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Projet de loi de transformation de la fonction publique : Rapport

12 juin 2019 : Transformation de la fonction publique - Rapport ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
PROMOUVOIR UN DIALOGUE SOCIAL
PLUS STRATÉGIQUE ET EFFICACE
DANS LE RESPECT DES GARANTIES DES AGENTS PUBLICS

Article 1er
(art. 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Principe de participation des fonctionnaires

L'article 1er du projet de loi tend à modifier le champ du principe de participation des agents publics dans les statuts de la fonction publique.

1. L'expression actuelle du principe de participation des agents publics

Le principe de participation des fonctionnaires découle des principes particulièrement nécessaires à notre temps du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dont le huitième alinéa dispose que « tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la détermination collective des conditions de travail ainsi qu'à la gestion des entreprises ». Ce principe constitutionnel appliqué à la fonction publique est régulièrement utilisé par le Conseil constitutionnel depuis 197733(*).

Ce principe apparaît également dans la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Son article 20 disposait notamment que « dans chaque administration ou service, le ministre intéressé institue par arrêté [...] une ou plusieurs commissions administratives paritaires ayant compétence, dans les limites fixées par le présent statut et par les règlements d'application, en matière de recrutement, de notation, d'avancement, d'affectation, de discipline, et, plus généralement, pour toutes questions concernant le personnel [et] un ou plusieurs comités techniques paritaires, qui saisissent les ministres dont ils relèvent ou sont saisis par eux ou par le président du conseil des problèmes intéressant l'organisation ou le fonctionnement de l'administration ou du service ».

L'article 21 de la loi précisait que « les représentants du personnel au sein des commissions administratives sont élus au bulletin secret à la proportionnelle par les fonctionnaires » et que « les représentants du personnel au sein des comités techniques sont désignés par les organisations syndicales les plus représentatives ».

Le principe de participation a, par la suite, été inscrit à l'article 9 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dite loi « Le Pors ». Son premier alinéa dispose, depuis lors, que « les fonctionnaires participent par l'intermédiaire de leurs délégués siégeant dans des organismes consultatifs à l'organisation et au fonctionnement des services publics, à l'élaboration des règles statutaires et à l'examen des décisions individuelles relatives à leur carrière ». La version initiale de l'article 9 précisait, en outre, que la participation s'appliquait « à la définition et à la gestion de l'action sociale, culturelle, sportive et de loisir dont [les fonctionnaires] bénéficient ou qu'ils organisent ». La loi du 3 janvier 200134(*) est venue indiquer que les prestions sociales versées étaient distinctes de la rémunération et que leur gestion pouvait être confiée à des associations « 1901 ». Enfin, la loi du 2 février 200735(*) a introduit des précisions sur le champ de l'action sociale ainsi que le principe selon lequel le bénéfice de l'action sociale implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée.

Le principe de participation se décline à plusieurs échelles au sein de l'administration, comme le rappelle l'étude d'impact : « Cette participation se traduit en effet par la présence de représentants du personnel siégeant aux côtés de ceux de l'administration dans des organismes consultatifs chargés de connaître des différents aspects de la vie professionnelle des fonctionnaires : instances supérieures de la fonction publique (conseil commun de la fonction publique, conseils supérieurs des trois fonctions publiques), commissions administratives paritaires, comités techniques paritaires, comités d'hygiène et de sécurité et des conditions de travail »36(*).

2. La nouvelle formulation du principe de participation prévue par le projet de loi

L'article 1er du projet de loi tend à modifier pour la première fois le premier alinéa de l'article 9 de la loi « Le Pors ». Ces modifications ont pour objet de mettre en conformité l'expression du principe de participation avec les modifications que tend à introduire le projet de loi sur ses déclinaisons opérationnelles, telles que la fusion des comités techniques et des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) aux articles 3 et suivants et la modification des compétences des commissions administratives paritaires (CAP) aux articles 4, 11 et 14.

Ainsi, l'article 1er du projet de loi tend à faire rentrer dans le champ de la participation « la définition des orientations en matière de politique de ressources humaines ». En revanche, l'article 1er soustrait l'examen des décisions individuelles relatives à la carrière des fonctionnaires au profit de l'examen de décisions individuelles dont la liste serait établie par décret en Conseil d'État.

Cet article n'a pas été modifié lors de son examen à l'Assemblée nationale, tant en commission qu'en séance publique.

Votre commission a certes réintroduit certaines décisions individuelles dans le champ de compétence des CAP mais ces modifications ne sont pas de nature à nécessiter une modification de la nouvelle rédaction de l'article 1er.

Votre commission a donc adopté l'article 1er sans modification.

Article 1er bis (supprimé)(art. 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
portant droits et obligations des fonctionnaires)Missions des agents publics

L'article 1er bis du projet de loi vise à préciser les missions des agents publics.

Il résulte d'un amendement de notre collègue députée Cendra Motin (La République en Marche), adopté en séance publique avec les avis favorables du Gouvernement et de la rapporteure.

La loi n° 83-634 du 13 juillet 198337(*), dite « loi Le Pors », fixe les droits et obligations des agents publics, qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels. Son article 25 dispose notamment qu'ils exercent leurs fonctions « avec dignité, impartialité, intégrité et probité » et qu'ils « traite[nt] de façon égale toutes les personnes ».

L'article 1er bis tend à préciser que les agents publics « ont pour missions de servir l'intérêt général, d'incarner les valeurs de la République et d'être acteurs d'une société inclusive ».

D'après notre collègue députée Cendra Motin, cet article répond à l'ambition, plus large, de « moderniser en profondeur les services publics pour qu'ils répondent toujours mieux aux besoins des Français et qu'ils s'inscrivent complètement dans un XXIème siècle numérique et inclusif »38(*).

Avec l'avis favorable des rapporteurs, votre commission a adopté l'amendement COM-138 de M. Jean-Paul Prince supprimant l'article 1er bis. Comme l'indique notre collègue, « s'il a un objet louable, cet article insère dans le statut des fonctionnaires des dispositions soit répétitives soit qui ont un caractère trop abstrait alors que le législateur devrait au contraire s'efforcer de rendre la loi la plus claire et la plus intelligible possible ». 

Votre commission a supprimé l'article 1er bis.

Article 2
(art. 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
et art. 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Nouvelle faculté de saisine du Conseil commun de la fonction publique -
Représentation des plus grandes communes et
de leurs établissements publics intercommunaux
au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

L'article 2 du projet de loi tend, d'une part, à élargir les compétences du Conseil commun de la fonction publique et, d'autre part, à modifier la composition du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

1. Compétences consultatives du Conseil commun de la fonction publique

1.1. Droit applicable

Le Conseil commun de la fonction publique (CCFP) a été créé par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique qui a introduit un nouvel article 9 ter à la loi « Le Pors ». Ces dispositions ont transposé les stipulations des accords de Bercy du 2 juin 2008 relatifs à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique. Le relevé de conclusion de cet accord indiquait que « la promotion du dialogue social sur des sujets communs aux trois fonctions publiques appelle la création d'une nouvelle instance de dialogue, dédiée à l'examen de ces sujets tout en veillant à ce que, par sa constitution et son champ d'intervention, il s'agisse d'un lieu de débat ayant une réelle valeur ajoutée sans alourdir ou complexifier le paysage institutionnel ».

L'existence du CCFP est relativement récente puisqu'il n'a été effectivement mis en oeuvre qu'en 2012, après la parution du décret relatif à son fonctionnement39(*). Il est présidé par le ministre chargé de la fonction publique ou son représentant et comprend des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires, ainsi que des représentants des employeurs des trois versants de la fonction publique.

L'article 9 ter de la loi « Le Pors » dispose que la consultation du CCFP, lorsqu'elle est obligatoire, remplace celle des conseils supérieurs de la fonction publique de l'État (CSFPE), de la fonction publique territoriale (CSFPT) et de la fonction publique hospitalière (CSFPH). Il a pour mission principale de connaître « de toute question d'ordre général commune aux trois fonctions publiques dont il est saisi »40(*).

Depuis sa création, les cas de saisine du CCFP n'ont cessé d'être étendus. Il devait, au départ, n'être saisi que des projets de textes communs aux trois fonctions publiques, à l'exception des textes qui leur étaient spécifiques. Néanmoins, les dispositions de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires l'a rendu compétent pour connaître de l'ensemble des projets de textes « communs à au moins deux des trois fonctions publiques ». De plus, le CCFP se voit également transmettre le rapport annuel sur la prise en charge du handicap dans la fonction publique41(*) depuis la loi du 12 mars 201242(*).

1.2. Le dispositif proposé

Le dispositif proposé par la première partie de l'article 2 du projet de loi tend à étendre encore le champ de consultation du CCFP. La mention selon laquelle le CCFP connaît des projets de texte communs à au moins deux des trois fonctions publiques est conservée. Toutefois, le projet de loi vient préciser que le CCFP pourra être saisi des dispositions de ces projets qui ne concernent qu'une seule fonction publique dès lors que ces dispositions présenteraient « un lien avec les dispositions communes ». Dans ce nouveau cas, la saisine du CCFP remplacerait également celle d'un des trois conseils supérieurs.

Ces dispositions n'ont pas été modifiées lors de leur examen à l'Assemblée nationale, en commission comme séance publique.

1.3. La position de votre commission

Votre rapporteur n'est pas favorable à ce que le Conseil commun de la fonction publique se transforme progressivement en Conseil unique de la fonction publique. Élargir encore son champ de consultation en ferait un organe de consultation de droit commun, en lieu et place des trois conseils supérieurs. Il ne leur permettrait plus de pouvoir témoigner des particularités existant dans les trois branches de la fonction publique. Le rôle du CCFP s'éloignerait également de l'esprit des accords de Bercy appelant la création d'une « instance [qui] ne se substituera pas aux trois conseils supérieurs de la fonction publique qui conserveront leurs compétences actuelles sous réserve de l'examen des textes communs aux trois fonctions publiques »43(*).

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-169 rect. du Gouvernement, après avis favorable des rapporteurs, soumettant l'extension du champ de compétence prévu par le texte à l'avis des présidents des conseils supérieurs des fonctions publiques territoriale et hospitalière.

2. Représentation des EPCI dans le collège des employeurs du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale

2.1. Le droit applicable

Le CSFPT est l'un des trois conseils supérieurs de la fonction publique avec le CSFPE et le CSFPH (voir supra). Cette instance représentative de la fonction publique territoriale a été créée par l'article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale44(*). Il est notamment saisi par le ministre chargé des collectivités territoriales des projets de loi et d'ordonnance qui les concernent, ainsi que des projets d'actes réglementaires relatifs à la situation des fonctionnaires territoriaux et aux statuts particuliers de leurs cadres d'emplois45(*). Le conseil supérieur fait également des propositions en matière statutaire46(*).

Le CSFPT est composé de représentants des organisations syndicales ainsi que de représentants des collectivités élus par des collèges de maires, de présidents de conseil départemental et de présidents de conseil régional47(*). L'article 8 de la loi du 26 janvier 1984 précise que « l'organisation des collèges et le nombre des sièges à pourvoir tiennent compte de l'importance démographique des collectivités concernées et des effectifs de fonctionnaires territoriaux employés par chaque catégorie de collectivités territoriales ». Ces règles sont fixées par le décret n° 84-346 du 10 mai 1984.

Répartition des représentants par collège et population

 

Nombre de représentants des collectivités territoriales

Nombre d'agents hors EPCI

Nombre d'habitants

Communes de moins
de 20 000 habitants

7

505 820

39 702 492

Communes de plus
de 20 000 habitants

7

516 035

24 325 466

Départements

4

358 538

64 027 958

Régions

2

81 885

64 027 958

Total

20

1 462 278

64 027 958

Source : étude d'impact, p. 23, utilisant des données de la direction générale des collectivités locales et de l'INSEE

2.2. Dispositif proposé par le projet de loi

Le projet de loi tend à inclure un collège de présidents d'établissements publics intercommunaux parmi les collèges qui élisent les représentants des employeurs au CSFPT. Cette modification opérée à l'article 8 de la loi du 26 janvier 1984 est un préalable à la modification de la répartition des représentants qui sera opérée par voie réglementaire (voir supra). L'architecture finale envisagée est présentée par le Gouvernement dans l'étude d'impact :

 

Nombre de représentants des collectivités territoriales

Nombre d'agents hors EPCI

Nombre d'habitants

Communes de moins
de 20 000 habitants

7 (dont un représentant d'EPCI)

505 820

39 702 492

Communes de 20 000
à 100 000 habitants

4 (dont un représentant d'EPCI)

331 338

14 491 249

Communes de plus
de 100 000 habitants

3 (dont un représentant d'EPCI)

184 697

9 834 217

Départements

4

358 538

64 027 958

Régions

2

81 885

64 027 958

Total

20

1 462 278

64 027 958

Source : étude d'impact, p. 23, utilisant des données de la direction générale des collectivités locales et de l'INSEE

Selon le Gouvernement « l'objectif poursuivi a` travers l'évolution de la composition du collège des employeurs publics territoriaux du CSFPT est de renforcer ce collège, permettant ainsi un renouvellement du dialogue social territorial sur le plan national »48(*).

La commission des lois de l'Assemblée nationale a modifié à la marge le dispositif initial par l'adoption d'un amendement à l'initiative de notre collègue députée Marietta Karamanli du groupe Socialistes et apparentés. Cet amendement tend à préciser que la « représentation des EPCI au sein du CSFPT ne concernera que les EPCI a` fiscalité propre, c'est-à-dire les communautés de communes, les communautés d'agglomération, les communautés urbaines et les métropoles »49(*).

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)(art. 2-1 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale) Feuille de route des décisions de l'État ayant un impact
sur la fonction publique territoriale

L'article 2 bis du projet de loi tend à créer une feuille de route triennale des décisions de l'État ayant un impact sur la fonction publique territoriale.

Reprenant une proposition du rapport « Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale »50(*), il résulte de l'adoption de l'amendement COM-393 de vos rapporteurs.

Certaines décisions de l'État ont, en effet, un impact direct sur la gestion des ressources humaines des collectivités territoriales : négociation d'accords salariaux avec les organisations syndicales, valeur du point d'indice, définition du régime indemnitaire, etc.

Or, la consultation des employeurs locaux n'est pas systématique. À titre d'exemple, les collectivités territoriales n'ont pas été suffisamment associées à l'accord « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), dont le coût s'élève, pour le seul versant territorial, à 770 millions d'euros entre 2016 et 2021.

Pour donner plus de visibilité aux élus locaux et sécuriser leur programmation budgétaire, l'État aurait l'obligation d'élaborer une feuille de route triennale indiquant ses principales orientations en matière de gestion des ressources humaines ainsi que leur impact prévisionnel sur les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales.

Le périmètre de la feuille de route

Cette feuille de route préciserait, en particulier, les évolutions envisagées concernant :

- la valeur du point d'indice de la fonction publique ;

- le régime indemnitaire des agents publics ;

- le déroulement de carrière, la promotion professionnelle et la formation des agents publics ;

- les conditions de mobilité des agents publics entre la fonction publique territoriale et les deux autres versants.

Elle indiquerait, enfin, le calendrier prévisionnel des négociations menées avec les organisations syndicales et les employeurs concernant l'évolution des rémunérations et du pouvoir d'achat des agents publics51(*).

La feuille de route serait présentée au Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) puis rendue publique52(*). De nature indicative, elle serait actualisée en cas de modification substantielle des orientations du Gouvernement.

Votre commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 3
(art. 9 ter, 12, 13, 15, 15 bis, 15 ter [nouveaux], 16 [abrogé], 17, 21, 34 et 80
de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 7-1, 8, 12, 23, 32, 32-1 [nouveau],
33, 33-1, 33-2 [nouveau], 49, 57, 88, 97, 100-1 et 120
de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. 11, 25, 41, et 104
de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986,
art. L. 3641-4, L. 3651-3, L. 5111-1, L. 5111-7, L. 5211-4-1, L. 5211-4-2, L. 5217-2 et L. 5219-12 du code général des collectivités territoriales,
art. L. 6133-7, L. 6135-1, L. 6143-2-1, L. 6143-5, L. 6144-3, L. 6144-3-1,
L. 6144-3-2, L. 6144-4, L. 6144-5, L. 6144-6-1 et L. 6414-2
du code de la santé publique,
art. L. 14-10-2 et L. 315-13 du code de l'action sociale et des familles,
art. L. 951-1-1 et L .952-2-2 [nouveau] du code de l'éducation,
art. L. 313-6 et L. 811-9-2 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime, art. L. 2221-3 du code des transports, art. 29-1 de la loi n° 90-568
du 2 juillet 1990 et art. L. 232-3 du code de justice administrative)
Fusion du comité technique et du comité d'hygiène, de sécurité
et des conditions de travail en une instance unique de concertation

L'article 3 tend à fusionner les comités techniques (CT) et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) dans les trois versants de la fonction publique en leur substituant un unique comité social reprenant l'ensemble des compétences exercées par les deux organes préexistants.

1. État du droit applicable aux comités techniques et CHSCT

1.1. Les comités techniques

Au côté des commissions administratives paritaires, le statut général des fonctionnaires de 1946 prévoyait déjà « un ou plusieurs comités techniques paritaires, qui saisissent les ministres dont ils relèvent ou sont saisis par eux ou par le président du conseil des problèmes intéressant l'organisation ou le fonctionnement de l'administration ou du service »53(*).

Les statuts de la fonction publique d'État précisent que les CT « connaissent des questions relatives à l'organisation et au fonctionnement des services, des questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences, des projets de statuts particuliers ainsi que des questions prévues par un décret en Conseil d'État »54(*). L'article 34 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 dispose, en ce sens, que les CT sont compétents pour connaitre de questions diverses relatives, par exemple, à l'organisation et au fonctionnement des administrations, établissements ou services, à la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences , ou à l'égalité professionnelle, la parité et à la lutte contre toutes les discriminations. Des compétences relativement proches sont données aux comités techniques d'établissement dans la fonction publique hospitalière55(*) et la fonction publique territoriale56(*).

Les CT des trois versants de la fonction publique sont également intéressés au cadre social de travail des agents. Cela se traduit par la transmission d'un bilan social dans la fonction publique d'État57(*) et par la remise d'un rapport « sur l'état de la collectivité, de l'établissement ou du service auprès duquel il a été créé »58(*). Les CTE de la fonction publique hospitalière se voient notamment transmettre le contrat pluriannuel d'objectifs et de moyens conclu avec les agences régionales de santé (ARS) qui établit notamment les orientations stratégiques de l'établissement59(*), les objectifs en matière de qualité et de sécurité des soins ainsi que les engagements d'amélioration de la qualité et de la sécurité des soins60(*).

Les CT de la fonction publique d'État sont présents « dans toutes les administrations de l'État et dans tous les établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, il est institué un ou plusieurs comités techniques »61(*). Ils peuvent également être mis en oeuvre à l'échelle déconcentrée. En cas d'insuffisance des effectifs, la représentation du personnel d'un établissement public peut toutefois être assurée dans un comité technique ministériel ou dans un comité technique unique, commun à plusieurs établissements62(*).

Dans la fonction publique territoriale, le principe est qu'un comité technique est créé dans chaque collectivité ou établissement employant au moins cinquante agents, ainsi qu'auprès de chaque centre de gestion pour les collectivités et établissements affiliés employant moins de cinquante agents63(*). Il est toutefois possible de créer des CT communs à une collectivité et ses établissements publics ou à un EPCI à tout ou partie des communes qui en sont membres si les effectifs totaux dépassent cinquante agents64(*). Les CTE de la fonction publique hospitalière sont mis en oeuvre à l'échelle des établissements hospitaliers, sociaux et médico-sociaux ainsi que dans les ARS. Selon l'étude d'impact, les CT seraient au nombre de 1 228 dans la fonction publique d'État, 4 572 dans la fonction publique territoriale et 2 373 dans la fonction publique hospitalière.

Comme le rappelle le Gouvernement, les CT ont perdu leur caractère paritaire original : « La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique, transposant les accords de Bercy conclus le 2 juin 2008, marque une étape importante pour la modernisation du dialogue social au sein de la fonction publique. Elle a, en premier lieu, renforcé la légitimité des partenaires sociaux en redéfinissant la représentativité des organisations syndicales et en les responsabilisant davantage (fin du paritarisme dans les CT) »65(*). Ainsi, dans la fonction publique d'État, « les comités techniques comprennent des représentants de l'administration et des représentants du personnel. Seuls les représentants du personnel sont appelés à prendre part aux votes »66(*).

Dans les trois versants, le principe est que les représentants du personnel siégeant aux comités techniques sont élus au scrutin de liste avec représentation proportionnelle dans les conditions générales définies à l'article 9 bis de la loi « Le Pors ». Les représentants sont issus et élus par l'ensemble des agents, aussi bien titulaires que contractuels, et leur nombre est fixé en fonction de l'importance des effectifs67(*).

1.2. Les CHSCT

L'accord du 20 novembre 2009 relatif à la santé et à la sécurité au travail dans la fonction publique a conduit à ce que les statuts de la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale prévoient l'existence des CHSCT en remplacement des comités d'hygiène et sécurité existant jusqu'alors. Ils ont respectivement été mis en place à l'occasion du renouvellement général des instances dans la fonction publique de l'État en 2011 et du renouvellement général des instances dans la fonction publique territoriale en 2014. Les CHSCT de la fonction publique hospitalière sont quant à eux soumis aux anciennes règles du droit du travail, abrogées depuis 2017. Ainsi l'article 10 de l'ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 précise que, les dispositions du code du travail, relatives au comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, qu'elle abroge « demeurent [cependant] applicables, dans leur rédaction en vigueur à la date de la publication de la présente ordonnance, en tant qu'elles s'appliquent aux établissements publics de santé, sociaux et médico-sociaux et aux groupements de coopération sanitaire de droit public », ainsi qu'aux ARS.

Dans les trois versants, les CHSCT répondent à des missions similaires à celles qui étaient confiées aux CHSCT du secteur privé avant qu'ils ne fusionnent avec les délégués des personnels pour devenir des conseils sociaux et économiques68(*). Comme le rappelle le Gouvernement, « l'un des objectifs était de rapprocher le régime de protection des agents publics de celui des salariés soumis au code du travail »69(*). Ils ont notamment pour mission de contribuer à la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail, ainsi qu'à l'amélioration des conditions de travail70(*).

Comme le rappelle l'étude d'impact, les moyens d'action des CHSCT sont de deux natures, « d'une part, une compétence consultative (en particulier, projet d'aménagement important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail, projet important d'introduction de nouvelles technologies, rapport annuel écrit faisant le bilan de la situation générale de la santé, de la sécurité et des conditions de travail, document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP) et programme annuel de prévention (PAP) des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail) et, d'autre part, des pouvoirs d'intervention concrets (visites de locaux, enquêtes sur les accidents de services, de travail et les maladies professionnelles, demande de recours à l'expertise en cas de risque grave ou de projet important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou de travail) »71(*).

L'organisation des CHSCT dans la fonction publique territoriale et la fonction publique d'État est calquée sur celle des CT. L'article 33-1 de la loi du 26 janvier 1984 renvoie d'ailleurs explicitement à l'organisation des CT pour établir les règles relatives aux CHSCT de la fonction publique territoriale. En outre, il précise que « dans les collectivités territoriales et les établissements publics de moins de cinquante agents, les missions du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail sont exercées par le comité technique dont relèvent ces collectivités et établissements ».

Les règles du code du travail applicables à la fonction publique hospitalière disposent de modalités assez proches puisqu'un CHSCT est créé dans chaque établissement ou groupement de coopération sanitaire de moyens de droit public de plus de cinquante agents72(*). À défaut, les missions dévolues aux représentants du personnel au CHSCT sont exercées par les représentants du personnel au CT73(*).

Les règles applicables aux CHSCT de la fonction publique précisent qu'ils sont normalement créés à l'échelle du département ministériel mais que, sous certaines conditions, il peut également en être créé plusieurs pour un même ministère ou un seul pour plusieurs ministères74(*). Un CHSCT dit « de proximité » est également créé auprès du secrétaire général de chaque administration centrale. Là aussi, des tolérances sur le découpage sont prévues75(*). Des CHSCT de proximité sont institués à l'échelle des services déconcentrés76(*), des établissements publics n'ayant pas le caractère industriel ou commercial, ainsi que des CHSCT de réseau qui s'affranchissent des découpages habituels lorsqu'existe « un lien exclusif en termes de missions et d'organisation »77(*).

Le nombre de représentants du personnel est déterminé en fonction de l'importance des effectifs ou de la nature des risques professionnels. Ils sont ensuite librement choisis par les organisations syndicales en fonction de leurs résultats aux dernières élections aux CT78(*).

1.3. L'articulation des compétences des CT et CHSCT

L'étude d'impact relève que les frontières entre les compétences respectives des CT et des CHSCT sont parfois floues et que certaines zones de recouvrement existent, ce qui est « source de difficulté pour les employeurs publics »79(*).

Source : étude d'impact, p. 36

2. Le dispositif de fusion proposé par le projet de loi

L'article 3 du projet de loi tend, dans sa globalité, à remplacer les CT et CHSCT par une instance paritaire unique : le comité social, « sur le modèle de l'ordonnance du 22 septembre 2017 qui a fusionné, dans le secteur privé, les trois instances représentatives du personnel (comité d'entreprise, CHSCT, délégué du personnel) au sein d'un comité social et économique (CSE) »80(*). Ce comité social se décline ainsi en comité social d'administration (CSA) pour la fonction publique d'État, en comité social territorial (CST) pour la fonction publique territoriale et en comité social d'établissement (CSE) pour la fonction publique hospitalière. Le projet prévoit également qu'une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail soit instituée au sein des comités sociaux, sous certaines conditions.

Afin de mettre en service ce dispositif, le projet de loi vient réécrire les dispositions prévues par les statuts des trois fonctions publiques, modifie d'autres textes lorsque certaines personnes publiques relèvent de régimes dérogatoires et procède aux coordinations rendues nécessaires par ces modifications.

2.1. Le contour des nouveaux comités sociaux

La réécriture de l'article 15 de la loi du 11 janvier 1984 tend à instituer a minima un CSA « dans toutes les administrations de l'État et dans tous les établissements publics de l'État ne présentant pas un caractère industriel ou commercial». En cas d'insuffisance d'effectif, le nouvel article tend également à ouvrir la possibilité de créer un CSA commun à un ministère ou à plusieurs établissements publics.

Les nouvelles dispositions applicables à la fonction publique territoriales relatives au découpage des CST se calquent sur les dispositions applicables aux CT. Le seuil de cinquante agents est conservé ainsi que les possibilités de mutualiser les instances sous certaines conditions.

Le projet de loi tend à préciser qu'un CSE sera créé par établissement public de santé81(*). Un CSE devrait également être créé dans chaque groupement de coopération sanitaire de moyens de droit public82(*) dépassant un seuil d'effectifs déterminé par décret. À défaut, ces groupements pourraient se rattacher à un CSE d'un autre établissement.

2.2. Les compétences des nouveaux comités sociaux

Les compétences des nouveaux comités sociaux se veulent être la somme des compétences actuellement dévolues aux CT et CHSCT. Leur expression et leurs contours peuvent sensiblement varier d'un versant à l'autre de la fonction publique.

Compétences des comités sociaux

1. Compétences communes aux CSA, CST et CSE des trois versants de la fonction publique

- accessibilité des services et qualité des services rendus83(*) ;

- orientations stratégiques et politiques de ressources humaines ;

- lignes directrices de gestion en matière de mobilité et de promotion et valorisation des parcours professionnels ;

- enjeux et politiques d'égalité professionnelle et lutte contre les discriminations84(*) ;

- protection de la santé physique et mentale, hygiène, sécurité des agents dans leur travail, organisation du travail, télétravail85(*), aux enjeux liés à la déconnexion86(*), dispositifs de régulation de l'utilisation des outils numériques, amélioration des conditions de travail et prescriptions légales y afférentes ;

- autres questions prévues par décret en Conseil d'État.

2. Compétences spécifiques

2.1. Compétences spécifiques aux CSA (fonction publique d'État) :

- fonctionnement et organisation des services ;

- projets de statuts particuliers.

2.2. Compétences spécifiques aux CST (fonction publique territoriale) :

- fonctionnement et organisation des services ;

- orientations stratégiques en matière de politique indemnitaire et d'action sociale ainsi que d'aides à la protection sociale complémentaire.

2.3. Compétences spécifiques aux CSE (fonction publique hospitalière) :

- orientations stratégiques de l'établissement ou du groupement ;

- organisation interne de l'établissement ou du groupement.

2.3. La création de formations spécialisées

Le projet de loi tend à prévoir qu'une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail est instituée dans les CSA, CST et CSE lorsqu'un seuil d'effectifs est atteint. Ce seuil est fixé à 200 agents pour la fonction publique territoriale87(*) et sera déterminé par décret pour les deux autres versants de la fonction publique. Le projet de loi prévoit également que des formations spécialisées puissent être instituées lorsque le seuil n'est pas atteint, notamment lorsque des risques professionnels particuliers le justifient.

La création de ces formations spécialisée est obligatoire dans les services départementaux d'incendie et de secours, sans condition de plafond.

Cette formation spécialisée se substitue alors au comité social afin d'exercer ses compétences, notamment celles relatives à la protection de la santé physique et mentale, à l'hygiène, la sécurité des agents dans leur travail, ou à l'organisation du travail. Sa compétence est toutefois exclue dans le cadre de projets de réorganisation de services examinés directement par le comité social.

2.4. Les membres des comités sociaux et leurs modalités de désignation

Sur le modèle des actuels CT, les comités sociaux comporteraient des représentants de l'employeur (administration, collectivité territoriale ou établissement) ainsi que des représentants du personnel élus, seuls habilités à prendre part aux votes88(*). Les représentants du personnel seraient élus dans le cadre des élections professionnelles dont les modalités sont prévues à l'article 9 bis de la loi « Le Pors ». Une exception au principe de l'élection est prévue en cas d'insuffisance d'effectifs, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

Dans l'hypothèse où une formation spécialisée est instituée au sein du comité social, les représentants du personnel titulaires qui y siègent sont désignés par les organisations syndicales présentes au comité social, parmi les représentants du personnel au comité social, qu'ils soient titulaires ou suppléants. Les suppléants sont, eux, désignés librement par les organisations syndicales.

2.5. Les dispositions spéciales applicables à certains cas particuliers

Le projet de loi prévoit certaines dispositions adaptées à des situations particulières. Ainsi, le VI de l'article 3 conserve, par exemple, le comité consultatif national existant auprès des ministres compétents pour l'ensemble des corps de catégorie A recrutés et gérés au niveau national dans la fonction publique hospitalière.

Des adaptations ont été introduites par amendements du Gouvernement, avec avis favorable du rapporteur, lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale. Un premier amendement de commission tend à autoriser les représentants des personnels médecins, pharmaciens et odontologistes, représentés au sein de la commission médicale d'établissement, à siéger au sein de la formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail. Un deuxième amendement de commission a pour objet de créer une formation spécialisée au sein du CSA du ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, « compétente exclusivement pour l'élaboration ou la modification des règles statutaires relatives aux enseignants-chercheurs de statut universitaire et aux assistants de l'enseignement supérieur ». Un troisième amendement adopté en commission tend également à créer, au sein des commissions hygiène et sécurité des établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole, une formation limitée aux seuls représentants concernés par les problématiques relatives aux conditions de travail.

Enfin un amendement du Gouvernement adopté en séance prévoit que les magistrats de l'ordre judicaire membres des syndicats spécifiques de la magistrature puissent être éligibles aux CSA du ministère de la justice, au même titre que les autres fonctionnaires89(*).

3. Position de votre commission

Vos rapporteurs partagent la simplification opérée par l'article 3. Votre commission n'a adopté à cet article que les amendements rédactionnels COM-316, COM-192, COM-423 et COM-421, les amendements de cohérence COM-417, COM-422, COM-419 et COM-420 et les amendements de précision COM-418, COM-246 et COM-247. Seul l'amendement COM-277, à l'initiative de notre collègue André Reichardt, adopté par la commission avec un avis favorable des rapporteurs, introduit des autorisations spéciales d'absence à la place des crédits de temps syndical prévus par le projet de loi à destination des représentants du personnel des CST. Cette substitution a notamment pour objet de faire baisser la charge financière devant peser sur les centres de gestion.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis A
(art. 9 bis A et 9 bis B [nouveaux] de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983
portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 33-2-1 [nouveau], art. 43 bis [abrogé] de la de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, art. 35 bis, 62 [abrogés], 97 et 97 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, art. 27 bis et 49-2 [abrogés] de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, art. L. 6143-7 du code de la santé publique, art. 4 [abrogé] de la loi n° 77-769 du 12 juillet 1977 relative au bilan social de l'entreprise)
Création d'un rapport social unique et d'une base de données sociales accessible aux membres du comité social

L'article 3 bis A du projet de loi prévoit que les administrations établissent chaque année un rapport social unique qui servirait de base pour l'élaboration de lignes directrices de gestion90(*). Parallèlement, une base des données sociales serait accessible aux membres des comités sociaux.

Il a été introduit par l'Assemblée nationale en première lecture, par l'adoption en séance d'un amendement de la rapporteure, notre collègue députée Émilie Chalas, avec un avis favorable du Gouvernement. La disposition proposée s'insèrerait dans le titre I du statut général des fonctionnaires - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 - et serait donc applicable aux trois versants de la fonction publique.

1. Le rapport social unique et sa base de données, de nouveaux outils d'information et d'aide à la décision

Le rapport social unique a pour objet, comme son nom l'indique, de rassembler en un seul document divers rapports qu'élaborent déjà les administrations publiques. Ce rapport, rendu public, s'adosserait sur une base de données sociales accessible aux membres des comités sociaux. Il rassemblerait tous les éléments et données sur la base desquelles serait élaborée la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines, elle-même déclinée en lignes directrices de gestion.

Le rapport social unique (RSU)

Le rapport social unique est destiné à reprendre le bilan social annuel qui existe depuis 197791(*), obligatoire pour toute entreprise comptant au moins trois cents salariés et applicable par extension aux établissements publics de l'État et des collectivités territoriales. Le bilan social, qui visait essentiellement à améliorer l'information, la concertation et la planification dans les entreprises, est actuellement régi par les articles L. 2312-28 et suivants du code du travail92(*). Au sein des collectivités territoriales, le bilan social prend la forme d'un rapport sur l'état de la collectivité que les autorités territoriales doivent présenter au moins tous les deux ans à leur comité technique93(*).

Le rapport social unique regrouperait également les rapports obligatoires qui doivent être actuellement présentés chaque année aux comités techniques, à savoir :

- le rapport de situation comparée entre les hommes et les femmes institué par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 (dite « Sauvadet »)94(*) ;

- le rapport sur les fonctionnaires mis à disposition95(*) ;

- le rapport sur l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés prévue à l'article L. 323-2 du code du travail96(*).

Le rapport social unique serait rendu public, après présentation devant les comités sociaux dans lesquels il servirait de support à un débat relatif à l'évolution des politiques humaines. S'agissant des collectivités territoriales, il ferait l'objet d'une présentation à l'assemblée délibérante, après avis du comité social territorial.

· La base de données sociales

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale s'inspire également de l'article L. 2312-36 du code du travail, qui a créé la base de données économiques et sociales (BDES)97(*). Toute entreprise d'au moins cinquante salariés doit rendre accessible cette base au comité social et économique afin d'améliorer l'information apportée aux représentants du personnel et de fluidifier le dialogue social.

A l'instar des employeurs privés, les employeurs publics devraient à leur tour rendre accessible aux membres des comités sociaux une base de données sociales.

Selon la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), certains employeurs publics disposent déjà de bases de données pour le pilotage de leurs finances et des ressources humaines. La mise en place de bases de données sociales consisterait alors à structurer l'existant. La DGAFP a par ailleurs assuré que le format et les règles d'interopérabilité de cette base ne seraient pas imposés, ce qui permettrait aux employeurs de continuer à utiliser leur système maison ou, pour les employeurs territoriaux, celui qui leur a été récemment mis à disposition par leur centre de gestion. Enfin, la gestion des autorisations d'accès pour rendre ces données consultables aux membres des instances de représentation du personnel ne demanderait pas d'expertise particulière, les personnes étant identifiées et les données n'étant ni personnelles, ni soumises au secret des affaires.

· Les éléments et données compris dans le champ du dispositif

Les éléments et données compris dans le rapport social unique et la base de données sociales seraient relatifs :

- à la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences ;

- aux parcours professionnels ;

- aux recrutements ;

- à la formation ;

- à la mobilité ;

- à la promotion ;

- à la rémunération ;

- à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes ;

- à la diversité ;

- à la lutte contre les discriminations ;

- au handicap ;

- à l'amélioration des conditions et de la qualité de vie au travail.

Au-delà de cette liste de thèmes non limitative, le texte proposé renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de préciser le contenu, les conditions ainsi que les modalités d'élaboration du rapport social unique et de la base des données sociales par les administrations, les collectivités et leurs établissements. La date prévue pour l'entrée en vigueur de ce dispositif serait le 1er janvier 2021, étant précisé qu'un décret en Conseil d'État devra préalablement être publié.

2. Les améliorations apportées par votre commission

Votre commission est favorable à la centralisation au sein d'un document unique des différents rapports ou bilans auxquels les employeurs publics sont astreints. Elle souscrit également à l'objectif de mieux informer les membres des comités sociaux en leur rendant accessibles les données sociales nécessaires à leur travail de contrôle et de proposition.

Elle a toutefois souhaité modifier la périodicité du rapport social unique pour ne le rendre obligatoire que tous les deux ans. Cette périodicité biennale donnerait de la souplesse aux employeurs publics qui ne disposent pas de service de ressources humaines suffisamment étoffé pour avoir le temps d'analyser les données et élaborer un rapport social qui ne soit pas un simple exercice formel. Elle permettrait par ailleurs aux collectivités territoriales de conserver leur rythme actuel98(*).

Les employeurs publics qui le souhaitent pourraient toujours élaborer un rapport social unique tous les ans, comme ils le font actuellement pour le bilan social.

Votre commission a également :

- ajouté la santé et la sécurité au travail parmi les thèmes sur lesquels portent le rapport social unique et la base de données sociales ;

- intégré le bilan de mise en oeuvre des lignes directrices de gestion sur la base des décisions individuelles, initialement prévu à l'article 3 du projet de loi comme un bilan autonome ;

- précisé la période pendant laquelle les données seraient rendues accessibles aux membres des comités sociaux et rappelé leur confidentialité à l'instar de ce qui est prévu dans le code du travail99(*).

Elle a en conséquence adopté l'amendement COM-368 de vos rapporteurs.

Dans un objectif d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, ce même amendement COM-368 vise à

- abroger les dispositions législatives existantes relatives aux rapports sur le handicap et à la mise à disposition ; la rédaction initiale maintenait en effet ces articles, tout en précisant que le rapport social unique s'y « substituait », ce qui est difficilement compréhensible ;

- réintégrer les dispositions relatives à l'état de situation comparée qui figuraient à l'article 29 ; ces dispositions sont commentées à l'article 29.

Votre commission a adopté l'article 3 bis A ainsi modifié.

Article 3 bis
(art. L. 342-19 du code de la construction et de l'habitation)
Création d'un comité social d'administration
au sein de l'Agence nationale de contrôle du logement social

L'article 3 bis a été introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de commission à l'initiative du Gouvernement, adopté, avec un avis favorable du rapporteur. Il tend à créer un comité social d'administration unique auprès de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) afin qu'y soient représentés ses personnels de droit public et ses salariés relevant du droit privé.

1. L'existence actuelle de trois organes de dialogue

L'ANCOLS est un établissement public administratif créé par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite « ALUR ». Afin de tenir compte de la dualité de statut de son personnel - contractuels de droit public et fonctionnaires d'un côté et salariés de droit privé de l'autre - l'ANCOLS dispose actuellement d'instances représentatives tripartites100(*). Un comité technique est compétent pour les personnels de droit public. Il est accompagné d'un comité d'entreprise compétent pour les personnels de droit privé et d'un CHSCT compétent pour l'ensemble des personnels de l'établissement. En outre, le directeur peut réunir conjointement le comité technique et le comité d'entreprise, dans le respect de leurs attributions respectives, pour connaître des sujets communs à l'ensemble du personnel101(*).

2. La création par le projet de loi d'un comité social d'administration unique

Afin d'harmoniser les instances de dialogue de l'ANCOLS avec la fusion opérée dans le secteur privé entre comité d'entreprise et CHSCT102(*) et avec celle qui est proposée dans l'administration par l'article 3 du projet de loi, l'article 3 bis tend à créer une instance unique : le comité social d'administration.

Le comité social unique d'administration serait compétent pour l'ensemble des personnels de l'ANCOLS et jouirait à la fois des prérogatives prévues pour les comités sociaux d'administration (CSA) de la fonction publique d'État103(*) et pour les comités sociaux et économiques prévus par le code du travail104(*).

Malgré l'unicité du comité social, des spécificités tiennent compte de la diversité des personnels de l'ANCOLS. Ainsi, les représentants des personnels sont élus par deux collèges distincts selon leur qualité de personnel de droit public ou de salarié de droit privé. Au sein du comité social d'administration, les représentants du personnel sont également répartis en deux organes distincts : une commission des agents de droit public et une commission des salariés. Ces deux commissions exercent respectivement les compétences du comité social d'administration selon qu'elles concernent l'une ou l'autre des catégories de personnels.

L'article 36 du projet de loi tend à faire entrer ces dispositions en vigueur lors du prochain renouvellement général des instances dans la fonction publique.

Votre commission a adopté l'article 3 bis sans modification.

Article 3 ter
(art. L. 1432-11 du code de la santé publique)
Création d'un comité d'agence et des conditions de travail
au sein des agences régionales de santé

L'article 3 ter a été introduit par un amendement du Gouvernement en commission, à l'Assemblée nationale, adopté avec un avis favorable du rapporteur105(*). Il tend à créer un comité d'agence et des conditions de travail auprès des agences régionales de santé (ARS) afin qu'y soient représentés ses personnels de droit public et ses salariés relevant du droit privé.

1. L'existence actuelle de deux organes de dialogue

Les ARS sont des établissements publics de l'État à caractère administratif créés par la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 dite « Hôpital, patients, santé et territoire ». Afin de tenir compte de la dualité de statut de son personnel - contractuels de droit public et fonctionnaires d'un côté, salariés de droit privé de l'autre - les ARS disposent actuellement d'instances représentatives originales prévues à l'article L. 1432-11 du code de la santé publique. Comme pour l'ANCOLS (voir le commentaire de l'article 3 bis) un organe, le comité d'agence, y fait à la fois office de comité d'entreprise compétent pour les personnels de droit privé et de comité technique compétent pour les contractuels de droit public et fonctionnaires. Ce comité est accompagné d'un CHSCT compétent pour l'ensemble des personnels de l'agence.

2. La création par le projet de loi d'un comité social d'administration unique

Afin d'harmoniser les instances de dialogue des ARS avec la fusion opérée dans le secteur privé entre comité d'entreprise et CHSCT106(*) et avec celle qui est proposée dans l'administration par l'article 3 du projet de loi, l'article 3 ter tend à créer une instance unique : le comité d'agence et des conditions de travail.

Les compétences de ce nouvel organe seraient relativement proches de celles que l'article 3 tend à attribuer aux CSA de l'administration d'État et reprennent une partie de celles que le code du travail confie aux comités sociaux d'entreprises. Comme pour le CHSCT existant, les représentants des personnels continueraient d'être élus par deux collèges distincts, selon leur qualité de personnel de droit public ou de salarié de droit privé.

Sur le modèle de la formation spécialisée prévue à l'article 3 du présent projet de loi pouvant être adossée aux comités sociaux, l'article 3 ter tend à ce qu'une commission spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail soit créée auprès des comités d'agence des ARS dépassant un seuil d'effectifs déterminé par décret.

L'existence d'un comité national de concertation est maintenue dans le projet de loi. Il aurait notamment pour prérogative de connaître des questions intéressant l'ensemble des personnels des agences régionales de santé.

L'article 3 ter du projet de loi prévoit que ces nouvelles instances seront mises en oeuvre au plus tard le 16 janvier 2020 et qu'elles se substitueront aux organes existants à la date de désignation de leurs membres.

Votre commission a adopté l'article 3 ter sans modification.

Article 3 quater
(art. L. 4312-3-2 du code des transports)
Création d'un comité social d'administration central
au sein de Voies navigables de France

L'article 3 quater a été introduit à l'Assemblée nationale par un amendement de commission à l'initiative du Gouvernement, adopté avec un avis favorable du rapporteur107(*). Il tend à créer un comité social central unique auprès de Voies navigables de France afin qu'y soient représentés ses personnels de droit public et ses salariés relevant du droit privé.

1. Droit applicable et dispositif proposé par le projet de loi

Voies navigables de France (VNF) est un établissement public administratif dont les caractéristiques du personnel sont similaires à l'ANCOLS (voir l'article 3 bis) en ce qu'il regroupe à la fois des personnels de droit public (fonctionnaires et contractuels) et des salariés soumis au droit du travail.

Actuellement, les instances de dialogue sont constituées d'un comité technique unique (CTU) commun à l'ensemble des personnels, qui exerce à la fois les compétences reconnues aux comités techniques de la fonction publique d'État et celles reconnues au comité social et économique par le code du travail108(*). Ce CTU comprend une formation représentant les agents de droit public, une formation représentant les salariés de droit privé ainsi qu'une formation plénière commune à ces deux catégories. Des comités techniques de proximité (CTP) compétents pour l'ensemble des catégories de personnel de l'établissement sont également institués auprès de chaque directeur territorial de l'établissement. Enfin, un CHSCT est institué à l'échelon central, accompagné de plusieurs CHSCT locaux répartis à l'échelle des directions territoriales de VNF.

Afin de répondre aux mêmes objectifs, le projet de loi transpose à VNF le dispositif prévu à l'article 3 bis pour l'ANCOLS, qu'il décline à l'échelon central et à l'échelon local. Il crée un comité social d'administration central (CSAC) regroupant le CTU et le CHSCT central et des comités sociaux d'administration locaux (CSAL) regroupant les CTP et les CHSCT locaux. Une commission centrale chargée des questions de santé, de sécurité et des conditions de travail compétente pour l'ensemble des personnels de l'établissement est instituée auprès du CSAC, sur le modèle de la formation prévue à l'article 3 lorsque les comités sociaux sont institués auprès d'un employeur public dépassant un seuil de personnel.

Au même titre que les dispositions prévues pour l'ANCOLS, l'article 36 du projet de loi tend à faire entrer ces dispositions en vigueur lors du prochain renouvellement général des instances dans la fonction publique.

Votre commission a adopté l'article 3 quater sans modification.

Article 4
(art. 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, art. 14 et 14 bis [nouveau]
de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, art. 28 et 30 de la loi n° 84-53
du 26 janvier 1984 et art. 20-1, 21, 46, 87 et 119 de la loi n° 86-33
du 9 janvier 1986)
Réorganisation des commissions administratives paritaires

L'article 4 du projet de loi tend à redécouper les commissions administratives paritaires (CAP) des trois versants de la fonction publique en se basant sur la répartition des fonctionnaires par catégorie et non plus par corps comme c'est actuellement le cas dans la fonction publique d'État. Il tend également à recentrer les prérogatives des CAP autour des décisions défavorables aux fonctionnaires afin de dégager plus de marge de manoeuvre aux employeurs publics en matière d'avancement et de promotion.

1. Les règles actuelles de fonctionnement des commissions administratives paritaires

1.1. Principe de fonctionnement

Les commissions administratives paritaires (CAP) sont issues de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires. Son article 20 disposait notamment que « dans chaque administration ou service, le ministre intéressé institue par arrêté [...] une ou plusieurs commissions administratives paritaires ayant compétence, dans les limites fixées par le présent statut et par les règlements d'application, en matière de recrutement, de notation, d'avancement, d'affectation, de discipline, et, plus généralement, pour toutes questions concernant le personnel ».

Elle constituent désormais un des organismes consultatifs prévus par les statuts de la fonction publique au même titre que les conseils supérieurs ainsi que les comités techniques (ou les comités techniques d'établissement pour la fonction publique hospitalière) et les comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail que le présent projet de loi tend à fusionner (voir les articles 3 et suivants)109(*). Elles s'accompagnent de commissions consultatives paritaires (CCP) qui exercent des fonctions relativement proches pour les personnels contractuels des trois fonctions publiques. Elles sont organisées par plusieurs décrets110(*).

Afin de garantir leur qualité d'organe paritaire, les CAP comportent un nombre égal de représentants de l'administration et du personnel. Ces derniers sont élus au scrutin proportionnel de liste, dans les conditions de droit commun fixées par le statut général de la fonction publique pour les élections professionnelles.

1.2 Compétences des CAP

Les CAP ont pour compétence principale de rendre des avis relatifs aux actes pris par l'employeur et qui impactent positivement ou négativement la carrière ou la situation individuelle des agents titulaires.

Actes individuels dont ont à connaître les CAP des trois versants
de la fonction publique

CAP de la fonction publique d'État

Compétences notamment prévues à l'article 25 décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires :

- liste d'aptitude en vue d'une promotion interne (article 26 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- détachement (art. 45 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- réintégration après détachement (art. 48 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- disponibilité (art. 51 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- retour de disponibilité (art. 52 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- révision de compte rendu d'entretien professionnel (art. 55 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- avancement (art. 58 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- mutation (art. 60 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- sanction disciplinaire (art. 67 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- départ à la retraite par âge limite (art. 68 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- licenciement pour insuffisance professionnelle (art. 70 de la loi du 11 janvier 1984) ;

- refus de congé (art.7 et 7 bis de la loi du 11 janvier 1984) ;

- retour après privation des droits civiques (art 24 de la loi du 13 janvier 1983) ;

Les CAP sont saisies, à la demande du fonctionnaire intéressé, des décisions refusant l'autorisation d'accomplir un service à temps partiel, des litiges d'ordre individuel relatifs aux conditions d'exercice du temps partiel et des décisions refusant des autorisations d'absence pour suivre une action de préparation à un concours administratif ou une action de formation continue.

CAP de la fonction publique territoriale

Compétences notamment prévues à l'article article 30 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale :

- questions relatives au cumul d'activités (art.25 septies et 25 octies de la loi du 13 janvier 1983) ;

- refus de titularisation (visé à l'article 30 précité) ;

- liste d'aptitude en vue d'une promotion interne (art. 39 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- mutation (art. 52 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- refus opposés à une demande de travail à temps partiel (art. 60 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- mise à disposition (art. 61 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- mise à disposition (art. 62 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- détachement (art. 64 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- réintégration après détachement (art. 67 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- disponibilité (art. 72 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- révision de compte rendu d'entretien professionnel (art. 76 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- avancement d'échelon (art. 78 et 78-1de la loi du 26 janvier 1984) ;

- avancement de grade (art. 80 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- reclassement (art. 82 à 84 de la loi du 26 janvier 1984) ;

-  sanction disciplinaire (art. 89 à 91 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- licenciement pour insuffisance professionnelle (art. 93 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- refus de démission (art. 96 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- suppression d'emploi (art. 97 de la loi du 26 janvier 1984) ;

- retour après privation des droits civiques (art 24 de la loi du 13 janvier 1983).

CAP de la fonction publique hospitalière

Compétences notamment prévues à l'article 21 de la loi 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière :

- licenciement pour insuffisance professionnelle (visé à l'article 21 précité)

- liste d'aptitude en vue d'une promotion interne(art. 35 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- refus opposés à une demande de travail à temps partiel (art. 46 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- mise à disposition (art. 48 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- mise à disposition (art. 49 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- détachement (art. 51 à 59 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- disponibilité (art. 62 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- révision de compte rendu d'entretien professionnel (art. 65 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- avancement d'échelon (art. 67 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- avancement de grade (art. 68 et 69 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- reclassement (art. 72 à 76 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- sanction disciplinaire (art. 81 à 84 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- refus de démission (art. 87 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- suppression d'emploi (art. 93 de la loi du 9 janvier 1986) ;

- retour après privation des droits civiques (art 24 de la loi du 13 janvier 1983).

1.3. Découpage des CAP

Pour la fonction publique d'État, le statut de 1984 précise qu'il existe une ou plusieurs CAP par corps de fonctionnaires, mais que des CAP communes à plusieurs corps peuvent être créées à l'échelon central, aux échelons déconcentrés et dans les établissements publics, sans conditions d'effectifs au sein de ces corps au niveau national. Ces CAP peuvent également être instituées à l'échelon déconcentré. Le détail de la répartition des CAP dans l'administration centrale est fixé par décret111(*). Elle en compte actuellement 349 (voir tableau).

Source : étude d'impact, p. 56.

En ce qui concerne la fonction publique territoriale, le principe est qu'une CAP existe pour chaque catégorie de fonctionnaires (A, B et C) elle-même séparée en 2 groupes hiérarchiques. Les CAP sont instaurées dans chacun des centres de gestion pour les fonctionnaires des collectivités ou établissements qui y sont affiliés. Néanmoins, les CAP sont directement placées auprès d'eux lorsqu'ils ne sont pas affiliés au centre de gestion et peuvent l'être lorsque leur affiliation est facultative. Il est aussi possible de rendre les CAP d'une commune compétentes à l'égard des fonctionnaires placés auprès d'un établissement public communal. Il est également possible de créer des CAP compétentes pour l'ensemble des fonctionnaires d'un EPCI, des communes qui en sont membres, ainsi que de leurs établissements publics112(*). Selon l'étude d'impact, « on comptabilise 1 960 CAP (A, B et C) placées auprès de quelques 650 collectivités ou établissements au sein de la FPT dont une centaine de centres de gestion »113(*).

La fonction publique hospitalière connaît des CAP compétentes pour les fonctionnaires répartis par sous-groupes au sein de leurs corps, grades et emplois114(*). Ces CAP peuvent être présentes à plusieurs niveaux. Les CAP « locales » sont organisées à l'échelle des établissements « dès que l'effectif des agents relevant de cette commission est au moins égal à quatre pendant trois mois consécutifs »115(*). Si ce seuil n'est pas atteint, les fonctionnaires relèvent d'une CAP départementale. S'il n'existe pas de CAP départementale, faute d'effectifs suffisants, « la compétence est transférée à une commission correspondante d'un autre département désignée par le directeur général de l'agence régionale de santé »116(*). Cette précision semblerait mettre fin à la subdivision des catégories en deux groupes hiérarchiques, jusqu'ici opérée (voir supra).

2. Le dispositif proposé par le projet de loi initial

2.1. L'institution d'un découpage des CAP par catégories de fonctionnaires

· Fonction publique d'État

Le projet de loi généralise le découpage des CAP par catégorie de fonctionnaires A, B et C, sur le modèle de ce qui existe actuellement dans la fonction publique territoriale. Il tend à harmoniser en conséquence certaines dispositions de la loi « Le Pors »117(*).

Pour la fonction publique d'État, l'article 14 de la loi de 1984 est totalement réécrit afin de prévoir cette nouvelle répartition par catégories, selon des modalités qui seront prévues par décret. Le nouvel article tend néanmoins à prévoir que des contraintes d'effectifs peuvent conduire à créer des CAP communes à plusieurs catégories. Enfin, le projet de loi prévoit que les fonctionnaires d'une catégorie examinent les questions relatives à la situation individuelle et à la discipline des fonctionnaires relevant de la même catégorie, sans distinction de corps et de grade.

Cette disposition ferait donc obstacle à ce que des représentants de fonctionnaires d'une catégorie donnée se prononcent sur des décisions relatives à un fonctionnaire relevant d'une autre catégorie dans l'hypothèse d'une CAP commune. En revanche, la suppression du découpage par corps conduirait à ce que des représentants du cadre des attachés d'administration puissent, par exemple, se prononcer sur la situation de fonctionnaires dits « A+ », tels que les administrateurs civils.

· Fonction publique territoriale

Le projet de texte n'institue pas de découpage des CAP par catégorie de fonctionnaires puisqu'il existe déjà. Il revient cependant sur le découpage en deux groupes hiérarchiques au sein de chaque catégorie.

Le projet de loi ne remet pas non plus en cause les modalités existantes de rattachement des CAP aux centres de gestion ou aux collectivités et établissements publics. Comme pour la fonction publique d'État, il introduit la possibilité de créer une CAP commune à plusieurs catégories de fonctionnaires sous réserve que les décisions individuelles relatives à un fonctionnaire soient examinées par des représentants de sa catégorie « sans distinction de cadre d'emplois et de grade ».

· Fonction publique hospitalière

Les CAP y étant déjà découpées en catégories, le projet de loi tend à introduire, comme pour les deux autres versants de la fonction publique, le principe selon lequel « les fonctionnaires d'une catégorie examinent les questions relatives à la situation individuelle et à la discipline des fonctionnaires relevant de la même catégorie, sans distinction de corps, de grade et d'emploi ».

2.2. Compétences

Le projet de loi tend à recentrer les attributions des CAP sur les décisions défavorables aux fonctionnaires afin de laisser plus de marge de manoeuvre aux employeurs dans leur politique d'avancement et de promotion. L'avis simple de la CAP serait remplacé par des lignes directrices de gestion qui auraient pour fonction d'objectiver les critères mis en oeuvre par l'administration dans le choix des personnels avancés ou promus.

Ainsi, dans la fonction publique d'État, les CAP ne demeureraient compétentes pour que pour les décisions individuelles relatives à la mise en disponibilité118(*), les sanctions disciplinaires119(*) et le licenciement pour insuffisance professionnelle120(*). La nouvelle rédaction proposée de l'article 14 de la loi de 1984 réserve toutefois la possibilité d'élargir le champ de ces décisions par décret.

Les compétences des CAP de la fonction publique territoriale en matière de décisions individuelles seraient relativement proches. Elles resteraient compétentes pour les licenciements au cours de la période de stage en cas d'insuffisance professionnelle121(*), les refus opposés à une demande de temps partiel122(*), les disponibilités123(*), les demandes de révision de compte rendu d'entretien professionnel124(*), les sanctions disciplinaires125(*), les licenciements pour insuffisance professionnelle et les refus de démission126(*).

Il en irait de même pour les CAP de la fonction publique hospitalière. Elles demeureraient compétentes pour les décisions individuelles relatives aux licenciements au cours de la période de stage en cas d'insuffisance professionnelle127(*), aux nominations en surnombre en cas de refus d'offres d'emploi128(*), aux disponibilités129(*), aux demandes de révisons de compte-rendu d'entretien professionnel130(*), aux sanctions disciplinaires131(*) et aux licenciements132(*) pour insuffisance professionnelle133(*).

2.3. Capacité d'assistance des fonctionnaires

Pour les trois versants de la fonction publique, le projet de loi tend à offrir aux fonctionnaires l'opportunité de choisir un représentant désigné par l'organisation syndicale représentative de leur choix pour les assister dans l'exercice des recours administratifs contre certaines décisions individuelles défavorables relatives aux listes d'aptitudes professionnelles, aux refus d'avancement et aux mutations.

3. Les modifications apportées lors de l'examen du projet de loi à l'Assemblée nationale

L'article a fait l'objet de peu de modifications lors de son examen à l'Assemblée nationale. Un amendement de commission déposé par notre collègue député Paul Molac (groupe Libertés et Territoires)134(*) et adopté avec l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement est venu modifier la réécriture de l'article 14 de la loi de 1984 afin qu'y soit conservé le fait que les représentants du personnel des CAP de la fonction publique d'État sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle.

Un amendement déposé par le Gouvernement au stade de la commission est venu modifier l'article 4 afin de prévoir la possibilité, pour l'organisation la plus représentative des établissements hospitaliers, de proposer la désignation d'un ou plusieurs de ses représentants au titre des représentants de l'administration au sein de la commission administrative paritaire nationale des corps et emplois des personnels de direction et des directeurs des soins.

4. Position de votre commission

Vos rapporteurs partagent la volonté de simplification du découpage et du mode de fonctionnement des CAP impulsée par l'article 4 du projet de loi. Néanmoins, ils constatent que la marge de manoeuvre laissée au pouvoir réglementaire pour redécouper les catégories de fonctionnaires d'État afin d'y associer des CAP spécifiques risque de recréer, de fait, un redécoupage par corps.

Ils approuvent la possibilité de créer exceptionnellement des CAP communes à plusieurs catégories de fonctionnaires, dans la fonction publique territoriale et la fonction publique d'État, lorsque la faiblesse des effectifs le nécessite. Ils craignent néanmoins qu'en conjuguant ce mécanisme avec l'impossibilité donnée à un représentant du personnel de se prononcer sur la situation d'un fonctionnaire qui n'est pas de sa catégorie, le caractère paritaire des CAP puisse disparaître dans certaines situations. Votre commission a donc adopté l'amendement COM-425 de ses rapporteurs afin que le caractère paritaire des CAP communes à plusieurs catégories soit inconditionnellement garanti.

Votre rapporteur constate également que les simplifications apportées le sont parfois au détriment des garanties accordées aux fonctionnaires en ce qui concerne les avancements et la promotion. L'introduction de lignes directrices de gestion est certes de nature à objectiver les critères de choix de l'employeur. Elles ne sont toutefois pas de nature à compenser la perte de transparence induite par le retrait de l'avis de la CAP pour ces décisions, et ce malgré la nouvelle possibilité offerte aux fonctionnaires de pouvoir recourir à une aide à l'occasion d'un refus d'avancement ou d'inscription sur une liste d'aptitude en vue d'une promotion.

En l'absence d'avis de la CAP, le fonctionnaire n'ayant pas été promu ou avancé ne disposera pas du moyen de savoir si les lignes directrices de gestion auront été correctement employées par l'autorité qui n'a pas fait droit à sa demande. Le seul outil prévu par le texte relatif à la transparence de l'utilisation des lignes directrices de gestion repose sur un bilan global remis aux comités sociaux et ne peut donc pas éclairer un fonctionnaire évincé sur l'opportunité d'engager un recours dans les délais impartis contre la décision d'avancement ou de promotion d'un collègue. Il n'aura donc finalement le choix qu'entre le recours systématique et le doute persistant, les deux options n'étant pas de nature à entretenir un climat serein au sein d'une administration.

L'article 4 du projet tend également à supprimer l'avis de la CAP à l'occasion de transferts ou de restitutions de compétences entre communes et EPCI, alors même que ces évènements peuvent avoir des conséquences profondes sur le déroulement de carrière des fonctionnaires territoriaux concernés.

Votre commission a donc adopté l'amendement COM-426 de ses rapporteurs tendant à réintroduire l'avis de la CAP en matière d'avancement et de promotion pour l'ensemble de la fonction publique et prévoit également la subsistance de l'avis de la CAP en matière de transferts de fonctionnaires territoriaux. Cet amendement fait également référence à la réintroduction, par l'article 27 du présent projet de loi amendé par votre commission, de l'avis de la CAP aux articles 62 bis et 62 bis A de la loi de la loi du 11 janvier 1984 précitée.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 4 bis
(art. L. 953-6 du code de l'éducation)
Réorganisation des commissions paritaires d'établissement
dans l'enseignement supérieur

L'article 4 bis a été introduit par un amendement de commission, à l'Assemblée nationale, déposé par le Gouvernement et adopté après avis favorable du rapporteur135(*). Il tend à transposer les modifications apportées au fonctionnement des CAP par l'article 4 au cas spécifique des commissions paritaires d'établissement (CPE) prévues à l'article L. 953-6 du code de l'éducation. Créées par le décret n° 99-272 du 6 avril 1999, ces CPE constituent les instances consultatives de représentation des personnels exerçant leurs fonctions dans l'enseignement supérieur.

Par coordination, l'article 4 bis tend notamment à indiquer que les CPE ne sont plus compétentes pour l'ensemble des décisions individuelles relatives aux personnels mais seulement pour celles dont ont normalement à connaître les CAP à la suite des modifications introduites à l'article 4.

Sur le modèle des dispositions de l'article 4, le 3° de l'article 4 bis exclut l'avis de la CPE en matière d'inscription sur liste d'aptitude en vue d'un avancement de grade et en matière de réduction d'ancienneté moyenne en vue d'un avancement d'échelon. Il exclut également l'avis préalable de la CAP au prononcé de l'avancement par le ministre.

Enfin, à l'exception des cas où elles sont nécessaires pour définir la compétence des CPE, l'article 4 bis supprime les références aux corps de la fonction publique afin de s'aligner sur le nouveau découpage par catégorie d'emploi prévu à l'article 4 du projet de loi pour les CAP de la fonction publique d'État.

L'article 36 du projet de loi tend à ce que les dispositions de l'article 4 bis entrent en vigueur de manière différée au titre des affections prenant effet à compter du 1er janvier 2020 ou en vue des décisions individuelles prises au titre de l'année 2021.

En cohérence avec la position exprimée à l'article 4, votre commission a donc adopté l'amendement COM-392 de ses rapporteurs afin de réintroduire l'avis des CPE et CAP en matière d'avancement.

Votre commission a adopté l'article 4 bis ainsi modifié.

Article 4 ter
(art. 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984)
Mise en place d'une commission consultative paritaire commune
dans la fonction publique territoriale

L'article 4 ter tend à créer des commissions consultatives paritaires (CCP) communes à l'ensemble des contractuels de la fonction publique territoriale, sans distinction de catégorie.

Les prérogatives des CCP envers les personnels contractuels de droit public se rapprochent de celles reconnues aux CAP pour les fonctionnaires. Elles sont instaurées par décret pour la fonction publique d'État136(*) et la fonction publique hospitalière137(*) et par la loi pour la fonction publique territoriale. L'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 dispose ainsi que « les commissions consultatives paritaires connaissent des décisions individuelles prises à l'égard des agents contractuels et de toute question d'ordre individuel concernant leur situation professionnelle ».

Comme pour la fonction publique d'État, les CCP sont communes aux contractuels rattachés à l'une des catégories A, B et C prévues à l'article 13 de la loi « Le Pors »138(*). Toutefois, l'exposé sommaire de l'amendement à l'origine de ces dispositions relève que « les difficultés de mise en place de ces nouvelles instances, à la suite des élections professionnelles de décembre 2018 sont partiellement dues au faible nombre d'agents contractuels par catégorie, notamment en raison de l'absence de candidats ».

Pour remédier à cette difficulté, l'article 4 ter, introduit par un amendement de commission à l'Assemblée nationale, à l'initiative du rapporteur avec un avis favorable du Gouvernement139(*), tend à modifier la loi du 26 janvier 1984 précitée afin que les CCP ne soient plus découpées par catégories. À l'échelle d'une collectivité territoriale, d'un groupement ou d'un établissement public local, tous les contractuels, quelle que soit leur catégorie, dépendront donc d'une CCP unique.

L'article 36 du projet de loi précise que l'article 4 ter doit entrer en vigueur au prochain renouvellement général des instances de la fonction publique.

Vos rapporteurs partagent tant le constat des difficultés rencontrées pour la constitution des CCP dans la fonction publique territoriale que la solution proposée de les unifier. Pour autant, la question se pose de savoir s'il n'apparaîtrait pas plus opportun encore d'envisager une absorption des CCP par les CAP. Sans remettre en cause les dispositions que tend à introduire l'article 4 ter, vos rapporteurs appellent donc de leurs voeux une réflexion sur le sujet.

Votre commission a adopté l'article 4 ter sans modification.

Article 4 quater
(art. 33-2-2 et 33-2-3 [nouveaux] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, art. L.5211-41, L. 5211-41-3, L. 5212-27 et L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales)
Organisation des instances représentatives du personnel
en cas de fusion de collectivités ou d'établissements publics locaux

1. La création de règles transitoires en cas de fusion

L'article 4 quater a été introduit, à l'Assemblée nationale, par l'adoption d'un amendement de commission à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable du rapporteur. Il tend à créer une procédure de réorganisation des CAP et des CST en cas de fusion de collectivités territoriales ou d'établissements publics locaux.

Cette disposition fait suite au constat que le droit actuel ne prévoit aucune procédure de réorganisation des CT, CHSCT et CAP dans de telles circonstances. Des dispositions ad hoc ont donc dû être mises en oeuvre à l'occasion de diverses fusions passées afin de prévoir les modalités de fonctionnement des instances entre la fusion et leur prochain renouvellement.

En réaction, l'article 4 quater introduit dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée une procédure de droit commun permettant d'organiser le fonctionnement transitoire des instances en cas de fusion.

Il prévoit ainsi que des élections du personnel doivent intervenir dans un délai d'un an à la suite de la fusion et qu'avant qu'elles n'interviennent, les CAP, CCP et CTP préexistants siègeraient en formation commune.

2. La position de votre commission

Vos rapporteurs sont favorables à la création de règles claires relatives au fonctionnement des instances paritaires après une fusion de collectivités territoriales ou d'établissements publics locaux. Le dispositif proposé est pertinent mais ne prévoit pas l'hypothèse dans laquelle les agents d'une commune ou un établissement public local fusionné dépendent d'instances placées auprès d'un centre de gestion.

Votre commission a adopté l'amendement COM-416 de ses rapporteurs afin de tenir compte de cette situation. Il prévoit qu'il n'y a pas lieu de procéder à de nouvelles élections lorsque les communes ou établissements fusionnés voient l'ensemble de leurs instances placées auprès du même centre de gestion et que l'ensemble des instances de l'entité issue de la fusion dépend également du même centre de gestion. Ce pourrait notamment être le cas pour la fusion de petites communes ou de petits établissements publics.

D'autre part, l'amendement prévoit que les instances placées auprès des centres de gestion conservent leurs compétences relatives aux agents des communes et établissements fusionnés dans l'attente des élections anticipées.

Votre commission a également adopté l'amendement COM-430 de ses rapporteurs qui rend obligatoire l'harmonisation des régimes de travail et des régimes indemnitaires applicables aux agents d'un service, d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local issu d'une création, d'un regroupement ou d'une fusion.

Votre commission a adopté l'article 4 quater ainsi modifié.

Article 5 (supprimé)
Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance
afin de favoriser la conclusion d'accords négociés
dans la fonction publique

L'article 5 tend à autoriser le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans le but d'adopter « toutes dispositions relevant du domaine de la loi afin de favoriser, aux niveaux national et local, la conclusion d'accords négociés dans la fonction publique ».

1. Les règles actuellement applicables aux négociations dans la fonction publique

Les règles applicables à la négociation dans la fonction publique sont fixées par l'article 8 bis de la loi « Le Pors ». Ces dispositions sont elles-mêmes le fruit de négociations puisqu'elles ont été introduites par l'article 1er de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010140(*) qui avait notamment pour objet d'inscrire dans la loi le contenu des « accords de Bercy » signés le 2 juin 2008 entre le ministre de la fonction publique et six syndicats représentatifs.

L'article 8 bis susvisé fixe le champ matériel des négociations pouvant intervenir entre les organisations syndicales de fonctionnaires et les autorités compétentes. Ce champ comprend notamment l'évolution des rémunérations et du pouvoir d'achat des agents publics, les conditions et l'organisation du travail, ainsi que le télétravail ou l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes.

Il précise en outre les critères que doivent remplir les organisations syndicales autorisées à négocier et les règles d'articulation entre les accords conclus à des niveaux différents. Enfin, l'article 8 bis susvisé dispose qu'« un accord est valide s'il est signé par une ou plusieurs organisations syndicales de fonctionnaires ayant recueilli au moins 50 % du nombre des voix lors des dernières élections professionnelles organisées au niveau auquel l'accord est négocié ».

2. Le champ de l'habilitation demandée par le Gouvernement

L'habilitation est sollicitée pour une durée de quinze mois à compter de la promulgation de la présente loi, un projet de loi de ratification devant être déposé dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance.

Le Gouvernement souhaiterait être autorisé à définir plus précisément les autorités compétentes ainsi que les domaines de négociation déjà visés par l'article 8 bis précité. Il souhaiterait également pouvoir redéfinir l'articulation des accords locaux et nationaux et fixer les conditions dans lesquelles un accord local peut être pris sans accord national. Enfin, le Gouvernement voudrait pouvoir définir « les cas et conditions dans lesquels les accords majoritaires disposent d'une portée ou d'effets juridiques ».

Les obligations statutaires auxquelles sont soumis les fonctionnaires sont fixées par les lois et les règlements. Le principe de légalité fait donc obstacle à ce que des conventions puissent y déroger. Il est ainsi nécessaire de transposer le contenu des accords conclus au sein des dispositions statutaires applicables.

3. La position de votre commission

Vos rapporteurs partagent la volonté de clarifier les conditions et la portée des accords dans la fonction publique. Ils constatent néanmoins que ni le caractère technique des mesures envisagées, ni leur caractère d'urgence ne justifient le recours à la législation par ordonnances.

Votre commission a donc adopté l'amendement de suppression COM-391 de ses rapporteurs. Elle invite le Gouvernement à déposer un projet de loi destiné à être examiné selon la procédure législative de droit commun prévue par la Constitution, dans le respect des prérogatives reconnues au Parlement.

Votre commission a supprimé l'article 5.


* 33 Conseil constitutionnel, décision n° 77-83 du 20 juillet 1977 et décision QPC n° 2010-91 du 28 janvier 2011.

* 34 Loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

* 35 Loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique.

* 36 Étude d'impact, p. 15.

* 37 Loi portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 38 Source : objet de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale.

* 39 Décret n° 2012-148 du 30 janvier 2012 relatif au Conseil commun de la fonction publique.

* 40 Premier alinéa de l'article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 41 Rapport prévu à l'article L. 323-8-6-1 du code du travail.

* 42 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 43 Relevé de conclusions relatif à la rénovation du dialogue social dans la fonction publique, p. 12.

* 44 Article 9 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 45 Ibidem.

* 46 Ibidem.

* 47 Article 8 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 48 Étude d'impact, p. 25.

* 49 Rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, p. 26.

* 50 Rapport d'information n° 572 (2017-2018) fait par Mme Catherine Di Folco au nom de votre commission.

* 51 Négociations prévues à l'article 8 bis de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 52 Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale pouvant compléter la feuille de route par ses propres observations.

* 53 Article 20 de la loi du 19 octobre 1946 relative au statut général des fonctionnaires.

* 54 Article 15 de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 55 Article R. 6144-40 du code de la santé publique.

* 56 Article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 57 Article 37 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État.

* 58 Article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 59 Article L. 6114-2 du code de la santé publique.

* 60 Article L. 6114-3 du code de la santé publique.

* 61 Article 15 de la de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

* 62 Ibidem.

* 63 Article 32 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 64 Ibidem.

* 65 Étude d'impact, p. 31.

* 66 Article 15 de la de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

* 67 Article 10 du décret n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État, article 1er du décret n° 1985-565 du 30 mai 1985 relatif aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics et article R. 6144-42 du code de la santé publique.

* 68 Ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l'entreprise et favorisant l'exercice et la valorisation des responsabilités syndicales.

* 69 Étude d'impact, p. 32.

* 70 Article 33-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée et article 16 de loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

* 71 Étude d'impact, p. 35.

* 72 Article R. 4615-3 du code du travail.

* 73 Article R. 4615-4 du code du travail.

* 74 Article 31 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique.

* 75 Article 32 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 précité.

* 76 Article 34 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 précité.

* 77 Article 33 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 précité.

* 78 Articles 39 et suivants du décret n° 1982-453 du 28 mai 1982 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique, article 28 du décret n° 1985-603 du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la prévention médicale dans la fonction publique territoriale et article R. 4615-9 du code du travail.

* 79 Étude d'impact, p. 36.

* 80 Étude d'impact, p. 34.

* 81 Nouvel article L. 6144-3 du code de la santé publique.

* 82 Nouvel article L. 6144-3-1 du code de la santé publique.

* 83 Ajout opéré par l'adoption de l'amendement de séance n° 1071 déposé par notre collègue députée Sonia Krimi du groupe La République en Marche. Ne concerne pas les groupements de coopération sanitaire de moyens de droit public, ainsi que dans les établissements publics sociaux et médico sociaux.

* 84 Ajout opéré par l'adoption d'un amendement de commission à l'initiative du rapporteur et M. Guillaume GouffierCha (LaREM).

* 85 Ajout opéré par l'adoption d'un amendement du rapporteur, en commission.

* 86 Ajout opéré par l'adoption de l'amendement de séance n° 904 déposé par les députés du groupe La République en Marche.

* 87 Ce seuil était fixé à 300 agents dans le projet de loi initial et a été abaissé à 200 par l'adoption de quatre amendements identiques en séance publique ayant recueilli l'accord favorable du rapporteur et du Gouvernement.

* 88 Le nouvel article 33-2 de la loi du 26 janvier 1984 que le projet de loi tend à prévoir que l'avis des représentants de la collectivité ou de l'établissement peut également être recueilli si une délibération votée par les représentants du personnel le prévoit.

* 89 Ajout opéré par l'adoption d'un amendement de séance déposé par le Gouvernement avec l'avis favorable du rapporteur.

* 90 Voir le commentaire de l'article 14.

* 91 Loi n° 77-769 du 12 juillet 1977 relative au bilan social de l'entreprise.

* 92 Aux termes de l'article L 2312-30, « le bilan social comporte des informations sur l'emploi, les rémunérations et charges accessoires, les conditions de santé et de sécurité, les autres conditions de travail, la formation, les relations professionnelles, le nombre de salariés détachés et le nombre de travailleurs détachés accueillis ainsi que sur les conditions de vie des salariés et de leurs familles dans la mesure où ces conditions dépendent de l'entreprise. »

* 93 Art. 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, introduit par la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale.

* 94 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* 95 Art. 43 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, art. 62 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, art. 49-2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 96 Art. 35 bis de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, art. 27 bis de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 précitée.

* 97 Introduite par la loi n° 2013-504 du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi.

* 98 Art. 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 99 Art. L 2312-36 du code du travail.

* 100 III de l'article L. 342-19 du code de la construction et de l'habitation.

* 101 Ibidem.

* 102 Ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l'entreprise et favorisant l'exercice et la valorisation des responsabilités syndicales.

* 103 Un renvoi est opéré à l'article 15 de la loi n° 84-46 du 11 janvier 1984.

* 104 Articles L. 2311-1 et suivants du code du travail.

* 105 Amendement CL 856.

* 106 Ordonnance n° 2017-1386 du 22 septembre 2017 relative à la nouvelle organisation du dialogue social et économique dans l'entreprise et favorisant l'exercice et la valorisation des responsabilités syndicales.

* 107 Amendement CL 864.

* 108 Article L. 4312-3-2 du code des transports.

* 109 Voir l'article 12 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, les articles 28 et suivants de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et article 17 et suivants de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 110 Décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ; décret n° 88-145 du 15 février 1988 pris pour l'application de l'article 136 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale ; décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016 relatif aux commissions consultatives paritaires et aux conseils de discipline de recours des agents contractuels de la fonction publique territoriale ; décret n° 91-155 du 6 février 1991 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 modifiée portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 111 Décret n° 82-451 du 28 mai 1982 relatif aux commissions administratives paritaires.

* 112 Article 28 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale

* 113 Étude d'impact, p. 55.

* 114 Article 20-1 la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 115 Article 3 du décret n° 2003-655 du 18 juillet 2003 relatif aux commissions administratives paritaires locales et départementales de la fonction publique hospitalière.

* 116 Article 57 du décret n° 2003-655 du 18 juillet 2003 précité.

* 117 Modification de l'article 30 de la loi « Le Pors » par le I de l'article 4 du projet de loi.

* 118 Article 51 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 119 Article 67 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

* 120 Article 70 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 précitée.

* 121 Article 46 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* 122 Article 60 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 123 Article 72 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 124 Article76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 125 Article 89 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 126 Article 96 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

* 127 Article 37 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

* 128 Article 50-1 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.

* 129 Article 62 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.

* 130 Article 65 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.

* 131 Article 82 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.

* 132 Article 88 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.

* 133 Article 88 de la loi du 9 janvier 1986 précitée.

* 134 Amendement CL 363.

* 135 Amendement CL 857.

* 136 Article 1-2 du décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'État pris pour l'application de l'article 7 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* 137 Article 1-3 du décret.

* 138 Article 3 du décret n° 2016-1858 du 23 décembre 2016 relatif aux commissions consultatives paritaires et aux conseils de discipline de recours des agents contractuels de la fonction publique territoriale.

* 139 Amendement CL 876.

* 140 Article 1er de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.