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Proposition de loi visant à créer le statut de citoyen sauveteur, lutter contre l'arrêt cardiaque et sensibiliser aux gestes qui sauvent

16 octobre 2019 : Statut de citoyen sauveteur ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
CONDITIONS D'INTERVENTION
ET RÉGIME DE RESPONSABILITÉ
DU SAUVETEUR OCCASIONNEL ET BÉNÉVOLE

Article 1er
(art. L. 721-1 du code de la sécurité intérieure)
Conditions d'intervention et régime de responsabilité
du sauveteur occasionnel et bénévole

L'article 1er de la proposition de loi, tel que modifié par la commission de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, Jean-Charles Colas-Roy, tend à encourager les actes d'assistance aux personnes en « situation d'urgence vitale » en créant un statut de « citoyen sauveteur » qui renforce sa protection juridique lorsqu'il commet un dommage dans ce cadre.

Il poursuit pour cela trois objectifs. Il définit, tout d'abord, les modalités d'intervention du sauveteur en cas de nécessité. Il fait, ensuite, de cette personne, un « citoyen sauveteur » reconnu comme collaborateur occasionnel du service public. Il assouplit, enfin, les conditions d'engagement de sa responsabilité pénale et civile.

1. Alors que l'assistance à personne en péril constitue une notion centrale des premiers secours, le droit positif assure déjà largement la protection juridique des sauveteurs occasionnels.

a) L'omission de porter secours, sanctionnée pénalement, incite toute personne à agir, sans pour autant que la puissance publique ne puisse in fine écarter sa responsabilité

Le devoir moral de porter assistance à une personne en péril, sanctionné pénalement en cas d'abstention volontaire, incite déjà toute personne qui est en capacité de le faire à porter secours.

· Le droit positif sanctionne pénalement l'abstention volontaire de porter assistance à une personne en péril

L'article 223-6 du code pénal9(*) dispose que « quiconque s'abstient volontairement de porter à une personne en péril l'assistance que, sans risque pour lui ou pour les tiers, il pouvait lui prêter soit par son action personnelle, soit en provoquant un secours », s'expose aux peines de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende10(*).

L'infraction est constituée dès lors : 

- que la personne en état de porter secours a conscience de l'existence d'un péril imminent11(*), constant et nécessitant une intervention immédiate pour la sauvegarde de la vie ou de l'intégrité physique de la victime12(*) ;

- et qu'elle se soit volontairement refusée à intervenir alors qu'il lui était possible de conjurer ce péril.

L'application du délit est donc limitée aux seuls faits incontestables d'abstention volontaire face à un péril imminent.

L'omission de porter secours - la non-assistance à personne en péril

(article 223-6 du code pénal)

Le délit est constitué dès lors que le prévenu dont le concours est demandé ne pouvait se méprendre sur la gravité du péril auquel se trouvait exposée une personne et qu'il s'est volontairement abstenu de lui porter secours13(*). La conscience de la gravité et de l'imminence du péril imposant l'assistance est appréciée in concreto par le juge « en tenant compte, notamment, de l'absence de connaissances médicales de la personne mise en cause, ainsi que de la complexité ou de l'ambiguïté de la situation dont elle a été témoin »14(*).

L'état de péril peut se définir comme « un état dangereux ou une situation critique qui fait craindre de graves conséquences pour la personne qui y est exposée et qui risque, selon les circonstances, soit de perdre la vie, soit des atteintes corporelles graves »15(*). Sont exclus les risques éventuels ou hypothétiques : le péril ne doit en effet pas être seulement présumé, mais constaté16(*). Le délit d'omission de porter secours ne fait en outre aucune distinction selon la cause et l'auteur du péril17(*).

L'abstention d'assistance constitue l'élément matériel du délit. Il n'intègre nullement le dommage subi par la victime à sa constitution et ne tient donc aucun compte de l'issue - heureuse ou malheureuse - du péril.

L'action d'assistance requise consiste indifféremment en une intervention personnelle ou en l'intervention de tiers, du moment qu'elle est la plus opportune et appropriée.

Peu importe d'ailleurs le résultat de l'action menée, puisque l'obligation d'agir est une obligation de moyen et non de résultat.

Le devoir d'aider autrui ne cède que devant le souci légitime de se protéger ou de protéger des tiers : « ne peut se dispenser d'agir personnellement que celui qui ne dispose ni des moyens, ni des capacités nécessaires pour faire face au péril ou qui s'exposerait par son action personnelle »18(*).

Commission des lois du Sénat

· Si toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile, la puissance publique joue un rôle de premier plan en matière de secours à la personne

Dans la continuité de l'obligation faite à toute personne de porter secours à une personne en péril, l'article L. 721-1 code de la sécurité intérieure dispose que « toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile19(*) » et qu'« en fonction des situations auxquelles elle est confrontée et dans la mesure de ses possibilités, elle veille à prévenir les services de secours et à prendre les premières dispositions nécessaires ».

La loi précise également, à l'article L. 721-2 du même code, les catégories d'agents publics et privés en charge des missions de sécurité civile. Celles-ci sont « assurées principalement » par les sapeurs-pompiers professionnels et volontaires des services d'incendie et de secours, ainsi que par les personnels des services de l'État et les militaires qui sont investis à titre permanent de telles missions.

D'autres agents publics ou privés « concourent également à l'accomplissement des missions de sécurité civile ». Il s'agit des militaires des armées et de la gendarmerie nationale, des personnels de la police nationale et des agents de l'État, des collectivités territoriales et des établissements et organismes publics ou privés appelés à exercer des missions se rapportant à la protection des populations ou au maintien de la continuité de la vie nationale, ainsi que des membres des associations ayant la sécurité civile dans leur objet social et des réservistes de la sécurité civile.

S'agissant de la répartition des compétences entre personnes publiques, le 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales inclut parmi les missions de la police municipale « le soin (...) de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ».

Dès lors, la commune ne peut ni se dessaisir de son pouvoir de police municipale20(*) ni écarter toute responsabilité21(*).

b) La responsabilité du sauveteur occasionnel est rarement retenue par la jurisprudence pour une faute commise lors d'un sauvetage

Les conséquences de l'intervention d'un sauveteur occasionnel posent une double question :

- d'une part, celle de sa propre indemnisation s'il subit lui-même un dommage à l'occasion de cet acte d'assistance,

- et, d'autre part, l'indemnisation de la personne sauvée qui subirait un dommage du fait de son action.

Le droit positif permet déjà largement d'assurer la protection juridique du sauveteur sur ces deux points, sauf lorsqu'il commet une faute caractérisée lors de son intervention.

· La réparation du dommage subi par le sauveteur occasionnel lors de son intervention

Deux hypothèses sont possibles, selon que le sauveteur saisit les juridictions administrative ou judiciaires.

Il peut, en premier lieu, rechercher la responsabilité sans faute de la puissance publique devant la juridiction administrative.

Celle-ci met en effet à la charge de la personne publique compétente une responsabilité sans faute au profit de ceux qui agissent pour le compte du service public22(*). Cette responsabilité s'inscrirait dans la théorie des collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public, construction purement jurisprudentielle qui permet d'indemniser les personnes subissant un dommage à l'occasion de leur participation bénévole à l'exécution d'un service public et qui n'est couverte par aucun régime spécifique de réparation des accidents du travail.

La responsabilité sans faute bénéficie tant aux personnes requises par l'autorité publique qu'à celles qui offrent spontanément leur collaboration sans que l'intervention n'ait été demandée, notamment lorsqu'elles sont intervenues dans l'urgence, alors que les services publics ayant normalement vocation à agir existaient mais, dans les circonstances propres à l'espèce, ne pouvaient agir dans des délais utiles23(*).

Point n'est même besoin que le service public en cause soit effectivement organisé car « dès lors qu'une personne accomplit une mission dont la responsabilité incombe à l'autorité publique, elle collabore au fonctionnement du service public »24(*).

La jurisprudence exige d'ailleurs, pour retenir la qualité de collaborateur, que la personne ait agit au titre de l'intérêt général comme le ferait un agent public.

Tout sauveteur occasionnel répond, sans conteste, à ces critères.

Pour que la responsabilité d'une collectivité publique soit engagée sur le fondement de ce régime, il faut que le concours ait été apporté à un service public dont la collectivité en cause a la charge.

Dans l'hypothèse du secours à personne, le Conseil d'État a jugé, sur le fondement des dispositions du 5° de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales précité, que l'assistance portée aux personnes accidentées ou en péril faisait partie de la mission de la police municipale25(*). Dès lors, toute personne décidant de son propre chef de porter assistance à une autre personne en danger devient de ce seul fait un collaborateur du service public confié par le législateur à la commune et tout dommage qu'il subit doit être indemnisé même sans aucune faute de la collectivité publique.

Tout dommage, aussi limité soit-il, ouvre à celui qui le subit un droit à être indemnisé26(*).

Dans certains cas toutefois, la faute imputable au collaborateur exonère la puissance publique de responsabilité à raison des dommages subis par celui-ci. Il en va ainsi du cas de collaborateurs ayant commis une imprudence en ayant porté secours à autrui. Il y a par exemple imprudence lorsque le collaborateur a surestimé ses possibilités et s'est lancé dans une tentative de sauvetage d'une personne en train de se noyer alors que lui-même n'était pas un excellent nageur27(*). Inversement, le juge a retenu le fait que la victime justifiait d'une réelle compétence dans le domaine considéré et que cette compétence aurait dû la conduire à faire preuve de prudence et à prendre des précautions : la faute résulte alors de ce que la victime n'a pas cru devoir prendre les précautions qui s'imposaient28(*).

En conséquence, l'indemnisation du sauveteur occasionnel n'est pas garantie en cas de faute d'imprudence manifeste.

En revanche le fait d'un tiers n'est pas susceptible de conduire à l'exonération de la personne publique29(*), ce qui apparaît protecteur pour le sauveteur occasionnel. En pareil cas, tout ce que peut faire la personne publique tenue d'indemniser le collaborateur est d'exercer contre lui une action récursoire30(*) dans les conditions du droit commun de la responsabilité civile extracontractuelle. Il y a en effet co-responsabilité de la puissance publique et de la personne sauvée.

Le sauveteur occasionnel peut, en second lieu, bénéficier de la jurisprudence civile qui permet à l'assistant de demander réparation à la personne assistée sur le fondement d'une convention tacite d'assistance bénévole.

En effet, dans les hypothèses d'actes de dévouement, la jurisprudence civile se fonde souvent sur l'existence d'une convention d'assistance tacite pour réparer le dommage subi par le bénévole31(*). Elle estime qu'en vertu de ce contrat tacite, l'assisté est débiteur d'une obligation de sécurité de résultat qui l'oblige à réparer les dommages causés à l'assistant à l'occasion de son intervention.

En outre, la jurisprudence écarte le plus souvent la faute du sauveteur dans l'accomplissement de l'acte généreux pour lui accorder la réparation de ses dommages sur ce fondement32(*). Toutefois, elle est aujourd'hui constante pour admettre la prise en compte de la faute éventuelle de l'assistant33(*). L'indemnisation du sauveteur à raison du dommage subi lors de son intervention n'est donc pas assurée s'il a commis une faute.

Les arrêts se fondent également parfois sur la gestion d'affaires34(*) pour réparer le dommage subi par l'assisté, même s'ils sont moins nombreux35(*).

· La réparation du dommage causé par le sauveteur occasionnel lors de son intervention

En premier lieu, le sauveteur occasionnel peut, lorsqu'il intervient, commettre une infraction pouvant engager sa responsabilité pénale sur le fondement d'un délit non intentionnel tel que, par exemple, l'homicide involontaire (article 221-6 du code pénal) ou l'atteinte involontaire à l'intégrité de la personne (article 222-19 du même code).

Par principe, toutes les infractions du code pénal sont intentionnelles, sauf précision contraire. Cette règle admet cependant des exceptions. Le troisième alinéa du l'article 121-3 du code pénal retient qu'il y a délit en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement. Toutefois, un tel délit n'est constitué que s'il est établi que l'auteur des faits n'a pas accompli les « diligences normales » compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait36(*).

Aucun cas de sauveteur occasionnel condamné sur le fondement d'un délit non intentionnel n'est toutefois connu de votre rapporteur ou des services de la Chancellerie, entendus lors des auditions.

L'article L. 721-2 du code de la sécurité intérieure prévoit en outre des conditions spécifiques d'appréciation des « diligences normales » mentionnées à l'article 121-3 du code pénal, pour les acteurs professionnels et institutionnels de la sécurité civile comme les sapeurs-pompiers, « au regard notamment de l'urgence dans laquelle s'exercent leurs missions ainsi que des informations dont elles disposent au moment de leur intervention ».

Cette atténuation de responsabilité pénale qui ne s'applique pas aux sauveteurs occasionnels n'a donné lieu, à ce jour, à aucune jurisprudence connue.

En outre, certaines circonstances permettent d'écarter la responsabilité pénale de l'auteur d'une infraction. Il s'agit notamment des « faits justificatifs », de nature à supprimer le caractère fautif d'un acte ou d'une omission. Ils affectent directement le fait générateur en effaçant son illicéité. Codifiés aux articles 122-4 à 122-7 du code pénal, ils constituent une cause d'irresponsabilité pénale.

L'état de nécessité, prévu à l'article 122-7 du code pénal, qui constitue l'un de ces faits justificatifs, a pour conséquence que : « n'est pas pénalement responsable la personne qui, face à un danger actuel ou imminent qui menace elle-même, autrui ou un bien, accomplit un acte nécessaire à la sauvegarde de la personne ou du bien, sauf s'il y a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace ».

Les quatre conditions traditionnellement reconnues par la jurisprudence pour constituer un état de nécessité attestent d'une situation pouvant tout à fait correspondre à celle du sauveteur occasionnel :

- un danger, actuel ou imminent, qui peut menacer l'auteur de l'acte, ou un tiers ;

- un acte nécessaire pour écarter le danger ;

- un acte proportionné c'est-à-dire que l'acte doit être socialement utile et que la valeur de l'intérêt sauvegardé soit au moins égale à celle de l'intérêt sacrifié ;

- une absence de faute préalable de l'auteur de l'acte.

Si plusieurs décisions de la Cour de cassation ont admis que l'état de nécessité était une cause possible d'exclusion de responsabilité en matière d'homicide ou de violences involontaires37(*), il n'existe pas, toutefois, de jurisprudence récente en la matière38(*).

En deuxième lieu, en matière civile, l'indemnisation des dommages subis par la personne sauvée suppose la caractérisation d'un fait générateur de responsabilité chez le sauveteur : soit la faute, y compris par négligence ou imprudence (articles 1240 et 1241 du code civil), soit la responsabilité du fait des choses (article 1242, alinéa 1er du code civil).

Toutefois, il est généralement admis que l'état de nécessité au sens de l'article 122-7 du code pénal est exclusif de toute responsabilité civile pour faute. L'acte accompli en état de nécessité perd son caractère fautif tant au regard du droit pénal que du droit civil. Cette solution est admise de façon consensuelle par la doctrine qui considère toutefois que l'état de nécessité ne peut couvrir que des fautes simples et non les fautes plus graves.

Pour autant, la jurisprudence est extrêmement rare en matière d'état de nécessité, aucune affirmation récente et nette de ce principe n'étant connue, comme l'ont confirmé à votre rapporteur les services de la Chancellerie lors de leur audition. À l'inverse, il n'a pas davantage été possible de trouver des arrêts récents condamnant le sauveteur à indemniser la personne sauvée du fait des dommages causés lors de son intervention39(*).

La doctrine estime d'ailleurs que la personne pourrait, malgré l'état de nécessité, être responsable sur le fondement de l'article 1242 alinéa 1er du code civil si une chose dont elle a la garde est à l'origine du dommage40(*). La jurisprudence n'est toutefois pas explicite sur cette question.

D'ailleurs, si un sauveteur occasionnel était condamné par le juge civil à indemniser un tiers du fait d'un dommage causé lors de son intervention, il pourrait former un recours devant le juge administratif contre la personne publique responsable du service auquel il a contribué, sur le fondement de la théorie du collaborateur occasionnel ou bénévole du service public41(*). Il n'est en effet pas toujours absolument évident pour le tiers victime d'un dommage du fait de l'action d'un collaborateur que l'indemnisation peut être recherchée auprès de la personne publique et non forcément auprès de la personne étant intervenue intuitu personae.

En troisième lieu, la personne secourue ayant subi un dommage du fait de l'intervention du sauveteur peut aussi rechercher la responsabilité pour faute de la puissance publique si elle établit l'existence d'une faute du sauveteur occasionnel, reconnu par le juge comme collaborateur occasionnel ou bénévole du service public42(*). La puissance publique peut ensuite, comme lorsqu'elle doit indemniser un dommage causé au sauveteur43(*) exercer une action récursoire à l'encontre de son collaborateur dans les conditions du droit commun de la responsabilité civile extracontractuelle, puisqu'il y a co-responsabilité de la puissance publique et du sauveteur occasionnel.

En outre, le juge judiciaire connaîtra de l'action en responsabilité civile dirigée contre le collaborateur, si la faute ayant engendré le dommage a le caractère d'une faute personnelle44(*) aussi qualifiée de « faute détachable des fonctions de collaborateur du service public »45(*).

La responsabilité des agents publics ou privés
en cas de dommage causé lors d'un sauvetage

Les agents publics

En cas de faute d'un agent causant un dommage, il est nécessaire de déterminer s'il s'agit d'une faute de l'administration - faute de service - ou d'une faute personnelle qui ne peut engager la responsabilité de l'administration qui l'emploie.

La jurisprudence administrative admet qu' « un agent qui agit pour l'administration dans le cadre de ses fonctions commet une faute de service »46(*). Ainsi, l'agent qui commet une faute de service est personnellement irresponsable, seule la responsabilité du service étant alors engagée.

A l'inverse, si la faute de service est imputable à la fonction, la faute personnelle l'est à l'« l'homme avec ses passions, ses faiblesses, ses imprudences »47(*). Sont notamment considérées comme des fautes personnelles les fautes d'une gravité particulière, commises en dehors ou dans l'exercice des fonctions. L'agent engage alors seulement sa responsabilité personnelle. Par conséquent, seule la sanction de la faute personnelle relève de la juridiction judiciaire.

Cependant, très souvent un cumul de responsabilités est observé dans les faits. Afin de faciliter l'indemnisation de la victime, le juge administratif a été amené à substituer la responsabilité de l'administration à celle de l'agent, même en cas de faute personnelle.

Il est cependant admis que les personnes publiques se retournent ensuite contre leur agent au moyen d'une action récursoire48(*) et, a contrario, que l'agent se retourne contre la personne publique s'il a été jugé responsable et condamné à payer l'intégralité de l'indemnité alors qu'un cumul de responsabilité est démontré49(*).

L'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, établissant le régime de la protection fonctionnelle, a codifié ces différents principes.

Ainsi, en matière civile, « sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la responsabilité civile du fonctionnaire ne peut être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires pour une faute commise dans l'exercice de ses fonctions ». Même pour certaines fautes détachables de l'exercice de ses fonctions mais non imputables à l'agent, l'administration doit « le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui ».

En revanche en matière pénale, le fonctionnaire n'est pas exonéré de sa responsabilité. S'il s'est rendu coupable d'une infraction à la loi pénale, que ce soit dans l'exercice ou en dehors de l'exercice de ses fonctions, il peut être poursuivi, comme tout justiciable, devant les tribunaux répressifs, soit à l'initiative du parquet, soit à l'initiative de la victime se constituant partie civile. Toutefois, lorsqu'il « fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions » - c'est-à-dire essentiellement les fautes de service et les fautes personnelles non détachables des fonctions - la collectivité publique doit lui accorder le bénéfice de sa protection (avocat par exemple).

Les agents privés

Un mécanisme similaire prévaut si le sauveteur est un professionnel de droit privé, il peut en principe être qualifié de préposé : c'est donc le commettant qui sera responsable, sur le fondement de l'article 1242 alinéa 5 du code civil, étant entendu qu'il est très généralement assuré. Le préposé bénéficie alors de l'immunité civile issue de la jurisprudence dite « Costedoat »50(*) dès lors qu'il a agi dans le cadre de ses fonctions. La faute de service n'exclut pas, en revanche, la faute pénale, pour laquelle ledit préposé serait responsable.

Commission des lois du Sénat

Enfin, l'indemnisation de la personne sauvée peut également être prise en charge grâce à l'assurance si elle a pris la précaution de conclure un contrat d'assurance à la personne, ce qui n'est nullement obligatoire et n'est pas le cas le plus répandu.

2. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale : consacrer un « statut de citoyen sauveteur » afin de garantir une meilleure protection juridique aux sauveteurs occasionnels

Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, « (...) l'arrêt cardiaque inopiné représente 9 % des causes de décès chaque année en France (...) ». Ce faisant, ses auteurs considèrent que « lutter contre l'arrêt cardiaque inopiné est donc un enjeu de santé publique » et qu' « il s'agit également d'un engagement solidaire afin de renforcer la capacité de nos concitoyens à veiller les uns sur les autres »51(*).

Parmi les mesures proposées par ce texte figure donc, au présent article, la création d'un « statut de citoyen sauveteur », ayant pour objet de « protéger le citoyen venant en aide aux victimes d'un arrêt cardiaque inopiné »52(*).

Complétant l'article L. 721-1 du code de la sécurité intérieure relatif à la sécurité civile à l'initiative d'un amendement adopté en commission de notre collègue député Jean-Charles Colas-Roy, rapporteur, le « statut » du « citoyen sauveteur » vise à appréhender la situation dans laquelle se trouverait la personne qui porte assistance à l'un de ses concitoyens.

Aux termes du texte adopté par l'Assemblée nationale, ce statut s'appliquerait en cas d'assistance volontaire et bénévole apportée à une personne « manifestement en situation d'urgence vitale, notamment en situation de détresse cardio-respiratoire », alors que la proposition de loi initiale ne visait que les arrêts cardio-respiratoires. L'extension du champ d'application, adoptée en commission à l'initiative de son rapporteur, se justifie selon ce dernier par le « souhait exprimé par les nombreuses personnes » qu'il a rencontrées53(*).

Compte tenu de cette définition, deux critères caractériseraient l'intervention d'un citoyen sauveteur :

- un critère matériel d'abord : doit au préalable être avérée l'existence d'une personne en situation manifeste d'urgence vitale ;

- un critère organique ensuite : l'intervention doit être volontaire et bénévole, c'est-à-dire qu'il doit s'agir d'un simple témoin agissant spontanément et non d'un professionnel de secours agissant dans le cadre de ses fonctions.

Dans cette situation, il serait imposé au citoyen sauveteur de pratiquer, « jusqu'à l'arrivée des professionnels de secours, les gestes de premiers secours qu'il convient d'effectuer incluant, le cas échéant, le massage cardiaque et l'utilisation d'un défibrillateur automatisé externe ».

Il résulterait trois effets juridiques de cette qualification de « citoyen sauveteur ».

En premier lieu, « le citoyen sauveteur agi[rai]t comme un collaborateur occasionnel du service public », précision apportée par la commission à l'initiative de son rapporteur, répondant là encore à un « souhait exprimé par de nombreux professionnels de la santé et de secours »54(*).

En deuxième lieu, l'article L. 721-1 du code de la sécurité civile reproduirait le principe d'atténuation de responsabilité pénale existant pour les professionnels des secours à l'article L. 721-2 du même code. Les diligences normales permettant de qualifier ou non un délit non-intentionnel devraient donc être appréciées, le cas échéant, au regard de l'urgence dans laquelle le citoyen sauveteur a effectué les gestes de premiers secours et des informations dont il disposait à ce moment-là.

En troisième lieu, le citoyen sauveteur serait « exonéré de toute responsabilité civile pour le préjudice qui, le cas échéant, résulte pour la personne par lui secourue », sauf dans le cas où il aurait commis une faute lourde
- terme substitué par la commission à celui de faute caractérisée - ou une faute intentionnelle.

3. La position de votre commission : approuver l'ambition du texte tout en sécurisant ses effets juridiques

Compte tenu de l'état du droit positif, votre commission n'a pu que constater l'absence de vide juridique s'agissant de la protection des sauveteurs occasionnels, tant pour l'indemnisation des dommages qu'ils subiraient que pour la sanction et l'indemnisation de ceux qu'ils pourraient causer par leur faute.

En effet, le droit positif assure largement la protection juridique du sauveteur occasionnel et permet, en théorie, d'écarter sa responsabilité tant pénale que civile du fait d'un dommage qu'il aurait causé lors de son intervention, grâce à la théorie des faits justificatifs et, en particulier, de l'état de nécessité prévu à l'article 122-7 du code pénal, qui supprime le caractère fautif d'un acte nécessaire à la sauvegarde d'une personne et proportionné à la gravité de la menace.

Toutefois, la jurisprudence en la matière est très ancienne devant les juridictions judiciaires ce qui ne permet pas d'être certain de l'interprétation qu'en feraient les juges aujourd'hui.

La question de l'application des faits justificatifs semble en outre largement théorique compte tenu du régime désormais éprouvé des collaborateurs occasionnels ou bénévoles du service public, construction purement jurisprudentielle appliquée par le juge administratif de manière récurrente dans des hypothèses de sauvetage spontané et bénévole telles que visées par le présent article. Ce régime permet essentiellement d'assurer l'indemnisation, par la puissance publique, de la victime d'un dommage, qu'elle soit sauveteur ou sauvée via l'engagement de la responsabilité sans faute de l'administration dans le premier cas, et pour faute dans l'autre. La personne publique concernée peut d'ailleurs, dans les deux cas, exercer à l'encontre de l'auteur initial du dommage une action récursoire, s'il y a co-responsabilité.

Pour autant, votre commission a jugé utile, validant la démarche de son rapporteur, de consolider dans la loi le régime de responsabilité applicable aux personnes intervenant comme des sauveteurs occasionnels et bénévoles pour trois raisons : ce dispositif ne bouleverserait pas l'ordonnancement juridique existant, il tendrait à garantir une meilleure accessibilité du droit pour les personnes mises en cause et, enfin, il permettrait d'éviter d'éventuelles difficultés de qualification juridique des faits.

Approuvant les objectifs de l'article 1er, votre commission y a donc apporté plusieurs modifications, par l'adoption d'un amendement COM-2 de son rapporteur.

· Les conditions d'intervention du sauveteur occasionnel et bénévole

En premier lieu, votre commission a souhaité redéfinir les conditions d'intervention des sauveteurs en visant l'assistance à une personne en situation de péril grave et imminent, mieux connue en droit que celle d' « urgence vitale », ou de « détresse cardio-respiratoire », qui s'apparentent davantage à des notions médicales.

La notion de péril grave et imminent telle qu'interprétée par le juge pénal vise les situations d'atteinte à la vie ou d'atteinte grave à l'intégrité corporelle. Son champ d'application, à la fois plus souple et plus étendu que celui de l'urgence vitale, permet de viser tant les cas où une personne risque de mourir que ceux où elle serait gravement atteinte sans pour autant risquer sa vie. Ce faisant, cette notion laisserait également au juge une plus grande marge d'appréciation pour qualifier les faits selon les circonstances, tandis que la notion d'urgence vitale, plus restrictive, imposerait en outre de se référer à une nomenclature médicale, ce qui n'est pas l'objet de la loi.

Votre commission est ensuite revenue sur l'expression de « citoyen sauveteur ». L'intention des auteurs de la proposition de loi était sans doute de faire référence à une action civique, ce qui est conceptuellement tout à fait pertinent. Toutefois, la notion de citoyen renvoie davantage à l'exercice de droits civiques, notamment l'exercice de la souveraineté nationale par l'élection de représentants, qu'à la contribution au service public. Votre commission a donc préféré faire référence à l'expression de « sauveteur occasionnel et bénévole » qui se rapproche davantage des termes utilisés aujourd'hui par les juges.

Enfin, votre commission a supprimé les dispositions imposant au sauveteur de pratiquer, « jusqu'à l'arrivée des professionnels de secours, les gestes de premiers secours qu'il convient d'effectuer, incluant, le cas échéant, le massage cardiaque et l'utilisation d'un défibrillateur externe ». Ces dispositions lui semblent, d'une part, source de contentieux s'agissant de déterminer si le sauveteur a bien effectué les gestes de premiers secours et, d'autre part, ne pas relever du domaine de la loi. Votre rapporteur doute également de l'utilité de préciser dans la loi que le sauveteur agit « jusqu'à l'arrivée des professionnels de secours ». Au final, ces dispositions n'apparaissent pas nécessaires et constitueraient, contrairement à l'objectif de la proposition de loi, une limitation de la protection juridique des sauveteurs.

Compte tenu de cette analyse, votre rapporteur a préféré intégrer au régime du sauveteur occasionnel et bénévole les diligences déjà prévues par l'article L. 721-1 du code de la sécurité intérieure, prévoyant qu'il était tenu de prévenir les secours et de prendre les premières dispositions nécessaires, compte tenu des circonstances. Selon votre rapporteur, ce dyptique classique - appeler les secours et agir - ne doit pas être plus contraignant que ce qu'impose déjà le code pénal s'agissant de l'omission de porter secours.

· Le régime de responsabilité applicable lors de l'intervention d'un sauveteur occasionnel et bénévole

Une fois les conditions d'intervention du sauveteur occasionnel et bénévole déterminées, il s'agit de définir le régime de responsabilité qui leur est applicable.

Votre rapporteur s'est interrogée sur la nécessité de conférer au sauveteur occasionnel la qualité de collaborateur occasionnel et bénévole du service public puisque ce régime, de création purement jurisprudentielle, s'applique déjà dans le silence des textes. Comme l'a toutefois indiqué à votre rapporteur Mireille Bacache, professeur de droit privé à l'université de Paris Panthéon-Assas, s'y référer dans la loi ne serait toutefois pas une nouveauté55(*) ni une difficulté juridique et aurait le mérite de garantir l'indemnisation par la puissance publique, tant du dommage causé par le collaborateur que du dommage qu'il aurait subi. Le juge continuerait d'apprécier in concreto chaque situation qui lui serait soumise. Cette mention constituerait en outre une indication claire pour la victime, qu'elle soit le sauveteur ou la personne secourue, du choix de la juridiction à saisir.

Le collaborateur ayant subi un dommage pourrait donc, comme dans le régime actuel, engager la responsabilité sans faute de l'administration, la personne secourue pouvant l'engager également s'il y a eu faute de la part dudit collaborateur. Dans ces hypothèses, la personne publique concernée pourrait, comme aujourd'hui, appeler en garantie une autre personne publique ou le tiers qu'elle considèrerait comme les auteurs du fait dommageable.

Compte tenu du caractère protecteur du régime du collaborateur occasionnel et bénévole du service public, l'engagement de la responsabilité personnelle dudit collaborateur pour un dommage qu'il aurait causé lors de son intervention devient très hypothétique. Pour autant, elle peut se poser dans certaines situations, mais de manière distincte selon qu'il s'agisse de la matière pénale ou civile.

Le collaborateur doit, comme tout agent public, répondre de ses fautes commises en matière pénale. Dans ce contexte, l'atténuation de la responsabilité pénale du sauveteur occasionnel et bénévole, uniquement prévue pour l'appréciation des délits non intentionnels, ne pose pas de difficulté, d'autant qu'elle existe déjà par exemple pour les sapeurs-pompiers. Il serait en effet surprenant que le cadre juridique soit moins protecteur pour les sauveteurs profanes que pour des professionnels de la sécurité civile qui bénéficient au surplus d'une protection particulière de leur employeur ou de leur administration.

Quant à l'engagement de la responsabilité civile du sauveteur, sauf faute lourde ou intentionnelle de sa part, elle ne devrait concerner que peu de cas puisque la question de la responsabilité aura majoritairement été réglée devant la juridiction administrative.

Votre rapporteur a toutefois identifié au moins trois hypothèses où elle pourrait jouer.

En premier lieu, lorsque la personne secourue introduit une action en réparation d'abord devant le juge judiciaire : le sauveteur occasionnel sera exonéré de toute responsabilité civile sauf en cas de faute lourde ou intentionnelle. S'il a commis une faute, la victime pourra toujours se retourner contre la puissance publique pour obtenir la réparation du préjudice.

Faute lourde ou intentionnelle

La faute lourde est définie par la jurisprudence comme étant « la négligence d'une extrême gravité confinant au dol dénotant l'inaptitude du débiteur de l'obligation à l'accomplissement de la mission contractuelle qu'il a acceptée »56(*). Gérard Cornu la définit dans son dictionnaire de vocabulaire juridique comme le « comportement qui s'écarte largement du comportement qu'aurait eu dans les mêmes circonstances le bon père de famille ; comportement qui dénote chez son auteur, soit l'extrême sottise, soit l'incurie, soit une grande insouciance à l'égard des dangers que l'on crée ».

La notion de faute intentionnelle, comprise au sens du droit des assurances, est restrictive, puisqu'elle implique non seulement la conscience de commettre une faute, mais également la volonté de causer le dommage. À tout le moins, elle implique une faute commise volontairement, en connaissance de cause.

En deuxième lieu, lorsque le collaborateur a commis une faute personnelle. Sa responsabilité peut alors être engagée sur le fondement de la responsabilité civile. L'exonération prévue ne jouera alors que dans les cas où ladite faute personnelle ne serait pas ensuite reconnue par le juge civil comme une faute lourde ou intentionnelle mais comme une faute simple. Ces hypothèses seront vraisemblablement très rares puisque les champs respectifs de ces fautes paraissent largement se recouper : la faute personnelle se caractérise par une gravité particulière, ce qui est aussi le cas d'une faute lourde et, a fortiori, d'une faute intentionnelle. Il ne faut pas exclure toutefois qu'il y ait des nuances entre ces différentes types de faute. Ainsi, par exemple, une faute personnelle « d'une particulière gravité » devant le juge administratif, pourrait ne pas être in fine considérée comme une faute lourde « d'une extrême gravité » devant le juge civil. En revanche, si le sauveteur commet une faute personnelle, également considérée comme lourde ou intentionnelle, il ne serait protégé ni par l'administration ni par une exonération de responsabilité civile : il devrait indemniser le préjudice causé à la victime.

En troisième lieu, l'exonération de responsabilité civile du fait du sauveteur pourrait aussi jouer dans l'hypothèse où la personne publique condamnée par le juge administratif à indemniser la victime se retourne contre le sauveteur qui n'aurait commis qu'une faute simple. Il serait alors exonéré de toute responsabilité civile.

Si l'exclusion des fautes lourdes ou intentionnelles du champ de l'exonération de responsabilité civile accordée au sauveteur réduit la portée de sa protection juridique, elle est indispensable pour assurer le respect du principe constitutionnel, dégagé par le Conseil constitutionnel de l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel « nul n'ayant le droit de nuire à autrui, en principe tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer »57(*). Le Conseil constitutionnel a notamment rappelé qu'aucun individu ne peut ni être totalement exonéré de sa responsabilité, ni totalement privé de son droit à réparation, sans considération pour la gravité de la faute58(*).

Si le législateur peut aménager les conditions dans lesquelles la responsabilité pour faute peut être engagée, les dérogations apportées à ce principe doivent répondre à un motif d'intérêt général et respecter une exigence de proportionnalité au regard du droit à réparation de la victime et de son droit à un recours juridictionnel effectif. Reprenant à son compte l'analyse des services de la Chancellerie développée lors de leur audition, votre rapporteur estime que tel est le cas du régime spécial de responsabilité civile tel que proposé par l'Assemblée nationale.

En outre, ce régime spécial serait cohérent avec la réforme envisagée de la responsabilité civile59(*), dont l'avant-projet consacre l'état de nécessité au sens du code pénal comme un motif d'exclusion de la responsabilité civile60(*).

Votre commission a donc approuvé la consécration de ce régime spécial de responsabilité civile, tout en y apportant une correction de nature à assurer l'exonération du sauveteur pour tous les préjudices qu'il pourrait causer lors de son intervention.

En effet, le texte dispose que le sauveteur est exonéré de toute responsabilité « pour le préjudice qui, le cas échéant, résulte pour la personne par lui secourue ». Selon votre rapporteur, il n'est pas certain que cette rédaction permette d'exonérer le sauveteur de sa responsabilité du préjudice causé, par exemple, aux victimes par ricochet. De même, elle ne permet pas de l'exonérer d'un dommage qu'il aurait causé à un tiers lors de son intervention.

Tirant les conséquences des différentes modifications apportées à l'article 1er, votre commission a modifié, par l'adoption de deux autres amendements COM-5 et COM-3, les intitulés de la proposition de loi et de son titre Ier.

Au final, le dispositif de l'article 1er permettrait de concilier deux objectifs importants : la protection juridique du sauveteur, d'une part, la réparation du préjudice de la victime, d'autre part.

Votre rapporteur s'est toutefois inquiétée du financement de cette indemnisation, puisqu'en cas de dommage lors d'une intervention de secours à la personne, c'est le plus souvent la commune qui est appelée à en répondre, compte tenu de ses compétences en matière de police municipale.

Elle aurait donc souhaité la création d'un régime de responsabilité de l'État, voire d'indemnisation, par un fonds de solidarité pré-existant. Mais cette volonté se heurte au principe d'irrecevabilité posé par l'article 40 de la Constitution qui prohibe les dispositions créant une charge publique.

Votre rapporteur attire donc l'attention du Gouvernement sur les mesures d'accompagnement des collectivités qui seront probablement nécessaires dans la mise en oeuvre de cette proposition de loi.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.


* 9 Alinéa 2.

* 10 Les peines sont portées à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende lorsque la personne en péril est un mineur de quinze ans.

* 11 De fait, l'obligation ne concerne que les personnes vivantes. Le péril est dépassé si la personne est décédée.

* 12 Cour de cassation, chambre criminelle, 13 janvier 1955.

* 13 Cour de cassation, chambre criminelle, 17 février 1972 et 26 mars 1997 (n° 95-81.439).

* 14 Cour de cassation, chambre criminelle, 22 juin 2016, n° 14-86.243.

* 15 Tribunal correctionnel de Rouen, 9 juillet 1975.

* 16 Cour de cassation, chambre criminelle, 21 janvier 1954.

* 17 Cour de cassation, chambre criminelle, 31 mai 1949.

* 18 Cour de cassation, chambre criminelle, 3 janvier 1973. Par exemple, on ne saurait reprocher à une personne qui ne sait pas nager de plonger pour en secourir une autre en train de se noyer. En revanche l'absence d'appel diligent des secours pourrait lui être reprochée.

* 19 Dont l'objet, conformément à l'article L. 112-1 du code de la sécurité intérieure, est « la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'État, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées (...) ».

* 20 Est ainsi irrégulier un contrat qui confie à une société privée le soin d'intervenir en cas de nécessité dans les bassins d'une piscine municipale (Cour administrative d'appel de Lyon, 7 mai 2003, communauté de communes des vallons du Lyonnais c/Préfet du Rhône, n° 01LY02009).

* 21 Ainsi la circonstance qu'une commune ait confié par convention l'exploitation du service des bains à un particulier et l'ait chargé d'assurer, en ses lieu et place, l'exécution de diverses mesures spécifiées dans la convention en vue de la protection des baigneurs ne saurait, s'agissant de l'accomplissement d'une mission afférente à l'exercice de la police municipale, dégager cette collectivité de la responsabilité qu'elle peut encourir directement envers la victime d'un accident, du fait de l'existence d'une faute provenant de l'insuffisance des mesures prescrites pour la prévention des accidents et le sauvetage des victimes ou du fait de l'existence d'une faute lourde commise dans l'exécution desdites mesures (Conseil d'État 23 mai 1958, consorts Amoudruz ; 4 octobre 1961, Dame Verneuil).

* 22 Inaugurée le 21 juin 1895 dans l'arrêt Cames du Conseil d'État, il s'agissait initialement d'assurer la réparation du préjudice subi par un fonctionnaire en cas d'accident de travail.

* 23 Conseil d'État, 17 avril 1953, Pinguet ; 11 octobre 1957, commune de Grigny et 31 mars 1965, commune de Bricy.

* 24 Conseil d'État, 25 septembre 1970, Commune de Batz-sur-Mer et Dame Veuve Tesson. Conclusions de M. Morisot, commissaire du Gouvernement.

* 25 Cas d'un administré prenant part aux opérations de secours d'une personne âgée accidentée dans un lieu privé, en dehors de toute réquisition et sans même y avoir été invité par l'autorité municipale, son intervention ayant été motivée par l'urgente nécessité de porter secours à la victime

(Conseil d'État, 9 octobre 1970, Gaillard).

* 26 Conseil d'État, 26 février 1971, Ministère de l'Intérieur c/Argaon.

* 27 Conseil d'État, 1er juillet 1977, Commune de Coggia.

* 28 Conseil d'État, 26 juin 1968, Caisse primaire de sécurité sociale du Calvados.

* 29 Conseil d'État, 24 janvier 2007, SUVA - Caisse nationale suisse d'assurance.

* 30 Recours en justice de la personne, qui a dû exécuter une obligation dont une autre était tenue, contre le véritable débiteur de l'obligation pour obtenir sa condamnation.

* 31 Une partie de la doctrine estime qu'il s'agit d'un quasi-contrat. Les quasi-contrats sont définis par l'article 1300 du code civil comme « des faits purement volontaires dont il résulte un engagement de celui qui en profite sans y avoir droit, et parfois un engagement de leur auteur envers autrui ».

* 32 Cour de cassation, chambre des requêtes, 4 décembre 1940 ; deuxième chambre civile, 11 juillet 1962 ; première chambre civile, 15 octobre 2014, n° 13-20.875 ; deuxième chambre civile, 12 septembre 2013, n° 12-23.530 et 10 mars 2004, n° 03-11.034 ; première chambre civile, 11 mai 2017, n° 1424675.

* 33 Cour de cassation, deuxième chambre civile, 30 avril 1970, n° 68-13754 et, plus récemment, première chambre civile, 13 janvier 1998, n° 96-11.223 : « attendu que si la convention d'assistance bénévole emporte pour l'assisté l'obligation de réparer les conséquences des dommages corporels subis par celui auquel il a fait appel, toute faute de l'assistant, quelle que soit sa nature, peut décharger l'assisté de cette obligation, dans la mesure où elle a concouru à la réalisation du dommage ».

* 34 La gestion d'affaires constitue l'un des quasi-contrats dont le régime est fixé dans le code civil (articles 1301 et suivants). Elle concerne « celui qui, sans y être tenu, gère sciemment et utilement l'affaire d'autrui, à l'insu ou sans opposition du maître de cette affaire (...) » (article 1301 du code civil).

* 35 Cour de cassation, première chambre civile, 28 janvier 2010, n° 08-16.844.

* 36 La charge de la preuve incombe à la partie poursuivante qui doit faire état, dans l'évaluation du comportement, de toutes les circonstances correspondant aux diligences normales.

* 37 Par exemple, Cour de cassation, chambre criminelle, 29 novembre 1972.

* 38 Il est possible de citer, mais la solution est implicite, l'arrêt rendu par la chambre criminelle de la Cour de cassation le 13 janvier 2009 (n° 08-83.608).

* 39 La doctrine cite seulement des décisions anciennes : Cour de cassation, chambre civile, 8 janvier 1894 ; deuxième chambre civile, 8 avril 1970, n° 68-13897.

* 40 Pour un sauveteur occasionnel, il est possible d'imaginer l'usage d'un défibrillateur automatique externe.

* 41 Conseil d'État, 5 mars 1948, Marion et autres c/ commune de Saint-Valéry-sur-Somme et 24 juin 1966, Ministère des finances c/Lemaire.

* 42 Conseil d'État, 12 octobre 2009, n° 297075.

* 43 Voir supra.

* 44 Cour de cassation, première chambre civile, 6 février 1950.

* 45 Cour de cassation, chambre criminelle, 2 décembre 2003, n° 02-85.254.

* 46 Tribunal des conflits, 30 juillet 1873, Pelletier, n° 00035.

* 47 Tribunal des conflits, 5 mai 1877, Lemonnier-Cariol, n° 00095.

* 48 Conseil d'État, 28 juillet 1951, Laruelle, n° 01074.

* 49 Conseil d'État, 28 juillet 1951, Delville, n° 04032.

* 50 Cour de cassation, Assemblée plénière, 25 février 2000, jurisprudence dite « Costedoat c/ Girard et autres).

* 51 Ibid supra.

* 52 Ibid supra.

* 53 Rapport n° 1633 de M. Jean-Charles Colas-Roy, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi visant à lutter contre la mort subite et à sensibiliser la population aux gestes qui sauvent, p. 19. Ce rapport est accessible à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/15/pdf/rapports/r1633.pdf

* 54 Rapport précité, p. 19.

* 55 Cette qualification est par exemple conférée par la loi aux réservistes volontaires de la police nationale (article L. 411-1 du code de la sécurité intérieure).

* 56 Cour de cassation, chambre commerciale, 10 mars 2009, n° 08-15.457.

* 57 Conseil constitutionnel, décision n° 82-144 DC du 22 octobre 1982 relative à la loi relative au développement des institutions représentatives du personnel.

* 58 Conseil constitutionnel, décision n° 88-248 DC du 17 janv. 1989, loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication : « nul ne saurait, par une disposition générale de la loi, être exonéré de toute responsabilité personnelle quelle que soit la nature ou la gravité de l'acte qui lui est imputé ».

* 59 Projet de réforme de la responsabilité civile, présenté le 13 mars 2017.

Ce texte est consultable à l'adresse suivante : 

http://www.justice.gouv.fr/publication/Projet_de_reforme_de_la_responsabilite_civile_13032017.pdf

* 60 Les solutions concrètes auront toutefois vocation à se rejoindre largement puisqu'en cas de faute lourde ou intentionnelle commise par le citoyen sauveteur, l'exonération de responsabilité pour état de nécessité sera généralement écartée car les conditions de nécessité de l'acte et son caractère proportionné feront défaut.