Proposition de loi visant à renforcer la sécurité des professionnels de santé

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Aggravation des peines encourues pour des faits de vol et de violences commis dans les locaux des établissements de santé ou à l'encontre des personnels de ces établissements

L'article 1^er étend à l'ensemble des personnels des structures hospitalières, médicales, paramédicales et médico-sociales, quel que soit leur mode d'exercice, l'aggravation des sanctions prévues pour les violences commises à l'encontre des professionnels de santé. Il étend par ailleurs le champ d'application des circonstances aggravantes retenues en cas de vol de matériel médical.

La commission a adopté cet article en précisant qu'il vise toutes les personnes employées au sein des structures et non seulement celles employées directement par elles.

1. Une protection renforcée des professionnels de santé prévue de longue date par les textes

L'article 60 de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure^2(*) a introduit dans le droit pénal des sanctions renforcées pour les violences à l'encontre des professionnels de santé. Celles-ci prennent la forme de circonstances aggravantes identiques à celles prévues pour les personnes dépositaires de l'autorité publique ou d'une mission de service public ou de sécurité dans l'exercice ou du fait de leurs fonctions, lorsque la qualité de la victime est apparente ou connue de l'auteur.

Cette protection des professionnels de santé est indépendante de leurs modalités d'exercice et s'étend donc tant aux professionnels agissant dans le cadre du service public que ceux exerçant à titre libéral.

Les éléments statistiques fournis à la rapporteure par le ministère de la justice montrent une croissance continue du nombre d'affaires de violences concernant les professionnels de santé orientées vers les parquets (691 en 2019, 1017 en 2023), avec un taux de réponse pénale élevé, situé, selon les années, entre 89 % et 94 %. Cette évolution suit celle, documentée notamment par les ordres professionnels, d'une augmentation des violences contre les professionnels de santé. Elle marque une volonté de prise en compte de ce phénomène par la justice, affirmée en dernier lieu par la circulaire de politique pénale générale du 27 janvier 2025, qui enjoint les procureurs généraux et les procureurs de la République à une mobilisation particulière s'agissant de la lutte contre les violences commises envers les personnels de santé.

Les condamnations prononcées en première instance pour les faits de menace ou de violence contre les professionnels de santé comportent dans trois quarts des cas (de 72 % à 80 % selon les années) des peines de prison. Elles sont cependant loin des quanta fixés par la loi pour les différentes infractions de menaces ou de violences, soit de trois à dix ans d'emprisonnement. La durée moyenne de peines fermes prononcées n'atteint pas sept mois en moyenne. Cette situation, qui n'est pas propre aux mesures destinées à une répression plus forte des violences contre les soignants, marque les limites de l'impact d'une augmentation du quantum de peines.

2. Une extension de la protection à tous les professionnels travaillant dans les secteurs des soins et aux lieux où ceux-ci sont prodigués

L'article 1^er propose de répondre aux phénomènes d'agressions des soignants et personnels exerçant dans des établissements de santé par la transcription dans la loi de plusieurs mesures figurant dans le « plan pour la sécurité des soignants » du 29 septembre 2023. Il se compose de deux parties. Les 1° A et 1° de l'article sont relatifs aux violences ; le 2° aux vols.

Le 1° A et 1° de l'article étendent le champ des catégories de personnes et des lieux relevant des sanctions aggravées sans agir sur le quantum de peines. Cette extension correspond à celle établie pour les membres des personnels « travaillant dans les établissements d'enseignement scolaire » par l'article 11 de la loi du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public^3(*).

Initialement limitée aux professionnels des établissements de santé, l'article 1^er a été étendu par la commission des lois de l'Assemblée nationale aux membres du personnel travaillant dans :

- un établissement de santé ;

- un centre de santé ;

- une maison de santé ;

- une maison de naissance ;

- un cabinet d'exercice libéral d'une profession de santé ;

- une officine de pharmacie ;

- un laboratoire de biologie médicale ;

- un établissement ou un service social ou médico-social.

Le nombre d'infractions a également été étendu. Initialement restreint aux violences ayant entrainé une interruption temporaire de travail de plus (article 222-12 du code pénal) ou de moins (article 222-13) de huit jours, l'article 1^er vise désormais également les violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner (article 222-8) et celles ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (article 222-10).

Le 2° étend les sanctions actuellement prévues par l'article 311-4, soit cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende, pour le vol de « matériel destiné à prodiguer des soins de premiers secours » à tout matériel « médical ou paramédical ou lorsqu'il est commis dans un établissement de santé ».

2. La position de la commission : une extension justifiée mais dont l'impact pourrait être limité

La commission estime nécessaire de protéger tous les personnels, soignants ou administratifs, en contact direct avec le public et, à ce titre, les plus susceptibles d'être soumis à des violences, quelles que soient les modalités d'exercice de la structure où ils exercent. La sanctuarisation des espaces de soins, à l'instar des établissements scolaires, participe d'une volonté de lutte contre la brutalisation des relations sociales.

La commission est donc favorable à l'extension prévue par l'Assemblée nationale afin de couvrir les personnels de toutes les structures liées aux soins. À l'initiative de la rapporteure, la commission a donc adopté un amendement COM-9 précisant que les sanctions renforcées visent les actes de violence commis à l'encontre de tous les professionnels « exerçant au sein » d'une structure, et non pas seulement ceux qui sont ses employés directs.

La commission note cependant que l'extension votée par l'Assemblée nationale dépasse largement le périmètre initial de la proposition par l'inclusion des services sociaux, qui, s'ils peuvent avoir une dimension de prise en charge liée aux soins, n'en ont pas dans leur majorité.

S'agissant de l'élargissement du champ des sanctions aggravées en matière de vol, la commission des lois considère que l'imprécision de la notion de « matériel destiné à prodiguer des soins de premiers secours » a nui à la mise en oeuvre de cette disposition. Elle considère cependant qu'il conviendra d'examiner l'impact de la nouvelle notion de « matériel médical et paramédical » volé au sein d'un établissement de santé, qui est particulièrement large et pourrait s'avérer d'application complexe. Elle n'a donc pas souhaité étendre encore cette infraction, notamment aux produits de santé. Elle souhaite enfin que cette infraction ne soit pas détournée de son objet et instrumentalisée dans les conflits sociaux avec les personnels, risque qu'ont souligné plusieurs syndicats.

La commission a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Article 2
Extension du délit d'outrage aux professionnels de santé et des circonstances aggravantes lorsque le délit est commis dans un établissement de santé

L'article 2 prévoit que le délit d'outrage est caractérisé lorsqu'il est commis à l'encontre d'un professionnel de santé ou d'une personne chargée d'une mission de service public et que les faits ont été commis à l'intérieur d'un établissement de santé des structures hospitalières, médicales, paramédicales et médico-sociales, quel que soit leur mode d'exercice.

La commission a considéré que, du fait de l'élargissement du champ de l'article 2, le délit d'insulte est plus adapté à l'objectif visé que celui d'outrage et a adopté en conséquence adopté cet article avec une nouvelle rédaction.

1. Le dispositif proposé

Aux termes de l'article 433-5 du code pénal, l'outrage est réprimé lorsqu'il est commis à l'encontre d'une « personne chargée d'une mission de service public, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de sa mission ».

La répression est aggravée lorsque l'outrage est adressé à une personne dépositaire de l'autorité publique, à un sapeur-pompier ou à un marin-pompier (alinéa 2 de ce même article) ; à une personne chargée d'une mission de service public lorsque les faits ont été commis à l'intérieur d'un établissement scolaire ou éducatif ou à l'occasion des entrées ou sorties des élèves aux abords d'un tel établissement (alinéa 3) ; et lorsqu'il est commis en réunion (alinéa 4).

L'article 2 propose d'intégrer les professionnels de santé à la liste des personnes pour lesquelles l'outrage fait l'objet d'une répression aggravée à l'alinéa 2 et les établissements de santé, centres de santé, maisons de santé, maisons de naissance, cabinets d'exercice libéral d'une profession de santé, d'une officine de pharmacie, d'un laboratoire de biologie médicale ainsi que les établissements d'un service social ou médico-social à l'alinéa 3.

2. La position de la commission : renforcer les sanctions en matière d'injure plutôt que celles liées à l'outrage

L'extension du champ de l'article 433-5 par l'article 2 pose deux types de difficultés : l'une sur la nature de l'infraction, l'autre de cohérence interne.

Le délit d'outrage est lié à l'exercice d'une mission de service public et couvre déjà toutes les personnes agissant à ce titre. L'ajout des professionnels de santé est dès lors partiellement redondant avec le champ actuel de l'article. Mais surtout, l'ajout des professions libérales change la nature de l'infraction et la rapproche de l'injure, réprimée, pour l'ensemble des particuliers, par l'article 33 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse. Afin de préserver la spécificité des infractions, il semble préférable de maintenir le lien entre le délit d'outrage et le service public.

Ceci d'autant plus que l'article 2 aboutit à un paradoxe du fait de la modification proposée pour l'alinéa 3. En effet, cet alinéa vise les outrages adressés « à une personne chargée d'une mission de service public » dans et aux alentours des établissements scolaires. En étendant la liste des lieux au sein desquels l'infraction peut être constituée, y compris aux cabinets d'exercice libéral, l'article 2 aboutit à la situation peu satisfaisante selon laquelle l'outrage pourrait être caractérisé contre une personne chargée d'une mission de service public présente dans le cabinet mais pas contre le praticien lui-même.

Sur proposition de la rapporteure, la commission a donc adopté l'amendement COM-10 visant à compléter l'infraction d'injure, sanctionnée par l'article 33 de la loi du 29 juillet 1881, par des dispositions prévoyant des sanctions renforcées pour les personnels visés par l'article 2 et à maintenir l'infraction d'outrage pour les personnes chargées d'un service public. Cette modification entraine un délai de prescription plus court, d'une durée d'un an, que la commission a jugé raisonnable.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (Supprimé)
Possibilité, pour les professionnels de santé, de déclarer comme domicile l'adresse de leur ordre professionnel ou leur adresse professionnelle lorsqu'ils portent plainte

L'article 2 bis permet aux professionnels de santé, sur autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction, de déclarer comme domicile l'adresse de leur ordre professionnel lorsqu'ils portent plainte ou leur adresse professionnelle lorsqu'ils sont convoqués par la police judiciaire au titre de leur profession.

La commission a supprimé cet article, qui est en grande partie satisfait par les articles 10-2 et 89 du code de procédure pénale.

1. Le code de procédure pénale permet à toutes les victimes et à tous les témoins de déclarer l'adresse d'un tiers plutôt que leur adresse personnelle

Le principe du procès équitable, « garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 »^4(*), a pour corolaire le droit, pour toute personne mise en cause, d'être confrontée à son plaignant ou à son dénonciateur. Néanmoins, la nécessité de protéger ces derniers exige qu'une conciliation soit opérée entre ces deux impératifs.

C'est pourquoi le droit pénal et, plus marginalement, le droit civil^5(*) prévoient des dérogations au principe général selon lequel l'adresse personnelle doit être déclarée lors des procédures judiciaires.

a) La dissimulation de l'adresse personnelle de la victime

En premier lieu, au stade de l'enquête de police, le 9° de l'article 10-2 du code de procédure pénale impose aux officiers ou agents de police judiciaire, ainsi qu'aux assistants d'enquête, « d'informer par tout moyen les victimes de leur droit [...] de déclarer comme domicile l'adresse d'un tiers, sous réserve de l'accord exprès de celui-ci ». Il s'agit alors, généralement, de l'adresse de leur avocat, mais cela peut aussi être leur employeur, a fortiori si le fait infractionnel a eu lieu dans un cadre professionnel.

Lorsque la victime est une personne dépositaire de l'autorité publique ou qu'elle est chargée d'une mission de service public - ce qui est le cas du personnel des établissements publics de santé - et que l'infraction a été commise en raison de ses fonctions ou de sa mission, le même 9° autorise la victime à déclarer son adresse professionnelle, même sans l'accord de son employeur. Ainsi, comme l'a indiqué à la rapporteure la Fédération hospitalière de France (FHF), « l'utilisation de l'adresse de l'employeur dans le cas d'un dépôt de plainte direct par un professionnel est une pratique déjà largement répandue dans les faits ».

Devant le juge d'instruction, la même procédure est applicable à toute personne qui s'est constituée partie civile, conformément à l'article 89 du code de procédure pénale.

b) La dissimulation de l'adresse personnelle d'un témoin

Dans l'objectif de « protection des témoins »^6(*), l'article 706-57 du code de procédure pénale permet également à ces derniers, sous certaines conditions, de dissimuler leur adresse personnelle.

Cette faculté est ouverte à toutes « personnes à l'encontre desquelles il n'existe aucune raison plausible de soupçonner qu'elles ont commis ou tenté de commettre une infraction et qui sont susceptibles d'apporter des éléments de preuve intéressant la procédure ». Celles-ci peuvent alors, sur autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction, déclarer comme domicile l'adresse du commissariat ou de la brigade de gendarmerie.

Outre ces dispositions générales, lorsque la personne a été convoquée en raison de sa profession - ce qui inclut naturellement les professionnels de santé -, celle-ci peut déclarer son adresse professionnelle. Lorsque le témoin est une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public pour des faits dont elle a eu connaissance en raison de ses fonctions ou de sa mission, l'autorisation du procureur de la République n'est pas nécessaire pour que soit déclarée l'adresse professionnelle.

Si l'adresse personnelle du témoin est dissimulée à la personne mise en cause, elle est toutefois transmise à l'autorité judiciaire qui « [l']inscrit sur un registre, ouvert à cet effet et tenu sous format papier ou numérique ».

2. L'article 2 bis vise à créer un dispositif spécifique aux professionnels de santé, leur permettant de déclarer leur adresse professionnelle ou l'adresse de leur ordre professionnel

L'article 2 bis a été ajouté en séance publique à l'Assemblée nationale, par l'adoption d'un amendement présenté par Astrid Panosyan-Bouvet (Renaissance, Paris)^7(*) et sous-amendé marginalement par le rapporteur, Didier Martin (Renaissance, Côte d'Or)^8(*).

Cet article additionnel insère un nouvel article 15-3-4 au sein du chapitre I^er du titre I^er du livre I^er du code de procédure pénale relatif à la police judiciaire. Dans une rédaction proche de celle de l'article 706-57 du même code, autorisant la dissimulation de l'adresse des témoins, ce nouvel article 15-3-4 permettrait spécifiquement aux « professionnels de santé », c'est-à-dire les professions définies à la quatrième partie du code de la santé publique, de déclarer aux officiers et agents de police judiciaire l'adresse de l'ordre professionnel auquel ils appartiennent, sans même solliciter l'accord de l'ordre pour ce faire. Cette possibilité ouverte au professionnel de santé serait toutefois subordonnée à l'autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction, ce qui constituerait donc, pour le cas du personnel des établissements publics de santé, un alourdissement des conditions procédurales en comparaison du droit à la déclaration de l'adresse d'un tiers prévu au 9° de l'article 10-2 du code de procédure pénale. En outre, le professionnel de santé pourrait déclarer son adresse professionnelle, « s'il a été convoqué en raison de sa profession ».

Ce nouvel article 15-3-4 ne précise pas à quelles étapes de la procédure judiciaire ces facultés seraient ouvertes ; toutefois, aussi bien son emplacement à la suite des articles traitant du dépôt de plainte que les motifs cités au soutien de l'amendement qui en est à l'origine laissent entendre que la déclaration de l'adresse de l'ordre professionnel interviendrait principalement au stade du dépôt de plainte.

Ces mesures, qui ont reçu un avis favorable de la commission des lois de l'Assemblée nationale comme du Gouvernement, sont en effet justifiées par l'assertion selon laquelle « certains professionnels de santé n'osent pas porter plainte lorsqu'ils sont victimes de violences par peur que soit révélée leur adresse personnelle, et des représailles qui pourraient s'ensuivre »^9(*).

En revanche, la déclaration de l'adresse professionnelle en cas de « convocation » du personnel soignant en raison de sa profession ne pourrait, par définition, pas concerner le plaignant. Il n'est par ailleurs pas précisé, en l'état du texte, si l'autorisation du procureur de la République ou du juge d'instruction vaut également pour la déclaration de l'adresse professionnelle.

3. Un article moins-disant que l'état du droit, supprimé par la commission

Les auditions menées par la rapporteure ont démontré que la déclaration de l'adresse de l'ordre ou de l'adresse professionnelle lors du dépôt de plainte était une demande forte des professionnels de santé, à laquelle souscrivent pleinement les ordres médicaux et paramédicaux.

Sans remettre en cause l'objectif poursuivi par l'article 2 bis, à savoir éviter que les professionnels de santé renoncent au dépôt de plainte, de crainte que leur adresse personnelle ne soit connue de leur agresseur présumé, la commission a, par l'adoption de l'amendement COM-11 présenté par sa rapporteure, supprimé cet article, pour quatre raisons principales.

En premier lieu, et il s'agit de la raison principale, cet article est satisfait par les articles 10-2 et 89 du code de procédure pénale : comme évoqué supra, ces deux articles permettent respectivement aux plaignants et aux parties civiles de déclarer, avec son accord, l'adresse d'un tiers - qui peut donc être un ordre. Si le professionnel de santé exerce dans un établissement public de santé, il peut en outre, puisqu'il est « chargé d'une mission de service public », déclarer son adresse professionnelle. L'insertion d'un nouvel article au sein du code de procédure pénale aurait donc pour effet de contribuer inutilement à l'inflation législative.

En deuxième lieu, le droit en vigueur est plus favorable aux professionnels de santé que le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, dans la mesure où, actuellement, il n'est pas nécessaire, pour le professionnel de santé comme pour tout plaignant, de solliciter l'accord du procureur de la République ou du juge d'instruction pour déclarer l'adresse d'un tiers lors du dépôt de plainte.

En troisième lieu, il paraît préférable, conformément à ce que prévoit l'état du droit, de s'assurer de l'accord de l'ordre, ce qui est une procédure moins lourde que le recueil de l'accord des autorités judiciaires, avant que le professionnel de santé ne déclare son adresse. L'accord de l'ordre, qui n'est pas exigé dans le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, permet en effet de veiller à ce qu'il soit bien informé de l'engagement de la procédure judiciaire, afin notamment qu'il soit alerté de la nécessité pour lui de transmettre les documents, tels que les convocations judiciaires, au plaignant.

Enfin, le dispositif de l'Assemblée nationale, inspiré de la rédaction de l'article 706-57 du code de procédure pénale qui concerne l'adresse des personnes appelées à témoigner, est ambigüe puisqu'il n'ouvre la possibilité, pour le professionnel de santé, de déclarer son adresse professionnelle que « si la personne a été convoquée en raison de sa profession ». Outre que cela est pleinement satisfait pour ce qui concerne les témoins, le dispositif prévu par l'Assemblée nationale ne peut donc pas concerner les plaignants, qui ne sont pas « convoqués » pour déposer plainte.

In fine, un effort de communication auprès des professionnels de santé et des ordres sur les possibilités que leur offrent déjà les articles 10-2 et 89 du code de procédure pénale a semblé plus opportun à la commission qu'un alourdissement superflu de la législation pénale.

La commission a supprimé l'article 2 bis.

Article 3
Possibilité pour l'employeur de porter plainte en lieu et place d'un professionnel de santé ou d'un membre du personnel d'un établissement de santé

Dérogeant au principe général selon lequel seule la victime majeure de l'infraction, son représentant légal (lorsque la victime est mineure ou fait l'objet d'une mesure de protection) ou ses ayants droit peuvent déposer plainte, l'article 3 permet à l'employeur d'un professionnel de santé ou d'un membre du personnel d'un établissement de santé, qu'il soit public ou privé, de déposer plainte en ses lieu et place, lorsqu'il a connaissance de faits susceptibles de constituer certaines infractions et que ces faits sont commis dans un cadre professionnel ou en raison des fonctions professionnelles de la victime. Le dépôt de la plainte serait toutefois soumis au consentement écrit de la victime.

La commission a adopté cet article, modifié par un amendement de sa rapporteure, visant à préciser que le dépôt de plainte par l'employeur ne sera pas possible lorsque les violences alléguées concernent les membres du service, à confier aux ordres professionnels la faculté de déposer plainte pour les professionnels libéraux organisés par ordre et à aligner, en matière de constitution de partie civile, les compétences des conseils départementaux des ordres des infirmiers et des masseurs-kinésithérapeutes sur celles dont disposent les conseils départementaux des ordres des autres professions.

1. Le droit pénal distingue la dénonciation, largement ouverte et même obligatoire pour tout officier public ou fonctionnaire, et le dépôt de plainte, presque exclusivement réservé à la victime de l'infraction mais peu souvent effectué

Si, pour certaines infractions spécifiques, la plainte de la victime est nécessaire pour la mise en mouvement de l'action publique, notamment en cas de diffamation ou d'atteinte à des intérêts privés, elle n'est toutefois pas, dans la majorité des cas, un préalable indispensable à l'engagement de poursuites par le ministère public. Dans les deux cas de figure, la plainte ou la dénonciation demeurent les procédures les plus directes pour que ce dernier et, plus largement, les autorités policières et judiciaires soient informées de la commission d'une infraction.

En effet, conformément aux articles 17 et 40 du code de procédure pénale, les officiers de police judiciaire et le procureur de la République reçoivent « les plaintes et dénonciations ». Il revient ensuite au procureur de la République « d'apprécier les suites à leur donner », notamment l'engagement éventuel de poursuites.

La distinction entre la plainte et la dénonciation ne résulte pas de conditions formelles, puisque le code de procédure pénale ne prévoit aucun formalisme particulier, ni pour la plainte, ni pour la dénonciation, qui peuvent toutes deux être effectuées par écrit ou oralement. La distinction entre les deux procédures repose en revanche sur la qualité pour agir, plus restreinte en ce qui concerne le dépôt de plainte.

a) La dénonciation, qui peut être spontanée ou contrainte, est ouverte à toute personne ayant connaissance d'un fait infractionnel

La dénonciation s'entend d'une déclaration écrite ou orale par laquelle une personne physique ou morale, en principe qui n'a pas été elle-même victime de l'infraction ni lésée d'aucune façon, informe les autorités policières ou judiciaires de la commission d'un acte infractionnel.

Cette dénonciation peut être spontanée, sur le fondement des articles 17 et 40 du code de procédure pénale précités. Cette faculté d'information des pouvoirs publics n'est encadrée par aucune restriction autre que le délit de diffamation. Par conséquent, aucune condition particulière, par exemple d'âge, de nationalité ou d'exercice des droits civiques, n'est exigée.

En parallèle, le code de procédure pénale et diverses dispositions spécifiques imposent à certaines personnes de dénoncer - ou, selon la terminologie, de « signaler » ou de « révéler » - des faits criminels ou délictueux dont elles auraient connaissance.

Il en va ainsi, en vertu de l'article 40 précité, de « toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit ». Cette personne est alors tenue « d'en donner avis sans délai au procureur de la République et de transmettre à ce magistrat tous les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs ». L'article L. 132-2 du code de la sécurité intérieure, précise, si besoin était, que cette obligation de signalement s'applique au maire qui acquerrait connaissance, dans l'exercice de ses fonctions, d'un crime ou d'un délit.

Sans prétendre à l'exhaustivité, de nombreuses dispositions analogues étendant la dénonciation contrainte à diverses entités spécifiques peuvent être mentionnées. Ainsi, l'Autorité de la concurrence est tenue de porter à la connaissance du procureur de la République les pratiques tombant sous le coup de sanctions en raison de leur caractère anticoncurrentiel, conformément à l'article L. 462-6 du code de commerce. Cette obligation pèse également sur les commissaires aux comptes, lesquels, sur le fondement de l'article L. 821-10 du même code, doivent dénoncer au procureur de la République les faits délictueux dont ils ont connaissance dans la gestion des sociétés qu'ils contrôlent.

b) La plainte, normalement ouverte seulement à la victime, peut, dans le cadre de menaces ou de violences commises lors de l'exécution d'un service public, être déposée par l'employeur de la victime

Contrairement aux dénonciations, spontanées ou contraintes, qui ne reposent pas sur la victime présumée de l'acte infractionnel, le dépôt d'une plainte ne peut être effectué que par « la victime d'une infraction pénale »^10(*) ou, lorsque celle-ci est mineure ou placée sous curatelle ou sous tutelle, par son représentant légal. Il s'agit d'un principe ancien de la justice française selon lequel « nul ne plaide par procureur ».

Dans certains cas, les ayants droit de la victime présumée peuvent également porter plainte, y compris alors que la victime est décédée, lorsque le préjudice subi par la victime les a également lésés, par exemple en cas de détournement d'héritage lié à un abus de faiblesse.

S'agissant des personnes morales, elles peuvent déposer plainte en complément de leur salarié ou agent si l'infraction leur a également porté préjudice.

Dans tous les cas de figure, la plainte peut alors être déposée sur internet, dans un commissariat de police, une brigade de gendarmerie, ou directement auprès du procureur de la République.

Lors du vote de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, le législateur a, pour la première fois, dérogé au principe général selon lequel il appartient à la victime d'une infraction de porter plainte, en créant un nouvel article 433-3-1 au sein du code pénal qui impose à certaines personnes morales de porter plainte lorsque leur agent ou leur salarié est victime de menaces ou de violences aux fins d'obtention d'une dérogation aux règles de fonctionnement d'un service public.

Plus précisément, lorsqu'une personne « participant à l'exécution d'une mission de service public » fait l'objet de menaces, de violences ou d'actes d'intimidation, afin que l'agresseur obtienne pour lui-même ou pour autrui une exemption totale ou partielle ou une application différenciée des règles qui régissent le fonctionnement dudit service, le représentant de l'administration ou de la personne de droit public ou de droit privé à laquelle a été confiée la mission de service public doit déposer plainte dès qu'elle a connaissance de faits susceptibles de constituer cette infraction. Il ne s'agit donc pas d'une faculté ouverte à l'employeur, mais bien d'une obligation de dépôt de plainte, applicable même sans l'accord de la victime. En effet, lors de l'examen du texte en 2021, le Sénat a estimé que l'accord de la victime n'était pas nécessaire, considérant que « le service public lui-même est également mis en cause par l'infraction »^11(*). L'administration ou le délégataire ne peut toutefois pas se constituer partie civile devant le juge d'instruction ni citer directement les auteurs du délit devant le tribunal correctionnel.

Interrogé par la rapporteure sur le nombre de plaintes déposées par un employeur public sur le fondement du deuxième alinéa de l'article 433-3-1 du code pénal, le ministère de la justice n'a été en mesure de préciser l'origine des plaintes mais a indiqué que 32 affaires avaient donné lieu à une réponse pénale en 2023 au titre de cet article, soit 68 % de plus qu'en 2022. La proportion de ces affaires qui concerne spécifiquement les établissements de santé n'est toutefois pas connue.

Bien que l'application de l'article 433-3-1 précité soit, au vu des auditions menées par la rapporteure, très loin d'être systématique, l'obligation de dépôt de plainte concerne bien, en théorie, tous les établissements publics de santé, ceux-ci « participant à l'exécution d'une mission de service public ».

c) Un frein au dépôt de plainte attesté par les statistiques nationales et confirmé par les auditions menées par la rapporteure

Bien que l'ensemble des professionnels de santé interrogés par la rapporteure s'accordent sur la « tolérance zéro » dont doivent faire l'objet les actes de violence à leur encontre, le dépôt de plainte apparaît loin d'être systématique.

Selon les derniers chiffres publiés par l'observatoire national des violences en santé (ONVS), géré par le ministère de la santé^12(*), seuls 20 % des signalements de violences effectués en 2021 sur la plateforme dédiée ont été suivis d'un dépôt de plainte, et 2 % ont donné lieu au dépôt d'une main courante. Ainsi, pour 78 % des signalements d'actes de violence, aucune procédure judiciaire n'est engagée par la victime.

Répartition des signalements effectués sur la plateforme de l'ONVS selon l'engagement ou non d'une procédure judiciaire par la victime

Un constat similaire a été dressé par le conseil national de l'ordre des médecins, qui dispose de son propre observatoire pour mesurer les violences commises à l'encontre des médecins. D'après les données publiées dans le dernier rapport de cet observatoire^13(*), 62 % des médecins ayant signalé en 2023 au conseil national de l'ordre un acte de violence n'ont engagé aucune procédure judiciaire, un chiffre suivant une tendance haussière depuis le début des années 2000. À l'inverse, seuls 31 % des médecins concernés ont déposé plainte et 7 % une main courante.

Part des signalements effectués à l'observatoire de la sécurité des médecins ayant donné lieu à l'engagement ou non d'une procédure judiciaire par la victime

Source : observatoire de la sécurité des médecins, édition 2024 (données de l'année 2023), conseil national de l'ordre des médecins

Les auditions menées par la rapporteure ont confirmé l'existence d'un frein au dépôt de plainte de la part des professionnels de santé. Ce frein serait multifactoriel mais résulterait principalement d'une mauvaise connaissance des démarches à effectuer, du sentiment que la démarche judiciaire n'aboutira pas, de la peur de représailles de la part de l'agresseur ou de ses proches, de la minimisation de la gravité de l'incident par la victime, en particulier lorsque l'agresseur souffre de pathologies ou de troubles cognitifs pouvant expliquer partiellement son comportement violent ou encore, plus prosaïquement, de l'absence de temps pour procéder aux démarches judiciaires.

Les professionnels victimes de violence peuvent toutefois bénéficier du soutien indirect de l'ordre auquel ils appartiennent, le code de la santé publique^14(*) autorisant les conseils nationaux et régionaux des ordres et, pour certains ordres, les conseils départementaux^15(*), à se constituer partie civile en parallèle de la plainte de la victime pour tous les « faits portant un préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession [qu'ils représentent], y compris en cas de menaces ou de violences commises en raison de l'appartenance à [cette] profession ».

2. L'article 3 de la proposition de loi créerait une nouvelle dérogation au principe selon lequel « nul ne plaide par procureur » en étendant les cas dans lesquels l'employeur d'un professionnel de santé pourrait porter plainte pour ce dernier

L'article 3, assez largement amendé à l'Assemblée nationale par le rapporteur, Philippe Pradal, et plusieurs autres députés, sans pour autant en modifier le principe général, insère un nouvel article 15-3-3 au sein du code de procédure pénale pour permettre à l'employeur d'un professionnel de santé ou d'un membre du personnel d'un établissement de santé, qu'il soit public ou privé, de déposer plainte à la place du professionnel, lorsqu'il a connaissance de faits susceptibles de constituer certaines infractions et que ces faits sont commis dans un cadre professionnel ou en raison des fonctions professionnelles de la victime.

Il s'agit de la mise en oeuvre de la mesure n° 36 du « plan pour la sécurité des professionnels de santé », présenté en septembre 2023 par la ministre déléguée chargée de l'organisation territoriale et des professions de santé, alors Agnès Firmin-Le Bodo.

Source : plan pour la sécurité des professionnels de santé, ministère de la santé, septembre 2023

Contrairement à ce que prévoit l'article 433-3-1 du code pénal pour le délit d'obstruction au fonctionnement d'un service public, le dépôt de la plainte serait toutefois soumis au consentement écrit de la victime. Par ailleurs, le dépôt d'une plainte ne serait qu'une faculté ouverte à l'employeur, et non une obligation. L'employeur ne serait toutefois exempté ni de faire application de l'article 433-3-1 du code pénal, si le service public lui-même a été mis en cause par l'infraction, ni de signaler au procureur de la République les faits infractionnels en vertu de l'article 40 du code de procédure pénale.

Le nouvel article 15-3-3 précisant que le dépôt de plaine par l'employeur ne lui donnerait pas la qualité de victime, l'employeur ne pourra pas se constituer partie civile, sauf s'il estime avoir été lui-même lésé par les violences en question : il s'agit bien de permettre à l'employeur d'initier les démarches judiciaires et non de se substituer entièrement à la victime, qui demeurera convoquée par la justice pour témoigner et présenter sa version des faits. C'est en outre au bénéfice de la victime et non de l'employeur que les dommages et intérêts seraient versés.

Les infractions dont la commission pourrait donner lieu au dépôt d'une plainte de l'employeur à la place de la victime sont énumérées dans le tableau ci-après.

Infractions commises à l'égard d'un professionnel de santé ou un membre du personnel pouvant donner lieu à une plainte par l'employeur

Référence (code pénal)	Infraction
Article 222-1	Actes de torture ou de barbarie
Articles 222-9 à 222-13	Violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente
Article 222-15	Administration de substances nuisibles ayant porté atteinte à l'intégrité physique ou psychique d'autrui
Article 222-16	Appels téléphoniques malveillants réitérés, envois réitérés de messages malveillants émis par la voie des communications électroniques ou agressions sonores en vue de troubler la tranquillité d'autrui
222-17	Menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes dont la tentative est punissable
222-18	Menace, par quelque moyen que ce soit, de commettre un crime ou un délit contre les personnes, lorsqu'elle est faite avec l'ordre de remplir une condition
322-1 et 322-3	Destruction, dégradation ou détérioration d'un bien appartenant à autrui
433-3	Menace de commettre un crime ou un délit contre les personnes ou les biens proférée à l'encontre de toute personne chargée d'une mission de service public ainsi que d'un professionnel de santé

Alors que le texte initial ne s'appliquait qu'aux violences commises à l'égard « d'un professionnel de santé ou d'un personnel d'un établissement de santé », l'Assemblée nationale a, suivant une logique similaire à celle opérée aux articles 1^er et 2, élargi le champ de l'article, qui s'applique désormais aux « établissements de santé, aux centres de santé, aux maisons de santé, aux maisons de naissance, aux cabinets d'exercice libéral d'une profession de santé, aux officines de pharmacie, aux laboratoires de biologie médicale ou aux établissements ou services sociaux ou médico-sociaux ». Il concerne donc le personnel soignant comme le personnel administratif, exerçant dans des établissements publics ou privés de santé, ou en libéral. Ainsi, il n'est pas limité aux seuls professionnels chargés d'une mission de service public, ce qui constitue une nouveauté par rapport aux principes généraux du droit pénal.

Extension du périmètre de l'article 3 lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale

Étape de l'examen du texte	Périmètre de l'article 3
Texte initial	- Professionnel de santé - Membre du personnel d'un établissement de santé
Ajouts dans le texte lors de l'examen en commission	- Membre du personnel d'un centre de santé - Membre du personnel d'une maison de santé - Membre du personnel d'un cabinet médical ou paramédical - Membre du personnel d'un établissement ou d'un service social ou médico-social
Ajouts dans le texte lors de la séance publique	- Membre du personnel d'un cabinet d'exercice libéral d'une profession de santé cabinet médical ou paramédical - Membre du personnel d'une maison de naissance - Membre du personnel d'une officine de pharmacie - Membre du personnel d'un laboratoire de biologie médicale

Pour ce qui concerne les professions libérales, le dernier alinéa du nouvel article 15-3-3 du code de procédure pénale renvoie à un décret la détermination de l'organisme représentatif autorisé à porter plainte pour le professionnel libéral qui en ferait la demande. Interrogé par la rapporteure, le ministère de la santé a indiqué ne pas avoir arrêté sa position mais avoir identifié trois types d'organismes auxquels cette compétence pourrait potentiellement être confiée : les ordres professionnels, les syndicats ou les unions régionales des professionnels de santé (URPS).

3. Un article à la portée juridique limitée mais de nature à faciliter l'engagement des procédures judiciaires par les victimes

En cohérence avec la position exprimée par le Sénat à l'occasion de l'examen de la proposition de loi n° 235 (2023 - 2024) de Philippe Tabarot, alors sénateur, relative au renforcement de la sûreté dans les transports^16(*), et de la proposition de loi n° 234 (2023 - 2024) de Laurent Lafon visant à protéger l'école de la République et les personnels qui y travaillent^17(*), qui prévoient respectivement d'autoriser le dépôt de plainte par l'employeur « d'une personne participant à l'exécution d'un service public de transport de voyageurs » ou « d'un agent public de l'éducation nationale » victimes de violences dans l'exercice ou en raison de leur profession, la commission a pris acte du mouvement général d'extension du mécanisme de dépôt de plainte pour autrui et a approuvé le principe d'un dépôt de plainte par l'employeur d'un professionnel de santé ou d'un membre du personnel.

Considérant que le dépôt de plainte par l'employeur est effectivement un moyen de faciliter l'engagement des démarches judiciaires par les victimes, la commission a jugé que la mesure prévue par l'article 3 était non seulement de nature à répondre au souhait des professionnels d'un meilleur accompagnement face aux violences auxquelles ils sont soumis mais participerait en outre à l'objectif d'une « tolérance zéro » face à ces actes.

La commission note toutefois, au regard des attentes parfois disproportionnées dont ont pu faire preuve les représentants des professions concernées lors de leur audition, que la plainte pour autrui n'est qu'un moyen d'initier les démarches judiciaires et qu'elle ne modifie pas, en tant que telle et prise isolément, le droit positif dans le sens d'un renforcement des sanctions applicables, a fortiori alors que de nombreux établissements aident déjà les victimes à déposer plainte sur leur lieu de travail en ayant recours à la plainte dématérialisée. Comme évoqué supra, la plainte pour autrui ne permettra par ailleurs pas à l'employeur de se substituer au professionnel victime de violences. Autrement dit, si l'objectif du dispositif est d'éviter que la victime ne soit pas confrontée aux contraintes, voire aux épreuves que peuvent représenter les différentes étapes procédurales du dépôt de plainte et de son instruction, il ne permettra notamment pas à la victime de se dispenser de se présenter au commissariat ou à la gendarmerie pour témoigner, ou le cas échéant de se faire examiner au plan médical ou psychologique, etc.

Cette précision étant faite, la commission a estimé que l'article 3 demeurait utile et l'a donc amendé pour en améliorer le dispositif.

Pour ce faire, elle a adopté l'amendement COM-12, présenté par sa rapporteure, qui procède à trois modifications principales.

En premier lieu, le I de l'amendement COM-12 met fin à une ambiguïté issue du texte adopté par l'Assemblée nationale, s'agissant des violences commises entre membres du personnel, entre professionnels de santé ou entre membres du personnel et professionnels de santé. Le dépôt d'une plainte par l'employeur pourrait être assimilé à une prise de position de sa part. Inversement, l'employeur pourrait faire l'objet d'une instrumentalisation ou de pression, au risque de devoir déposer des plaintes réciproques et contradictoires. Pour ces raisons, la commission a précisé que la faculté ouverte par l'article 3 ne sera pas applicable lorsque les violences concernent des membres du personnel - soignants ou non - de l'établissement.

Le II du même amendement COM-12 confie aux ordres professionnels la faculté de déposer plainte pour les professionnels libéraux organisés par ordre, c'est-à-dire les médecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, pharmaciens, infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes ou pédicures-podologues. La rapporteure a pu constater, lors de ses auditions, que les ordres étaient particulièrement volontaires pour exercer cette fonction, ce qui devrait faciliter l'application de l'article 3, a fortiori alors que les ordres peuvent déjà se constituer partie civile lorsque leurs membres font l'objet de menaces ou violences. L'organisme représentatif pouvant déposer plainte pour les autres professionnels libéraux resterait déterminé par décret.

Enfin, le III dudit amendement COM-12 aligne les compétences des conseils départementaux des ordres des infirmiers et des masseurs-kinésithérapeutes sur celles dont disposent les conseils départementaux des ordres des autres professions libérales. En effet, les conseils départementaux des ordres autres que ceux des infirmiers et des masseurs-kinésithérapeutes peuvent, comme les ordres nationaux et les ordres régionaux, se constituer partie civile en cas de préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif de la profession, qui s'apprécie notamment en cas de menaces ou de violences commises en raison de l'appartenance à la profession qu'ils représentent. Aucune raison n'expliquant ce décalage par rapport aux autres ordres (à l'exception des pédicures-podologues dont les ordres ne disposent pas d'échelon départemental), la commission a donc ouvert cette faculté aux conseils départementaux des ordres des infirmiers et des masseurs-kinésithérapeutes.

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 3 bis (supprimé)
Présentation annuelle, dans chaque établissement de santé ou médico-social, d'un bilan des actes de violences commis à l'égard du personnel et des moyens mis en oeuvre pour y remédier

L'article 3 bis modifie le code de l'action sociale et des familles et le code de la santé publique afin que soit annuellement présenté au conseil de surveillance ou au conseil d'administration des divers établissements publics ou privés de santé ou médico-sociaux un « bilan des actes de violences commis au sein de l'établissement ou du service et les moyens mis en oeuvre pour assurer la sécurité des personnels travaillant au sein de l'établissement ou du service ». Le conseil de surveillance devrait ensuite émettre un avis sur ce bilan.

Constatant que cet article est en grande partie satisfait en pratique et considérant que le levier législatif n'est pas idoine, la commission a supprimé cet article.

1. Plusieurs dispositifs de niveau infra-législatif permettent de recenser les violences à l'encontre des membres du personnel des établissements de santé ou médico-sociaux

Si les pratiques diffèrent selon les établissements, qu'ils soient publics ou privés, cinq dispositifs principaux permettent, en théorie, d'assurer un suivi relatif des violences dans le domaine de la santé.

a) Un outil national loin de l'objectif d'exhaustivité ayant justifié sa création : l'observatoire national des violences en santé

Le principal outil national de recueil statistique des violences commises dans les établissements de santé et les établissements sociaux ou médico-sociaux est l'observatoire national des violences en santé, l'ONVS. Cet observatoire dépendant de l'actuelle direction générale de l'offre de soins (DGOS) du ministère de la santé, initialement consacré uniquement aux violences hospitalières, a été créé par voie règlementaire en 2005 dans le but « de coordonner et d'évaluer les politiques mises en oeuvre par les différents acteurs sur l'ensemble du territoire afin de garantir la sécurité des personnes et des biens à l'intérieur des établissements concernés »^18(*), d'une part, et d'acquérir une « connaissance exhaustive » des actes de violence dans le milieu de la santé, d'autre part. Pour ce faire, l'ONVS est censé être informé « de chaque fait grave qui viendrait à se produire », cette information lui permettant de publier un rapport annuel sur l'évolution des violences en santé.

Si les modalités de transmission des informations ont évolué depuis 2005 - les actes de violence sont désormais signalés sur une plateforme numérique dédiée^19(*) - et quoique l'observatoire a été étendu aux professions libérales, force est toutefois de constater que l'objectif d'une connaissance exhaustive des actes de violences relève actuellement, comme le reconnaît lui-même l'ONVS dans son dernier rapport public, d'un voeu pieux.

En effet, malgré les directives claires issues de la circulaire du 11 juillet 2005 précitée, les signalements recueillis sur la plateforme de signalement de l'ONVS ne relèvent que du volontariat des établissements et des professionnels de santé. Ainsi, comme l'écrit l'ONVS dans un message d'avertissement en page de garde de son dernier rapport public, ces signalements « n'ont pas vocation à l'exhaustivité », ce qui contredit manifestement le souhait initial du ministère de la santé.

La rapporteure a pu constater, lors de ses auditions, que si l'ONVS est, dans l'ensemble, connu des professionnels de santé et des établissements publics comme privés - du moins par les directions des établissements, les ordres professionnels et les syndicats représentatifs - le signalement des violences demeure loin d'être systématique. Les raisons invoquées sont multiples : le manque de temps des services administratifs ou de la victime elle-même pour procéder au signalement ; la minimisation de l'acte de violence par la victime, notamment lorsque l'agresseur souffre de pathologies ou de troubles cognitifs pouvant expliquer partiellement son comportement violent ; le sentiment d'inutilité du signalement ; la méconnaissance du dispositif, en particulier pour les jeunes recrues ; ou encore le silence de la victime, qui n'en réfère pas toujours à ses supérieurs hiérarchiques ou à ses collègues.

Bien que l'ensemble des autres ordres professionnels incite, depuis le début de l'année 2023, les professionnels libéraux à signaler sur la plateforme de l'ONVS les violences dont ils font l'objet^20(*), l'exhaustivité des données de l'ONVS est réduite par l'existence parallèle d'un observatoire national de la sécurité des médecins, mis en place et géré par le conseil national de l'ordre des médecins depuis 2003. Tout comme l'ONVS, cet observatoire repose sur des signalements spontanés : aussi, comme l'a indiqué à la rapporteure le conseil national de l'ordre des médecins, les données qu'il agrège « ne reflètent pas la réalité de la situation ».

En outre, l'ONVS a rencontré des difficultés d'effectifs ces dernières années, ayant eu pour conséquence l'absence de publication du rapport annuel ces trois dernières années, le dernier rapport ayant été publié en 2022 et présentant les données des années 2020 et 2021, fortement affectées par la crise du Covid-19. D'après les informations transmises à la rapporteure par le ministère de la santé, ce retard devrait être enfin comblé à l'été 2025. Le rapport devrait alors présenter les données des années 2022 à 2024.

b) Au sein de chaque établissement de santé ou médico-social, le recensement des violences repose sur des pratiques variées

Outre l'ONVS et l'observatoire national de la sécurité des médecins, dont le périmètre est national, plusieurs outils permettent, au sein des établissements de santé ou des établissements médico-sociaux, d'assurer un suivi des violences commises à l'encontre du personnel.

En premier lieu, pour tous les établissements publics, le rapport social unique, qui est présenté au comité social d'établissement, doit comporter, conformément au 9° de l'article R. 231-1 du code général de la fonction publique, « des éléments et des données [...] relatifs [...] à la santé et à la sécurité au travail ». L'arrêté du 28 avril 2022 du ministre des solidarités et de la santé fixant pour la fonction publique hospitalière la liste des indicateurs contenus dans la base de données sociales précise par ailleurs que les données du rapport social unique relatives à la santé et à la sécurité doivent comporter des éléments sur les « violences sur agent », et notamment « le nombre d'actes de violence » et « le nombre de victimes d'actes de violence ».

En sus de sa présentation au comité social d'établissement, le rapport social unique est également transmis à la commission médicale d'établissement, conformément au 9° du II de l'article R. 6144-1 du code de la santé publique^21(*).

Ainsi, dans les établissements publics, personnels médicaux et non-médicaux sont déjà destinataires d'informations détaillées sur la sécurité au travail, qui incluent des éléments chiffrés sur les violences à l'encontre du personnel.

Dans les établissements privés de santé, des informations relatives à la sécurité au travail, et donc aux actes de violence dont peuvent faire l'objet les salariés, sont recensées dans le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP)^22(*), qui est obligatoire dans toutes les entreprises dès l'embauche du premier salarié.

Enfin, la plupart des établissements de santé, qu'ils soient publics ou privés, ont mis en place des « outils de déclaration des évènements indésirables » ou des « déclarations d'accident de service », qui permettent à la victime de signaler - notamment - la commission de violences à son encontre. Pour ce qui concerne les établissements publics, la mise en place de ces outils de signalement est une obligation légale résultant de l'article L. 135-6 du code général de la fonction publique, qui impose aux employeurs publics d'instaurer « un dispositif ayant pour objet de recueillir les signalements des agents qui s'estiment victimes d'atteintes volontaires à leur intégrité physique, d'un acte de violence, de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel, d'agissements sexistes, de menaces ou de tout autre acte d'intimidation et de les orienter vers les autorités compétentes en matière d'accompagnement, de soutien et de protection des victimes et de traitement des faits signalés ». La procédure de recueil de ces signalements est précisée par voie règlementaire^23(*) mais laisse une marge d'adaptation à chaque établissement.

2. L'article 3 bis impose la présentation annuelle du bilan des actes de violence devant le conseil de surveillance ou d'administration des établissements de santé ou médico-sociaux

L'article 3 bis a été ajouté en séance publique à l'Assemblée nationale, par l'adoption d'un amendement présenté par Aude Luquet (Renaissance - Seine-et-Marne)^24(*), avec un avis favorable de la commission des lois et de sagesse du Gouvernement.

Il modifie le code de l'action sociale et des familles et le code de la santé publique afin que soit annuellement présenté au conseil de surveillance ou au conseil d'administration des divers établissements publics ou privés de santé un « bilan des actes de violences commis au sein de l'établissement ou du service et les moyens mis en oeuvre pour assurer la sécurité des personnels travaillant au sein de l'établissement ou du service ». Le conseil de surveillance ou d'administration devrait ensuite émettre un avis sur ce bilan.

Plus précisément, cette obligation s'appliquerait :

- aux établissements et services sociaux et médico-sociaux, conformément au I ;

- aux établissements publics de santé, conformément au 1° du II ;

- aux établissements de santé privés, conformément au 2° du même II.

Les objectifs sont ainsi, selon les motifs de l'amendement, d'améliorer la connaissance des actes de violences commis au sein des établissements de santé, d'une part, et d'inciter le conseil de surveillance ou d'administration à se prononcer, au regard de cette connaissance, « de manière éclairée » sur le fonctionnement de l'établissement, d'autre part.

La composition des conseils d'administration ou de surveillance des établissements précités, destinataires de ce bilan, varie selon la catégorie d'établissement mais comporte systématiquement, y compris pour les établissements privés, des représentants du personnel et des représentants des usagers^25(*).

En l'état du droit, aucune obligation spécifique aux établissements de santé privés n'est exigée quant au déroulé de leurs conseils de surveillance ou d'administration^26(*). Le présent article 3 bis constituerait à ce titre une importante nouveauté.

En revanche, de nombreuses dispositions législatives imposent déjà aux conseils de surveillance des établissements publics de santé et aux conseils d'administration des établissements sociaux et médico-sociaux de délibérer ou de donner leur avis sur certains points, tels que le « rapport annuel d'activité », « le compte financier », « le règlement intérieur de fonctionnement » ou encore « le projet d'établissement »^27(*), ce dernier devant notamment comporter un « volet spécifique consacré à la qualité de vie au travail des personnels médicaux et non médicaux »^28(*). Le conseil de surveillance des établissements publics de santé se voit en outre présenter annuellement certains documents et observations, notamment un « bilan » des actions mises en oeuvre par l'établissement pour améliorer l'accès aux soins et la gradation des soins. Le « bilan » proposé au présent article 3 bis s'ajouterait donc à celui-ci.

3. Des objectifs pouvant être plus efficacement atteints par l'actualisation de la circulaire du 11 juillet 2005

Tout en souscrivant aux objectifs de l'article 3 bis, en particulier la nécessité d'acquérir une connaissance la plus complète possible de l'ampleur des violences commises à l'encontre des professionnels de santé, la commission a estimé que le dispositif proposé n'était pas idoine.

En premier lieu, ce dernier est en grande partie satisfait par des dispositions qui relèvent majoritairement du domaine règlementaire, aussi bien pour les établissements privés que publics. Or, l'article 3 bis n'aurait pas vocation à remplacer ces dispositifs existants mais se superposerait à ces derniers.

En second lieu, dans un contexte préoccupant de tension budgétaire et au regard des dispositifs précités, il est apparu plus utile à la commission que la charge administrative que l'article 3 bis ferait porter sur les établissements soit consacrée à la déclaration plus systématique des actes de violence sur le site de l'observatoire national des violences en santé (ONVS), d'une part, et à l'accompagnement des victimes, notamment par le biais du dépôt de plainte autorisé par l'article 3 du présent texte, d'autre part.

Ainsi, plutôt que de contribuer à l'inflation législative, l'objectif recherché pourrait être plus efficacement atteint par voie réglementaire, notamment par la mise à jour de la circulaire DHOS/P1/2005/327 du 11 juillet 2005 précitée, qui fixe pour cible une « connaissance exhaustive » des actes de violence dans le milieu de la santé et du médico-social à travers le signalement systématique de ces actes à l'ONVS.

Par conséquent, la commission a adopté l'amendement COM-13 présenté par sa rapporteure, qui supprime l'article 3 bis.

La commission a supprimé l'article 3 bis.

Article 4
Coordinations outre-mer

L'article 4 vise à étendre l'application des dispositions de la proposition de loi aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie.

La commission a adopté cet article sans modification.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 (supprimé)
Rapport sur les conditions de travail et de sécurité dans les services de nuit, notamment les services d'urgence

L'article 5, introduit en séance publique à l'Assemblée nationale, prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport sur les conditions de travail et de sécurité dans les services de nuit, notamment les services d'urgence.

La commission, conformément à sa position constante sur les demandes de rapport, a supprimé cet article.

La commission des lois est consciente de la nécessité d'actions concrètes et de la mise en oeuvre de moyens adéquats de prise en charge dans les structures en charge d'assurer, de fait, une permanence de soins sur l'ensemble du territoire. La remise d'un rapport sur cette question ne paraît malheureusement pas de nature à changer un état de fait connu.

Sur la proposition de la rapporteure, la commission a donc adopté l'amendement COM-14 de suppression de cet article.

La commission a supprimé l'article 5.

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* ² Loi n° 2003-239.

* ³ Loi n° 2010-201.

* ⁴ Conseil constitutionnel, décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005.

* ⁵ Voir notamment le 6° de l'article 511-15 du code civil, qui permet à un bénéficiaire d'une ordonnance de protection de dissimuler son adresse personnelle.

* ⁶ Intitulé du titre XXI du livre IV du code de procédure pénale.

* ⁷ Amendement n° 51 rect. d'Astrid Panosyan-Bouvet.

* ⁸ Sous-amendement n° 80 de Didier Martin.

* ⁹ Astrid Panosyan-Bouvet, compte-rendu de la deuxième séance du jeudi 14 mars 2024 de l'Assemblée nationale.

* ¹⁰ Article 15-3 du code de procédure pénale.

* ¹¹ Rapport n° 454 (2020-2021) de Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de loi confortant le respect des principes de la République, déposé le 18 mars 2021.

* ¹² Rapport annuel de l'observatoire national des violences en santé, édition 2022 (données des années 2020 et 2021), ministère de la santé.

* ¹³ Observatoire de la sécurité des médecins, édition 2024 (données de l'année 2023), conseil national de l'ordre des médecins.

* ¹⁴ Articles L. 4122-1, L. 4123-1, L. 4124-11, L. 4233-1, L. 4312-5, L. 4312-5, L. 4321-16, L. 4321-17-1, L. 4322-9 et L. 4322-10-1 du code de la santé publique.

* ¹⁵ Voir infra l'analyse des divergences de compétences en matière de constitution de partie civile entre les conseils nationaux, régionaux et départementaux.

* ¹⁶ Ce texte a été définitivement adopté par l'Assemblée nationale le 18 mars 2025 mais n'a pas encore été promulgué en raison d'une saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de l'article 61 de la Constitution

* ¹⁷ Ce texte a été adopté par le Sénat le 6 mars 2025 et est en attente d'une inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.

* ¹⁸ Circulaire DHOS/P1/2005/327 du 11 juillet 2005 du directeur de l'hospitalisation et de l'organisation des soins, alors Jean Castex.

* ¹⁹ https://dgos-onvs.sante.gouv.fr/

* ²⁰ D'autant plus que les ordres peuvent, depuis 2023, avoir accès aux statistiques concernant leurs professions et aux déclarations de leurs membres.

* ²¹ Le 9° du II de l'article R. 6144-1 du code de la santé publique dispose que la commission médicale d'établissement est consultée sur « le bilan social » de l'établissement ; d'après les informations transmises à la rapporteure, ce bilan social est apprécié par le biais du rapport social unique.

* ²² Le document unique d'évaluation des risques professionnels est régi par les articles R. 4121-1 à R. 4121-4 du code du travail.

* ²³ Articles R. 135-1 à R. 135-10 du code général de la fonction publique.

* ²⁴ Amendement n° 53, présenté par Aude Luquet et adopté le 14 mars 2024.

* ²⁵ Voir notamment l'article L. 315-10 du code de l'action sociale et des familles et les articles L. 6143-5, L. 6161-1 et L. 6161-1-1 du code de la santé publique.

* ²⁶ Les seules dispositions du code de la santé publique régissant les conseils d'administration ou de surveillance des établissements de santé privés sont, comme évoqué supra, relatives à la composition de ces conseils.

* ²⁷ Articles L. 6143-1 du code de la santé publique et L. 315-12 du code de l'action sociale et des familles.

* ²⁸ Article L. 6243-2-1 du code de la santé publique.