EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous examinons le rapport de notre collègue Anne-Sophie Patru sur la proposition de loi visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Au-delà des faits divers qui émaillent malheureusement, à échéance régulière, notre actualité, chacun d'entre nous a pu relever, dans son département d'élection, le sentiment largement partagé par les professionnels de santé d'une hausse des violences à leur encontre. En ma qualité de rapporteure, j'ai pu l'observer lors de la visite d'établissements de santé à Rennes et en Ille-et-Vilaine.
Malgré l'absence de données exhaustives, les chiffres récoltés sur la base des signalements volontaires démontrent indubitablement que les lieux de soins ne sont pas ou plus préservés des accès de violences et d'incivilités, les professionnels de santé étant exposés à des actes de violence qui, sans forcément suivre une hausse incontestable, atteignent toutefois des proportions qui ne peuvent être tolérées.
Les données de l'Observatoire national des violences en milieu de santé (ONVS) et de l'Observatoire national de la sécurité des médecins (ONSM), qui ne sont que partielles puisqu'elles agrègent des signalements reposant sur le volontariat, permettent en effet de constater que les violences en santé constituent un phénomène qui n'est pas circonscrit à des faits isolés.
Ainsi, sur la période 2019-2023, environ 20 000 signalements d'actes de violence ont été effectués par les professionnels de santé ou les établissements concernés sur la plateforme de l'ONVS. L'année 2024 apparaît en hausse de 6,6 % par rapport à 2023, ce qui peut traduire à la fois une hausse des violences et des progrès dans la systématisation de leur signalement. Pour ce qui concerne les médecins, l'année 2023 se caractérise, sous les mêmes réserves, par une hausse de 27 % des signalements, avec 1 581 actes de violence signalés.
Ces signalements concernent majoritairement - environ 80 % - des atteintes aux personnes. Il s'agit principalement de violences physiques et de menaces avec arme, puis d'insultes et d'injures, et de menaces d'atteintes à l'intégrité physique.
Bien que la situation puisse, bien évidemment, être améliorée, nous pouvons toutefois nous satisfaire d'un taux de réponse pénale élevé, lorsque ces violences donnent lieu à un dépôt de plainte, puisqu'il se situe, selon les années, entre 89 % et 94 %. Il résulte d'une volonté affirmée en dernier lieu par la circulaire de politique pénale générale du 27 janvier 2025, qui enjoint aux procureurs généraux et aux procureurs de la République de se mobiliser en faveur de la lutte contre les violences commises envers les personnels de santé.
Les condamnations prononcées en première instance pour les faits de menace ou de violence contre les professionnels de santé comportent dans les trois quarts des cas des peines d'emprisonnement. Elles sont cependant loin des quanta fixés par la loi pour les différentes infractions de menaces ou de violences, soit de trois à dix ans de prison, puisque la durée moyenne de peines fermes prononcées n'atteint pas sept mois.
C'est dans ce contexte de forte et légitime préoccupation des professionnels de santé que l'Assemblée nationale a adopté, en mars 2024, la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui. Les trois articles initiaux du texte visaient à mettre en oeuvre les mesures de nature législative du plan pour la sécurité des professionnels de santé, présenté en septembre 2023 par Aurélien Rousseau et Agnès Firmin-Le Bodo, alors respectivement ministre de la santé et de la prévention et ministre déléguée chargée de l'organisation territoriale et des professions de santé.
Tel que le texte nous a été transmis, il comporte désormais sept articles qui, outre les deux derniers qui procèdent à l'application outre-mer du texte et à une demande de rapport, ont trois objectifs principaux.
Le premier objectif, porté par les articles 1er et 2, consiste à renforcer les sanctions contre les atteintes, qu'elles soient physiques ou verbales, aux personnels des structures de soins. Pour ce faire, l'article 1er étend à l'ensemble des personnels des structures hospitalières, médicales, paramédicales et médico-sociales, quel que soit leur mode d'exercice, l'aggravation des sanctions prévues depuis plus de vingt ans pour les violences commises à l'encontre des professionnels de santé. Il étend par ailleurs le champ d'application des circonstances aggravantes retenues en cas de vol de matériel médical. L'article 2 procède à une extension parallèle pour les outrages.
Le deuxième objectif, porté par les articles 2 bis et 3, consiste à systématiser les dépôts de plainte après chaque incident. Il résulte du constat selon lequel il existerait un « frein » au dépôt de plainte. En effet, moins d'un tiers des signalements de violences donne lieu à l'engagement d'une procédure judiciaire par la victime. Pour lever ce frein, certes multifactoriel, l'article 2 bis vise à octroyer aux professionnels de santé la possibilité de déclarer comme domicile l'adresse de leur ordre professionnel ou leur adresse professionnelle lorsqu'ils portent plainte, sous réserve de l'accord du procureur de la République ou du juge d'instruction.
Dans une logique similaire à l'extension de la plainte pour autrui que les législateurs que nous sommes avons décidée pour les agents d'un service public de transport, l'article 3 permet à l'employeur de porter plainte à la place d'un professionnel de santé ou d'un membre du personnel d'un établissement de santé ou médico-social.
Enfin, le troisième objectif du texte, porté par l'article 3 bis, vise à améliorer la connaissance et le suivi des violences en santé. Il est ainsi prévu que soit annuellement présenté au conseil de surveillance ou au conseil d'administration des divers établissements publics ou privés de santé ou médico-sociaux un « bilan des actes de violence commis au sein de l'établissement ou du service et les moyens mis en oeuvre pour assurer la sécurité des personnels ».
Inutile de nous leurrer : ces mesures ont une portée avant tout symbolique. Elles me semblent toutefois nécessaires, sous réserve de leur bonne insertion dans notre arsenal législatif, au vu de la détresse des professionnels de santé face à des actes inacceptables. Ce texte permet donc de réitérer le soutien des pouvoirs publics, dont le législateur, aux victimes de ces violences. Il va sans dire que, hors du cas spécifique des violences s'expliquant par des troubles cognitifs ou des pathologies, toute banalisation de la violence dans les lieux de soins doit ainsi être jugulée.
Bien sûr, la réponse doit aussi être financière. Ce débat relève toutefois du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), que nous examinerons à l'automne.
La réponse à ces violences relève également d'une mobilisation judiciaire à la hauteur du sentiment de vulnérabilité des soignants. C'est pourquoi je vous propose d'émettre un avis globalement favorable sur ce texte, qui participe de l'objectif d'une « tolérance zéro » à l'égard de ces violences.
Nonobstant cet avis favorable sur les principales mesures du texte, je vous propose six amendements pour sécuriser juridiquement les mesures qui apparaissent utiles et pour ne conserver que celles dont la plus-value législative est démontrée.
Sur le premier point, je vous propose de préciser, à l'article 1er, que le renforcement des sanctions vise les atteintes à toutes les personnes employées au sein des structures de soins et non seulement directement employées par ces structures.
À l'article 2, l'infraction d'outrage paraissant inadaptée à la protection des professionnels libéraux, je suggère de réécrire l'article en visant l'infraction d'injure, sanctionnée par l'article 33 de la loi du 29 juillet 1881. Cette modification entraînera un délai de prescription plus court, d'une durée d'un an, mais qui me paraît raisonnable.
À l'article 3, je vous invite notamment à préciser que le dépôt de plainte par l'employeur ne sera pas possible lorsque les violences alléguées sont commises entre membres du service et à confier aux ordres professionnels, qui m'ont fait part de leur volontarisme en la matière, la faculté de déposer plainte pour les professionnels libéraux organisés par ordre.
Enfin, je vous soumettrai des amendements de suppression des articles 2 bis, 3 bis et 5. Il ne s'agit aucunement d'un désaccord sur les objectifs sous-tendus par ces articles, mais du constat qu'ils sont majoritairement redondants avec l'état du droit.
L'article 2 bis est en effet satisfait par l'article 10-2 du code de procédure pénale, qui permet déjà à tout plaignant de déclarer, avec son accord, l'adresse d'un tiers. De même, l'article 3 bis est en grande partie satisfait par des dispositions de nature réglementaire, notamment celles qui prévoient que les données du rapport social unique relatives à la santé et à la sécurité doivent comporter des éléments sur les « violences sur agent », notamment « le nombre d'actes de violence » et « le nombre de victimes d'actes de violence ».
Vous l'aurez compris, je vous propose d'adopter une position de soutien sans faille aux professionnels de santé et aux personnes qui les entourent, car ils attendent ces mesures. Nous les comprenons : une société qui ne respecte plus ceux qui donnent de leur temps et de leur énergie à aider les autres est une société qui dysfonctionne. Ce soutien ne doit cependant pas se faire au prix d'un « bavardage législatif » : nos soignants méritent des mesures dont l'utilité et la qualité juridique sont avérées.
M. Francis Szpiner. - Il vaudrait mieux conserver la notion d'outrage que celle d'injure. L'outrage étant une infraction de droit commun qui échappe au droit de la presse et la loi de 1881 sur la liberté de la presse étant pour le moins complexe, il apparaît plus aisé d'assurer la répression avec la notion d'outrage, qui sera plus efficace.
Mme Marie Mercier. - Merci à la rapporteure pour la qualité de son travail. L'état de notre société ne manque pas de nous inquiéter : les gardiens de prison et les magistrats ont peur, tandis que les enfants de policiers n'osent pas indiquer la profession de leurs parents. Après les pompiers, ce sont désormais les soignants qui ouvrent leur cabinet avec la peur au ventre. Quand ceux qui s'occupent des autres se font passer à tabac, on voit à quel point la situation est dégradée.
Aussi, et alors que les déserts médicaux sont au coeur de l'actualité, je tiens à souligner que ce n'est pas en ne prenant pas soin des médecins qu'on favorisera leur installation. Il s'agit désormais d'une profession à risque, et nous devrons tout mettre en oeuvre pour les aider, notamment en élaborant une loi qui permette de punir leurs agresseurs.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain partage l'essentiel des propos de la rapporteure, ainsi que les observations de Marie Mercier. Il faut cependant veiller à ne pas tomber dans une forme de bavardage législatif, qui ne servirait qu'à communiquer en direction des professionnels de santé.
Selon nous, la répression ne suffit pas et les violences qui surviennent sont également liées au fait que les personnes qui arrivent dans les lieux où sont dispensés les soins se trouvent souvent dans un grand état de tension ou d'inquiétude par rapport aux délais qu'on leur impose, ce qui ne permet guère de garantir un fonctionnement serein.
On ne pourra pas répondre à ces violences grâce à la seule répression. Ne nous racontons pas d'histoires quant à la portée de ce texte, sur lequel nous avons cependant un avis globalement positif.
Mme Dominique Vérien. - Je salue le travail de la rapporteure et souligne la nécessité de ce texte, utile y compris pour les médecins exerçant en ruralité et dans les départements les moins exposés. Dans l'Yonne, un médecin a ainsi été molesté et a porté plainte, mais l'agresseur n'a été condamné qu'à une amende de 1 000 euros avec sursis.
Dans d'autres zones bien moins calmes, certains professionnels exerçant dans des centres de santé sont contraints d'obéir à certains patients qui leur demandent un arrêt de travail, par peur d'être passés à tabac en cas de refus. J'ai connaissance du cas d'un médecin qui a été agressé deux fois avant que son employeur ne lui ordonne d'obtempérer : aucune plainte n'a été déposée. Ce type de situations montre la nécessité d'un travail conjoint avec les forces de l'ordre et la justice, les centres de santé étant très exposés : il conviendrait de mieux les accompagner et surtout de réprimer davantage ces comportements. Cette proposition de loi est donc la bienvenue.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Monsieur Szpiner, la notion d'outrage est réservée aux personnes chargées d'une mission de service public, d'où notre souhait de retenir la notion d'injure afin de protéger le plus grand nombre de personnes possible.
Pour ce qui est des inquiétudes exprimées par Marie Mercier au sujet de ces violences, je ne peux que les partager, les auditions ayant été l'occasion de recueillir des témoignages poignants de certaines associations de médecins mais pas toujours très rassurants : avec cette proposition de loi, nous essayons de répondre en partie à ces problématiques.
S'agissant du caractère bavard de la loi, je vous propose justement plusieurs amendements de suppression afin de ne conserver que les dispositions essentielles et de ne pas nous limiter à des symboles, grâce à l'élargissement à tout l'écosystème du personnel soignant. L'augmentation du quantum des peines peut ainsi apparaître comme symbolique, mais cette dimension est également importante pour les personnes touchées.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Comme c'est l'usage, il me revient, mes chers collègues, de vous indiquer quel est le périmètre indicatif de la proposition de loi.
Je vous propose de considérer que ce périmètre inclut les dispositions visant, en matière pénale, à prévenir et sanctionner les violences commises à l'encontre des soignants et du personnel exerçant à titre libéral et/ou au sein des établissements de santé, sociaux ou médico-sociaux ; facilitant le dépôt de plainte lorsque de telles violences sont commises ; et visant à améliorer le suivi et la connaissance de ces violences.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
L'amendement de précision rédactionnelle COM-9 est adopté.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - L'amendement COM-6 est satisfait par le texte, et la disposition qu'il entend modifier à l'alinéa 8 ne concerne en fait que le vol. Avis défavorable.
L'amendement COM-6 n'est pas adopté.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - L'amendement COM-3 vise à créer une circonstance aggravante quand une agression sexuelle est commise sur un soignant, ainsi qu'une circonstance aggravante lorsque le soignant est l'auteur de l'agression. Cela pose plusieurs questions en droit, dont l'articulation avec l'article 222-28 du code pénal qui réprime les agressions sexuelles commises « par une personne qui abuse de l'autorité que lui confèrent ses fonctions ».
Je propose donc que nous revoyions ce sujet en séance. Je demande le retrait de l'amendement, et, à défaut, émettrai un avis défavorable.
L'amendement COM-3 n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - L'article 2 concerne l'infraction d'outrage, mais celle-ci est en fait prévue pour les personnes chargées d'une mission de service public, comme je l'indiquais à Francis Szpiner. Dès lors qu'il s'agit de protéger tous les professionnels, qu'ils soient ou non chargés d'une mission de service public, il convient plutôt de viser l'infraction d'injure : tel est l'objet de l'amendement COM-10.
M. Francis Szpiner. - J'avais cru comprendre qu'un article précédent assimilait toute personne travaillant à l'hôpital à un agent chargé d'une mission de service public. Le débat est simple : si un libéral bénéficie de la protection dès lors qu'il travaille à l'hôpital, la notion d'outrage est la plus adaptée ; s'il reste considéré comme un libéral, la notion d'injure est alors plus pertinente.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Nous sommes bien d'accord. Il s'agit de protéger également les professionnels libéraux qui travaillent dans leur cabinet.
L'amendement COM-10 est adopté.
L'article 2 est ainsi rédigé.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - L'amendement COM-4 est en pratique satisfait par l'article 433-3 du code pénal, qui punit de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende le fait d'user de menaces, de violences ou de commettre tout autre acte d'intimidation pour obtenir d'un professionnel de santé qu'elle accomplisse ou s'abstienne d'accomplir un acte de sa fonction ou de sa mission.
L'amendement COM-4 n'est pas adopté.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - La faculté pour tout plaignant de déclarer l'adresse d'un tiers lors du dépôt de plainte étant déjà prévue par l'article 10-2 du code de procédure pénale, l'article 2 bis est superfétatoire dans son objet, et moins-disant par rapport à l'état du droit si l'on tient compte de la procédure proposée, puisqu'il prévoit l'accord préalable du procureur de la République ou du juge d'instruction. Aussi, l'amendement COM-11 vise à supprimer cet article.
L'amendement COM-11 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-7 devient sans objet.
L'article 2 bis est supprimé.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - Le dépôt d'une plainte par l'employeur que prévoit l'amendement COM-12 est une mesure très attendue par les professionnels de santé. Il s'inscrit dans un mouvement plus général d'extension du dépôt de plainte pour autrui que nous avons soutenu dans d'autres textes récents, par exemple pour les agents des services publics de transport.
En premier lieu, l'amendement précise que lorsque les violences ont lieu entre membres du personnel, qu'ils soient soignants ou non, le dépôt de plainte au nom de la victime présumée par l'employeur ne sera pas possible, afin d'éviter toute instrumentalisation de cette plainte en l'assimilant à une prise de position. Cela évitera à l'employeur de prendre parti pour l'un ou l'autre des membres du personnel.
En deuxième lieu, cet amendement confie aux ordres professionnels la faculté de déposer plainte pour les professionnels libéraux organisés par ordre, c'est-à-dire les médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, pharmaciens, infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes ou pédicures-podologues. J'ai en effet pu constater, lors de mes auditions, que les ordres étaient particulièrement volontaires pour exercer cette fonction, ce qui devrait faciliter l'application de l'article 3, a fortiori alors que les ordres peuvent déjà se constituer partie civile lorsque leurs membres font l'objet de menaces ou violences.
En troisième lieu, enfin, cet amendement vise à aligner les compétences des conseils départementaux des ordres des infirmiers et des masseurs-kinésithérapeutes sur celles dont disposent les conseils départementaux des ordres des autres professions libérales en matière de constitution de partie civile.
L'amendement COM-12 est adopté. En conséquence, les amendements COM-1 rectifié et COM-5 deviennent sans objet.
L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - L'article 3 bis prévoit la présentation annuelle d'un « bilan des actes de violences commis au sein de l'établissement ou du service et les moyens mis en oeuvre pour assurer la sécurité des personnels travaillant au sein de l'établissement ou du service ».
Je vous soumets l'amendement de suppression COM-13 dans la mesure où ces dispositions sont déjà en grande partie satisfaites, en particulier par le rapport social unique (RSU), pour les établissements publics, et par le document unique d'évaluation des risques professionnels (Duerp), pour les établissements privés.
Il me semble plus utile que la charge administrative que l'article 3 bis ferait porter sur les établissements soit consacrée à la déclaration plus systématique des actes de violence sur le site de l'ONVS.
L'amendement COM-13 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-8 devient sans objet.
L'article 3 bis est supprimé.
Article 4 (nouveau)
L'article 4 est adopté sans modification.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - L'amendement COM-2 concerne une demande de rapport sur la corrélation entre le manque de moyens et les violences. Comme pour toute demande de rapport, l'avis est défavorable.
Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - C'est la seule façon de débattre d'un sujet s'il n'est pas déjà traité. Une fois encore, ne nous racontons pas d'histoires : ce texte ne saurait suffire à résoudre les difficultés. C'est pourquoi nous évoquons la corrélation entre le manque de moyens et les violences, notamment dans les unités de soins psychiatriques. Sans action complémentaire ni annonces du ministre, nous constaterons dans quelque temps que rien n'a été réglé.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - La commission des affaires sociales a vocation à s'emparer du sujet.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Cette commission travaille en effet de manière assidue sur l'accès aux soins, dont l'accès aux soins psychiatriques.
L'amendement COM-2 n'est pas adopté.
Mme Anne-Sophie Patru, rapporteure. - La remise d'un rapport ne paraît pas de nature à apporter de nouveaux éléments d'information sur une situation malheureusement connue et documentée. Je vous propose donc d'adopter l'amendement de suppression COM-14.
L'amendement COM-14 est adopté.
L'article 5 est supprimé.
La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
|
Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
|
Article 1er |
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Mme PATRU, rapporteure |
9 |
Amendement de précision afin de protéger tous les personnels travaillant au sein des structures de soin |
Adopté |
|
M. KHALIFÉ |
6 |
Remplacement de la notion d'établissement de santé par celle de lieu dédié aux soins |
Rejeté |
|
M. BOURGI |
3 |
Circonstance aggravante en cas d'agression sexuelle par ou sur un professionnel de santé durant son exercice |
Rejeté |
|
Article 2 |
|||
|
Mme PATRU, rapporteure |
10 |
Nouvelle rédaction tendant à prévoir la répression de l'insulte |
Adopté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 2 |
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|
M. BOURGI |
4 |
Sanction aggravée des actions contraire à la déontologie des professionnels |
Rejeté |
|
Article 2 bis (nouveau) |
|||
|
Mme PATRU, rapporteure |
11 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
M. KHALIFÉ |
7 |
Suppression de l'accord préalable du juge d'instruction pour déclarer l'adresse d'un ordre professionnel lors du dépôt de plainte |
Rejeté |
|
Article 3 |
|||
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Mme PATRU, rapporteure |
12 |
Précisions sur le champ d'application de l'article, compétence des ordres professionnels pour porter plainte pour leurs membres et alignement, en matière de constitution de partie civile, des compétences des conseils départementaux des ordres des infirmiers et des masseurs-kinésithérapeutes sur celles dont disposent les conseils départementaux des ordres des autres professions |
Adopté |
|
M. LEFÈVRE |
1 rect. |
Compétence des unions régionales de professionnels de santé (URPS) pour porter plainte pour les professionnels de santé exerçant à titre libéral |
Rejeté |
|
Mme GUILLOTIN |
5 rect. bis |
Compétence des unions régionales de professionnels de santé (URPS) pour porter plainte pour les professionnels de santé exerçant à titre libéral |
Rejeté |
|
Article 3 bis (nouveau) |
|||
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Mme PATRU, rapporteure |
13 |
Suppression de l'article |
Adopté |
|
M. KHALIFÉ |
8 |
Précision selon laquelle l'article 3 bis s'applique aussi aux professionnels exerçant à titre libéral |
Rejeté |
|
Article(s) additionnel(s) après Article 4 (nouveau) |
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M. BOURGI |
2 |
Rapport sur la corrélation entre le manque de moyens et les violences |
Rejeté |
|
Article 5 (nouveau) |
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|
Mme PATRU, rapporteure |
14 |
Suppression de l'article |
Adopté |