PREMIÈRE PARTIE
ANALYSE GÉNÉRALE DE
LA MISSION
S'agissant de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », le projet de loi de finances pour 2020 prévoit une augmentation des crédits de 9 % à périmètre courant par rapport à la loi de finances initiale pour 2019.
13,27 milliards d'euros sont en effet demandés en 2020 en crédits de paiement, soit 1,1 milliard d'euros de plus qu'en 2019 et 13,21 milliards d'euros en autorisations d'engagement (+7 %).
Évolution des crédits de la mission
à périmètre courant par programme
entre la LFI 2019 et
le PLF 2020
(en millions d'euros)
Source : réponses du ministère de la transition écologique et solidaire au questionnaire du rapporteur spécial
Cette hausse « en trompe l'oeil » des crédits résulte toutefois de nombreux changements de périmètre proposés pour 2020 :
- la création d'un programme 355 « Charge de la dette de SNCF réseau » reprise par l'État, doté de 409 millions d'euros, qui ne relève pourtant pas de la responsabilité du ministère de la transition énergétique et solidaire (MTES) ;
- avec la suppression du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres », les crédits consacrés au bonus électrique sont inscrits sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » (395 millions d'euros) ;
- la prime de rénovation énergétique mise à en place dès 2020 pour les ménages modestes, remplaçant partiellement le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE), est inscrite sur ce même programme (450 millions d'euros) -cf. infra .
Des mesures de transfert sont également prévues en 2020, certaines sans effet sur le budget de la mission (tel le transfert des crédits du chèque énergie du programme 345 vers le programme 174), contrairement à d'autres (transfert de 60 millions d'euros en AE et en CP par le programme 174 au ministère de la cohésion des territoires au titre de la bonification des aides accordées par l'ANAH, en lien avec la transformation partielle du CITE en prime, ou encore le transfert par le programme 217 au ministère de l'intérieur de 66 millions d'euros en AE et en CP de crédits de titre 2 et de 1 149 ETPT au titre de la création des secrétariats généraux communs au sein des préfectures).
À périmètre constant, le budget de la mission s'élève à 12,1 milliards d'euros en AE et en CP, et diminue donc de 214 millions d'euros en AE et de 20 millions d'euros en CP.
Évolution des crédits de la mission
à périmètre constant
entre la LFI 2019 et le PLF
2020
(en millions d'euros)
Source : réponses du ministère de la
transition écologique et solidaire
au questionnaire du rapporteur
spécial
Le présent rapport porte sur les programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » hors dépenses relatives aux transports, à l'information géographique et à la météorologie 1 ( * ) , soit 68 % des crédits de paiement (CP) de la mission en 2020. Ce périmètre recoupe :
- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », qui soutient les actions destinées à mettre en oeuvre la politique de l'eau et à préserver la biodiversité et porte cette année le « Plan biodiversité » ;
- le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » , qui rassemble les ressources consacrées au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l'après-mines, à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air, et à partir de 2020, à l'accompagnement de la transition énergétique (chèque énergie et prime de rénovation énergétique - cf. infra ) ;
- le programme 181 « Prévention des risques » , qui regroupe les crédits employés dans la lutte contre les risques naturels, technologiques et hydrauliques, ainsi que les moyens alloués à l'ADEME et au renforcement de la sûreté nucléaire ;
- le programme 345 « Service public de l'énergie » , qui regroupe les dépenses relatives à la péréquation tarifaire pour les zones non-interconnectées (ZNI), le soutien à la cogénération ou encore le budget du médiateur national de l'énergie ;
- le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » , programme support de la mission, qui assure le fonctionnement général des services et porte la masse salariale du ministère de la transition écologique et solidaire et depuis 2018, du ministère de la cohésion des territoires.
Enfin, le champ de l'analyse porte également sur les comptes d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » , et « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale (FACE) » .
I. UNE AUGMENTATION ARTIFICIELLE DES CRÉDITS ALLOUÉS À LA MISSION EN 2020, RÉSULTANT DE CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE
1. L'augmentation des crédits résulte des changements de périmètre prévus pour 2020 ...
Si l'on exclut de son périmètre les transports, analysés par nos collègues rapporteurs spéciaux Christine Lavarde et Vincent Capo-Canellas, les crédits de paiement de la mission augmentent de 8 % à périmètre courant (+ 664 millions d'euros) .
Les crédits de paiement demandés s'élèvent à 8,965 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2020, contre 8,3 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2019.
Cette apparente hausse du budget alloué à l'écologie découle de mesures de périmètre :
- les crédits dédiés au financement du bonus à l'achat de véhicules « propres » (395 millions d'euros) sont désormais inscrits sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » ;
- les crédits destinés au financement de la prime appelée à remplacer le crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) sont également inscrits sur le programme 174. Le CITE est transformé en deux temps en prime gérée par l'Agence nationale de l'habitat. Une prime est instaurée en 2020 pour les ménages aux revenus les plus modestes (les autres ménages éligibles continuant à bénéficier du crédit d'impôt). Une partie des crédits - 60 millions d'euros - est destinée à bonifier le programme « Habiter Mieux » de l'ANAH et est donc transférée en base du programme 174 au programme 135 « urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.
Les crédits destinés au financement du chèque énergie (822 millions d'euros), inscrits jusqu'à présent sur le programme 345 « Service public de l'énergie », sont transférés vers le programme 174, sans que cette mesure n'ait d'impact budgétaire.
En réalité, les crédits de paiement alloués à la mission « Écologie » hors transports diminuent de 1 % à périmètre constant . S'agissant des autorisations d'engagement, elles augmentent de 8,2 % à périmètre courant et diminuent de 0,9 % à périmètre constant.
Deux programmes seulement bénéficieraient de crédits de paiement en hausse en 2020, à périmètre constant : le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » et le programme 345 « Service public de l'énergie », en particulier s'agissant du budget de péréquation avec les zones non interconnectées au réseau métropolitain.
Une analyse détaillée neutralisant les mesures de périmètre démontre au contraire que cette hausse apparente des crédits cache une diminution des crédits de nombreux dispositifs pourtant essentiels :
- les crédits du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » diminuent de 20 % par rapport à 2019 . Les crédits alloués à l'aide à la prime à la conversion diminuent de 32 %, passant de 596 millions d'euros en 2019 à 405 millions d'euros en 2020 (-191 millions d'euros), suite au « verdissement » du dispositif ; tout comme les crédits alloués à la gestion économique et sociale de l'après-mines, en raison de la baisse des prestations versées par l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) qui se poursuit (-20 millions d'euros à ce titre).
- les crédits dédiés à la prévention des risques (programme 181) baissent de plus de 6 millions d'euros par rapport à 2019 (- 1 %).
Le Gouvernement communique donc sur une augmentation des crédits dédiés à l'écologie qui est largement fictive, dès lors qu'elle s'appuie exclusivement sur des mesures de périmètre .
Le budget proposé pour la présente mission pour 2020 n'est pas à la hauteur de « l'urgence écologique » à laquelle prétend répondre le Gouvernement.
2. ... qui entraînent un dépassement de l'annuité prévue par la loi de programmation des finances publiques
Comme l'illustre le graphique ci-après, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », les crédits des programmes suivis par le rapporteur spécial dépasseraient de 542,7 millions d'euros l'annuité 2020 prévue par la loi de programmation des finances publiques.
Ce dépassement s'explique toutefois par les mesures de périmètre : hors mesure de périmètre, l'annuité 2020 serait sous-exécutée.
Trajectoires et évolution des crédits de
la mission (hors transports)
hors contribution au CAS
« Pensions »
(en euros)
Source : réponses du ministère de la transition écologique et solidaire au questionnaire du rapporteur spécial
* 1 Programmes 203 « Infrastructures et services de transports », 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » et 159 « Expertise, géographie et météorologie ».