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Projet de loi de transformation de la fonction publique : Rapport

12 juin 2019 : Transformation de la fonction publique - Rapport ( rapport - première lecture )

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : ADOPTER UNE ATTITUDE CONSTRUCTIVE ET ENRICHIR LE PROJET DE LOI

Suivant ses rapporteurs, votre commission a adopté une attitude constructive : elle a adopté 154 amendements afin d'enrichir le projet de loi et de mieux répondre aux spécificités de la fonction publique territoriale.

A. MIEUX RÉPONDRE AUX ATTENTES DES EMPLOYEURS TERRITORIAUX

Votre commission a souhaité mieux répondre aux attentes des employeurs territoriaux, dans la lignée de son récent rapport d'information, « Dialogue et responsabilité : quatorze propositions d'avenir pour la fonction publique territoriale »19(*).

En effet, « la fonction publique territoriale constitue aujourd'hui un maillon indispensable de l'organisation décentralisée de la République », notamment pour la gestion des services publics de proximité (crèches, cantines, bibliothèques, polices municipales, services techniques, etc.).

1. Préserver les spécificités du versant territorial
a) Plus de prévisibilité pour les élus locaux

Trop souvent, les collectivités territoriales ne sont pas suffisamment associées aux décisions de l'État. À titre d'exemple, elles n'ont pas participé à la négociation de l'accord « parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR), alors qu'il présente des répercussions directes sur leur masse salariale.

Pour renforcer la visibilité des élus locaux, l'État aurait désormais l'obligation de publier une feuille de route triennale dans laquelle il indiquerait l'impact financier de ses décisions en matière de ressources humaines sur les budgets locaux (nouvel article 2 bis).

Dans le même objectif, le Conseil commun de la fonction publique serait consulté en amont des réformes de l'allocation d'assurance chômage, dont les paramètres sont définis par les partenaires sociaux ou, en cas d'échec des négociations collectives, par le pouvoir réglementaire (article 26).

Votre commission a également préservé le rôle du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) qui, compte tenu du texte du Gouvernement, aurait pu être éclipsé par le Conseil commun (article 2). Présidé par un élu local, le CSFPT est le mieux placé pour appréhender les spécificités des collectivités territoriales, notamment en matière d'organisation du travail.

b) Réaffirmer le rôle des exécutifs locaux

De tradition constante, l'organe exécutif de la collectivité territoriale est le chef de l'administration. À titre d'exemple, le maire est « seul chargé de l'administration », même s'il peut déléguer sa signature20(*).

Dès lors, votre commission a supprimé un renvoi au décret en Conseil d'État pour préciser les fonctions exercées par le directeur général des services (DGS). Un tel décret constituerait une atteinte grave à la libre administration des collectivités territoriales, en particulier s'il remettait en cause l'autorité des élus (article 7).

c) Accorder davantage de souplesse aux employeurs territoriaux

La liberté de recrutement des employeurs territoriaux serait réaffirmée, dans le respect du principe constitutionnel d'égal accès aux emplois publics.

Il leur appartient, en effet, de définir la procédure la plus appropriée pour le recrutement de leurs agents contractuels, en tenant compte des moyens de la collectivité territoriale, de la nature de l'emploi et de la durée du contrat (article 7).

En outre, plusieurs amendements ont été adoptés pour :

- faciliter le recours aux agents non titulaires lorsque les besoins des services ou la nature des fonctions le justifient et sous réserve qu'aucun fonctionnaire n'ait pu être recruté ;

- permettre aux communes de moins de 2 000 habitants de pourvoir l'ensemble de leurs emplois par voie de contrat (article 10) ;

- élargir le contrat de projet aux agents de catégorie C (article 8).

Les concours sur titres seraient également confortés afin d'alléger les procédures de recrutement lorsque les agents disposent déjà d'un diplôme d'État (nouvel article quater).

Dans la même logique, l'intégration des policiers nationaux et des militaires dans les cadres de la police municipale serait facilitée, répondant ainsi à une difficulté concrète mise en lumière par les auditions (nouvel article bis AA).

Enfin, les employeurs territoriaux disposeraient de dix-huit mois à compter du renouvellement de leur assemblée délibérante pour organiser la concertation sur l'harmonisation du temps de travail, contre douze mois dans le projet de loi initial (article 18).

d) Renforcer les centres de gestion et réorganiser le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

Chevilles ouvrières de la mutualisation des fonctions RH, les centres de gestion (CDG) seraient confortés dans leur organisation et leurs prérogatives, notamment en :

- encadrant davantage les conditions dans lesquelles une collectivité territoriale ou un établissement public peut quitter son centre de gestion21(*) (article 19) ;

- renforçant la mutualisation des politiques de médecine préventive et statutaire (article 17).

Pour plus d'efficacité, l'organisation du CNFPT, chargé d'assurer la formation des agents territoriaux, serait rationalisée : le nombre de délégations régionales serait réduit de 29 à 18, en cohérence avec la nouvelle carte des régions22(*) (article 19).

2. Donner de nouveaux outils aux employeurs territoriaux
a) Limiter à cinq ans la durée de prise en charge des fonctionnaires momentanément privés d'emploi (FMPE)

Aujourd'hui, les fonctionnaires territoriaux dont l'emploi est supprimé sont placés en surnombre dans leur collectivité d'origine pendant un an puis pris en charge par le CNFPT (emplois fonctionnels) ou par les centres de gestion (autres emplois).

En 2016, 410 fonctionnaires momentanément privés d'emploi (FMPE) étaient pris en charge par les centres de gestion.

Cette prise en charge n'est pas limitée dans le temps. D'après la Fédération nationale des centres de gestion (FNCDG), elle dure, en moyenne, 6 ans et un mois. 25 FMPE de catégorie C sont pris en charge depuis 26 ans...

À l'initiative du Sénat, la loi du 20 avril 201623(*) a apporté une première réponse à cette situation en réduisant la rémunération des FMPE à compter de la troisième année de prise en charge.

Votre commission a souhaité aller plus loin dans cette logique de responsabilisation : désormais, la prise en charge des FMPE cesserait au bout de cinq ans24(*) (nouvel article 28 bis).

b) Réagir plus rapidement face aux insuffisances professionnelles

Dans la fonction publique territoriale, le licenciement pour insuffisance professionnelle serait facilité : il serait prononcé après passage en commission administrative paritaire (CAP), en lieu et place du conseil de discipline.

Sur le plan juridique, l'insuffisance professionnelle ne peut pas être assimilée à une faute disciplinaire : elle n'implique pas de faute caractérisée de l'agent mais « un manque de diligence, de rigueur dans l'exécution du travail » et une « inaptitude à exercer ses tâches professionnelles »25(*), qui sont préjudiciables au bon fonctionnement du service.

Pour garantir ses droits, le fonctionnaire pourrait être entendu par la CAP et « contrebalancer » ainsi l'avis de son supérieur hiérarchique (nouvel article 14 bis).

c) Renforcer le régime disciplinaire

Parallèlement, votre commission a renforcé le régime disciplinaire dans les trois versants de la fonction publique, tout en garantissant l'équité des procédures et les droits des intéressés.

Elle a réaffirmé la composition paritaire des conseils de discipline, qui doivent comprendre un nombre égal d'employeurs et de représentants syndicaux (article 15).

Pour plus d'efficacité, elle a supprimé les conseils de recours administratif, qui permettent de contester les décisions du conseil de discipline (nouvel article 15 bis). Les agents auraient toujours la possibilité de saisir le juge administratif pour faire valoir leur droit.

Dans la même logique, la révocation du sursis serait facilitée lorsqu'un agent commet une nouvelle faute disciplinaire (article 15 précité).

3. Financer le développement de l'apprentissage

Comme l'a souligné votre commission dès juin 201826(*), les 14 000 apprentis de la fonction publique territoriale sont les « grands oubliés » de la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

Les régions n'étant plus compétentes pour financer les centres de formation des apprentis (CFA), le reste à charge des employeurs territoriaux risque d'augmenter significativement.

Face à cette difficulté, l'Assemblée nationale a souhaité que le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) prenne en charge 75 % des frais de formation des apprentis, pour un coût annuel estimé à 57,75 millions d'euros (article 22 bis B).

Cette somme semble trop élevée au regard du budget du CNFPT
- 349,5 millions d'euros - et risque de remettre en cause les formations dispensées aux autres agents territoriaux.

Dans un souci de compromis, votre commission propose que tous les acteurs s'engagent pour soutenir l'apprentissage dans les collectivités territoriales :

- l'État prendrait en charge 30 % des coûts de formation, pour un montant estimé à 23,10 millions d'euros ;

- le CNFPT contribuerait à hauteur de 20 %, soit 15,4 millions d'euros, mais bénéficierait, en contrepartie, d'une adaptation de ses flux financiers avec les centres de gestion27(*).


* 19 Rapport d'information n° 572 (2017-2018) fait par Mme Catherine Di Folco.

* 20 Article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

* 21 Cette disposition s'appliquant uniquement aux collectivités et établissements de plus de 350 agents, qui s'affilient volontairement aux centres de gestion.

* 22 Loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral.

* 23 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

* 24 Ces cinq ans s'ajoutant à l'année pendant laquelle le fonctionnaire est placé en surnombre dans sa collectivité d'origine.

* 25 Conseil d'État, 17 mars 2004, Provost, affaire n° 205436.

* 26 Rapport d'information n° 572 (2017-2018) précité, p. 28.

* 27 Les centres de gestion perçoivent une compensation financière de la part d'une CNFPT - évaluée aujourd'hui à une vingtaine de millions d'euros - pour l'organisation des concours, la gestion des FMPE et les reclassements. Cette enveloppe serait désormais calculée aux frais réels, sur la base des dépenses constatées au cours des cinq derniers exercices.