, qui impliquait qu'à terme le dispositif fût généralisé à l'ensemble du territoire national, en fonction de critères généraux (par exemple, les catégories de voies empruntées, le trafic constaté sur ces voies, etc.). Pour mémoire, l'écotaxe poids lourds nationale, dans sa version adoptée en 2008, devait s'appliquer :

- sur l'ensemble de la voirie nationale, à l'exception des sections d'autoroutes et de routes non soumises à péages et des itinéraires non compris dans le réseau routier transeuropéen sur lesquels le trafic de poids de lourds était « particulièrement bas » ;

- ainsi que sur les routes appartenant aux collectivités territoriales supportant ou susceptibles de supporter un report significatif de trafic en provenance des autoroutes à péages, de routes où s'appliquerait l'écotaxe et des routes situées à l'étranger et soumises à péages, redevances ou taxations78(*).

Par ailleurs, il n'est pas exclu que l'institution d'une contribution spécifique sur les poids lourds sur le seul territoire alsacien reporte une partie du trafic plus à l'Ouest, sur l'autoroute A 31, ce qui inquiète légitimement les élus et la population des départements lorrains. Ce problème mériterait donc d'être abordé à l'échelle de la France continentale. Si une forme de contribution spécifique sur les poids lourds devait être mise en place, il serait sans doute envisageable de différencier les tarifs en fonction des territoires, et notamment de la distance plus ou moins grande par rapport aux axes principaux du trafic européen.

Votre rapporteur rappelle enfin que la directive « Eurovignette » de 1999 est en cours de révision et qu'il serait sans doute préférable d'attendre le terme de la procédure législative européenne avant d'instituer une nouvelle contribution qui risquerait, sinon, d'être bientôt caduque.

La révision de la directive « Eurovignette »

La directive 1999/68/CE du 17 juin 1999, dite « Eurovignette »79(*), avait pour principal objet, dans sa version initiale, d'améliorer le fonctionnement du marché intérieur en limitant les distorsions de concurrence entre les entreprises de transport routier de marchandises. Ses révisions successives, en 2011 notamment, ont élargi les possibilités de variation du montant des redevances en fonction des performances environnementales des véhicules, selon le principe du « pollueur-payeur ».

La taxation du trafic routier ou l'imposition de redevances demeurent de la compétence des États membres, et la directive ne leur impose pas d'instituer de telles contributions. Elle fixe cependant des règles applicables aux contributions existantes ou susceptibles d'être instituées sur les véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes.

Lorsqu'une taxe sur ces véhicules a été instituée dans un État membre, la directive en fixe le taux minimal en fonction du nombre d'essieux et du poids en charge80(*). Seule est concernée, en France, la taxe spéciale sur certains véhicules routiers ou « taxe à l'essieu ».

La directive identifie, par ailleurs, deux types de contributions liées à l'usage des infrastructures routières :

- les droits d'usage, communément appelés « vignettes », qui imposent le paiement d'une somme déterminée donnant droit à l'utilisation des infrastructures pendant une période donnée (par exemple un jour ou un an) ;

- les péages, c'est-à-dire le paiement d'une somme déterminée pour l'exécution d'un parcours situé entre deux points d'une infrastructure, cette somme étant basée sur la distance parcourue et sur le type de véhicule.

La directive fixe les règles applicables aux droits d'usage et aux péages mis en place par les États membres sur le réseau routier transeuropéen et sur tout autre tronçon de leur réseau d'autoroutes, sans préjudice de la possibilité pour eux d'instituer de tels prélèvements sur d'autres portions du réseau routier. Elle en fixe notamment les plafonds, et autorise à exonérer les véhicules de moins de 12 tonnes. En ce qui concernent les péages, ils doivent comprendre une redevance d'infrastructures, correspondant au paiement des coûts de construction, d'exploitation, d'entretien et de développement du réseau, et une redevance pour coûts externes, liée au coût de la pollution atmosphérique et sonore liée au trafic.

Dans le cadre du « premier paquet Mobilité », la Commission européenne a présenté le 31 mai 2017 une proposition de refonte de la directive « Eurovignette », dans le but affiché de réduire les émissions de dioxyde de carbone, de ralentir la dégradation des infrastructures, de réduire la congestion automobile et d'éliminer les discriminations entre les types de véhicules81(*).

La Commission propose notamment :

- de supprimer progressivement les « vignettes » pour les remplacer par des péages, afin de proportionner la contribution des usagers à leur utilisation du réseau ;

- d'étendre à tous les « véhicules utilitaires lourds » de plus de 3,5 tonnes (y compris les bus et autocars) les péages aujourd'hui réservés aux véhicules de transport de marchandises ;

- d'étendre aux véhicules utilitaires légers la modulation des péages et droits d'usage en fonction des niveaux d'émissions de CO2 et autres polluants, et de simplifier les règles de modulation applicables aux véhicules lourds (en remplaçant la référence aux classes d'émissions EURO par une référence aux émissions de CO2 des véhicules) ;

- d'autoriser la majoration des redevances d'infrastructures sur tous les tronçons régulièrement saturés ou dont l'utilisation par des véhicules cause des dommages importants à l'environnement, et non plus seulement en zone de montagne ;

- d'imposer des valeurs fixes (différenciées en fonction de la densité de population de la zone) et non plus des valeurs maximales pour la tarification des coûts externes ;

- de rendre obligatoire l'instauration d'une redevance pour coûts externes sur les parties du réseau à péage où les dommages environnementaux provoqués par la circulation des poids lourds sont les plus importants ;

- d'instituer des « redevances de congestion » destinées à couvrir les coûts de la congestion automobile et à réduire celle-ci.

La proposition de directive est actuellement soumise à l'examen du Parlement européen en première lecture.

Votre rapporteur n'est donc pas convaincue que le Gouvernement puisse faire aboutir une telle réforme dans l'année suivant la promulgation de la loi. Néanmoins, vu le grave préjudice que fait subir au territoire alsacien le trafic intense de poids lourds en transit, elle n'a pas proposé à votre commission de supprimer l'habilitation demandée. Si l'ordonnance voyait le jour, et si des correctifs s'avéraient nécessaires, le Parlement y procéderait.

Votre commission a adopté un amendement COM-74 de notre collègue Jacques Bigot visant à préciser que les « contributions spécifiques » instituées par ordonnance pourraient être perçues sur des voies qui, quoique situées sur le territoire du département d'Alsace, ne relèveraient pas de son domaine public (notamment des voies qu'il aurait transférées à l'eurométropole de Strasbourg).

2. Précisions et compléments relatifs au transfert des routes nationales

Le Gouvernement demande également à être habilité à préciser et compléter par ordonnances les dispositions relatives au transfert des routes nationales non concédées prévu à l'article 3 du projet de loi, « notamment les prescriptions techniques et les règles de police applicables au réseau routier transféré ».

Les questions relatives à la répartition des pouvoirs de police de la circulation sur les routes et autoroutes transférées, ainsi qu'aux règles techniques applicables, ayant été réglées par un amendement de votre rapporteur à l'article 3, votre commission a supprimé ce deuxième objet de l'habilitation demandée (amendement COM-119 du rapporteur).

3. La continuité des engagements pris par l'État à l'égard de la société concessionnaire de l'autoroute de contournement Ouest de Strasbourg

L'agglomération strasbourgeoise est aujourd'hui traversée par le principal axe autoroutier Nord-Sud de la plaine d'Alsace, l'autoroute A 35, qui y croise l'autoroute A 4 joignant Paris à la frontière allemande. Depuis plus de vingt ans est agitée l'idée de construire une nouvelle autoroute à l'Ouest de l'agglomération, pour y détourner une partie du trafic. Elle a gagné une nouvelle actualité à la suite de la mise en place outre-Rhin de la LKW Maut, qui a reporté sur l'A 35 une grande partie des flux de poids lourds en provenance et à destination de l'Allemagne, du Benelux et de la Suisse.

Ce projet est, enfin, en voie de réalisation.

Le 29 janvier 2016 a été conclu entre l'État et une filiale de la société Vinci, la société concessionnaire de l'autoroute du contournement Ouest de Strasbourg, une convention de concession de la conception, du financement, de la construction, de l'exploitation et de la maintenance de cette nouvelle autoroute, qui prendra le nom d'A 355. Les travaux sont en cours, et l'entrée en service de l'A 355 est prévue pour 2021.

Afin d'assurer l'équilibre économique de la concession, l'État s'est engagé à prendre les mesures nécessaires pour détourner les flux de poids lourds vers la nouvelle autoroute (où leur circulation sera soumise à péage). Plus exactement, le point 24.1 du cahier des charges annexé à la convention de concession prévoit qu'aucun concours public n'est versé au concessionnaire, sauf si l'une des conditions suivantes se réalise :

- à la date de mise en service de l'autoroute, n'est pas entrée en vigueur la décision d'interdiction de circulation des poids lourds en transit sur les portions des autoroutes A 4 et A 34 ainsi que de la route nationale 4 situées dans l'agglomération de Strasbourg, ainsi que sur l'autoroute A 35182(*) ; dans ce cas, 10 millions d'euros de concours publics sont dus au concessionnaire ;

- cette décision a été abrogée dans un délai de soixante mois suivant la mise en service de l'autoroute, auquel cas le concessionnaire a droit à une fraction de ce concours de 10 millions d'euros, au prorata du nombre de mois où l'interdiction n'est pas en vigueur.

L'interdiction des poids lourds en transit dans le centre de Strasbourg
(Le trait noir épais correspond aux voies où la circulation des poids lourds en transit doit être interdite, le trait gris en pointillé au tracé de la future A 355)

Source : préfecture du Bas-Rhin

Préalablement à la signature de la convention de concession a été conclue, le 4 décembre 2015, entre l'État, les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, l'eurométropole de Strasbourg et la Ville de Strasbourg, une convention relative au financement des concours publics qui seraient dus à la société concessionnaire dans l'un ou l'autre des deux cas susmentionnés. Le conseil départemental du Bas-Rhin, ainsi que le conseil régional d'Alsace (aux obligations duquel le conseil régional du Grand Est a été subrogé) se sont chacun engagés à prendre à leur charge 25 % de ces concours publics, sauf s'ils s'opposaient dans le délai stipulé83(*) à la décision prise par l'État de ne pas interdire la circulation des poids lourds en transit sur les axes traversant l'agglomération strasbourgeoise ou d'abroger une telle interdiction prématurément - les 50 % restants demeurant en tout état de cause à la charge de l'État.

Le Gouvernement demande aujourd'hui à être habilité à préciser, par ordonnance, « les conditions dans lesquelles la Collectivité européenne d'Alsace continue d'assurer les engagements de l'État portant sur les routes qui lui sont transférées et liés à la mise en service de l'autoroute A 355 ». En d'autres termes, il souhaite prendre des dispositions de nature législative ayant pour effet de soustraire l'État aux obligations auxquelles il est tenu en vertu de la convention de financement et d'imposer au nouveau département alsacien de prendre à sa charge 75 % des concours publics éventuellement dus à la société concessionnaire, voire 100 % dans le cas où la région Grand Est manifesterait en temps voulu son opposition à la décision de ne pas prendre ou d'abroger prématurément la décision d'interdiction de circulation prévue au contrat de concession.

Cette demande d'habilitation appelle trois observations.

En premier lieu, il n'est envisageable de transférer ainsi au département d'Alsace les obligations financières de l'État que si ce dernier est effectivement privé, du fait du transfert de la propriété des voies, du pouvoir d'y interdire la circulation des poids lourds. Cela suppose que le pouvoir de police de la circulation sur les autoroutes transférées au département soit attribué à son président et non maintenu entre les mains du représentant de l'État, comme cela semble être l'intention du Gouvernement. Votre commission ayant supprimé l'habilitation demandée en la matière et inscrit à l'article 3 du projet de loi le principe selon lequel le pouvoir de police de la circulation sur les autoroutes transférées appartient au président du conseil départemental d'Alsace, cette inquiétude n'a plus lieu d'être.

En deuxième lieu, le projet de loi est silencieux sur le cas où la propriété des routes concernées et le pouvoir de police afférents auraient été transférés à l'eurométropole de Strasbourg et à son président. Il conviendra, le cas échéant, que l'eurométropole soit simultanément subrogée par voie conventionnelle aux obligations du département d'Alsace qui lui auront été transférées par l'État.

En dernier lieu, on peut s'interroger sur la constitutionnalité de la disposition projetée, qui modifierait directement l'équilibre des obligations issu de la convention de financement. Toutefois, selon la jurisprudence constitutionnelle, le législateur ne peut porter atteinte aux conventions légalement conclues que pour un motif d'intérêt général suffisant84(*), et il n'est pas certain que cette exigence soit ici satisfaite. Du moins est-il équitable que l'État ne supporte pas les conséquences des décisions prises par une autre personne publique, et c'est pourquoi votre commission a accepté le principe de l'habilitation demandée.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11
Entrée en vigueur du projet de loi

L'article 11 du projet de loi tend à organiser l'entrée en vigueur au 1er janvier 2021 du projet de loi, à l'exception de certaines de ses dispositions qui entreraient en vigueur au lendemain de la publication de la loi.

1. Un regroupement des deux départements prévu au 1er janvier 2021

Les conseils départementaux du Bas-Rhin et du Haut-Rhin ont délibéré le 4 février 2019 pour demander au Gouvernement, en application de l'article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales85(*), la création d'une nouvelle entité alsacienne, par regroupement des départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin, à compter du 1er janvier 2021.

Le décret en Conseil d'État n° 2019-142 du 27 février 2019 portant regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin a acté de ce regroupement à compter du 1er janvier 2021.

Le projet de loi relatif aux compétences du département d'Alsace a un double objet :

- organiser les modalités de la fusion en matière notamment de personnels, d'organisation, de fonctionnement et de financement, de règles budgétaires, financières et fiscales (articles 4, 7, 8 et 9) ;

- définir certaines compétences spécifiques au département d'Alsace et leurs compensations (articles 1er, 1er bis, 2, 2 bis, 3, 5, 6 et 10).

2. Une entrée en vigueur majoritairement différée de la loi

Si la majorité des dispositions du projet de loi ne doivent entrer en vigueur que concomitamment au regroupement des départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin au 1er janvier 2021, d'autres ont pour objet de préparer la fusion et nécessitent une entrée en vigueur au lendemain de la publication de la loi. Il s'agit :

- du troisième alinéa du I de l'article 3, relatif à la constatation des transferts par le représentant de l'État emportant transfert de certaines routes et autoroutes non concédées à la Collectivité européenne d'Alsace au 1er janvier 2021 ;

- du II de l'article 4, visant à ce que les départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin organisent une négociation collective portant sur les modalités d'anticipation des changements et sur l'ensemble des conditions liées au regroupement ;

- des articles 9 et 10, habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans un délai de 12 mois à compter de la publication de la loi pour compléter cette dernière.

En outre, parmi les dispositions relatives aux compétences du département d'Alsace, le I de l'article 2, relatif au tourisme, peut dès à présent être mis en oeuvre, les deux comités départementaux du tourisme ayant d'ores et déjà été fusionnés.

Votre commission a considéré que l'article 1er bis, relatif à la promotion des langues régionales et le II de l'article 2 bis, ouvrant l'expérimentation aux autres départements qui en font la demande, devait également entrer en vigueur au lendemain de la publication de la loi. Elle a donc adopté un amendement COM-120 de son rapporteur en ce sens.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

*

* *

Votre commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.


* 12 Voir notamment l'article 65 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.

* 13 Avec 226,96 habitants/km2, contre 104,6 habitants/km2 en moyenne pour la France (source : INSEE, sur la base des populations de 2015).

* 14 Centre de compétences trinational pour vos projets de santé - TRISAN.

* 15 Traité entre la République française et la République fédérale d'Allemagne sur la coopération et l'intégration franco-allemandes, signé le 22 janvier 2019.

* 16 Affaires européennes et étrangères, défense et sécurité, culture, enseignement, recherche et mobilité, intégration économique, transition énergétique et développement durable.

* 17 La proposition de règlement est consultable à l'adresse suivante :

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A52018PC0373&from=FR.

* 18 Le texte adopté par le Parlement européen en première lecture est consultable à l'adresse suivante :

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2019-0118&format=XML&language=FR.

* 19 Prévu, pour le régime des délégations de compétences dans le cadre d'un chef-de-filat, au 1° de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

* 20 Comme l'indique l'arrêté du 25 juillet 2007 relatif aux programmes de langues régionales pour l'école primaire tel que complété par l'arrêté du 10 janvier 2008, du ministre de l'éducation nationale.

* 21 Voir « L'enseignement de la langue régionale en Alsace et en Moselle », de Daniel Morgen et Armand Zimmer, dans TREMA n° 31, L'enseignement des langues régionales en France aujourd'hui : état des lieux et perspectives, 2009, p. 109-118.

* 22 Ces chiffres sont issus de la note « L'enseignement des langues vivantes dans l'académie de Strasbourg » de janvier 2018, réalisée par la Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) de l'académie de Strasbourg. Cette note est consultable à l'adresse suivante : https://www.ac-strasbourg.fr/academie/etudes-et-statistiques/.

* 23 Convention opérationnelle portant sur la politique régionale plurilingue dans le système éducatif en Alsace pour la période 2018-2022.

* 24 À titre d'exemple, la grille indiciaire de l'Éducation nationale empêche toute surrémunération des enseignants en cursus bilingue, ce qui freine l'attractivité de ces postes. Elle est définie par voie règlementaire et devra donc être révisée par ce biais pour améliorer l'attractivité des postes d'enseignants bilingues sur le territoire de la Collectivité européenne d'Alsace.

* 25 À l'exception des communes touristiques érigées en station classées de tourisme qui peuvent décider de conserver l'exercice de la compétence de « promotion du tourisme, dont la création d'offices de tourisme » (article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales).

* 26 Comme l'indique l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales. Il a été décidé au cours de l'examen de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République de ne pas définir de chef de file en matière touristique.

* 27 Ces chiffres sont issus du rapport d'activité 2017 de l'agence Alsace destination tourisme, consultable à l'adresse suivante : https://www.alsace-destination-tourisme.com/presentation/agence-adt.htm.

* 28 Articles L. 133-11 et L. 133-12 du code du tourisme.

* 29 Articles L. 133-13 à L. 133-16 du code du tourisme.

* 30 Voir, sur ce point, la réponse ministérielle du 31 janvier 2017 à la question n° 97532 de notre ancien collègue député Pascal Deguilhem. Celle-ci est consultable à l'adresse suivante : http://questions.assemblee-nationale.fr/q14/14-97532QE.htm.

* 31 Article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales.

* 32 Article L. 151-3 du même code.

* 33 Voir l'instruction du Gouvernement relative à la nouvelle répartition des compétences en matière d'interventions économiques des collectivités territoriales et de leurs groupements du 22 décembre 2015 (NOR INTB1531125J) et la fiche n° 3 annexée, consultables à l'adresse suivante : http://circulaire.legifrance.gouv.fr/?action=afficherCirculaire&hit=1&retourAccueil=1&r=40359.

* 34 Rapport n° 174 (2014-2015) fait, au nom de la commission des lois, par MM. Jean-Jacques Hyest et René Vandierendonck sur le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, p. 60. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/l14-174/l14-1741.pdf. À l'inverse, pour aller au bout de la logique visant à mettre fin aux financements croisés, votre commission des lois avait supprimé la possibilité pour les collectivités territoriales infrarégionales et leurs groupements de participer au financement des aides octroyées par la région.

* 35 Voir le décret n° 2005-1499 du 5 décembre 2005 relatif à la consistance du réseau routier national.

* 36 Voir le Règlement (UE) n° 1315/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 sur les orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport et abrogeant la décision n° 661/2010/UE, dont les annexes déterminent sous forme cartographique la consistance de ce réseau.

* 37 CE, 22 février 1991, n° 90381. Le principe de gratuité du domaine public affecté à l'usage du public n'ayant pas valeur constitutionnelle, il peut y être dérogé par la loi (décision du Conseil constitutionnel n° 79-107 DC du 12 juillet 1979).

* 38 Articles L. 122-4 et L. 153-2 du code de la voirie routière.

* 39 Article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales.

* 40 Article L. 3221-4 du code général des collectivités territoriales.

* 41 Article R. 411-9 du code de la route, en ce qui concerne les autoroutes. Le préfet tire ses attributions sur les routes nationales hors agglomération de sa qualité d'autorité de police générale dans le département.

* 42 Articles L. 2215-1 et L. 3221-5 du code général des collectivités territoriales.

* 43 Article R. 411-8 du code de la route.

* 44 Article L. 2213-1 précité du code général des collectivités territoriales.

* 45 Art. R. 413-3 du même code.

* 46 Articles R. 411-3-1 et R. 411-4 du même code.

* 47 Article R. 411-7 du même code.

* 48 Articles L. 110-3 et R. 411-8-1 du même code.

* 49 Décret n° 2009-615 du 3 juin 2009 fixant la liste des routes à grande circulation.

* 50 Article L. 151-2 du code de la voirie routière.

* 51 Article L. 151-4 du même code.

* 52 Selon l'article R. 151-2 du même code, le décret conférant à une route ou section de route le caractère de route express fixe la liste des catégories de véhicules ou d'usagers auxquelles tout ou partie de la route express seront en permanence interdits. Le classement étant désormais décidé par arrêté, il faut supposer que ce même acte peut comporter la mesure d'interdiction mentionnée.

* 53 Les articles 269 et suivants du code des douanes, qui en constituaient le fondement législatif, furent abrogés par la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* 54 Voir l'étude d'impact pour plus de précisions.

* 55 Voir l'étude d'impact, point 2.1.

* 56 Voir, pour plus de précisions, l'examen de l'article 10 du projet de loi.

* 57 En l'occurrence, le préfet du Bas-Rhin, préfet de région. Voir l'article 2 du décret n°2006-304 du 16 mars 2006 portant création et organisation des directions interdépartementales des routes.

* 58 Article L. 131-2 du code de la voirie routière.

* 59 Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, cité par le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, dispose, en son huitième alinéa, que : « Tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises. »

* 60 Soit un peu moins de deux ans après la création de la Collectivité européenne d'Alsace.

* 61 Décret n°65-382 du 21 mai 1965 relatif aux ouvriers des parcs et ateliers des ponts et chaussées et des bases aériennes admis au bénéfice de la loi du 21 mars 1928.

* 62 Loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement et à la prise en charge des dépenses de ces services.

* 63 De même, lors du transfert aux départements d'une large partie de la voirie nationale par la loi du 13 août 2004 précitée, seules les « dépenses d'entretien préventif et curatif, de réhabilitation, d'exploitation et d'aménagements liés à la sécurité routière et à la prise en compte des risques naturels » exposées par l'État préalablement au transfert avaient été prises en compte pour la détermination de la compensation financière versée aux départements, à l'exclusion notamment des autres dépenses prévues par les CPER (articles 24 et 121). Cette limitation de la compensation financière a donné lieu à des contentieux (voir ci-dessous).

* 64 Pierre Subra de Bieusses, « Voirie et grands équipements ou la décentralisation prétexte », AJDA 2005, p. 144 et s.

* 65 Voir la feuille d'information publiée par le ministère de la transition écologique et solidaire, « Réseau routier national non concédé : résultats d'audits », consultable à l'adresse suivante : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/2018.07.10_dossier_reseau_routier.pdf.

* 66 C'est ce que notait notre regretté collègue Jean Germain dans son avis n° 598 (2012-2013) fait, au nom de notre commission des finances, sur le projet de loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, p. 91. Ce rapport pour avis est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/a12-598/a12-5981.pdf.

* 67 CE, 29 octobre 2010, n° 342072.

* 68 Il s'agit de la contribution de sécurité immobilière due à l'État à l'occasion du recours aux services chargés de la publicité foncière.

* 69 C'est par exemple le cas de l'Établissement public foncier local d'Alsace (EPF) et d'Archéologie Alsace.

* 70 Par exemple, la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI), la commission consultative des gens du voyage, ou le comité responsable du plan départemental d'action pour l'hébergement et le logement des personnes défavorisées.

* 71 La moyenne pour la France métropolitaine est de 30 525 habitants par canton.

* 72 Comme l'indiquait le rapport n° 509 (2009-2010), « Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues », de nos collègues Hervé Maurey et Pierre-Yves Collombat, le Conseil constitutionnel contrôle depuis 1985 que le découpage des circonscriptions électorales respecte le principe d'égalité devant le suffrage, dont il fait découler un principe d'équilibre démographique : il considère que la délimitation des circonscriptions électorales doit être effectuée en respectant le principe d'égale représentation des populations de chacune des circonscriptions, sans pour autant être astreint à une stricte proportionnalité.

* 73 Le Conseil d'État a développé sa jurisprudence relative au principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage dans le contrôle du remodelage des cantons. Il indique ainsi que « si la délimitation des circonscriptions cantonales peut ne pas être strictement proportionnelle à la population, mais peut tenir compte d'autres impératifs d'intérêt général, elle doit reposer sur des bases qui ne s'éloignent pas d'une façon excessive des données démographiques résultant d'un recensement récent » (CE, Ass., n° 178608, 6 janvier 1999, Lavaurs). Le Conseil d'État estime en outre que le principe d'égalité devant le suffrage interdit d'accroître les disparités démographiques entre les cantons au regard de deux critères : l'écart à la moyenne et les disparités entre cantons voisins (CE, Ass., n° 187232,13 novembre 1998, Commune d'Armoy et autres).

* 74 Ce second argument est toutefois contestable puisque le département alsacien serait le département disposant du plus grand nombre de cantons pour une population de 1,9 million d'habitants, juste avant le département du Pas-de-Calais, qui comprend 39 cantons pour 1,4 millions d'habitants. Le département des Bouches-du-Rhône, d'une population de 1,9 millions d'habitants, ne comprend que 29 cantons.

* 75 C'est ainsi que, dans la région Auvergne-Rhône-Alpes, le Rhône et la métropole de Lyon forment deux sections distinctes.

* 76 Décision du Conseil constitutionnel n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.

* 77 Voir le commentaire de l'article 3.

* 78 Article 270 du code des douanes, dans sa rédaction issue de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009. La loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 avait réduit le champ d'application de la taxe, désormais dénommée « péage de transit », aux autoroutes et routes nationales intégrées à des itinéraires supportant un trafic moyen journalier excédant 2 500 véhicules assujettis (à l'exception des sections d'autoroutes et routes soumises à péages), ainsi qu'aux routes appartenant aux collectivités territoriales supportant ou susceptibles de supporter un report significatif de trafic en provenance des précédentes. La condition était là encore formulée en termes généraux.

* 79 Directive 1999/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 1999 relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures.

* 80 En pratique, la directive ne fixe aucun niveau minimal de taxation pour les véhicules de moins de 12 tonnes.

* 81 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 1999/62/CE relative à la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures.

* 82 Plus précisément, l'interdiction doit s'appliquer sur les autoroutes A 35 et A 4 entre l'échangeur A 35/RN 83 et l'échangeur A 35/A 355/A 4, sur l'autoroute A 351 et sur la route nationale 4 entre l'échangeur RN 4/A 355 et l'A 351.

* 83 Quinze jours à compter de la notification par l'État de sa décision de ne pas interdire la circulation des poids lourds en transit (notification qui doit intervenir au plus tard 60 jours avant la mise en service de l'autoroute A 355) ou d'abroger une telle interdiction avant le délai de 60 mois.

* 84 Décision du Conseil constitutionnel n° 98-401 DC du 10 juin 1998.

* 85 L'article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que plusieurs départements formant, dans la même région, un territoire d'un seul tenant peuvent, par délibération concordantes de leurs conseils départementaux adoptées à la majorité des trois cinquième, demander à être regroupés en un seul département. Le regroupement est décidé par décret en Conseil d'État.