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Projet de loi de finances pour 2021 : Justice

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Justice ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 55 bis (nouveau)

Réforme de l'aide juridictionnelle

Après la réforme opérée en loi de finances pour 2020, le présent article procède à une nouvelle réforme de l'aide juridictionnelle, centrée sur la rétribution des avocats.

Tout d'abord, il procède à la revalorisation de l'unité de valeur qui détermine la rétribution de l'avocat dans le cadre de l'aide juridictionnelle. Fixée à 32 euros depuis 2017, l'unité de valeur serait portée à 34 euros.

Outre la clarification de l'articulation des règles relatives à la commission d'office et du régime de rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle, le présent article simplifie les modalités de versement de la dotation annuelle permettant aux caisses autonomes des règlements pécuniaires des avocats (CARPA) de rétribuer les avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle et de l'aide à l'intervention de l'avocat.

Ainsi, il est proposé que l'État affecte annuellement à chaque barreau une dotation unique (en lieu et place du versement de plusieurs dotations), représentant sa part contributive aux missions d'aide juridictionnelle ainsi qu'aux missions d'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles accomplies par les avocats du barreau. L'article étend également le champ d'application des dispositions visant l'aide juridictionnelle à l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles.

Enfin, le présent article allonge également le délai pendant lequel le retrait de l'aide juridictionnelle peut intervenir de un à quatre ans après la fin de l'instance.

Comme lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le rapporteur spécial regrette que le Gouvernement propose cette réforme importante par voie d'amendement au projet de loi de finances pour 2021, privant le Parlement de l'évaluation préalable des effets et du coût des modifications proposées.

Toutefois, dans la mesure où le présent article procède à la revalorisation de l'unité de valeur, qui permettra une meilleure rétribution de l'avocat pour les missions réalisées dans le cadre de l'aide juridictionnelle, la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE RÉFORME DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE PAR L'ARTICLE 243 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2020

Créée par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, l'aide juridictionnelle (AJ) permet de garantir l'accès à la justice aux personnes disposant de faibles ressources. Cette aide financière bénéficie aux « personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice21(*) ».

L'aide juridictionnelle couvre tous les « frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a été accordée, à l'exception des droits de plaidoirie22(*) » : le bénéficiaire de cette aide est dispensé du paiement (et de l'avance) de ces frais, qui sont versés par l'État aux avocats et aux autres professionnels du droit intervenant en la matière.

A. UNE RÉFORME DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE OPÉRÉE EN LOI DE FINANCES POUR 2020

L'article 243 de la loi de finances pour 2020 a réécrit plusieurs articles de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

1. Une réforme des conditions de ressources pour bénéficier de l'aide

S'agissant des conditions de ressources permettant de bénéficier de l'aide juridictionnelle, cet article prévoit qu'à compter du 1er décembre 2020 (article 4 de la loi de 1991) :

- les plafonds annuels d'éligibilité des personnes physiques à l'aide juridictionnelle sont fixés par décret en Conseil d'État ;

- le caractère insuffisant des ressources des personnes physiques est apprécié en tenant compte du revenu fiscal de référence ou, à défaut, des ressources imposables dont les modalités de calcul sont définies par décret ; de la valeur en capital du patrimoine mobilier ou immobilier non productif de revenus et du patrimoine mobilier productif de revenus et de la composition du foyer fiscal ;

- les « biens qui ne pourraient être vendus ou donnés en gage sans entraîner un trouble grave pour les intéressés ne sont pas pris en compte dans le calcul du montant des ressources auquel s'appliquent les plafonds d'éligibilité ».

L'article 70 de la loi prévoit que le décret en Conseil d'État fixe le « montant des plafonds ainsi que leurs modalités de révision, les correctifs liés à la composition du foyer fiscal, les modalités d'estimation du patrimoine et des ressources imposables à prendre en compte lorsque le revenu fiscal de référence n'est pas applicable ».

2. La réorganisation des bureaux d'aide juridictionnelle et la possibilité de demander en ligne l'aide juridictionnelle

L'article 243 de la loi de finances prévoit que le bureau d'aide juridictionnelle (BAJ) est établi « au siège des juridictions dont la liste et le ressort en cette matière sont définis par décret » et précise que le demandeur peut déposer ou adresser sa demande au bureau du lieu de son domicile, auprès d'un agent de greffe d'une juridiction de l'ordre judiciaire ou par voie électronique (article 13 de la loi de 1991).

L'article 13 de la loi de 1991 précise que s'il y a lieu, le bureau comporte, outre la section statuant sur les demandes portées devant les juridictions de première instance de l'ordre judiciaire ou la cour d'assises :

- une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant le tribunal administratif et les autres juridictions administratives statuant en premier ressort ;

- une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant la cour d'appel ;

- une section chargée d'examiner les demandes relatives aux affaires portées devant la cour administrative d'appel et les autres juridictions administratives statuant à charge de recours devant le Conseil d'État.

L'article 50 de la loi régissant les conditions de retrait de l'AJ a également été réécrit en y ajoutant un cas de retrait de l'AJ, « lorsque les éléments extérieurs du train de vie du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle apparaissent manifestement incompatibles avec le montant des ressources annuelles pris en compte pour apprécier son éligibilité ».

L'article 51 régissant les modalités de retrait de l'AJ a été complété : celui-ci peut intervenir jusqu'à un an après la fin de l'instance.

Ces dispositions s'appliquent en Polynésie française et des mesures de coordination ont été opérées avec les dispositions applicables à Mayotte et au sein de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis-et-Futuna.

L'article 243 de la loi de finances pour 2020 prévoyait que cette réforme entre en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er décembre 2020. L'article 56 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a décalé cette date limite d'un mois, prévoyant que cette réforme entre en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2021.

B. LA RÉTRIBUTION AU TITRE DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

Les articles 27 à 39-1 de la loi de 1991 fixent le cadre de la rétribution des avocats et professionnels de l'aide juridique (auxiliaires de justice, notamment).

S'agissant des avocats, l'État affecte annuellement à chaque barreau une dotation représentant sa part contributive aux missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau (article 27).

Le montant de cette dotation résulte, d'une part, du nombre de missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau et, d'autre part, du produit d'un coefficient par type de procédure et d'une unité de valeur de référence.

L'unité de valeur est fixée par la loi de finances ; son montant n'a pas varié depuis 2017, l'article 42 de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 l'ayant fixée à 32 euros.

Le barème de l'aide juridictionnelle est établi depuis un décret de 1991 de la manière suivante.

Barème de l'aide juridictionnelle

Exemples de coefficients appliqués à l'UV en fonction du type de procédures :

- divorce par consentement mutuel : 30 ;

- tribunal de grande instance et tribunal de commerce, instance au fond : 26 ;

- procédure judiciaire de mainlevée et de contrôle des mesures de soins psychiatriques : 6 ;

- instruction criminelle : 50 ;

- instruction correctionnelle avec détention provisoire : 20 ;

Des majorations sont possibles, par exemple en cas d'expertises, de vérifications personnelles du juge ; elles peuvent être cumulées, dans la limite de 16 UV.

Source : article 90 du décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique

La dotation due par l'État à chaque barreau est versée (par le biais de l'Union nationale des caisses des règlements pécuniaires des avocats - UNCA) sur un compte spécial de chaque CARPA ; elle est « intégralement affectée au paiement des avocats effectuant des missions d'aide juridictionnelle23(*) ».

D'autres dotations sont versées par l'État au titre des missions d'aide à l'intervention dans les procédures non juridictionnelles (assister une victime lors d'une confrontation avec une personne gardée à vue, retenue douanière, retenue d'un étranger aux fins de vérification du droit de circulation ou de séjour, procédure disciplinaire en relation avec la détention, assistance à une personne retenue dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté, etc ; articles 64-1 et 64-3 de la loi de 1991).

L'article 42 de la loi de finances n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 a introduit le principe de fongibilité entre la dotation versée par l'État au titre de l'aide juridictionnelle et les trois dotations versées au titre des aides à l'intervention de l'avocat (article 67-1 de la loi de 1991)24(*).

C. UN FAIBLE CONTRÔLE DU RESPECT DES CONDITIONS DE RESSOURCES DES DOSSIERS D'AIDE JURIDICTIONNELLE POUR LES AVOCATS COMMIS D'OFFICE

Aux termes de l'article 19 de la loi de 1991, l'avocat commis ou désigné d'office dans les cas prévus par la loi peut saisir le bureau d'aide juridictionnelle compétent au lieu et place de la personne qu'il assiste ou qu'il a assistée.

Or, les règles actuelles entraînent un contrôle a minima, voire une absence de contrôle du respect des conditions de ressources des dossiers d'aide juridictionnelle pour les avocats désignés d'office.

Tant le rapport sur l'aide juridictionnelle remis à la ministre de la justice par l'Inspection générale des finances (IGF) et l'Inspection générale de la justice (IGJ) en mars 2018 que par le rapport d'information publié en juillet 2019 à la suite d'une mission d'information sur l'aide juridictionnelle diligentée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, co-présidée par M. Philippe Gosselin et Mme Naïma Moutchou ont ainsi souligné le caractère indispensable d'une réécriture des dispositions en vigueur s'agissant des règles afférentes à la commission d'office et de leur articulation avec le régime de rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle et de l'aide à l'intervention de l'avocat.

Ainsi, le rapport de l'IGF et de l'IGJ indique que « bien que répondant aux mêmes critères théoriques de recevabilité, les dossiers d'aide juridictionnelle de commission d'office sont, en réalité, traités différemment et ne font pratiquement jamais l'objet d'un contrôle des BAJ, même a posteriori, notamment quant aux ressources du justiciable ainsi assisté » (p. 16). Le rapport recommandait donc de « définir, dans les textes régissant l'aide juridictionnelle, un périmètre limité de la commission d'office ouvrant droit à l'aide juridictionnelle sans examen préalable de la situation du justiciable ».

Le rapport de la mission d'information parlementaire relève que « les dossiers d'aide juridictionnelle pour des avocats désignés d'office font très rarement l'objet d'un contrôle des BAJ, même a posteriori. Les dossiers de demande d'aide juridictionnelle, déposés après l'audience ou l'audition, par les avocats eux-mêmes, ne contiennent pratiquement aucun renseignement sur les ressources du demandeur, car les avocats de permanence n'ont qu'un contact ponctuel avec leurs clients qui ne permet un échange sur les données patrimoniales. Ces dossiers sont ensuite traités selon un circuit spécifique par les BAJ : un circuit court, c'est-à-dire sans examen des conditions de ressources, voire sans aucun contrôle » (p.43).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE NOUVELLE PHASE DE RÉFORME DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE, VISANT À AMÉLIORER LA RÉTRIBUTION DES AVOCATS

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement, adopté sans que la commission des finances n'ait pu l'examiner, mais avec un avis favorable à titre personnel du rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice ».

A. UNE ARTICULATION PLUS SIMPLE DES RÈGLES RELATIVES À LA COMMISSION D'OFFICE ET DU RÉGIME DE RÉTRIBUTION DES AVOCATS AU TITRE DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

Le présent article crée un article 19-1 au sein de la loi de 1991 relative à l'aide juridique (k) du 1° du IV). Ce nouvel article prévoit que « par exception, l'avocat commis ou désigné d'office a droit à une rétribution y compris si la personne assistée ne remplit pas les conditions pour bénéficier de l'aide juridictionnelle ou de l'aide à l'intervention de l'avocat », si l'avocat intervient dans les procédures spécifiquement précisées par l'article, en première instance ou en appel.

Procédures pour lesquelles l'avocat commis d'office a droit à une rétribution
y compris lorsque la personne assistée n'a pas droit à l'aide juridictionnelle
ou à l'aide à l'intervention de l'avocat

a) procédure judiciaire de mainlevée et de contrôle des mesures de soins psychiatriques ;

b) assistance d'une personne demandant ou contestant la délivrance d'une ordonnance de protection prévue par l'article 515-9 du code civil ;

c) comparution immédiate ;

d) comparution à délai différé ;

e) déferrement devant le juge d'instruction ;

f) débat contradictoire relatif au placement ou au maintien en détention provisoire ;

g) assistance d'un mineur dans le cadre d'une procédure d'assistance éducative, d'une audition libre, d'un interrogatoire de première comparution, d'une instruction ou d'une audience de jugement ;

h) assistance d'un accusé devant la Cour d'assises, la Cour criminelle départementale, la Cour  d'assises des mineurs ou le tribunal pour enfants statuant en matière criminelle ;

i) procédures devant le juge des libertés et de la détention relatives à l'entrée et au séjour des étrangers ;

j) procédures non juridictionnelles (mentionnées aux 2° , 3° et 4° de l'article 11-2).

Source : présent article

En outre, ce nouvel article, dont les modalités d'application sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, prévoit que la personne qui a bénéficié de l'intervention d'un avocat commis ou désigné d'office pour ces procédures et qui n'est pas éligible à l'aide juridictionnelle ou à l'aide à l'intervention de l'avocat est tenue de rembourser au Trésor public les sommes exposées par l'État.

Par ailleurs, le présent article complète l'article 67-2 de la loi de 1991 pour donner compétence à l'UNCA pour coordonner la transmission aux bureaux d'aide juridictionnelle des informations permettant de procéder au recouvrement, dans la mesure où seules les CARPA ont connaissance du paiement effectif ainsi que du montant des sommes versées aux avocats (b) du 2° du IV).

B. L'ALLONGEMENT DU DÉLAI PENDANT LEQUEL LE RETRAIT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE PEUT INTERVENIR

L'article 243 de la loi de finances pour 2020 a modifié l'article 51 de la loi de 1991 sur l'aide juridique. Il prévoit que le retrait de l'aide juridictionnelle peut intervenir en cours d'instance et jusqu'à un an après la fin de l'instance. Le présent article (i) du s) du 1° du IV) supprime la possibilité du retrait en cours d'instance, mais allonge le délai de retrait, qui passerait de un à quatre ans après la fin de l'instance ou de la mesure lorsqu'il s'agit de l'aide à l'intervention de l'avocat.

De même, à ce jour, le retrait est prononcé par le bureau qui a accordé l'aide juridictionnelle, excepté dans le cas où la procédure engagée par le bénéficiaire de l'AJ a été jugée dilatoire, abusive, ou manifestement irrecevable, où il est prononcé par la juridiction saisie.

Le présent article (ii) du s) du 1° du IV) simplifie les modalités de retrait de l'aide juridictionnelle : hors le cas de procédure abusive précitée, le retrait serait prononcé par le président du bureau ; « toutefois, si le retrait vise une procédure ou une mesure pour laquelle les auxiliaires de justice désignés n'ont pas perçu de rétribution, il est prononcé par le bureau ».

C. UNE DOTATION UNIQUE AUX CARPA POUR RÉTRIBUER LES AVOCATS AU TITRE DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE ET DE L'AIDE À L'INTERVENTION DE L'AVOCAT DANS LES PROCÉDURES NON JURIDICTIONNELES, ET UNE REVALORISATION DE L'UNITÉ DE VALEUR

Le présent article propose de réécrire l'article 27 de la loi de 1991 (n) du 1° du IV).

Il institue un versement par l'État d'une unique dotation à chaque barreau : « l'État affecte annuellement à chaque barreau une dotation représentant sa part contributive aux missions d'aide juridictionnelle et aux missions d'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles accomplies par les avocats du barreau ». En conséquence, le principe de fongibilité entre les différentes dotations est abrogé (le a) du 2° du I abroge donc l'article 67-1 de la loi de 1991).

En outre, il prévoit une revalorisation de deux euros de l'unité de valeur pour les missions dont l'admission à l'aide juridictionnelle est prononcée à compter du 1er janvier 2021, portée de 32 à 34 euros.

Il est également prévu que sur la base d'une répartition fixée par l'État, la dotation soit versée aux CARPA par l'intermédiaire de l'Union nationale des caisses des règlements pécuniaires des avocats (UNCA) pour le compte de l'État, à l'instar de ce qui se pratiquait jusqu'en 2019 pour la répartition des ressources extrabudgétaires affectées au Conseil national des bureaux (o) du 1° du IV).

En outre, l'article prévoit une extension du champ d'application des dispositions visant l'aide juridictionnelle à l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles. Cette extension concerne plusieurs dispositions :

- les effets du retrait de l'aide, à l'article 1090 D du code général des impôts (I du présent article) ;

- le droit de communication dont disposent les bureaux d'aide juridictionnelle afin d'évaluer l'éligibilité à l'aide, prévu à l'article L.146 A du livre des procédures fiscales (2° du II) ;

- l'estimation de la valeur du patrimoine immobilier sur la base des éléments dont dispose l'administration fiscale afin de simplifier la prise du compte des critères d'éligibilité à l'aide juridictionnelle sur le fondement du patrimoine, prévu à l'article L. 107 B du livre des procédures fiscales (1° du II) ;

- les informations devant être portées à la connaissance des personnes soupçonnées d'avoir commis une infraction pénale et faisant l'objet d'une audition libre, prévu à l'article 61-1 du code de procédure pénale (1° du III).

Le f) du 1° du IV crée un article 11-2 au sein de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui prévoit que l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles est accordée à la personne qui remplit les conditions pour bénéficier de l'AJ, qu'elle soit mise en cause ou victime, dans plusieurs procédures (certaines auditions, confrontations ou mesures d'enquête, garde à vue, retenue, rétention ou confrontation, déferrement devant le procureur de la République en application de l'article 393 du code de procédure pénale lorsque l'avocat est commis d'office par exemple).

D. LES AUTRES MESURES

Le présent article procède enfin à des mesures de coordination rendues nécessaires par la réforme opérée par l'article 243 de la loi de finances pour 2020, et par le réagencement partiel des articles de la loi de 1991 découlant du présent article (e, g, l du 1° du IV).

Le présent article procède en outre à une légère modification des conditions permettant d'apprécier le caractère insuffisant des ressources du demandeur de l'aide juridictionnelle (ii) du c) du 1° du IV) : outre le revenu fiscal de référence, la valeur en capital du patrimoine mobilier ou immobilier même non productif de revenus serait prise en compte ce qui implique que le patrimoine immobilier productif de revenus sera désormais pris en compte dans la demande d'aide.

L'article 13 de la loi de 1991 portant sur les bureaux d'aide juridictionnelle est également modifié : alors que les BAJ peuvent aujourd'hui comporter, outre la section statuant sur les demandes portées devant les juridictions de première instance de l'ordre judiciaire ou la cour d'assises, s'il y a lieu, plusieurs sections (pour les demandes sur les affaires portées devant le tribunal administratif, devant la cour d'appel, ...), le présent article prévoit qu'il ne comporte plus que la section statuant sur les demandes portées devant les juridictions de première instance de l'ordre judiciaire ou la cour d'assises, « s'il y a lieu » (h) du 1° du IV).

Le p) du 1° du IV supprime le principe selon lequel l'échec de pourparlers transactionnels et l'instance consécutive devraient nécessairement se traduire par un montant de rétribution des avocats ne pouvant pas dépasser celui prévu pour la seule instance. Le Gouvernement indique dans l'objet de l'amendement que « le développement des modes alternatifs de règlement suppose de rendre possible des rétributions incitatives, y compris lorsque les pourparlers transactionnels se traduisent par un échec ».

Enfin, le présent article ouvre la possibilité d'adapter les modalités d'appréciation des ressources du foyer à Saint-Barthélemy (b) du 3° du IV) et en Polynésie Française (a) du 3° du IV), dans la mesure où la notion de « ressources imposables », bien souvent inopérante pour ces collectivités d'outre-mer, rend la réforme inapplicable en l'état pour ces dernières. Le V du présent article procède à des modifications équivalentes au sein de l'ordonnance n° 92-1147 du 12 octobre 1992 relative à l'aide juridictionnelle en matière pénale en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis-et-Futuna.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PREMIÈRE ÉTAPE VERS UNE MEILLEURE RÉTRIBUTION DES AVOCATS AU TITRE DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE

Cet article constitue le deuxième volet de la réforme de l'aide juridictionnelle, dans la continuité de la réforme du dispositif prévue par l'article 243 de la loi de finances pour 2020.

Après une révision des critères d'éligibilité à l'aide juridictionnelle, désormais fondés sur le revenu fiscal de référence, le présent article traduit une révision des modalités de rétribution des avocats.

En premier lieu, il propose une revalorisation de 32 à 34 euros de l'unité de valeur de référence.

25 millions d'euros sont prévus à ce titre dans les crédits de la mission « Justice ». D'après les informations communiquées au rapporteur spécial, cette enveloppe comprend :

- pour moitié, la revalorisation de l'unité de valeur à compter du 1er janvier 2021 ;

- pour moitié, une revalorisation ciblée du nombre d'UV affectées à certaines procédures permettant une revalorisation du barème de rétribution des avocats. Cette revalorisation du barème de l'aide juridictionnelle relève de la voie réglementaire.

En outre, le présent article procède à une réforme de la commission d'office qui garantira aux avocats intervenant en urgence une rétribution au titre de l'aide juridictionnelle. Ainsi, les CARPA transmettront aux BAJ les données permettant à l'État de recouvrer les sommes versées au bénéfice de personnes non éligibles à l'aide.

Enfin, le présent article simplifier les modalités de versement de la dotation de l'État aux CARPA.

D'après les informations communiquées au rapporteur spécial, l'enveloppe de 25 millions d'euros proposée pour financer la réforme prévue au présent article correspond à 50 millions d'euros de revalorisation des rétributions des avocats en année pleine, ce qui reste toutefois inférieur aux 100 millions d'euros recommandés par le rapport Perben.

Alors que des évolutions substantielles des modes de rétribution des avocats sont proposées ici, aucune étude d'impact n'accompagne ces propositions. Compte tenu de l'absence d'évaluation préalable accompagnant cet article, voté par la voie d'un amendement portant article additionnel rattaché à la mission « Justice », le rapporteur spécial ne dispose d'aucun élément lui permettant de mesurer les effets de la réforme proposée.

Toutefois, dans la mesure où le présent article procède à une première revalorisation de l'unité de valeur, qui permettra une meilleure rétribution de l'avocat pour les missions réalisées dans le cadre de l'aide juridictionnelle, il ne souhaite pas s'opposer à l'adoption du présent article.

Décision de la commission : la commission propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 ter (nouveau)

Affectation de biens meubles saisis aux services judiciaires

Le code de procédure pénale prévoit la possibilité d'affecter des biens meubles saisis, avant jugement, aux services de police ou de gendarmerie et à certaines administrations exerçant des missions de police judiciaire.

Le présent article propose que les services judiciaires puissent bénéficier de l'affectation avant jugement de biens meubles saisis dans le cadre d'une enquête judiciaire, au même titre que les services de police et de gendarmerie.

La commission des finances est favorable à cette proposition, dès lors que les services judiciaires participent pleinement aux procédures de saisie et de confiscation des avoirs criminels. Cette mesure permettra par ailleurs de réduire les dépenses de gardiennage des biens meubles saisis et non utilisés.

I. LE DROIT EXISTANT : LA POSSIBILITÉ D'AFFECTER DES BIENS MEUBLES SAISIS AVANT JUGEMENT AUX SERVICES DE POLICE OU DE GENDARMERIE

Aux termes de l'article 41-5 du code de procédure pénale, lorsqu'au cours d'une enquête, la restitution des biens meubles saisis et dont la conservation n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité s'avère impossible (soit parce que le propriétaire ne peut être identifié, soit parce que le propriétaire ne réclame pas l'objet dans un délai d'un mois à compter d'une mise en demeure adressée à son domicile), le procureur de la République peut, sous réserve des droits des tiers, autoriser la destruction de ces biens ou leur remise à l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) aux fins d'aliénation.

Il peut également autoriser la remise à l'AGRASC, en vue de leur aliénation, des biens meubles saisis dont la conservation en nature n'est plus nécessaire à la manifestation de la vérité et dont la confiscation est prévue par la loi, lorsque le maintien de la saisie serait de nature à diminuer la valeur du bien.

Dans ce dernier cas, le procureur de la République peut également ordonner de remettre ces biens meubles au service des domaines, en vue de leur affectation à titre gratuit par l'autorité administrative et après que leur valeur a été estimée, à des services de police, des unités de gendarmerie, à l'Office français de la biodiversité ou à des services placés sous l'autorité du ministre chargé du budget qui effectuent des missions de police judiciaire25(*).

L'article 99-2 du code de procédure pénale confère des pouvoirs similaires au juge d'instruction.

Au-delà de l'enquête ou de l'instruction, ces biens meubles peuvent aussi être affectés à titre gratuit à divers services après une décision judiciaire définitive au cours d'une procédure pénale : l'article L. 2222-9 du code général de la propriété des personnes publiques précise que « les biens mobiliers dont, à l'occasion d'une procédure pénale, la propriété a été transférée à l'État suite à une décision judiciaire définitive peuvent être affectés, à titre gratuit, dans les conditions déterminées par arrêté interministériel, à des services de police, des unités de gendarmerie ou des services de l'administration des douanes lorsque ces services ou unités effectuent des missions de police judiciaire ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : RENDRE POSSIBLE L'AFFECTATION DE BIENS MEUBLES SAISIS AUX SERVICES JUDICIAIRES

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative de Laurent Saint-Martin, rapporteur général de la commission des finances et de Jean-Luc Warsmann, adopté avec un avis favorable du Gouvernement sans que la commission des finances n'ait pu l'examiner, mais avec un avis favorable à titre personnel du rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice ».

Le 1° du I modifie les articles 41-5 et 99-2 du code de procédure pénale. Il prévoit :

- d'une part, que dans le cadre d'une enquête judiciaire, le procureur de la République et le juge d'instruction puissent ordonner la remise des biens meubles non plus au service des domaines mais directement à l'AGRASC ;

- d'autre part, que ces biens puissent être affectés à titre gratuit par l'autorité administrative aux services judiciaires.

En conséquence, le 2° du I élargit le champ des missions de l'AGRASC et modifie l'article 706-160 du code de procédure pénale, afin qu'elle puisse assurer la gestion des biens affectés à titre gratuit par l'autorité administrative.

Enfin, le II du présent article modifie l'article L. 2222-9 du code général de la propriété des personnes publiques et prévoit que les biens mobiliers dont, à l'occasion d'une procédure pénale, la propriété a été transférée à l'État suite à une décision judiciaire définitive puissent être aussi affectés à titre gratuit aux services judiciaires.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE AFFECTATION AUX SERVICES JUDICIAIRES BIENVENUE ET QUI GÉNÉRERA DES ÉCONOMIES SUR LES DÉPENSES DE GARDIENNAGE

Lorsque certaines conditions sont remplies, les biens meubles saisis dans le cadre d'une enquête judiciaire peuvent faire l'objet d'une affectation avant jugement au bénéfice de services de police, de gendarmerie et de services effectivement placés sous l'autorité du ministre du budget exerçant des missions de police judiciaire.

Le présent article étend cette possibilité d'affectation de biens meubles saisis avant jugement aux services judiciaires. D'après les auteurs de l'amendement ayant porté article additionnel, les services judiciaires ont en effet « eu l'occasion d'exprimer une forte demande en ce sens, faisant valoir de réels besoins ».

De même, les auteurs de l'amendement affirment dans l'objet que l'élargissement de la possibilité d'affectation aux services judiciaires de biens saisis « permettrait d'équiper en véhicules les juridictions à moindre coût et de réduire ainsi les dépenses de gardiennage afférentes aux véhicules saisis qui ne sont pas utilisés ».

Il n'y a pas lieu de s'opposer à cette possibilité d'affectation nouvelle, d'autant qu'elle permettrait de mieux équiper les juridictions et d'économiser sur les dépenses de fonctionnement : en effet, le manque à gagner résultant de l'absence de vente des véhicules saisis puis confisqués est évalué à 500 000 euros par an alors que les économies attendues sur les dépenses annuelles d'équipement s'élèvent, d'après les auteurs de l'amendement, à 1,5 million d'euros.

Décision de la commission : la commission propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 quater (nouveau)

Délai de forclusion pour le dépôt des mémoires de frais de justice

Le présent article propose de rétablir un délai de forclusion pour les demandes de paiement des frais de justice, en limitant à un an à compter de la fin de la mission le délai au cours duquel un collaborateur occasionnel du service public peut demander le paiement de sa mission à la juridiction compétente.

L'actuelle procédure ne prévoit aucun délai de forclusion pour le dépôt des mémoires de frais de justice, ce qui crée des difficultés en matière de gestion du flux de mémoires et de maîtrise de la dépense relative aux frais de justice.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'ACTUELLE PROCÉDURE NE PRÉVOIT AUCUN DÉLAI DE FORCLUSION POUR LE DÉPÔT DES MÉMOIRES DE FRAIS DE JUSTICE

L'article 800 du code de procédure pénale prévoit qu'un décret en Conseil d'État détermine les frais qui doivent être compris sous la dénomination de frais de justice criminelle, correctionnelle et de police.

Il doit également en établir le tarif ou fixer les modalités selon lesquelles ce tarif est établi, en régler le paiement et le recouvrement, déterminer les voies de recours, fixer les conditions que doivent remplir les parties prenantes et, d'une façon générale, régler tout ce qui touche aux frais de justice en matière criminelle, correctionnelle et de police.

Toutefois, l'actuelle procédure de dépôt des mémoires ne prévoit aucun délai de forclusion pour le dépôt de mémoires de frais de justice.

Le décret no 59-318 du 23 février 1959 avait instauré un délai d'une année « à partir de l'époque à laquelle les frais ont été faits » pour présenter le mémoire à la taxe du juge, mais cette disposition a été abrogée par le décret n° 83-455 du 8 juin 198326(*).

La loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État précise que le délai de cette prescription court à compter du 1er janvier suivant l'année au cours de laquelle les droits ont été acquis. En matière de frais de justice, l'ordonnance de taxe ou la certification déterminent la créance et fait acquérir les droits au bénéficiaire. La prescription quadriennale s'applique donc à compter de la date de la certification ou de la taxation, acte qui fait naître la créance, et non à partir de la date de réalisation de la prestation. Ainsi, le prestataire n'est soumis à aucun délai pour présenter son mémoire de frais aux fins de paiement.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UN DÉLAI DE FORCLUSION D'UN AN POUR LE DÉPÔT DES MÉMOIRES DE FRAIS DE JUSTICE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative de Bruno Questel, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, adopté avec un avis favorable du Gouvernement sans que la commission des finances n'ait pu l'examiner, mais avec un avis favorable à titre personnel du rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice ».

Il ajoute plusieurs alinéas à l'article 800 du code de procédure pénale.

Ainsi, il propose que la demande en paiement au titre des frais de justice soit présentée à l'autorité judiciaire dans le délai d'un an à compter de l'achèvement de la mission.

En outre, sauf dérogation expresse, cette demande en paiement devrait être formée par la transmission par voie dématérialisée de l'état et du mémoire de frais au moyen du téléservice désigné par le ministre de la justice. Dans le cas où la demande est présentée au-delà de ce délai, le magistrat taxateur constate l'acquisition de la forclusion. Dans ce cas, la décision est notifiée à la partie-prenante dans les formes prévues par l'article R. 228 du code de procédure pénale.

L'article prévoit également la possibilité de recours contre la décision constatant la forclusion27(*). La chambre de l'instruction peut relever de forclusion la partie prenante, si celle-ci établit que sa défaillance est due à une cause extérieure qui ne peut lui être imputée. Cette décision de relevé de forclusion serait enfin insusceptible de recours.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DÉLAI DE FORCLUSION POURRAIT PARTICIPER D'UNE MEILLEURE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE SUR LES FRAIS DE JUSTICE

Le présent article propose de rétablir un délai de forclusion pour les demandes de paiement des frais de justice, en limitant à un an à compter de la fin de la mission le délai au cours duquel un collaborateur occasionnel du service public peut demander le paiement de sa mission à la juridiction compétente.

Le rapporteur spécial est favorable à l'instauration de ce délai, pour plusieurs raisons.

D'abord, la procédure de dépôt des mémoires ne prévoit actuellement aucun délai de forclusion, ce qui crée des difficultés en matière de gestion du flux de mémoires et de maîtrise de la dépense relative aux frais de justice, non seulement pour les services centralisateurs des frais de justice des tribunaux judiciaires, mais aussi pour les services administratifs régionaux, responsables des budgets opérationnels de programme par délégation des chefs de cour.

Il arrive en effet qu'un prestataire présente un mémoire pour paiement de nombreuses années après la réalisation de la prestation, et il devient alors difficile de vérifier l'existence de la dette.

Enfin, l'établissement d'un délai de forclusion pour les demandes de paiement des frais de justice répond à une recommandation répétée de la Cour des comptes.

Décision de la commission : la commission propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55 quinquies (nouveau)

Prolongation de l'expérimentation relative à la tentative de médiation familiale obligatoire

Le présent article prolonge de deux ans l'expérimentation relative à la tentative de médiation familiale obligatoire.

Alors que l'activité des juridictions a été perturbée par la crise sanitaire cette année, il n'y a pas lieu de s'opposer à la prolongation de cette expérimentation, qui permet de diminuer le nombre de saisines contentieuses et n'est pas coûteuse pour l'État.

La commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE EXPÉRIMENTATION ARRIVANT À ÉCHÉANCE LE 31 DÉCEMBRE 2020

L'article 7 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle prévoit une expérimentation, jusqu'au 31 décembre 2020, dans les tribunaux de grande instance désignés par un arrêté du ministre de la justice.

Cette expérimentation vise à ce que la saisine du juge par les parents aux fins de modification d'une décision fixant les modalités de l'exercice de l'autorité parentale ou la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant soit précédée, sous peine d'irrecevabilité, d'une tentative de médiation familiale.

Le juge peut soulever d'office cette irrecevabilité, si la tentative de médiation familiale n'a pas été effectuée, sauf :

- si la demande émane conjointement des deux parents afin de solliciter l'homologation d'une convention selon les modalités fixées à l'article 373-2-7 du code civil ;

- si l'absence de recours à la médiation est justifiée par un motif légitime ;

- si des violences ont été commises par l'un des parents sur l'autre parent ou sur l'enfant.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE PROLONGATION DE DEUX ANS DE L'EXPÉRIMENTATION

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement à l'initiative de Dimitri Houbron, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, adopté avec un avis favorable du Gouvernement sans que la commission des finances n'ait pu l'examiner, mais avec un avis favorable à titre personnel du rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice ».

Il modifie l'article 7 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle afin que l'expérimentation précitée soit prolongée de deux années supplémentaires - soit jusqu'au 31 décembre 2022.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PROLONGATION JUSTIFIÉE

L'expérimentation relative à la tentative de médiation familiale préalable obligatoire a fait l'objet d'une prolongation d'un an par l'article 242 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020. L'expérimentation doit donc arriver à échéance au 31 décembre 2020.

Le présent article vise à la prolonger de deux années supplémentaires, la crise sanitaire n'ayant pas permis d'assurer son bon déroulement.

En effet, comme le rappelle l'auteur de l'amendement dans son objet, à l'exception des procédures d'urgence, l'activité des services des affaires familiales dans les juridictions a été suspendue pendant plus de deux mois. Il est donc difficile de tirer un bilan de l'expérimentation cette année.

Dès lors que cette mesure permet de diminuer le nombre de saisines contentieuses et qu'elle n'est pas coûteuse, le rapporteur spécial accepte cette prolongation de deux ans.

Décision de la commission : la commission propose d'adopter cet article sans modification.


* 21 Article 2 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

* 22 Article 40 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

* 23 Article 29 de la loi n° 91-647 précitée.

* 24 Cette simplification a rendu possible une réforme de la procédure de liquidation des dotations, intervenue par le biais du décret n° 2018-1280 du 27 décembre 2018 portant diverses dispositions relatives à l'aide juridique.

* 25 En cas de classement sans suite, de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement, ou lorsque la peine de confiscation n'est pas prononcée, le propriétaire qui en fait la demande obtient la restitution du bien, assortie s'il y a lieu d'une indemnité compensant la perte de valeur qui a pu résulter de l'usage du bien.

* 26 Ancien article R. 234 du code de procédure pénale

* 27 Dans les délais et selon les conditions fixées par les articles R. 228 1 et R. 230 du code de procédure pénale.