Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2020 : Régimes sociaux et de retraite

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Régimes sociaux et de retraite ( rapport général - première lecture )

PREMIÈRE PARTIE
MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

Dotée de 6,228 milliards d'euros en 2020 (contre 6,284 milliards d'euros en 2019), la mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace les subventions d'équilibre versées par l'État à dix régimes spéciaux de retraite (le programme 195 cessant à partir de 2020 de subventionner le régime de retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles qu'il avait pris en charge depuis l'exercice 2017).

La mission est composée de trois programmes :

- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », qui comporte principalement les crédits destinés à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la société nationale des chemins de fer français (SNCF) et de la régie autonome des transports parisiens (RATP), mais aussi des dotations pour financer la fin d'activité des conducteurs routiers ;

- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », qui vise à financer, via l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), le régime spécial de sécurité sociale des marins ;

- le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la société d'exploitation industrielle des tabacs et des allumettes (SEITA) et divers », qui regroupe plusieurs régimes en (plus ou moins) rapide déclin démographique (caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, régimes de retraite de la SEITA, des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF)).

I. UNE QUASI STABILISATION DES SUBVENTIONS D'ÉQUILIBRE AUX RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE DANS UN CONTEXTE POURTANT PROPICE À LA MAÎTRISE DES DÉSÉQUILIBRES DES CAISSES

La programmation de la mission prévoit une baisse (- 0,9 %) presque imperceptible des crédits nécessaires à l'équilibre des régimes spéciaux qu'elle finance (56 millions d'euros) compte tenu de la masse des dotations concernées (plus de six milliards d'euros).

La modestie du recul de la charge budgétaire de la mission peut s'apprécier au regard d'un contexte volontariste qui, venant s'ajouter aux effets des réformes des régimes spéciaux de ces dernières années, freine les dépenses des caisses.

A. UNE CHARGE BUDGÉTAIRE STABILISÉE ?

Le projet de loi de finances demande des crédits en légère diminution par rapport à ceux ouverts en 2019.

Ces économies sont attribuables à des évolutions diverses de sens contraire qui dégagent un solde favorable à la baisse des charges budgétées au titre de la mission.

Une modification de périmètre joue à la baisse qui est, par ailleurs, entretenue par des baisses de charge liées à l'évolution spontanée des régimes fermés subventionnés par la mission.

A l'inverse, les crédits programmés pour équilibrer les trois régimes aux enjeux budgétaires les plus élevés, les régimes de la SNCF et de la RATP et le régime des marins, connaissent, de leur côté, une augmentation.

Au regard d'un objectif d'amélioration structurelle de l'équilibre des régimes spéciaux poursuivi depuis plusieurs années et de la politique volontariste mise en oeuvre en 2020, ces évolutions ressortent comme en-deçà des attentes.

1. Un changement de périmètre se traduit par une économie de 55 millions d'euros, équivalente à la réduction des charges de la mission

Jusqu'à cette année, le programme 195 prenait en charge une subvention d'équilibre au profit du régime complémentaire de retraite des exploitants agricoles pour un montant de 55 millions d'euros.

La loi de finances pour 2019 a supprimé deux taxes affectées à la couverture du besoin de financement de ce régime : la taxe sur les farines dont le produit était estimé à 64 millions d'euros pour 2019 et la taxe sur les huiles avec un produit estimé à 130 millions d'euros a minima.

Ce régime s'est ainsi vu privé de 194 millions d'euros de recettes affectées en 2019. Le projet de budget pour 2020 annule au surplus la subvention de 55 millions d'euros portée par la mission RSR.

C'est par l'affectation d'une fraction des droits perçus sur les alcools que le Gouvernement entend compenser cette perte de recettes.

L'incidence ultime de ces réorganisations successives mérite d'être clarifiée.

Il convient de relever que ces droits financent déjà un assez grand nombre de prestations sociales à la charge d'autres régimes sociaux.

2. Une stabilité des subventions programmées à périmètre constant correspondant à des évolutions divergentes des besoins d'équilibre des régimes spéciaux

À périmètre constant, les dotations sont stabilisées (- 1,6 million d'euros) moyennant des évolutions de sens contraire des besoins de financement des régimes spéciaux couverts par la mission.

Comme le montre le tableau ci-après, la répartition des crédits de la mission accorde une place primordiale aux contributions à l'équilibre des régimes constitués dans les entreprises de transport terrestre, qui mobilisent l'essentiel des crédits du programme 198.

Ils représentent les deux tiers des crédits de la mission, la caisse de retraite du personnel de la SNCF absorbant à elle seule plus de la moitié des dotations.

Le régime social des marins (programme 197) pèse un peu plus de 13 % du total des crédits tandis que divers régimes regroupés dans le programme 195, où prédomine largement la caisse autonome de sécurité sociale des mines, concentrent un peu moins de 20 % des dotations de la mission.

Les différents régimes que financent ces dotations présentent, chacun, des caractéristiques propres, tant du fait des différences de régime juridique qui les singularisent, que du fait de leurs ratios démographiques.

Sur ce dernier plan, il faut distinguer les régimes ouverts des régimes fermés qui n'accueillent plus de cotisants (ils forment la majeure partie du programme 195).

Ce sont ces derniers qui, en raison de la réduction du nombre de leurs bénéficiaires, et même s'ils ne comptent que très peu de cotisants, voire aucun, enregistrent une réduction progressive de leurs déséquilibres. Ils permettent d'atténuer le recours des régimes spéciaux à la solidarité nationale et, ainsi, d'alléger les crédits de la mission.

Évolution des crédits par programme et action

(en millions d'euros)

Intitulé du programme et de l'action

Crédits de paiement

Variation

Exécution 2018

Ouverts en LFI pour 2019

Demandés pour 2020

PLF 2020 / Exécution 2018

PLF 2020 / LFI 2019

Programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres »

4 246

4 163

4 201

-0,1%

0,9%

03 - Régime de retraite du personnel de la SNCF

3 408

3 303

3 302

3,1%

0%

04 - Régime de retraite du personnel de la RATP

712

736

746,4

4,8%

1,4%

05 - Autres régimes(2)

126,5

124

152,2

20,6%

22,5%

Programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins »

824,3

816

823

0 %

1%

01 - Pensions de retraite des marins

824,3

816

823

0 %

1 %

Programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers »

1 376,8

1 305

1 203

-12,6%

-7,8%

01 - Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

1 167,9

1 101

1 062

-9 %

-3,5%

02 - Régime de retraite de la SEITA

152

147

139

-8,5%

-5,2%

04 - Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer

1,7

1,6

1,3

-18,7%

-17,1%

07 - Versements liés à la liquidation de l'ORTF

NS

NS

NS

NS

NS

Retraite complémentaire des exploitants agricoles

55

55

0

0,0%

0,0%

TOTAL

6 448

6 284,3

6 227,7

-3,4%

-0,9%

(1) Les montants des crédits en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont identiques.

(2) Congés de fin d'activité et compléments de retraite dans le secteur du transport routier et pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer.

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires

Les subventions aux régimes fermés du programme 195 baissent de 47 millions d'euros, une fois neutralisée la restructuration du périmètre de la mission.

Pour les autres régimes, les charges augmentent de 45 millions d'euros.

L'équilibre du régime des marins suppose 7 millions d'euros de crédits supplémentaires (+ 1 %).

De leur côté, les régimes spéciaux des transports terrestres (SNCF et RATP) regroupés dans le programme 198 amplifient légèrement leur pression budgétaire sur la mission (+ 9,6 millions d'euros) et viennent réduire les économies tendancielles produites par les autres programmes de la mission.

La majeure partie de l'augmentation des crédits (30,7 millions d'euros) est attribuable au régime de fin d'activité des conducteurs routiers qui ne « pèse » que 3,6 % des crédits du programme 198 et 2,5 % des crédits de la mission.

Le régime de fin d'activité des conducteurs routiers, une préretraite qui coûterait près de 31 millions d'euros de plus en 2020 (126,1 millions d'euros au total)

Le congé de fin d'activité des conducteurs routiers est géré par deux organismes paritaires différents le FONGECFA pour le transport routier de marchandises, l'AGECFA pour le transport routier de voyageurs.

Il permet d'assurer une transition entre la fin d'activité et la liquidation des pensions. La condition d'âge d'entrée dans le dispositif a été reculée pour être portée à 57 ans (contre 55 ans auparavant) mais le bénéfice du régime couvre désormais toute la période intercalaire jusqu'à la liquidation de la retraite.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a augmenté le nombre d'années d'activité requis pour bénéficier du régime (de 25 à 26 ans), plafonné l'allocation à 1 fois le plafond annuel de la sécurité sociale (contre 1,5 fois auparavant) et introduit une condition d'embauches correspondant aux entrées en congé de fin d'activité.

Les conditions de financement sont fixées par un accord entre l'Etat et les partenaires sociaux, le taux de cotisation supporté par ces derniers étant de 2,8 % depuis 2014.

On a pu constater une hausse régulière du nombre de bénéficiaires des congés de fin d'activité marchandises et voyageurs de la création des deux dispositifs jusqu'en 2006 environ. Ensuite, le nombre de bénéficiaires d'un CFA marchandises a fluctué au-dessus de 7 000 dossiers avec un pic en 2014 (plus de 8 000 dossiers). Le nombre de bénéficiaires d'un CFA voyageurs, après une baisse en 2009 (environ 700 dossiers), s'est établi ensuite à plus de 900 pour se réduire par la suite. De 1997 à 2014, le montant unitaire moyen de l'allocation attribuée par le FONGECFA-Transport a progressé de près de 55 %. À titre de comparaison, de 1998 à 2014, le montant unitaire moyen de l'allocation attribuée par l'AGECFA-Voyageurs a progressé de 45,1 %.

Le ratio des conducteurs embauchés rapportés aux conducteurs entrant en CFA est inférieur à l'unité, ce qui traduit une difficulté à respecter les engagements de la profession.

Le ressaut des besoins dotés en 2020 correspond à une augmentation assez sensible des bénéficiaires du CFA au titre du transport routier de marchandises, le nombre des bénéficiaires de l'allocation au titre du transport de voyageurs (769) devant être stabilisé.

On relève une légère réduction du poids prévisionnel de la subvention destinée à la caisse de la SNCF (-0,6 million d'euros) qui extériorise une baisse de 100 millions d'euros par rapport à l'année 2018.

Quant au régime de la RATP, le creusement du besoin de financement se poursuivrait. D'un niveau de 636,6 millions d'euros en 2016, il avait atteint 712 millions d'euros en 2018 et serait de 746,4 millions d'euros en 2020. L'alourdissement du besoin de financement du régime s'élève ainsi à près de 110 millions d'euros depuis 2016.

3. Une évolution des dotations dont la significativité, en soi toute relative, est régulièrement remise en cause par les évolutions apparues en cours de gestion
a) Attendue en hausse par rapport aux prévisions pour 2019, l'exécution du programme 198 devrait finalement autoriser une baisse des crédits en loi de finances rectificative de 76 millions d'euros

La programmation de la mission est régulièrement révisée dans le cadre des projets de loi de finances rectificative de sorte que les évolutions ici exposées, du fait de leur modeste ampleur, ne sauraient être considérées autrement que comme indicatives.

Ainsi le projet de loi de finances rectificative pour 2019 propose une annulation de crédits à hauteur de 76 millions d'euros au titre du programme 198 motivée par un nombre de départs en retraite plus faible qu'anticipé et par une progression des cotisations des régimes plus forte que prévu.

Cette modification était apparemment peu anticipée, des besoins complémentaires pouvant être attendus consécutivement aux impacts des grèves de 2018 et de 2019 sur les comptes de la SNCF.

b) Le dénouement financier du contentieux perdu par l'État relativement au taux de cotisation T1 de la SNCF a alourdi les dépenses en 2018

L'analyse de la programmation budgétaire de la mission pour 2020 et des évolutions qu'elle marque par rapport à la dernière année totalement exécutée (2018) doit prendre en compte l'impact sur les charges alors constatées d'un événement exceptionnel résultant du dénouement d'un contentieux entre l'État et le groupe ferroviaire au terme duquel la mission a dû apurer une créance détenue par le groupe ferroviaire sur l'État.

Les contentieux sur les taux des cotisations employeurs
de la SNCF

Le taux de cotisation des établissements constituant le Groupe public ferroviaire (GPF) est égal à la somme d'un taux T1 représentant les cotisations qui seraient versées si les salariés relevaient des dispositions de droit commun et d'un taux T2 destiné à financer les droits spécifiques du régime spécial.

À plusieurs reprises, la SNCF a demandé l'annulation de l'arrêté de la direction du budget fixant le taux T1, remettant en cause l'assiette de calcul de ce taux au motif que la répartition des effectifs (entre cadres et non cadres) n'était pas conforme à la convention collective nationale de retraite et de prévoyance des cadres.

Le Conseil d'État a annulé, par décisions du 20 mai 2016 et du 11 juillet 2016, les arrêtés ministériels du 16 juillet 2014 et du 27 juillet 2015 fixant les composantes T1 définitives pour 2013, 2014 et provisoire pour 2015.

À la suite des annulations prononcées par le Conseil d'État, le taux T1 des années 2013 à 2015 a été revu à la baisse comme le précise l'arrêté du 2 mai 2017 :

En conséquence, une régularisation de cotisations de la CPRPSNCF en faveur du GPF a été effectuée en juin 2017 pour 99,3 millions d'euros au titre de la période 2013 à 2016. La CPRPSNCF a compensé cette baisse de ressources par une nouvelle provision de 99,3 millions d'euros sur l'exercice 2017.

Par ailleurs, le taux T2 a été revu à la hausse à compter du 1er mai 2017 de 11,81% à 13,85% (décret n° 2017-691 du 2 mai 2017), ce qui procurera un surcroît de recettes pour la caisse d'environ 90 millions d'euros en année pleine.

La SNCF ayant été déboutée de sa demande en annulation de ce décret par le Conseil d'État en juillet 2018, le taux de 13,85% est donc effectif.

Au total, du fait de ces contentieux perdus par lui, l'État se sera trouvé débiteur envers la caisse de la SNCF d'une centaine de millions d'euros.

Non prévue en loi de finances intiale pour 2018, cette dette a a été apurée avec une certaine lenteur si bien que des intérêts correspondant à un retard d'apurement en ont alourdi les effets.

Une créance résiduelle demeure pour 3,3 millions d'euros qui devraient être réglées en 2020.

c) Une incertitude entoure la programmation de la subvention au régime des marins

Les cotisations et contributions sociales revenant au régime social des marins, qui sont basées sur un salaire forfaitaire, ne représentent qu'une faible partie des charges sociales correspondantes (11,1 %). Néanmoins, elles apporteraient 114 millions d'euros au régime soit un niveau à peu près stabilisé par rapport à celui de l'exercice précédent.

Or, les perspectives liées au Brexit ne laissent d'être inquiétantes par leurs impacts sur le secteur de la pêche et pour le transport transmanche.

Une forte chute de l'activité peut être redoutée. Elle se traduirait inéluctablement par un creusement du besoin de financement du régime, perspective que la programmation budgétaire, peut-être imprudente sur ce point, et qui, en toute hypothèse contraste avec l'impact élevé associé à la perspective du Brexit dans d'autres programmes budgétaires1(*), n'a pas pris en compte.

4. Une incertitude sur les besoins de financement de la caisse des retraites de la SNCF

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale comporte une mesure instaurant le principe d'une obligation de compensation partielle par les régimes de salariés, de base et complémentaires, de la perte de cotisations constatée par le régime de la SNCF du fait de la réforme ferroviaire qui a prévu l'arrêt des embauches au statut à partir du 1er janvier 2020.

Lors de la discussion de la loi la neutralité des transferts de salariés au statut vers des entreprises tierces a été consacrée. Pour le reste, une négociation collective a été engagée, le sort des nouveaux salariés au regard du régime de retraite semblant avoir été un temps discuté.

Quoi qu'il en soit, en l'état, les salariés nouvellement embauchés sont affiliés aux régimes de droit commun auxquels ils cotisent avec leur employeur.

La disposition envisagée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit que l'État assumera le besoin de financement supplémentaire engendré du fait de l'écart entre les cotisations que supporteraient les emplois versés aux régimes de droit commun perçues aux taux particuliers du régime spécial et les cotisations des régimes de salariés.

Quant à ces dernières, au terme du dispositif, une partie devrait être allouée au régime spécial, sur les bases d'une convention que les régimes de droit commun et ce régime sont appelés à conclure avant le 1er juillet 2020.

Faute d'accord, le pouvoir réglementaire interviendrait.

Il est indiqué que les transferts financiers en cause seront évalués en fonction des ressources et des charges respectives des régimes, prenant notamment en compte les impacts de la compensation démographique entre les régimes d'assurance vieillesse.

La perte brute de cotisation correspondant à la fermeture du régime spécial est estimée pour ce dernier à 27 millions d'euros en 2020. Elle passerait à 141 millions d'euros dès 2023.

Impact de la réforme ferroviaire sur le régime de la SNCF et les régimes
de droit commun

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, étude d'impact

La compensation inter-régime en réduit les enjeux dans la mesure où la dégradation du rapport démographique du régime de la SNCF donnerait lieu à une élévation des créances de ce régime au titre de la compensation démographique.

Cet épisode n'en illustre pas moins un problème général rencontré lors des réformes structurelles des régimes de retraite et appelé à prendre une consistance considérable dans l'hypothèse de l'instauration d'un régime universel de retraites, celui de la transition entre deux « états du monde ».

5. Une stabilité des besoins de subventionnement alors que le contexte est globalement favorable à un rééquilibrage des caisses

Les évolutions retracées plus haut peuvent apparaître décevantes au vu des choix volontaristes effectués depuis 2018 relativement à la gestion des charges de retraite et des réformes des régimes spéciaux adoptées dans le passé.

On rappelle que les dépenses de la mission, qui avaient fortement augmenté entre 2006 et 2012 (41 %), avaient ensuite, sous l'effet d'économies ayant atteint 198,6 millions d'euros en 2015 et 2016, connu une nette inflexion.

Ces dernières années sont plutôt marquées par un ralentissement des économies assimilable à une forme de statu quo de sorte que l'appel à la solidarité nationale des régimes en cause demeure très élevé malgré une légère réduction de son expression en point de PIB.

Évolution des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite »

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données des rapports et projets annuels de performances pour 2006 à 2020)

Les crédits demandés pour 2020 s'expliquent par trois facteurs principaux.

a)  La « modération des pensions » freine l'augmentation des dépenses de la mission (+ 77 millions d'euros)

L'année 2018 aura été une « année blanche » pour la revalorisation des pensions.

Après que, conformément aux dispositions combinées des articles L. 161-23-1 et L. 161-25 du code de la sécurité sociale, une revalorisation des pensions de + 0,8 % avait été appliquée au 1er octobre 2017, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a prévu qu'aucune revalorisation n'intervienne avant le 1er janvier 2019.

Le gel des pensions alors mis en oeuvre a constitué une décision exceptionnelle.

Au cours des années antérieures, le jeu des indexations prévues par la loi avait pu se traduire par l'absence de revalorisation des pensions, ou par des revalorisations modérées du fait du ralentissement de l'inflation dans les années récentes. Celui-ci avait contenu les dépenses des régimes dans la mesure où les pensions de base n'ont fait l'objet de 2013 à 2017 que d'une revalorisation de 0,9 %, la revalorisation de 2017 comptant pour 0,8 % à elle seule.

Ce n'est pas l'application des règles d'indexation qui a guidé l'évolution de la valeur des pensions après 2017 mais bien le choix du Gouvernement de changer les règles.

L'indexation des pensions, un changement permanent
des règles du jeu mais une décision inédite en 2018

Aux termes de la loi du 21 août 2003, le coefficient de revalorisation des pensions était égal à l'évolution prévisionnelle des prix hors tabac pour l'année N, corrigé, le cas échéant, de la révision de la prévision d'inflation de l'année N-1 telle que figurant dans le rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances de l'année N.

Entre 2009 et 2013, la revalorisation de l'ensemble des pensions est intervenue au 1er avril de chaque année et non plus au 1er janvier. La revalorisation pour l'année N était égale à la prévision d'inflation établie par la Commission économique de la Nation, ajustée sur la base de l'inflation définitive constatée pour N-1 (connue en avril N de manière définitive).

En application de la loi du 20 janvier 2014 « garantissant l'avenir et la justice du système de retraites », la revalorisation de l'ensemble des pensions (hors minimum vieillesse et majoration pour tierce personne) doit désormais intervenir au 1er octobre de chaque année2(*).

Dans ces conditions, aucune revalorisation n'est intervenue en 2014 compte tenu de l'application du correctif destiné à compenser les effets d'une surestimation du rythme de l'inflation en 2012 (0,7 % effectif contre une prévision de 1,2 %) dans un contexte où cet écart s'était révélé juste égal à l'inflation prévue dans le rapport économique social et financier annexé au projet de loi de finances de l'année (0,5 %).

Compte tenu des prévisions d'inflation, les pensions de retraite ont été revalorisées de 0,1 % au 1er octobre 2015, soit la prévision d'inflation pour 2015 telle que figurant dans le RESF annexé au projet de loi de finances pour 2016, car le gel initialement prévu lors de l'élaboration de la loi de financement rectificative pour la sécurité sociale de juillet 2014 a conduit à ne pas appliquer le correctif entre l'inflation prévisionnelle de 2014 et l'inflation définitive constatée.

Compte tenu du nouveau calendrier d'application des revalorisations des pensions, l'effet en année pleine de la revalorisation des pensions en 2015 peut être estimé à un équivalent-revalorisation entre 0,015 % et 0,025 %.

Les articles 33 du projet de loi de finances et 57 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 ont apporté de nouvelles évolutions. Ils prévoient d'harmoniser et de simplifier les règles de revalorisation de l'ensemble des prestations sociales, y compris des pensions de retraite. Ainsi, les pensions de retraite demeurent revalorisées au 1er octobre de chaque année mais cette revalorisation se fonde désormais sur l'évolution des prix hors tabac constatée en moyenne annuelle sur les douze derniers mois disponibles.

En cas d'évolution négative des prix, une règle de « bouclier » garantit le maintien des prestations à leur niveau antérieur. Compte tenu de ces nouvelles règles et de l'hypothèse d'inflation retenue dans le projet de loi de finances pour 2016, les pensions de retraite devaient être revalorisées de 0,6 % au 1er octobre 2016. Or, les évolutions réelles de l'indice des prix ont conduit à l'absence de toute revalorisation des pensions à cette échéance.

L'article 41 de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018 a, à nouveau entrepris de décaler le calendrier de la revalorisation des pensions prévu par l'article L. 161-23-1 du code de la sécurité sociale du 1er octobre 2018 au 1er janvier 2019.

Les règles d'indexation auraient justifié une revalorisation en 2018 (en octobre) de 1,3 %, dont le gel a dispensé la mission de la charge supplémentaire à laquelle elle aurait été confrontée si elle avait été mise en oeuvre.

L'économie pour 2018 a été estimée à 23 millions d'euros pour la mission. En année pleine cette économie s'élève à 92 millions d'euros.

Le gel de l'indexation de 2018 prolonge ainsi ses effets en 2019 mais sur des bases légèrement modifiées par l'application d'une indexation de 0,3 % au 1er janvier, qui implique un changement du calendrier d'indexation.

La revalorisation « maîtrisée » de 0,3 % des pensions de retraite au 1er janvier 2019 a engendré une économie d'environ 81 millions d'euros en 2019 sur la mission RSR, estimation fondée sur une application au 1er janvier d'une revalorisation en fonction de l'inflation inscrite au code de la sécurité sociale (1,2 %).

Au total, une fois corrigés les effets de calendrier, une indexation sur la base des règles ex ante aurait coûté à la mission RSR de l'ordre de 90 millions d'euros de plus en 2019.

La programmation et l'exécution budgétaire pour 2019 a ainsi profité des décisions du Gouvernement de s'affranchir de la préoccupation d'assurer une compensation à l'inflation, et d'« assumer » une réduction du pouvoir d'achat des retraites servies aux pensionnés.

Pour 2020, l'annonce par le président de la République d'une revalorisation au niveau de l'inflation des pensions de retraite réservée aux pensions égales ou inférieures à 2 000 euros, les pensions supérieures à ce seuil n'étant revalorisées que de 0,3 % devrait engendrer une économie d'environ 32 millions d'euros sur le périmètre de la mission.

Cette économie correspond au différentiel d'indexation de 0,7 % entre les pensions supérieures à 2 000 euros et les autres, de sorte que l'on peut estimer la part de la dépense de pension correspondant aux pensions supérieures à 2 000 euros à moins de la moitié.

Compte tenu de la structure des pensions d'un régime à l'autre, l'économie se concentre sur les régimes qui ont une proportion importante de pensionnés bénéficiant d'une pension supérieure à 2 000 euros, principalement les régimes de la SNCF et de la RATP.

b) La diminution du volume des pensionnés des régimes et des effets de composition jouent à la baisse sur les dépenses des régimes

Dans l'ensemble, les régimes spéciaux perdent des prestataires, en particulier du fait de l'extinction progressive des régimes fermés.

Par ailleurs, la structure des pensions servies se déforme dans le sens d'une réduction de la part des pensions de droit direct au profit d'un renforcement de celle des pensions de droit dérivé, dont la valeur est moindre.

Cet « effet de composition » freine la progression de la valeur unitaire des pensions servies, d'autant plus fortement que les pensions nouvellement liquidées sont peu nombreuses.

En 2020, si la baisse du nombre des prestataires toucherait principalement les régimes dits « fermés »3(*) - tels que les régimes des mines, de la SEITA et des régies ferroviaires d'outre-mer - sous l'effet de la décroissance de leurs effectifs de pensionnés, elle concernerait également les autres régimes subventionnés par la mission.

Le régime des mines, principal régime rattaché au programme 195, devrait notamment perdre environ 9 240 pensionnés entre 2019 et 2020 (soit une baisse de 4 %), pour compter un peu plus de 231 000 pensionnés. Le nombre des pensions de droit direct ne serait plus que d'un peu moins de 118 000.

Quant à la SEITA, elle comptait 7 960 pensionnés en 2019, dont 1 594 de droit dérivé et devrait perdre 5 % de ses effectifs pour atteindre environ 7 560 pensionnés.

Le total des subventions prévues en 2020 au titre du programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » qui porte le financement de ce régime enregistrerait l'effet de ces évolutions. Il baisserait ainsi de l'ordre de 102 millions d'euros (- 7,8 %) par rapport à la prévision pour 2019.

Si les économies offertes par l'évolution démographique de ces régimes sont un élément modérateur structurel des dotations consacrées au financement des régimes spéciaux, pour 2020, les autres régimes spéciaux verraient leurs bénéficiaires diminuer, connaissant également, pour certains d'entre eux, une recomposition de la population des prestataires.

Pour le régime des marins, le nombre des pensions servies baisserait de 995 (- 0,9%), la baisse étant relativement plus accusée pour les pensions de droit dérivé (- 1,1%) que pour les pensions de droit direct (- 0,7 %).

La population des pensionnés par le régime des marins présente de fortes singularités.

Les pensions relèvent de deux catégories. Aux pensions pour ancienneté, il faut ajouter les « pensions spéciales ». Ces dernières correspondent aux allocations versées aux anciens marins qui ne réunissaient pas une condition de 15 ans de service au moment où est offerte par le régime la possibilité de liquider sa pension à un âge favorable.

Les nouvelles liquidations (droit direct et dérivé) atteignent un contingent de 4 317 en 2020.

Les pensions spéciales comptent pour la moitié des nouvelles liquidations de pensions de droit direct (1 015 sur 2 089 en 2020).

Cette situation n'est pas négligeable dans une autre particularité du régime. Il s'agit sans doute du seul régime qui voit les pensions nouvellement liquidées atteindre une valeur inférieure aux pensions en stock4(*). Pour ces dernières, la pension moyenne s'élève à 9 395 euros ; elle est seulement de 7 956 euros pour les nouvelles pensions.

Cet écart reflète l'impact du durcissement des règles de liquidation des pensions mis en oeuvre ces dernières années sur des trajectoires professionnelles heurtées, qui sont fréquentes dans le secteur de la marine.

Le régime de la SNCF perdrait 6 033 pensionnés (- 2,4 %) après la perte de 4 669 pensionnés de 2019 (- 1,9 %) portant la baisse à 6,3 % depuis 2015 (- 16 791 pensions).

Quant aux bénéficiaires du régime de la RATP, ils accuseraient une hausse modérée (+ 371) prolongeant la hausse observée depuis 2015 (+ 4 704 pensions en 2020, dont 2 892 pour la seule année 2019).

Les évolutions décrites jouent à la baisse sur les dépenses du régime de la SNCF et, inversement, à la hausse pour la RATP, où la population des pensionnés aura augmenté de 6,5 % entre 2018 et 2020.

Cependant, d'autres facteurs d'évolution des dépenses doivent être considérés ainsi, que du côté des recettes, les dynamiques enregistrées par les cotisations sociales.

c) L'impact des relèvements des taux de cotisation

La hausse des taux de cotisation découlant de la réforme de 2014 transposée aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP se poursuit5(*).

La hausse des taux apparents de cotisations salariales et patronales entre 2014 et 2018 dans les régimes vieillesse de la SNCF et de la RATP, très contrastée entre les deux régimes, a permis de limiter l'impact de la réduction du nombre des cotisants sur les recettes de la SNCF et entraîne une légère hausse des cotisations sociales perçues par la caisse de la RATP avec une hypothèse de maintien du nombre des cotisants.

Pour 2020, ces dynamiques demeurent.

Dans le régime de la SNCF, une hausse des taux de cotisations salariales intervient. Le taux passe à 9,33 %, soit une augmentation assez forte (+ 3%).

Évolution du taux des cotisations au régime vieillesse de la SNCF

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, rapport 2018

De leur côté, les taux de cotisations des employeurs extériorisent une réduction pour le T1, qui passe à 23,15 %, le T2 étant stable à 13,99 %.

Dans le régime de la RATP, le taux des cotisations salariales est majoré de 0,35 point et progresse de 2,8 %, le taux des cotisations patronales étant légèrement réduit (-0,14 point).

Évolution du taux des cotisations au régime vieillesse de la RATP

(*) Taux estimatifs prévisionnels pour 2018 et 2019.

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, rapport 2018

Dans un contexte marqué par une réduction du nombre des cotisants, les produits des cotisations sociales évoluent peu excepté pour les cotisations patronales versées à la caisse de la SNCF, qui se réduisent de 86 millions d'euros.

Évolution des recettes de la caisse de retraite de la SNCF

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Évolution des recettes de la caisse de retraite de la RATP

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

6. Une augmentation spontanée de la valeur de la pension moyenne en stock

Si les pensions liquidées suivent les règles générales d'indexation, les pensions nouvellement liquidées tendent à augmenter, exerçant un effet à la hausse sur la valeur de la pension moyenne en stock.

L'amélioration des salaires à partir desquels les pensions des régimes sont déterminées exerce un effet autonome sur la valeur des pensions liquidées par ces régimes.

Cette évolution reflète les gains de revenus acquis dans un contexte de croissance économique générale qui exerce un impact sur les revenus d'activité des salariés, la question de la justification des gains salariaux de nature plus microéconomique étant ici réservée.

Cependant, la valeur des pensions nouvellement liquidées est susceptible d'être également influencée par l'application des règles de détermination des taux de liquidation.

Pour les régimes spéciaux, le durcissement des conditions de durée d'affiliation nécessaires pour obtenir une liquidation à taux plein sont récentes et ne semblent pas avoir encore complètement « mordues » sur la valeur des pensions nouvellement liquidées, tout en commençant à exercer des effets non négligeables.

En ce qui concerne la SNCF, les nouvelles pensions de droit direct ont été liquidées sur des bases supérieures de 12,5 % en 2018 par rapport à 2010. La progression est quasiment identique pour les pensions de réversion.

Toutefois, le rythme de progression s'est ralenti en cours de période.

Il a été de 8 % entre 2010 et 2014, puis, entre 2014 et 2018, de seulement 4,2 %.

En 2018, une réduction de la valeur liquidative des pensions nouvelles est même intervenue.

Valeur en euros des pensions nouvellement liquidées par année (SNCF)
(2010-2018)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Pour la RATP, la valeur liquidative des nouvelles pensions de droit direct a davantage progressé qu'à la SNCF, de 16 % depuis 2010 et de 14,4 % pour les pensions de réversion.

On note également un ralentissement de la progression (11 % entre 2010 et 2014 puis 4,4 % au-delà) ainsi qu'une réduction de la valeur liquidative des pensions en 2018.

Valeur en euros des pensions nouvellement liquidées par année (RATP)
(2010-2018)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

L'influence de l'augmentation de la valeur liquidative des pensions nouvelles sur la valeur unitaire de la pension en stock dépend du renouvellement démographique de la population des pensionnés, qui modifie plus ou moins en fonction de son ampleur, la part des pensions anciennement liquidées, moins onéreuses et celle des nouvelles pensions plus coûteuses.

Pour la SNCF, pour les pensions de droit direct, la valeur moyenne de la pension en stock aura progressé de 18,2 % entre 2008 et 2018. En 2018 malgré l'absence d'indexation, la pension moyenne de droit direct en stock a augmenté de 1,4 %. Ces évolutions se retrouvent, légèrement atténuées, pour les pensions de réversion.

Évolution de la valeur moyenne de la pension annuelle liquidée (SNCF)

(en euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

En ce qui concerne la RATP, la valeur moyenne de la pension en stock a progressé de 14,4 % depuis 2009 (pensions de droit direct) et de 1 % par rapport à 2017. Pour les pensions de réversion, l'augmentation a été négligeable en 2018 mais elle a atteint 12,3 % entre 2010 et 2018.

Évolution de la valeur moyenne de la pension en stock (RATP)

(en euros)

Source : réponse au questionnaire de la rapporteure spéciale

Ces données peuvent être mises au regard des évolutions suivantes constatées dans la fonction publique au cours de la même période.

Valeur mensuelle des pensions nouvellement liquidées dans les différents volets de la fonction publique

Source : annexe au projet de loi de finances pour 2020

De 2010 à 2018, la pension moyenne nouvellement liquidée dans la fonction publique d'État n'a progressé que de 5,3 %. La progression a été encore plus modeste pour les fonctionnaires territoriaux (1,8 %). Seuls les fonctionnaires hospitaliers (+ 10,3 %) et les ouvriers de l'État (+ 14 %) ont connu une augmentation d'un ordre comparable à celle des salariés de la SNCF et de la RATP.

Ces discordances traduisent pour l'essentiel des différentiels d'évolutions salariales entre les fonctionnaires et les salariés des entreprises sous régime spécial et des impacts plus forts des réformes de retraite dans la fonction publique. Du point de vue de la gestion publique on peut relever qu'au contraire des régimes pris en charge par le compte d'affectation spéciale « Pensions », le pilotage des salaires n'est pas assuré par la caisse versante, les caisses de retraites des régimes spéciaux sont essentiellement autonomes. Une partie des augmentations relevées peut être attribuée aux arrangements salariaux conclus dans le cadre des réformes visant à reporter les âges de départ en retraite (voir infra) des salariés des régimes spéciaux.

Les écarts observés entre ces régimes et ceux de la fonction publique se traduisent par des évolutions très différentes de la valeur de la pension moyenne en stock.

Entre 2010 et 2018, elle a progressé mais moins (de 8,3 %) dans la fonction publique d'État civile.

On relève incidemment que les niveaux des pensions moyennes liquidées par les deux régimes ressortent comme très différents.

La pension moyenne liquidée par la caisse de retraites de la RATP est supérieure de plus de 22% à celle de la caisse de la SNCF.

En outre, les valeurs liquidatives des pensions des deux régimes spéciaux sont très largement supérieures à celles des régimes de la fonction publique.

Par rapport à la fonction publique civile d'Etat qui occupe de ce point de vue le premier rang, l'écart est de 8 % en plus à la SNCF et va jusqu'à 32,5 % à la RATP.

Il en résulte des taux de remplacement comparativement plus élevés, que dans le secteur privé et pour la fonction publique, même s'ils sont relativement dispersés.

Distribution des taux de remplacement dans les régimes spéciaux SNCF et RATP et le régime général


* 1 Voir en particulier le programme 206 de la mission AAFAR.

* 2 En pratique, compte tenu des délais de paiement, le versement effectif de la pension revalorisée n'intervient qu'en novembre, dans la plupart des cas.

* 3 Un régime de retraite est dit « fermé » lorsqu'il n'accueille plus aucun nouvel affilié.

* 4 Soit un « effet de noria » négatif.

* 5 Décrets n° 2014-668 du 23 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite de la RATP et n° 2014-772 du 27 juin 2014 relatif au régime spécial de retraite du personnel de la SNCF.