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Projet de loi de finances pour 2022 : Justice

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Justice ( rapport général - première lecture )

C. DE NOUVELLES CRÉATIONS DE POSTES QUI APPELLENT TOUTEFOIS À LA VIGILANCE

Les crédits de titre 2 (hors CAS Pensions) s'élèvent à 1,79 milliard d'euros, soit une augmentation de 61,1 millions d'euros (+ 3,5 %), dont 14 millions d'euros qui correspondant à un ensemble de mesures catégorielles.

Les mesures catégorielles, principalement composées de mesures indemnitaires, visent à :

- prendre en compte le coût du régime indemnitaire des fonctionnaires d'État (RIFSEEP) ;

- la requalification de catégories C en B ;

- la revalorisation des fonctions d'encadrement supérieur en administration centrale pour les directeurs fonctionnels des services de greffe ;

- l'amélioration de l'attractivité des fonctions des chefs de juridiction ;

- diverses mesures statutaires en faveur des magistrats et des métiers de greffe.

S'agissant des créations de postes, le projet de loi de finances pour 2022 prévoit la création nette de 40 équivalent temps plein travaillé (ETP), dont 50 magistrats et 47 métiers du greffe, suivant le schéma d'emploi suivant.

Répartition des créations de postes pour la justice judiciaire en 2022

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Le rapporteur spécial salue ces nouvelles créations de postes pour le programme « Justice judiciaire », qui s'inscrivent dans la continuité du recrutement massif de 1 914 agents initié depuis 2020, dont 85 % ont été pourvus et 15 % le seront d'ici à la fin de l'année. Pour mémoire, ces recrutements, ont été répartis de la façon suivante11(*) :

- 914 emplois pour le volet pénal, dont 305 agents contractuels de catégorie A et 609 agents contractuels de catégorie B ;

- 1 000 emplois pour le volet civil, dont 330 agents contractuels de catégorie A, 170 agents contractuels de catégorie B, et 500 contrats de vacations.

Toutefois, plusieurs points d'alerte doivent être relevés.

En premier lieu, les recrutements effectués dans le cadre du renforcement de la justice de proximité ont pour l'essentiel été réalisés sous la forme de contrats de projet, plus souples et rapides à conclure, permettant ainsi d'augmenter significativement les effectifs en juridictions rapidement. Toutefois, comme le rapporteur spécial l'avait déjà relevé l'année dernière, il convient de rappeler que le recrutement de contractuels ne doit pas être conduit au détriment de la création de postes pérennes, nécessaires au bon fonctionnement de la justice.

Or, les auditions menées pour l'examen du projet de loi de finances pour 2022 ont confirmé que la question de la pérennisation de ces emplois, au-delà du renouvellement de leur période contractuelle de trois ans, constituera un enjeu majeur de la stabilisation des effectifs dans les juridictions d'ici quelques années, sans qu'aucune solution de long-terme ne soit aujourd'hui arrêtée. En outre, une incertitude demeure sur les effets de ce recrutement sur le vivier de greffiers, dès lors que certains contractuels auront pu opter pour cette voie de recrutement, au détriment d'une formation plus longue à l'école nationale des greffes.

Deuxièmement, la situation des greffes reste préoccupante, d'autant plus compte tenu de la stagnation des délais de traitement des affaires (cf. supra). Alors que le taux de vacance d'emploi12(*) des magistrats a récemment diminué, en passant de 5,8 % en 2017 à un taux inférieur à 1 % au 1er septembre 2021, celui des greffiers reste au niveau moyen élevé de 6,4 %. En outre, la réduction de 107 postes de personnels techniques de catégorie C prévue en 2022 aura nécessairement des conséquences sur les effectifs des greffes.

Enfin, et plus généralement, l'évaluation des besoins en effectifs des juridictions reste à construire. Les besoins annuels d'effectifs en juridiction reposent sur le calcul d'un effectif théorique, recensé dans la circulaire annuelle de localisation des effectifs (CLE), qui fait l'objet de négociations entre la direction des services judiciaires et les chefs de cours et de juridictions13(*).

Toutefois, comme le souligne la Cour des comptes « les deux parties savent que les plafonds d'emplois alloués ne permettent jamais d'atteindre ces plafonds théoriques », ce qui génère un taux de vacance. De plus, « alors que les missions accomplies par la plupart des fonctionnaires affectés dans les juridictions sont comptabilisées de façon détaillée dans OUTILGREF, aucun outil spécifique n'a été mis en oeuvre pour appréhender la charge de travail des magistrats et évaluer les moyens humains nécessaires au fonctionnement des juridictions ».

Auditionné par le rapporteur spécial, le Syndicat de la magistrature regrette que les travaux menés depuis plusieurs années par la direction des services judiciaires n'ont toujours pas permis d'aboutir à l'établissement d'un référentiel pour évaluer la charge de travail des magistrats et l'activité des juridictions, et in fine, le besoin réel en effectifs. En l'absence d'un tel outil, le rapporteur spécial souligne que le pilotage pluriannuel des moyens humains des juridictions reste déconnecté des besoins réels.

Cette question est d'autant plus importante que la direction des services judiciaires devrait faire face à un profond renouvellement de ses effectifs au cours des prochaines années, en raison du rythme élevé de recrutements et de réformes. En outre, près de 39 % des effectifs actuellement gérés devraient partir en retraite dans les dix prochaines années14(*).

La direction des services judiciaires a toutefois indiqué au rapporteur spécial que des travaux étaient engagés depuis le second semestre 2019 afin de mieux évaluer la charge de travail des magistrats, dans l'objectif de se doter, d'ici fin 2022, d'un outil de gestion plus performant de mesure de leur activité, basé sur une pondération des affaires judiciaires. Cette table de pondération doit être élaborée pour chaque fonction judiciaire, au sein des juridictions de premier et de second degré. Une expérimentation avec 20 juridictions était actuellement en cours.

Comment répondre au déficit d'attractivité de certaines juridictions ?

Pour les fonctionnaires, toutes catégories confondues, les ressorts de cour d'appel connaissant les plus faibles taux d'attractivité (rapport entre le nombre de candidats au départ et le nombre de candidats à l'arrivée) sont ceux de Cayenne, Paris et Versailles, sur la période 2018 à 2020. Les ressorts de Paris et Cayenne connaissent également les plus forts taux de renouvellement de leurs effectifs en moyenne depuis 2017. Afin d'améliorer la situation des juridictions non attractives, la direction des services judiciaires mobilise, outre les mesures interministérielles dédiées, différents dispositifs d'accompagnement.

Premièrement, une indemnité temporaire de mobilité a été attribuée aux agents affectés à la cour d'appel de Bastia. Cette indemnité est versée aux agents de l'État titulaires ou non titulaires et à la double condition de l'exercice réel d'une mobilité géographique ou fonctionnelle et de l'existence de difficultés particulières de recrutement.

Deuxièmement, dans le cadre de la mise en oeuvre pour les personnels des greffes du dispositif indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) prévu par le décret n° 2014-513 du 23 mai 2014, une réflexion a été menée au sein de la direction des services judiciaires afin de valoriser, par le biais de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), les greffiers et directeurs des services de greffe affectés au sein de juridictions connaissant un déficit d'attractivité.

Ainsi, les greffiers et directeurs affectés au sein des 9 juridictions connaissant le déficit d'attractivité le plus important bénéficient d'un socle indemnitaire d'IFSE revalorisé par rapport à ceux des autres juridictions occupant les mêmes fonctions (600 euros par an en plus pour un directeur, 300 euros pour un greffier). Ce dispositif est mis en oeuvre depuis le 1er janvier 2019. Par ailleurs, dans le cadre du plan gouvernemental en faveur de la Seine-Saint-Denis mis en oeuvre pour pallier les difficultés persistantes à fidéliser les agents des services publics sur ce territoire, les personnels de greffe exerçant dans le département de la Seine-Saint-Denis bénéficient de mesures indemnitaires spécifiques. En effet, depuis le 1er octobre 2020, sous réserve de remplir des conditions d'éligibilité, ils ont vocation à prétendre à une prime de fidélisation territoriale. D'un montant de 10 000 euros, cette prime est versée en une seule fois, au terme de cinq années de services effectifs et ne peut être perçue qu'une seule fois.

Enfin, une politique de logement en faveur des personnels des services judiciaires a été déployée. En effet, l'un des freins à la « fidélisation » des agents tient, dans certaines juridictions, entre autres, à la difficulté rencontrée par les agents pour trouver un logement proche de leur nouvelle affectation. Ce constat touche en priorité la région parisienne mais se vérifie également dans l'ensemble des grandes métropoles. Le ministère de la justice, sous la coordination du secrétariat général et son bureau de l'action sociale, mène depuis 2004 une politique active en faveur du logement social en priorité dans les villes où le marché de l'immobilier est le plus tendu. En quelques années, le ministère s'est doté de son propre parc de logements sociaux au profit de ses agents. Cette politique volontariste se concrétise notamment par la mise à disposition des personnels de logements construits par des bailleurs sociaux sur des terrains appartenant au ministère et de logements réservés en contrepartie d'un financement. Afin de poursuivre cette politique, le ministère avait prévu en 2021 un budget de 4,29 millions d'euros.

L'enjeu est prioritaire pour la direction des services judiciaires qui est confrontée chaque année à une rotation importante dans le corps des greffiers, compensée par des sorties d'école de greffiers représentant près d'un tiers des promotions.

Source : réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial


* 11 D'après la réponse écrite de la direction des services judiciaires.

* 12 Le taux de vacance correspond à la différence entre le nombre de fonctionnaires en activité dans les juridictions, et le nombre de postes souhaitable calculé théoriquement.

* 13 Pour une information plus détaillée, le lecteur est invité à reporter au rapport de la Cour des comptes « Approche méthodologique des coûts de la justice - enquête sur la mesure de l'activité et l'allocation des moyens des juridictions judiciaires », décembre 2018, communication à la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire de l'Assemblée nationale, p. 61.

* 14 Réponse au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial.