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Projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure

13 octobre 2021 : Responsabilité pénale et sécurité intérieure ( rapport - première lecture )

TITRE II
DISPOSITIONS RENFORÇANT LA RÉPRESSION
DES ATTEINTES COMMISES CONTRE LES FORCES
DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET CRÉANT LA RÉSERVE
OPÉRATIONNELLE DE LA POLICE NATIONALE

Article 4
Dispositions réprimant spécifiquement les violences
à l'encontre des membres des forces de sécurité intérieure

Cet article crée une infraction spécifique tendant à réprimer plus sévèrement les violences commises contre les membres des forces de sécurité intérieure, leurs proches et les agents qui concourent à leurs missions.

La commission l'a adopté après avoir procédé à deux modifications à fin de coordination.

1. Une répression plus sévère des violences commises contre les forces de l'ordre

Le I de l'article 4 du projet de loi tend à introduire dans le code pénal un nouvel article 222-14-5 afin de réprimer plus sévèrement les violences commises contre les membres des forces de l'ordre.

Actuellement, ces violences sont déjà réprimées par le code pénal, la qualité de la victime constituant une circonstance aggravante.

1.1. Rappel des règles en vigueur

Le code pénal réprime les violences en retenant une échelle des peines graduée qui tient compte de la gravité de l'atteinte subie par la victime :

- les violences les plus légères, celles qui ont entraîné une incapacité totale de travail (ITT) inférieure ou égale à huit jours, sont punies d'une contravention de la cinquième classe, d'un montant maximal de 1 500 euros (article R. 625-1 du code pénal) ;

- les violences ayant entraîné une ITT de plus de huit jours sont punies de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende (article 222-11 du même code) ;

- celles ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente sont punies de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende (article 222-9) ;

- enfin, celles ayant entraîné la mort sans intention de la donner sont punies de quinze ans de réclusion criminelle (article 222-7).

Les peines encourues sont alourdies quand la victime est un magistrat, un juré, un avocat, un officier public ou ministériel, un membre ou un agent de la Cour pénale internationale, un militaire de la gendarmerie, un fonctionnaire de la police nationale, des douanes, de l'administration pénitentiaire ou toute autre personne dépositaire de l'autorité publique9(*), un sapeur-pompier professionnel ou volontaire ou un gardien d'immeubles, dans l'exercice ou du fait de ses fonctions, lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur.

L'échelle des peines devient alors la suivante :

- trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende en cas d'ITT inférieure à huit jours (article 222-13 du code pénal) ;

- cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende en cas d'ITT de plus de huit jours (article 222-12 du même code) ;

- quinze ans de réclusion criminelle en cas de mutilation ou d'infirmité permanente (article 222-10) ;

- vingt ans de réclusion criminelle en cas de mort sans intention de la donner (article 222-8).

Les mêmes peines s'appliquent quand les violences ont été commises à l'encontre d'un proche d'une personne dépositaire de l'autorité publique (conjoint, ascendant ou descendant en ligne directe, ou toute autre personne vivant habituellement au domicile), à raison des fonctions exercées par cette dernière.

En outre, les peines punissant les violences délictuelles sur une personne dépositaire de l'autorité publique, c'est-à-dire les faits donnant lieu au constat d'une ITT à l'exclusion de toute mutilation, infirmité ou atteinte à la vie, sont encore alourdies en présence de plusieurs circonstances aggravantes :

- les violences commises à l'encontre d'un dépositaire de l'autorité publique ayant entrainé une ITT supérieure à huit jours sont punies de sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende si une seconde circonstance aggravante est relevée, et de dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende à partir de deux circonstances aggravantes supplémentaires ;

- les violences commises à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique ayant entrainé une ITT inférieure ou égale à huit jours sont punies de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende si une seconde circonstance aggravante est relevée, et de sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende à partir de deux circonstances aggravantes supplémentaires.

En plus de ces dispositions générales réprimant les violences, deux infractions autonomes, issues de la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, punissent les violences commises à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique.

L'article 222-14-1 du code pénal punit les violences commises avec menace ou usage d'une arme sur un fonctionnaire de la police nationale, un gendarme, un membre du personnel de l'administration pénitentiaire ou toute autre personne dépositaire de l'autorité publique, un sapeur-pompier civil ou militaire ou un agent d'un exploitant de réseau de transport public de voyageurs à l'occasion de l'exercice ou en raison de ses fonctions ou de sa mission, lorsqu'elles sont commises en bande organisée ou avec guet-apens.

Ces violences sont punies de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende en cas d'ITT d'une durée inférieure à huit jours, de quinze ans de réclusion criminelle en cas d'ITT de plus de huit jours, de vingt ans de réclusion criminelle en cas de mutilation ou d'infirmité permanente et de trente ans de réclusion criminelle en cas de mort de la victime.

L'article 222-15-1 du même code punit l'embuscade, définie comme le fait d'attendre un certain temps, et dans un lieu déterminé, un fonctionnaire de la police nationale, un gendarme, un membre du personnel de l'administration pénitentiaire ou toute autre personne dépositaire de l'autorité publique, un sapeur-pompier civil ou militaire ou un agent d'un exploitant de réseau de transport public, dans le but de commettre à son encontre, à l'occasion de l'exercice de ses fonctions ou de sa mission, des violences avec usage ou menace d'une arme.

La peine encourue est de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende, portée à sept ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende lorsque les faits sont commis en bande organisée.

1.2. La création d'une nouvelle infraction

Le nouvel article 222-14-5 qu'il est proposé d'insérer dans le code pénal crée une infraction spécifique pour réprimer les violences contre les forces de l'ordre et alourdit les peines encourues.

Il vise d'abord, dans son I, les violences commises sur un militaire de la gendarmerie nationale, un militaire déployé sur le territoire national dans le cadre des réquisitions prévues à l'article 1321-1 du code de la défense10(*), un fonctionnaire de la police nationale, un agent de police municipale ou un agent de l'administration pénitentiaire, dans l'exercice ou du fait de ses fonctions et lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur.

Sur proposition de son rapporteur et des députés Blandine Brocard, Coralie Dubost et Dimitri Houbron, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements identiques qui ont ajouté à cette liste les agents des douanes et les sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires, considérant qu'ils étaient tout autant exposés aux agressions sur la voie publique.

En séance publique, l'Assemblée nationale a encore élargi cette liste en y ajoutant les gardes champêtres, à l'initiative de la députée Emmanuelle Ménard, de Coralie Dubost et de plusieurs de ses collègues du groupe La République en Marche et de Blandine Brocard et plusieurs membres du groupe Modem. Lors de l'examen du projet de loi pour une sécurité globale, l'Assemblée nationale avait déjà été très attentive à ce que les gardes champêtres bénéficient des règles protectrices que les policiers municipaux.

Ne figurent pas en revanche dans cette liste les magistrats et les jurés, les avocats et les officiers publics ou ministériels, pas plus que les agents des réseaux de transport public. La nouvelle infraction vise ainsi spécifiquement les personnes qui sont en première ligne sur le terrain pour assurer le respect de l'ordre public et qui sont de ce fait particulièrement exposés à des violences.

En ce qui concerne les peines encourues, le projet de loi tend à les aggraver :

- ainsi, en cas d'ITT inférieure ou égale à huit jours, la peine encourue serait de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende (contre trois ans d'emprisonnement et 45 000 euros d'amende aujourd'hui) ;

- en cas d'ITT supérieure à huit jours, la peine serait de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende (contre cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende aujourd'hui).

Les peines seraient portées, respectivement, à sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende et à dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende en présence de l'une des circonstances aggravantes prévues aux 8° à 15° de l'article 222-12 du code pénal. Il s'agit des circonstances aggravantes suivantes :

- plusieurs personnes agissent en qualité d'auteur ou de complice ;

- préméditation ou guet-apens ;

- usage ou menace d'une arme ;

- violences commises dans des établissements d'enseignement ou d'éducation ou dans les locaux de l'administration, ainsi que, lors des entrées ou sorties des élèves ou du public ou dans un temps très voisin de celles-ci, aux abords de ces établissements ou locaux ;

- majeur agissant avec l'aide ou l'assistance d'un mineur ;

- violences commises dans un moyen de transport collectif de voyageurs ou dans un lieu destiné à l'accès à un moyen de transport collectif de voyageurs ;

- personne agissant en état d'ivresse manifeste ou sous l'emprise manifeste de produits stupéfiants ;

- enfin, personne dissimulant volontairement en tout ou partie son visage afin de ne pas être identifiée.

En cas d'ITT inférieure ou égale à huit jours, les peines seraient encore alourdies en présence d'au moins deux des circonstances aggravantes figurant dans cette liste : elles seraient alors portées à dix ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende11(*).

Le II du nouvel article 222-14-5 du code pénal prévoit ensuite que sont punies des mêmes peines les violences commises à l'encontre de deux catégories de personnes évoluant dans l'entourage des personnes dépositaires de l'autorité publique visées au I.

Comme c'est le cas aujourd'hui, sont d'abord mentionnés leur conjoint, leurs ascendants ou descendants en ligne directe ou toute autre personne vivant habituellement à leur domicile, pour les violences commises à raison des fonctions exercées par la personne dépositaire de l'autorité publique.

Élément plus novateur, la protection serait étendue aux personnes affectées dans les services de police nationale ou de gendarmerie nationale, de police municipale ou de l'administration pénitentiaire, si leur qualité est apparente ou connue de l'auteur des violences et que les violences sont commises dans l'exercice ou du fait de leurs fonctions. Cette disposition permettrait d'étendre la protection à toutes les personnes qui concourent à ces services publics, par exemple un contractuel ou un jeune en service civique qui est affecté dans un commissariat sans avoir la qualité de fonctionnaire de police.

Le III du nouvel article 222-14-4 précise enfin que les deux premiers alinéas de l'article 132-23 du code pénal relatifs à la période de sûreté sont applicables aux infractions prévues par ce nouvel article lorsque la peine encourue est égale ou supérieure à dix ans d'emprisonnement.

Ces deux alinéas prévoient que la durée de la période de sûreté est égale à la moitié de la peine. Pendant la période de sûreté, le condamné ne peut bénéficier des dispositions concernant la suspension ou le fractionnement de la peine, le placement à l'extérieur, les permissions de sortir, la semi-liberté et la libération conditionnelle.

Le II de l'article 4 du projet de loi contient une mesure de coordination aux articles 222-12 et 222-13 du code pénal.

Le III procède à une autre coordination à l'article 131-26-2 du même code, afin que la peine complémentaire d'inéligibilité soit obligatoirement prononcée en cas de condamnation sur le fondement du nouvel article 222-14-5.

Le IV procède à une coordination avec l'article 721-1-2 du code de procédure pénale, issu de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés, afin que le régime dérogatoire en matière de remises de peine prévu par cet article s'applique aux personnes condamnées sur le fondement du nouvel article 222-14-5. Les personnes condamnées auront droit à des crédits de réduction de peine diminués de moitié par rapport au régime de droit commun.

Le V procède à une dernière coordination à l'article 398-1 du code de procédure pénale afin que les violences poursuivies sur le fondement du nouvel article 222-14-5 puissent toujours être jugées à juge unique.

2. Une mesure qui incite à punir plus sévèrement les auteurs de violences contre les forces de l'ordre

Trop de policiers et de gendarmes, de sapeurs-pompiers ou de surveillants pénitentiaires sont victimes de violences inacceptables dans l'exercice de leurs fonctions, voire dans leur vie privée, ce qui conduit un nombre croissant d'entre eux à choisir d'établir leur domicile loin de leur lieu de travail.

Nos concitoyens gardent en mémoire les crimes les plus graves intervenus ces derniers mois, par exemple le meurtre, en avril dernier, d'une agente administrative en poste au commissariat de Rambouillet puis la mort, au mois de mai, d'un brigadier tué lors d'une opération sur un point de deal. Mais beaucoup de faits de violences ou d'outrages moins médiatisés sont commis quotidiennement, ce qui mine le moral de ceux qui sont chargés de nous protéger.

L'étude d'impact annexée au projet de loi indique que 5 000 personnes environ sont condamnées chaque année pour des violences correctionnelles commises sur personne dépositaire de l'autorité publique. Elle révèle aussi que les peines effectivement prononcées par les tribunaux sont très éloignées des peines maximales prévues par les textes. Ainsi, en 2019 :

- si l'on considère les 5 519 condamnations prononcées pour des faits punis de trois ans d'emprisonnement, une peine d'emprisonnement ferme a été prononcée dans 35% des cas, avec un quantum de peine de 5,8 mois en moyenne ;

- si l'on considère les 536 condamnations pour des faits punis de cinq ans d'emprisonnement, une peine d'emprisonnement ferme a été prononcée dans 62 % des cas, avec un quantum de peine de 9 mois en moyenne ;

- si l'on considère les 181 condamnations pour des faits punis de sept ans d'emprisonnement, une peine d'emprisonnement ferme a été prononcée dans 75 % des cas, avec un quantum moyen de 14,5 mois ;

- enfin, si l'on considère les 42 condamnations pour des faits punis de dix ans d'emprisonnement, une peine d'emprisonnement ferme a été prononcée dans 74 % des affaires, avec un quantum moyen de 19,4 mois.

Cet écart entre les peines encourues et les peines prononcées avait été critiqué par plusieurs organisations professionnelles de policiers entendues lors de la table ronde organisée par la commission le 15 juin 2021. Certaines organisations appellent d'ailleurs de leur voeu la création d'un observatoire de la réponse pénale contre ceux qui agressent les forces de l'ordre, afin de disposer de données statistiques plus détaillées sur ce sujet.

Dans ces conditions, il est permis de se demander quel va être l'impact concret de la nouvelle aggravation des peines prévue par cet article. Les tribunaux seront peut-être sensibles au signal envoyé par le législateur, ce qui pourrait les conduire à prononcer des peines plus sévères, atténuant le sentiment d'impunité aujourd'hui trop répandu au sein des forces de l'ordre.

À défaut, la mesure proposée vaudrait surtout pour sa fonction dissuasive, à condition que les voyous qui s'en prennent aux représentants des forces de l'ordre soient attentifs à ce durcissement de la législation. Les représentants de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) ont également rappelé que le droit pénal, en plus de sa fonction répressive, avait aussi une fonction expressive, en ce qu'il traduit les valeurs essentielles de la société, ce qui peut constituer en soi une justification de la mesure envisagée.

Les rapporteurs observent que la nouvelle infraction porte uniquement sur les violences de nature délictuelle. Les faits les plus graves, de nature criminelle (violences ayant entraîné la mort ou une mutilation ou une infirmité permanente) sont déjà sévèrement réprimés et il paraît difficile d'alourdir encore les peines encourues sans altérer la cohérence de l'échelle des peines prévue par le code pénal. L'article 4 vise donc les seules « violences du quotidien » qui sont de loin les plus nombreuses.

Sans en surestimer les effets, la commission a donc approuvé cet article qui marque l'attention portée par la représentation nationale à la protection des membres des forces de sécurité intérieure.

Elle a cependant adopté deux amendements afin de tenir compte de deux autres textes en cours de navette.

En premier lieu, la proposition de loi visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels devrait substituer, aux articles 222-12 et 22-13 du code pénal, une référence aux sapeurs-pompiers et aux marins-pompiers à l'actuelle mention des sapeurs-pompiers professionnels ou volontaires, qui ne tient pas compte de la diversité des statuts. Sur proposition de ses rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-32 qui adapte en conséquence la rédaction de l'alinéa 11 de l'article.

En second lieu, le projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire devrait modifier la rédaction de l'article 721-1-2 du code de procédure pénale relatif aux remises de peine. En adoptant l'amendement COM-33 de ses rapporteurs, la commission a modifié la rédaction de l'alinéa 13 afin d'en tirer les conséquences. Le fait qu'un article introduit dans le code de procédure pénale au mois de mai puisse faire l'objet de deux modifications avant la fin de l'année 2021 traduit un niveau d'instabilité législative qui ne manque pas d'interroger.

La commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5
Régime pénal et administratif du refus d'obtempérer

Cet article renforce la répression du délit de refus d'obtempérer et introduit de nouvelles mesures administratives pouvant être décidées à titre conservatoire.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Une répression plus efficace des refus d'obtempérer

L'article 5 du projet de loi contient plusieurs mesures destinées à permettre une répression plus efficace du refus d'obtempérer.

Le refus d'obtempérer constitue déjà un délit réprimé par l'article 233-1 du code de la route : « le fait pour tout conducteur d'omettre d'obtempérer à une sommation de s'arrêter émanant d'un fonctionnaire ou agent chargé de constater les infractions et muni des insignes extérieurs et apparents de sa qualité est puni d'un an d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende ». Des peines complémentaires sont également encourues, telles que la suspension du permis de conduire, la peine de travail d'intérêt général (TIG), la confiscation du véhicule ou encore le stage de sensibilisation à la sécurité routière.

La loi n°2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique a renforcé l'arsenal législatif en introduisant, à l'article 231-1-1 du code de la route, un délit de refus d'obtempérer aggravé.

Ce délit est constitué lorsque le refus d'obtempérer a été commis dans des circonstances exposant directement autrui à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente. Les peines encourues sont alors portées à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 euros d'amende. Des peines complémentaires sont là aussi prévues, par exemple la suspension ou l'annulation du permis de conduire ou la confiscation d'armes dont le condamné est propriétaire.

Ces délits simples ou aggravés donnent également lieu, de plein droit, à la réduction de la moitié du nombre de points initial du permis de conduire.

1.1. L'assimilation de délits au regard des règles de la récidive

Le I de l'article 5 du projet de loi propose une première mesure visant à renforcer la répression des refus d'obtempérer en modifiant les règles relatives à la récidive.

L'article 132-10 du code pénal prévoit un doublement des peines encourues lorsqu'un délit est commis en état de récidive légale. Cela suppose que, dans un délai de cinq ans, soit commis le même délit ou un délit qui lui est assimilé au regard des règles de la récidive.

Concernant les infractions routières, le deuxième alinéa de l'article 132-16-2 du code pénal assimile plusieurs infractions au regard des règles de la récidive : grand excès de vitesse, conduite sans permis, conduite en état d'ivresse et conduite sous l'emprise de stupéfiants.

Il est proposé d'ajouter à cette liste les deux infractions réprimant le refus d'obtempérer et le refus d'obtempérer aggravé (article L. 233-1 et L. 233-1-1 du code de la route). Ainsi, quelqu'un qui refuserait d'obtempérer après avoir déjà été condamné pour un grand excès de vitesse serait considéré en état de récidive légale et s'exposerait à des peines plus lourdes.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État n'a pas vu d'obstacle à cette adjonction, considérant que la répression du refus d'obtempérer participe à la protection de la vie et de l'intégrité physique des personnes contre les atteintes les plus graves qui puissent leur être portées lors de la conduite d'un véhicule.

1.2. La rétention et la suspension du permis de conduire et l'immobilisation du véhicule

Le II de l'article 5 contient des dispositions qui visent à faciliter la suspension du permis de conduire ou la mise en fourrière du véhicule de l'auteur d'un refus d'obtempérer.

Le 1° tend à modifier l'article L. 224-1 du code de la route, qui donne la possibilité aux officiers et aux agents de police judiciaire de retenir, à titre conservatoire, le permis de conduire du conducteur dans certaines circonstances, par exemple en cas de conduite en état d'ivresse ou de grand excès de vitesse.

Il serait désormais possible de retenir le permis de conduire en cas de refus d'obtempérer simple ou aggravé. Cette disposition s'appliquerait également à l'accompagnateur de l'élève conducteur en cas de conduite accompagnée.

Le 2° vise ensuite à modifier l'article L. 224-2 du code de la route afin que le préfet puisse, dans les soixante-douze heures suivant la rétention du permis, prononcer la suspension du permis de conduire de l'auteur du refus d'obtempérer. La durée de cette suspension ne peut excéder six mois. Elle serait portée à un an en cas de refus d'obtempérer aggravé.

Le 3° modifie l'article L. 224-8 du code de la route afin que le préfet puisse suspendre le permis de conduire de l'auteur d'un refus d'obtempérer aggravé pour une durée pouvant aller jusqu'à un an lorsqu'il a été destinataire d'un procès-verbal constatant cette infraction.

Le IV de l'article 5 permet ensuite aux officiers ou agents de police judiciaire, avec l'autorisation préalable du préfet, de faire procéder à titre provisoire à l'immobilisation et à la mise en fourrière du véhicule dont l'auteur s'est servi pour commettre l'infraction.

1.3. Des peines plus sévères en cas de refus d'obtempérer

Le III de l'article 5 a ensuite pour objet de modifier la rédaction des articles L. 233-1 et L. 233-1-1 du code de la route afin que le refus d'obtempérer, simple ou aggravé, puisse être plus sévèrement sanctionné.

Le 1° propose d'abord une nouvelle rédaction globale de l'article L. 233-1 relatif au refus d'obtempérer.

La définition de l'infraction ne serait pas modifiée mais les peines encourues seraient alourdies : deux ans d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende, au lieu d'un an d'emprisonnement et 7 500 euros d'amende.

Sur le plan de la procédure, cette modification aurait pour conséquence que tous les auteurs d'un refus d'obtempérer pourraient être jugés en comparution immédiate.

Deuxième modification, les peines prononcées en cas de refus d'obtempérer se cumuleraient avec celles prononcées pour les autres infractions commises à l'occasion de la conduite du véhicule.

Cette modification est importante en pratique : l'étude d'impact annexée au projet de loi indique que 85% des condamnations prononcées en 2019 pour refus d'obtempérer faisaient état d'au moins une autre infraction commise par la personne condamnée, par exemple une conduite en état d'ivresse ou sous l'emprise de stupéfiants. Ce constat n'est guère surprenant : le conducteur qui refuse de s'arrêter a généralement quelque chose à se reprocher, sans quoi il se soumettrait au contrôle.

Or le système français de confusion des peines, régi par l'article 132-3 du code pénal, aboutit à ce que, lorsque plusieurs peines de même nature sont encourues (des peines d'emprisonnement par exemple), il ne peut être prononcé, à l'occasion d'une même procédure, qu'une seule peine de cette nature, dans la limite du maximum légal le plus élevé.

En conséquence, si l'auteur du refus d'obtempérer est condamné en même temps pour une autre infraction punie d'une peine supérieure ou égale, la répression du refus d'obtempérer est absorbée par la répression de l'infraction principale. L'auteur d'une infraction routière grave n'est donc guère incité à obtempérer : s'il parvient à échapper à l'interpellation, il peut espérer échapper à une condamnation ; s'il est interpellé et jugé, la peine prononcée au titre du refus d'obtempérer a de fortes chances d'être absorbée. Le cumul des peines redonne donc toute sa portée à la répression du refus d'obtempérer.

Deux modifications seraient ensuite apportées concernant les peines complémentaires susceptibles d'être prononcées par la juridiction de jugement :

- concernant la peine de suspension du permis de conduire, limitée à une durée de trois ans au plus, elle ne pourrait plus être assortie du sursis ni limitée à la conduite en dehors de l'activité professionnelle, comme c'est le cas aujourd'hui ;

- une peine complémentaire de confiscation du véhicule ayant servi à commettre l'infraction serait introduite ; elle pourrait être prononcée si le condamné en est propriétaire ou s'il en a la libre disposition ; dans cette deuxième hypothèse, afin de se conformer à la décision du Conseil constitutionnel n°2021-899 QPC du 23 avril 2021, le propriétaire dont le titre est connu ou qui a réclamé cette qualité au cours de la procédure devra être mis en mesure de présenter ses observations sur la mesure de confiscation envisagée par la juridiction de jugement afin de faire valoir le droit qu'il revendique et sa bonne foi.

Dernière modification, l'immobilisation du véhicule pourrait être ordonnée dans les conditions prescrites aux articles L. 325-1 à L. 325-3 du code de la route.

Le 2° tend ensuite à modifier l'article L. 233-1-1 du code de la route, relatif au refus d'obtempérer aggravé.

Il vise d'abord à introduire une aggravation dans l'aggravation : les peines encourues seraient en effet portées à sept ans d'emprisonnement et à 100 000 euros d'amende lorsque les faits ont été commis dans des circonstances exposant directement les fonctionnaires ou les agents chargés de contrôler les infractions à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente.

Ensuite, la confiscation du véhicule qui a servi à commettre l'infraction deviendrait obligatoire, si la personne condamnée en est propriétaire ou si elle en a la libre disposition, le propriétaire de bonne foi ayant la possibilité de faire valoir ses droits au cours de la procédure. Pour respecter le principe d'individualisation des peines, la juridiction aurait toutefois la possibilité de ne pas prononcer cette peine complémentaire, par une décision spécialement motivée.

Concernant la peine de confiscation d'une arme dont il est propriétaire ou dont il a la libre disposition, les droits du propriétaire de bonne foi seraient également garantis au cours de la procédure afin de se conformer à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Dernière modification, l'annulation du permis de conduire, qui peut aujourd'hui être prononcée à titre de peine complémentaire, interviendrait désormais de plein droit en cas de condamnation pour refus d'obtempérer aggravé, avec interdiction de solliciter un nouveau permis pour une durée ne pouvant excéder cinq ans.

Le 3° propose ensuite une nouvelle rédaction de l'article L. 233-1-2 du code de la route, relatif à la peine complémentaire d'annulation du permis de conduire encourue en cas de refus d'obtempérer simple commis en état de récidive légale.

Désormais, toute condamnation pour un refus d'obtempérer commis en état de récidive légale entraînerait de plein droit l'annulation du permis de conduire avec l'interdiction de solliciter un nouveau permis pour une durée ne pouvant excéder trois ans. La durée de l'interdiction serait portée à dix ans quand le délit commis en état de récidive est un refus d'obtempérer aggravé.

De plus, la condamnation pour des faits commis en état de récidive entraînerait obligatoirement la confiscation du véhicule ayant servi à commettre l'infraction, sous réserve des droits du propriétaire de bonne foi, sauf si la juridiction en décide autrement par une décision spécialement motivée.

L'Assemblée nationale n'a adopté à cet article que des améliorations rédactionnelles sur proposition du rapporteur Jean-Michel Mis.

2. Des mesures bienvenues pour combattre un phénomène en expansion

Les représentants de la gendarmerie nationale et de la police nationale entendus par les rapporteurs ont souligné que les refus d'obtempérer étaient de plus en plus nombreux. On en a dénombré environ 13 000 en 2020, soit une hausse de 6,7 % par rapport à 2019. Sur cinq ans, la hausse s'établit à 28 %. Un refus d'obtempérer se produit toutes les quarante-et-une minutes.

Ces comportements sont dangereux pour les agents des forces de l'ordre ainsi que pour les autres usagers de la route. Ils visent le plus souvent à dissimuler une autre infraction, une conduite en état d'ivresse par exemple, qui constitue en elle-même une menace pour la sécurité routière.

Dans ces conditions, les mesures figurant dans ce projet de loi sont bienvenues. Outre l'alourdissement des peines encourues, la proposition de faire une exception aux règles habituelles de confusion des peines paraît de nature à renforcer l'aspect dissuasif de la législation pénale.

Sur un plan opérationnel, les forces de police et de gendarmerie sont également intéressées par les nouvelles possibilités qui leur seraient ouvertes de retenir le permis de conduire ou d'immobiliser le véhicule, les auteurs d'infraction étant sensibles à ces sanctions qui les touchent immédiatement et qui les affectent au quotidien.

La commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6
Création de la réserve opérationnelle de la police nationale

L'article 6 vise à rénover la réserve civile de la police nationale en la transformant en réserve opérationnelle, sur le modèle de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale. Les réservistes, dénommés policiers réservistes, exerceraient des missions de renfort temporaire des forces de sécurité intérieure, à l'exception des missions de maintien et de rétablissement de l'ordre public.

Moyennant certaines coordinations, la commission a adopté cet article, qui reprend un article adopté à l'initiative du Sénat lors de l'examen de la proposition de loi « Sécurité globale » mais déclaré cavalier législatif par le Conseil constitutionnel.

1. La réserve civile de la police nationale, une réserve dont la croissance doit être accompagnée

1.1. Une composition en cours de diversification

La réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale, qui constitue avec la réserve des armées la réserve militaire, « s'inscrit dans un parcours citoyen [qui] permet à tout Français et à toute Française d'exercer son droit à contribuer à la défense de la nation ». Constituée à la suite de la suspension de la conscription, elle a dès sa création été ouverte à l'ensemble des citoyens.

La réserve civile de la police nationale à l'inverse, créée en 2003 par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure et régie par les articles L. 411-7 à L. 411-17 du code de la sécurité intérieure12(*), était initialement composée exclusivement de retraités des corps actifs de la police nationale. Sa composition n'a été élargie que plus tardivement, aux citoyens volontaires âgés de 18 à 65 ans en 201113(*) et aux anciens policiers adjoints14(*) en 201615(*).

La réserve civile de la police nationale, tout comme la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale, est désormais constituée de deux composantes distinctes :

- d'une part, les anciens policiers qui sont soumis à une obligation de service de cinq années après leur départ à la retraite et jusqu'à l'âge de 65 ans16(*), formant ce que l'on peut qualifier de « réserve statutaire » ;

- d'autre part, les volontaires ayant conclu un engagement à servir dans la réserve, anciens policiers, volontaires issus de la société civile et anciens policiers adjoints, composant ce que l'on peut qualifier de « réserve contractuelle ».

Le nombre de réservistes dans la police nationale a ainsi augmenté depuis la création de la réserve, sous l'effet conjugué de l'ouverture de son accès et des attaques terroristes ayant frappé la France en 2015 et 2016. Au 31 août 2021, 6 595 réservistes volontaires avaient signé un contrat d'engagement.

Source : commission des lois du Sénat,
à partir des chiffres indiqués dans l'étude d'impact du projet de loi

Les réservistes de la police nationale signent un contrat d'engagement d'une durée d'un an, renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans. Celui-ci précise leurs obligations de formation et de disponibilité. Leur durée maximale d'affectation17(*) est :

- pour les retraités des membres actifs de la police nationale, de 150 jours par an ou, pour des missions à l'étranger, de 210 jours ;

- pour les anciens policiers adjoints, de 150 jours par an ;

- pour les réservistes issus de la société civile, de 90 jours par an.

1.2. Des conditions d'emploi plus restreintes que dans la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale

La réserve civile de la police nationale remplit des missions de soutien aux forces de sécurité intérieure et des missions de solidarité, en France comme à l'étranger. Ces missions ne peuvent porter sur le maintien et le rétablissement de l'ordre public18(*). Selon les informations recueillies par les rapporteurs, les missions de soutien sont principalement exercées dans les domaines de la prévention, de la surveillance et du soutien opérationnel et administratif. À ces missions de soutien s'ajoutent des missions de police judiciaire ou des missions de « spécialiste » correspondant à la qualification professionnelle des réservistes. Dans l'exercice de leurs missions, les réservistes sont placés sous l'autorité du chef de service auprès duquel ils sont appelés à servir. Les réservistes issus de la société civile ne peuvent être armés.

Si la définition des missions de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale est similaire (« La réserve militaire a pour objet de renforcer les capacités des forces armées et formations rattachées dont elle est une des composantes pour la protection du territoire national, comme dans le cadre des opérations extérieures »19(*)), les tâches effectivement confiées aux réservistes sont différentes : les volontaires ayant souscrit un engagement à servir sont considérés comme des militaires à part entière, et exercent les mêmes missions que les gendarmes d'active. Pour ce faire, ils peuvent être armés. Les réservistes de la gendarmerie bénéficient également, comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport d'avril 2019 sur les réserves opérationnelles dans la police et la gendarmerie nationales, « d'une formation, d'une notation, d'un système d'avancement et de récompense qui contribuent à [leur] motivation ».

1.3. Une conciliation à parfaire entre temps de réserve et temps de travail

Le contrat d'engagement dans la réserve de la police nationale ou de la gendarmerie nationale, conclu entre un particulier et la police ou la gendarmerie, peut cependant avoir des conséquences sur l'employeur du particulier lorsque ce dernier a un emploi. Certaines dispositions visent à faciliter la conciliation du temps de travail et du temps de réserve.

Le réserviste de la gendarmerie nationale peut ainsi servir dans la réserve cinq jours par an sans que son employeur ne puisse s'y opposer, à la condition qu'il l'ait prévenu au moins un mois auparavant20(*). Cette possibilité a récemment été portée à huit jours, sauf pour les entreprises de moins de 250 salariés21(*). S'il sert sur une durée plus longue, le salarié doit obtenir l'accord de son employeur, qui doit le cas échéant motiver son refus et en avertir les autorités militaires.

Dans la réserve civile de la police nationale, l'article L. 411-13 du code de la sécurité intérieure prévoit la nécessité de l'accord de l'employeur au-delà de dix jours ouvrés par année civile pris sur le temps de travail.

En ce qui concerne la carrière et la rémunération, le service dans chacune des réserves entraine une suspension du contrat de travail et une interruption de la rémunération, mais le salarié conserve l'ensemble de ses droits en matière d'ancienneté, d'avancement, de congés payés et de droits aux prestations sociales. Dans la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale, l'article L. 4221-5 du code de la défense prévoit cependant que si l'employeur maintient la rémunération du salarié, celle-ci ainsi que les prélèvements sociaux y afférents sont inclus dans la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle. Cette dernière disposition n'a pour l'heure pas d'équivalent pour la réserve civile de la police nationale.

La Cour des comptes, dans son rapport précité d'avril 2019, souligne que les différences observées entre la gendarmerie et la police nationale « ne paraissent pas se justifier » et appelle à rapprocher ces dispositions.

2. L'article 6 du projet de loi : permettre la montée en puissance de la réserve civile de la police nationale

L'article 6 du projet de loi vise à accompagner la montée en puissance de la réserve civile de la police nationale, qui serait rebaptisée réserve opérationnelle de la police nationale. Il reprend ce faisant une grande partie des modifications apportées à la réserve civile de la police nationale par l'article 57 de la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés - issu d'un amendement sénatorial adopté en séance publique - article qui a cependant été censuré par le Conseil constitutionnel au motif qu'il ne présentait pas de lien, même indirect, avec le texte initial de la proposition de loi.

2.1. Une modification de la dénomination et des missions de la réserve de la police nationale

La police nationale a affirmé vouloir faire évoluer sa réserve, afin de lui confier des missions plus opérationnelles tout en l'ouvrant davantage aux volontaires issus de la société civile, à l'instar de ce que fait la gendarmerie nationale.

C'est le sens de cet article, qui transforme la réserve civile de la police nationale en réserve opérationnelle de la police nationale. Une évolution de la formulation des missions est également envisagée : l'on passerait de missions de « soutien aux forces de sécurité intérieure » à des missions de « renfort » de ces mêmes forces.

L'article autorise également, et c'est l'une des principales avancées, l'armement des réservistes lorsque ces derniers participent à des missions qui les exposent à un risque d'agression. Un décret en Conseil d'État définirait l'autorité compétente pour prononcer les autorisations, les types d'armes autorisées, ainsi que les conditions de formation, d'entrainement et d'aptitude physique des réservistes concernés.

Selon les informations recueillies par les rapporteurs, l'objectif de la réforme proposée est de permettre aux réservistes qui ne sont ni retraités des corps actifs de la police nationale ni anciens policiers-adjoints de pouvoir réaliser, après une période de formation, des missions de nature opérationnelle en tenue d'uniforme et armés, à l'exception des missions de maintien et de rétablissement de l'ordre public.

2.2. Faciliter et mieux reconnaître l'engagement des réservistes

L'article 6 vise également à faciliter et à mieux reconnaître l'engagement des réservistes suivant cinq axes principaux.

La limite d'âge pour servir dans la réserve serait portée de 65 à 67 ans. L'âge de départ à la retraite des policiers est en effet en recul, ce qui réduit d'autant le vivier des policiers pouvant être en prolongation d'activité. Cette évolution apparaît justifiée. L'Assemblée nationale, par l'adoption en séance publique d'un amendement de Jean-Michel Mis, a même repoussé cette limite d'âge à 72 ans pour les spécialistes réservistes, dans un souci de cohérence avec l'actuelle limite d'âge applicable aux spécialistes de la réserve opérationnelle de la gendarmerie nationale.

La durée maximale du contrat d'engagement dans la réserve de la police nationale, actuellement d'un an même si le contrat est renouvelable tacitement dans la limite de cinq ans, serait portée à cinq ans. Les contrats pourraient ainsi être conclus pour une durée de un à cinq ans, ce qui est de nature à faciliter la gestion des ressources humaines de la réserve de la police nationale.

La durée maximale d'affectation pour l'année en cours serait augmentée en cas de déclaration de l'état d'urgence ou de l'état d'urgence sanitaire. Elle serait ainsi portée à 210 jours pour les réservistes retraités des corps actifs de la police nationale et les anciens policiers adjoints, et à 150 jours pour les autres réservistes.

La conciliation entre le temps de réserve et le temps de travail serait facilitée, par la possibilité pour les employeurs, lorsqu'ils maintiennent la rémunération du réserviste pendant son service dans la réserve, de compter cette dernière ainsi que les prélèvements sociaux afférents au sein de la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle. Les entreprises ou organismes qui favorisent la mise en oeuvre de la réserve de la police nationale pourraient par ailleurs se voir attribuer la qualité de « partenaire de la police nationale ».

Enfin, les conditions de formation et d'avancement des réservistes seraient précisées :

une période de formation obligatoire préalable serait inscrite dans la loi. Initialement prévue pour les réservistes issus de la société civile et l'ensemble des anciens policiers adjoints, les députés, par l'adoption d'un amendement du rapporteur en commission, ont exclus du public concerné par cette obligation de formation les anciens policiers adjoints ayant cessé leurs fonctions au sein de la police nationale depuis moins de trois ans ;

le principe d'un « déroulement de carrière » serait affirmé : le volontaire serait admis en qualité de policier adjoint réserviste, gardien de la paix réserviste, officier de police réserviste, commissaire de police réserviste ou spécialiste réserviste. Les retraités des corps actifs de la police nationale conserveraient le grade qu'ils détenaient en activité. Cette évolution constitue un ajout par rapport à l'article adopté par le Parlement dans la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés, et devrait contribuer à la motivation des réservistes.

2.3. Permettre le maintien de la qualité d'officier de police judiciaire

Dans l'exercice de leurs missions, les réservistes, tant de la police nationale que de la gendarmerie nationale, être amenés à contribuer à des actions de police judiciaire. En l'état du droit toutefois, ils ne peuvent être qu'agent de police judiciaire22(*) ou agents de police judiciaire adjoint23(*).

L'article 6 propose que les réservistes retraités de la gendarmerie ou de la police nationales puissent conserver, pendant une durée de cinq ans à compter de la date de leur départ à la retraite, la qualité d'officier de police judiciaire, et ce à plusieurs conditions :

- une actualisation de leurs connaissances serait nécessaire et complétée par la vérification qu'ils réunissent les conditions d'expérience et d'aptitude requises ;

- l'exercice effectif de leurs attributions ne serait possible que s'ils sont affectés sur des missions comportant cet exercice ;

une habilitation personnelle du procureur général près la cour d'appel serait nécessaire. Cette habilitation, révocable, serait délivrée par le procureur général près la cour d'appel dans le ressort de laquelle intervient la première affectation du réserviste, mais serait valable pour toute la durée de son engagement dans la réserve, y compris en cas de changement d'affectation.

Par l'adoption d'un amendement de Christophe Naegelen en séance publique, l'Assemblée nationale a étendu cette possibilité de conserver, lorsqu'ils servent dans la réserve de l'autre force, la qualité d'officier de police judiciaire aux personnels actifs de la police ou de la gendarmerie nationale qui la détiennent dans l'exercice de leurs fonctions. Si cette hypothèse est théorique pour les gendarmes qui ne peuvent, en raison de leur statut militaire, s'engager dans la réserve de la police nationale, les policiers peuvent quant à eux être réservistes dans la gendarmerie (126 policiers sont aujourd'hui réservistes dans la gendarmerie nationale).

La commission a considéré, comme elle l'avait fait lors de la discussion de la proposition de loi relative à la sécurité globale, que cette évolution répondait à une problématique concrète. Elle a adopté un amendement COM-34 de coordination de ses rapporteurs.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.


* 9 La jurisprudence considère que sont des personnes dépositaires de l'autorité publique le président de la République, les ministres ou encore les maires et leurs adjoints.

* 10 L'opération Sentinelle par exemple.

* 11 En matière délictuelle, la peine d'emprisonnement la plus élevée prévue par le code pénal est de dix ans d'emprisonnement, ce qui explique qu'une aggravation ne soit pas prévue dans cette hypothèse en cas d'ITT supérieure à huit jours.

* 12 Et les articles R. 411-13 à D. 411-35 du même code.

* 13 Loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI).

* 14 Anciennement dénommés adjoints de sécurité.

* 15 Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.

* 16 Article L. 411-8 du code de la sécurité intérieure.

* 17 Définie par l'article L. 411-11 du code de la sécurité intérieure.

* 18 Article L. 411-7 du code de la sécurité intérieure.

* 19 Article L. 4211-1 du code de la défense.

* 20 Article L. 4221-4 du code de la défense.

* 21 Article L. 3142-89 du code du travail, issu de la loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

* 22 Lorsque les réservistes sont des fonctionnaires de la police nationale ou de militaires de la gendarmerie nationale à la retraite ayant eu durant leur activité la qualité d'officier ou d'agent de police judiciaire, en vertu de l'article 20-1 du code de procédure pénale.

* 23ter de l'article 21 du même code.