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Projet de loi de finances pour 2020 : Économie

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Économie ( rapport général - première lecture )

V. LE PLAN FRANCE TRÈS HAUT DÉBIT

Le programme 343 porte une partie de la participation de l'État au financement du plan France Très haut débit, qui s'élève au total à 3,3 milliards d'euros d'ici à 2022, soit la moitié du financement public engagé.

Lancé en 2013, le plan France Très haut débit vise à assurer la couverture de tout le territoire en très haut débit d'ici 2022, dont 80 % en fibre optique jusqu'à l'abonné. Le plan fixait aussi un objectif intermédiaire de 50 % des foyers couverts en très haut débit en 2017.

L'année 2020 est marquée par la montée en puissance des CP du plan FTHD, ils passent de 163 millions d'euros en 2019 à 440 millions d'euros en 2020.

Vos rapporteurs tiennent à souligner les informations très lacunaires transmises par le Gouvernement concernent le plan FTHD. En effet, les informations fournies dans le projet annuel de performances sont très limitées et le ministère n'a pour l'essentiel apporté aucune réponse au questionnaire de vos rapporteurs.

Le plan France très haut débit

La technologie : un accès supérieur à 30 Mbit/s

Le « très haut débit » (supérieur à 30 Mbit/s) doit être distingué de la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH - Fiber to the Home), qui permet de monter jusqu'à 100 Mbit/s.

Pour déployer le très haut débit sur le territoire, plusieurs autres technologies peuvent donc être utilisées :

- la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH) : il s'agit du standard le plus élevé, mais aussi le plus coûteux à mettre en oeuvre puisqu'il implique le déploiement de nouveaux réseaux. Le plan France Très haut débit prévoit un objectif de 80 % des locaux raccordables en fibre optique en 2022 ;

- le réseau cuivre modernisé (ADSL/VDSL2) ou le réseau câblé modernisé, en mobilisant la fibre optique jusqu'au sous-répartiteur voire jusqu'à l'immeuble. Ces opérations de « montée en débit » sont plus rapides et moins coûteuses à déployer ;

les technologies hertziennes de type WiMAX (équivalent de la 4G pour le fixe) ou par satellite, qui constituent des solutions alternatives pour les zones où le déploiement serait trop difficile ou trop onéreux (habitat très isolé etc.).

L'objectif : 100 % des locaux éligibles en 2022

Il convient de distinguer la « couverture » du territoire, qui fait référence au nombre de locaux éligibles au très haut débit et constitue la référence du plan France THDD, de l'accès effectif à une connexion à très haut débit, qui implique le raccordement des locaux et la souscription d'un abonnement. En outre, le débit constaté peut s'avérer différent du débit théorique, notamment avec les technologies intermédiaires.

Les modalités de financement

Le plan France Très haut débit représente plus de 20 milliards d'euros d'investissements sur la période 2014-2022, ainsi répartis :

6 à 7 milliards d'euros de financement privé dans la zone d'initiative privée, dite zone « AMII » (zone d'appel à manifestation d'intention d'investissement), qui couvre 55 % de la population et 3 600 communes, dont 106 communes classées en « zone très dense » (ZTD). Dans ces territoires, les plus peuplés et donc les plus rentables, les opérateurs s'engagent à déployer sur fonds propres des réseaux privés mutualisés ;

13 à 14 milliards d'euros dans la zone d'initiative publique, sous forme de « réseaux d'initiative publique » (RIP). Dans ces territoires moyennement ou peu denses, qui regroupent 45 % de la population, le déploiement se fait à l'initiative des collectivités territoriales et est financé à parité par les opérateurs privés et par des subventions publiques (État pour 3,3 milliards d'euros, collectivités territoriales, Union européenne). Les réseaux déployés sont publics et ouverts à tous les opérateurs.

Source : commission des finances

Sur le plan budgétaire, la participation de l'État au plan France Très haut débit a dans un premier temps été portée, pour 900 millions d'euros, par le fonds national pour la société numérique (FSN), géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) dans le cadre des programmes d'investissements d'avenir (PIA). Depuis 2014, les crédits restants, soit 2,1 milliards d'euros, sont inscrits sur le programme 343 « Plan France très haut débit » de la mission « Économie ».

État d'avancement du déploiement du réseau très haut débit

(en milliers, nombre de locaux concernés)

Source : réponses au questionnaire de vos rapporteurs

L'année 2020 marque, comme prévu, le renforcement des décaissements effectifs. L'essentiel des AE prévues ont déjà été consommées, soit 3,1 milliards d'euros (900 millions d'euros pour le FSN et 2,2 milliards d'euros pour le programme 34320(*)). Cependant, 3,3 millions d'euros d'AE sont prévus pour 2020.

Concernant le budget de l'État, l'avancement du plan France Très haut débit est conforme à la prévision initiale. Les crédits promis ont bien été mobilisés, et l'échéancier est proche de la prévision initiale.

Les difficultés se concentrent, plutôt, sur le déploiement effectif des réseaux, sur le recours à des technologies intermédiaires permettant un « bon haut débit », et sur les perspectives pour l'après-2022.

En 2018, 58 % seulement des locaux disposaient d'une couverture en très haut débit. De plus, la couverture en fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH) de l'ensemble des locaux du territoire est loin d'être réalisée. La Commission européenne21(*) a fixé, pour 2025, l'objectif d'une couverture totale des locaux à 100 mégabits par seconde soit la mise en place de la fibre jusqu'à l'ensemble des abonnés.

Déploiement sur l'ensemble du territoire du très haut débit (30 Mbit/s)
et de la fibre optique jusqu'à l'abonné (100 Mbit/s)

Source : commission des finances, d'après les données publiques du plan FTHD

Le déploiement de la fibre est cependant beaucoup plus rapide dans les zones d'initiative privée que dans les zones d'initiative publique.

Cette situation est en partie la conséquence de ce qui fait par ailleurs la force du Plan France Très haut débit, c'est-à-dire sa gouvernance décentralisée. Dans ce mode d'organisation, l'Agence du numérique n'a en effet qu'un simple rôle d'instruction des dossiers, de suivi et de coordination.

À cet égard, la possibilité d'obtenir de la part des opérateurs des engagements contraignants doit être saluée comme une avancée importante. Rappelons que l'article 78 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique a introduit cette possibilité à l'article L. 33-13 du code des postes et des communications électroniques (CPCE) : « le ministre chargé des communications électroniques peut accepter, après avis de l'Arcep, les engagements, souscrits auprès de lui par les opérateurs, de nature à contribuer à l'aménagement et à la couverture des zones peu denses du territoire par les réseaux de communications électroniques et à favoriser l'accès des opérateurs à ces réseaux ». Le non-respect de ces engagements peut le cas échéant faire l'objet de sanctions financières prononcées par l'Arcep, pouvant atteindre 3 % du chiffre d'affaires annuel de l'opérateur.

Le 28 juillet 2018, le Gouvernement a validé les engagements pris par Orange et SFR dans le cadre de l'article L. 33-13 du CPCE. Si ceux-ci concernent la zone d'initiative privée (zone AMII), et permettent de garantir la couverture en fibre optique à 100 % de celle-ci à horizon 2022, des appels à manifestation d'engagement local (AMEL) ont ensuite été lancés pour compléter la couverture de la zone d'initiative publique en fibre optique.

Vos rapporteurs se félicitent que ce guichet puisse être rouvert dans 25 départements à la suite de l'annonce, le 18 septembre 2019 du ministre Julien Denormandie. Une enveloppe de 140 millions d'euros issus du reliquat des AE du plan FTHD devrait permettre de cofinancer les 500 millions d'euros nécessaires pour permettre l'accès à la fibre de plus de 2,5 millions de locaux. Il ne s'agit que d'un financement partiel mais qui contribuera à déployer des solutions de long terme pour l'ensemble des territoires.

D'autre part, la mise en place du guichet « Cohésion numérique » pour un montant global de 150 millions d'euros permet aux usagers d'obtenir une subvention d'un montant de 150 euros pour l'achat d'un équipement de réception satellite ou 4G fixe22(*). En parallèle, les opérateurs mobiles se sont engagés à proposer une offre « 4G fixe » adaptée, et Orange et SFR déploieraient 500 nouveaux sites d'émission 4G fixe dans les zones identifiées par le Gouvernement23(*).

Si vos rapporteurs spéciaux ont déjà salué cette initiative, ils souhaitent que soit portée une vigilance particulière à la politique tarifaire des opérateurs dans ce cadre. En effet, la subvention de 150 euros, qui prend la forme d'un préfinancement de l'abonnement souscrit, ne s'accompagne d'aucun engagement de l'opérateur à maintenir un tarif attractif au-delà d'une certaine période d'utilisation. Il serait regrettable que les usagers ayant souscrit à ces offres, et par définition situés dans des territoires isolés, doivent faire face à une hausse du prix des abonnements par la suite. Une telle perspective semble toutefois relativement peu probable à ce stade, compte tenu du caractère très concurrentiel du marché.


* 20 Le solde, soit environ 200 millions d'euros, est constitué des frais de gestion de la Caisse des dépôts et consignations et des études et frais de fonctionnement de l'Agence du numérique.

* 21 Commission européenne, Communication, Connectivité pour un marché unique numérique compétitif - Vers une société européenne du gigabit, 14 septembre 2016.

* 22 Pour mémoire, le coût d'une parabole pour la réception du signal satellite est d'environ 400 euros, étant entendu que la subvention de 150 euros versée par l'État peut le cas échéant être complétée par les collectivités.

* 23 Source : réponses au questionnaire budgétaire.