EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Délégation de la compétence «
GEMAPI » des établissements publics à fiscalité
propre aux départements
L'article 1er institue une nouvelle faculté de délégation de tout ou partie de la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI) des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre aux départements.
Tout en accueillant favorablement le principe de cette nouvelle faculté laissée à la main des élus locaux, la commission a souhaité, à l'initiative du rapporteur, rapprocher cette faculté de délégation de la procédure de délégation de droit commun en la conditionnant à l'accord de l'ensemble des communes membres.
Elle a, de ce fait, rappelé d'une part, le caractère facultatif et volontaire de ladite délégation et d'autre part, que les EPCI à fiscalité propre demeurent, dans l'exercice de leurs compétences transférées, l'émanation de leurs communes membres qui doivent, en conséquence, être associées aux évolutions en la matière. Elle a adopté cet article ainsi modifié.
1. La GEMAPI : une compétence récemment attribuée au bloc communal dont la mise en oeuvre demeure contrastée malgré une recrudescence des risques
a) Une réponse à la vulnérabilité du territoire national face au risque d'inondations
Avec 17,1 millions d'habitants exposés au risque d'inondation par débordement de cours d'eau et 1,4 million à celui de submersion marine, la France est particulièrement concernée par ces phénomènes naturels. Comme l'ont rappelé les récents travaux du Sénat en la matière : « plus d'un habitant sur quatre est exposé aux débordements de cours d'eau et/ou aux submersions marines » en 20242(*).
L'origine des réflexions ayant conduit à la consécration de la compétence GEMAPI réside dans l'ampleur des dégâts constatés après le passage de la tempête Xynthia, qui a causé le décès de 47 personnes et engendré des dommages estimés à 1,5 milliard d'euros en 2010.
Prenant acte de la vulnérabilité du territoire national et tirant les conséquences du renforcement de la réglementation européenne en matière de politique de l'eau et de prévention des inondations, les gouvernements successifs se sont engagés dans un travail de redéfinition des missions constitutives de ces politiques publiques et de clarification de leur gouvernance, notamment au sein des territoires.
b) L'indispensable structuration de la GEMAPI, en réponse à l'émiettement historique des acteurs en matière de politique de l'eau
Dans le cadre des réformes territoriales des années 2010, et afin de définir une organisation institutionnelle adaptée pour répondre aux conséquences de la multiplication de phénomènes climatiques dramatiques, il est apparu pertinent au législateur, d'une part, de rassembler sous une même compétence la gestion des milieux aquatiques avec la prévention des inondations et, d'autre part, de l'attribuer au bloc communal (communes et intercommunalités).
Si, sur une partie du territoire, les collectivités territoriales se sont depuis longtemps organisées autour de structures syndicales dynamiques pour oeuvrer dans ces domaines, d'autres parties du territoire métropolitain souffraient, au contraire, d'un déficit de coordination qui pouvait être préjudiciable à la sécurité des personnes et des biens et à la qualité de l'environnement. La création de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations - la GEMAPI - tend à répondre à ces préoccupations.
(1) L'intervention historique de tous les niveaux de collectivités territoriales dans la gestion de l'eau
Avant l'adoption de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite loi « MAPTAM », la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) n'était ni identifiée comme telle, ni attribuée à une catégorie de collectivités territoriales. Les missions qui en relèvent étaient exercées, à titre facultatif, par l'ensemble des collectivités territoriales et de leurs groupements. Les uns et les autres disposaient à cette fin, en vertu de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, de diverses prérogatives de puissance publique leur permettant de prescrire ou d'effectuer des travaux d'intérêt général ou d'urgence, y compris sur des terrains privés.
La politique de l'eau se caractérisait donc par une pluralité d'acteurs qui, en l'absence de stratégie commune, nuisait à la cohérence des actions menées au sein des bassins hydrographiques et fragilisait leur financement.
Dans les faits, les collectivités territoriales - le plus souvent au travers de structures syndicales - et l'État, pour les grands fleuves, ont pris l'initiative de gérer ces compétences à la suite de catastrophes naturelles. Il en résultait un morcellement et un enchevêtrement des responsabilités, qui ne favorisaient pas une vision stratégique de la compétence à l'échelle d'un bassin-versant, et un défaut de structuration de la maîtrise d'ouvrage. Les inondations dramatiques survenues dans le Var en 2010 et en 2011, de même que les ravages causés en 2010 par la tempête Xynthia dans plusieurs départements de la côte Atlantique, témoignaient de cette absence de gestion intégrée de cette compétence.
(1) La consécration de la GEMAPI au niveau intercommunal à partir de 2018
Le législateur a fait le choix, par l'adoption des lois « MAPTAM » du 27 janvier 2014 et « NOTRe » du 7 août 2015, de confier à titre obligatoire et exclusif la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) aux établissements publics à fiscalité propre (EPCI-FP) afin de lutter contre l'émiettement de la gouvernance préexistant en la matière. Ainsi, depuis le 1er janvier 2018, l'exercice de la compétence GEMAPI dans ses quatre principales composantes a été transféré des communes aux EPCI-FP.
La compétence GEMAPI est, depuis lors, sécable et comprend quatre principaux domaines d'intervention, en application de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, soit les missions relatives à :
- l'aménagement d'un bassin ou d'une fraction de bassin hydrographique ;
- l'entretien et l'aménagement d'un cours d'eau, canal, lac ou plan d'eau, y compris les accès à ce cours d'eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d'eau ;
- la défense contre les inondations et contre la mer ;
- la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines.
Au surplus, plusieurs autres missions, en lien avec les quatre précédentes, peuvent être transférées par les communes membres à l'EPCI-FP de manière facultative, notamment s'agissant de l'approvisionnement en eau ou de la maitrise des eaux pluviales et de ruissèlement.
En somme, l'attribution de compétence au bloc communal vise à assurer un lien étroit et pérenne entre les politiques d'urbanisme (notamment en intégrant le risque d'inondation et de dégradation des milieux naturels dans l'aménagement du territoire et dans les documents d'urbanisme) et les missions relatives à la prévention des risques d'inondation et à la gestion des milieux aquatiques. Elle permet aussi de clarifier les responsabilités que les maires assument déjà en la matière, en vertu de leur pouvoir de police générale, tout en leur fournissant les outils juridiques et financiers nécessaires à son exercice.
c) La difficile appropriation de la compétence GEMAPI par le bloc communal face à des risques croissants et différents selon les territoires
Face aux difficultés de mise en oeuvre concrète du transfert de cette compétence, le législateur a introduit plusieurs tempéraments au principe du transfert obligatoire et d'un exercice exclusif de la compétence GEMAPI par les EPCI à fiscalité propre depuis le vote de la loi dite « Fesneau-Ferrand » du 30 décembre 2017, soit avant même l'entrée en vigueur du transfert effectif et obligatoire de cette compétence.
Plus précisément, il a été fait le choix de permettre aux régions et départements déjà engagés dans la GEMAPI de poursuivre leur action en la matière, sans limite de durée, sous réserve de l'accord de l'EPCI-FP, par le biais d'une convention conclue pour une durée de cinq ans renouvelable, déterminant notamment les missions exercées respectivement par le département ou la région, d'une part, et par la commune ou l'EPCI-FP, d'autre part, ainsi que la coordination de leurs actions et modalités de financement de ces missions.
Poursuivant la même logique, cette même loi a autorisé les départements et régions qui le souhaitent à demeurer membres des structures syndicales exclusivement compétentes en matière de GEMAPI auxquelles ils adhéraient à la date du 1er janvier 2018.
Enfin, les départements et régions assurant une ou plusieurs missions attachées à la compétence GEMAPI à la date du 1er janvier 2018 peuvent adhérer à un syndicat mixte ouvert, constitué ou non sous la forme d'un établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau (EPAGE) ou d'un établissement public territorial de bassin (EPTB). En effet, comme de nombreuses compétences, la GEMAPI n'a, dans la plupart des cas, pas vocation à être effectivement exercée au niveau communal ou intercommunal, les périmètres administratifs n'étant évidemment pas ceux des bassins-versants. C'est pourquoi de nombreux syndicats de communes et syndicats mixtes ont été constitués de longue date pour exercer ces missions à l'échelon pertinent : syndicats de rivière, établissements publics de bassin, etc. Le législateur n'a pas voulu remettre en cause leur existence.
Les auditions menées par le rapporteur ont permis de confirmer, d'un constat partagé par l'ensemble des acteurs auditionnés, que l'appropriation de la compétence GEMAPI, dix ans après sa création, avait largement été facilitée par l'existence de nombreuses souplesses ayant permis des adaptations locales très variées.
Selon les informations transmises par Intercommunalités de France au rapporteur, la sécabilité fonctionnelle et géographique de la compétence GEMAPI a été utilisée par de nombreux EPCI-FP. Ainsi, « il en résulte que bien souvent, l'intercommunalité exerce la compétence GEMAPI sur une partie du territoire pour une partie des items, et délègue ou transfère la compétence sur une autre partie du territoire pour une partie des items. »
En particulier, des EPCI-FP se situant sur un territoire particulièrement exposé à des inondations fortes peuvent décider de s'organiser à une échelle plus large, permettant de mutualiser les moyens, tout en décidant de conserver la maîtrise à leur échelle du reste de la compétence GEMAPI.
Il est ainsi estimé que plus de 450 syndicats mixtes exercent au moins l'un des quatre items composant cette compétence. Cependant, la direction générale des collectivités locales (DGCL) a indiqué au rapporteur ne pas disposer d'autres informations sur les modalités de structuration de la compétence par les collectivités et groupement depuis 2018.
2. Le dispositif proposé : permettre aux départements de se voir déléguer tout ou partie de la compétence GEMAPI
Partant du constat de « réalités territoriales souvent complexes, de la diversité des acteurs concernés et de la nécessité d'une coordination accrue », les auteurs de la proposition de loi proposent un nouvel assouplissement du cadre législatif de la GEMAPI.
En effet, face à la recrudescence des inondations et à l'amplification de leurs conséquences induites par le changement climatique, nombre d'élus locaux rencontrent aujourd'hui des difficultés croissantes pour prévenir effectivement et efficacement le risque d'inondation, compte-tenu des rigidités de l'exercice de celle-ci.
L'article 1er de la proposition de loi a pour objet, à titre principal, d'instituer une modalité de délégation de tout ou partie de la compétence GEMAPI, par les EPCI à fiscalité propre, au département afin de « permettre une meilleure coordination et à tirer parti des expertises techniques et logistiques des acteurs départementaux ». Ainsi, il est pris acte de la sécabilité de la compétence GEMAPI, qui, contrairement à de nombreuses autres compétences, pourrait être déléguée en tout ou partie.
La procédure de délégation prévue se différencierait de celle de droit commun sur un seul point : elle serait possible après simple délibération du conseil communautaire.
3. La position de la commission : faire confiance aux élus locaux, sous réserve de l'accord de l'ensemble des communes membres de l'EPCI à fiscalité propre
La commission a approuvé ces dispositions qui offrent de nouvelles facultés d'exercice de la compétence GEMAPI en adéquation avec les réalités locales.
Celles-ci ont pour objectif de dissiper les inquiétudes croissantes des élus locaux qui rencontrent des difficultés dans l'exercice de cette compétence, sans nuire à la cohérence des actions déjà entreprises en la matière. Le rapporteur a rappelé, sur ce point, que le mécanisme de délégation de compétences, s'il était plus souple que celui du transfert, n'en demeurait pas moins encadré et strictement limité.
Article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales : le régime de droit commun de la délégation de compétences
« Une collectivité territoriale peut déléguer à une collectivité territoriale relevant d'une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre tout ou partie d'une compétence dont elle est attributaire, y compris pour la réalisation ou la gestion de projets structurants pour son territoire. Lorsqu'il y est expressément autorisé par ses statuts, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, avec l'accord de ses communes membres, exprimé par délibérations concordantes de tous les conseils municipaux, peut également déléguer à un département ou à une région tout ou partie d'une compétence qui lui a été transférée par ses communes membres.
« Les compétences déléguées en application de l'alinéa précédent sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité territoriale ou de l'établissement public délégant.
« Cette délégation est régie par une convention qui en fixe la durée et qui définit les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle de l'autorité délégante sur l'autorité délégataire. Les modalités de cette convention sont précisées par décret en Conseil d'État. »
En effet, les représentants des associations d'élus du bloc communal comme des élus départemental entendus par le rapporteur tous ont unanimement plaidé pour des assouplissements dans l'exercice de la compétence GEMAPI eu égard à la diversité des phénomènes hydrographiques et du risque d'inondations sur le territoire national.
Au surplus, la commission a jugé cohérente cette nouvelle faculté de délégation aux départements dès lors que ceux-ci disposent, pour la plupart d'entre eux, d'une expertise dans le domaine de la GEMAPI et que leur périmètre géographique peut, dans certains territoires, recouvrir une réalité hydrographique propice à une gestion à cette échelle.
Dans la même logique, la commission a considéré que la philosophie des auteurs du texte visant à proposer de nouveaux outils, à la main des élus locaux et facultatifs, devait être saluée et amplifiée : elle a rappelé que les élus locaux étaient les plus à même de définir l'architecture institutionnelle la plus efficace au regard des spécificités de leur territoire et adapter les outils existants à la diversité territoriale des risques d'inondation.
Enfin, elle a estimé nécessaire de veiller à ce que l'assouplissement des possibilités de délégation à des départements de la compétence GEMAPI conserve un caractère facultatif et volontaire. À l'initiative du rapporteur, elle a, en conséquence, aligné la procédure de délégation ainsi créée sur la procédure de délégation de droit commun, garantissant ainsi l'accord de l'ensemble des communes membres de l'EPCI à fiscalité propre pour autoriser une telle délégation (amendement COM-2).
La commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article 2
Faculté pour les communes et intercommunalités
d'instituer des mesures relatives au ruissellement dans le zonage en
matière d'assainissement
L'article 2 ambitionne de clarifier la répartition des responsabilités, notamment en matière de gestion des eaux pluviales et de ruissellement, en permettant d'introduire dans le zonage communal ou intercommunal d'assainissement des mesures relatives à la gestion des eaux pluviales.
La commission, tout en validant son principe, a souhaité expliciter le lien entre le ruissellement et la prévention des inondations afin de ne prévoir l'interaction entre les deux compétences que dès lors qu'elles présenteraient un lien. Elle a adopté l'article ainsi modifié.
1. La proposition de loi : clarifier le lien entre le ruissellement et la GEMAPI par le biais des zonages d'assainissement communaux et intercommunaux
Bien que le lien entre le ruissellement ou la maîtrise des eaux pluviales et la prévention des inondations soit établi sur de nombreux territoires, le législateur n'a pas prévu que la « maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l'érosion des sols » (4° de l'article L.211-7 du code de l'environnement) soit partie intégrante de la compétence GEMAPI.
Cela peut, néanmoins, s'expliquer par le fait que la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement est à la frontière de plusieurs champs d'intervention, selon qu'elle soit, par exemple, abordée du point de vue de la prévention des inondations ou de l'assainissement des eaux pluviales.
Toutefois, comme l'ont révélé les auditions menées par le rapporteur, cette frontière entre les deux compétences est particulièrement poreuse en fonction des réalités territoriales ; la maîtrise des risques d'inondation occasionnés par le ruissellement pouvant relever, selon les cas, de la compétence intercommunale ou non.
Prenant acte de la complémentarité évidente entre GEMAPI, gestion des eaux pluviales et de ruissellement et assainissement, les auteurs de la proposition de loi proposent, à l'article 2, de « clarifier la répartition des responsabilités, notamment en matière de gestion des eaux pluviales et de ruissellement » en permettant d'introduire dans le zonage communal ou intercommunal d'assainissement des mesures relatives à la gestion des eaux pluviales.
Pour mémoire, la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 dispose que chaque commune ou groupement de communes doit délimiter, après enquête publique, les zones d'assainissement collectif et les zones d'assainissement non collectif. Cette obligation de zonage d'assainissement répond au souci de préservation de l'environnement, de qualité des ouvrages d'épuration et de collecte, de respect de l'existant et de cohérence avec les documents d'urbanisme. Le zonage permet également de s'assurer de la mise en place des outils d'épuration les mieux adaptés à la configuration locale et au milieu considéré.
Ainsi, en application de l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales, les communes ou leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre compétents en matière d'urbanisme délimitent, après enquête publique :
- les zones d'assainissement collectif où elles sont tenues d'assurer la collecte des eaux usées domestiques et le stockage, l'épuration et le rejet ou la réutilisation de l'ensemble des eaux collectées ;
- les zones relevant de l'assainissement non collectif où elles sont tenues d'assurer le contrôle de ces installations et, si elles le décident, le traitement des matières de vidange ainsi que, à la demande des propriétaires, l'entretien et les travaux de réalisation et de réhabilitation des installations d'assainissement non collectif ;
- les zones où des mesures doivent être prises pour limiter l'imperméabilisation des sols et pour assurer la maîtrise du débit et de l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement ;
- les zones où il est nécessaire de prévoir des installations pour assurer la collecte, le stockage éventuel et, en tant que de besoin, le traitement des eaux pluviales et de ruissellement lorsque la pollution qu'elles apportent au milieu aquatique risque de nuire gravement à l'efficacité des dispositifs d'assainissement.
En application de l'article 2 de la proposition de loi, ces zonages pourraient inclure des mesures relatives au ruissellement et à l'érosion des sols.
2. La position de la commission : accepter l'évolution proposée sous réserve de clarifications
Constatant lors des auditions que la frontière entre la lutte contre le ruissellement et l'érosion des sols et la compétence de prévention des inondations était parfois particulièrement ténue, la commission a accueilli favorablement la faculté ouverte aux EPCI à fiscalité propre de prévoir des mesures en matière de ruissellement dans les zonages en matière d'eau et d'assainissement, dès lors qu'elles présenteraient un lien avec le risque inondation.
Elle a toutefois souhaité apporter une clarification rédactionnelle, à l'initiative du rapporteur, en explicitant le lien entre les mesures de lutte contre le ruissellement et l'érosion des sols qui pourraient, à titre facultatif et en fonction des réalités territoriales de chaque EPCI à fiscalité propre, être intégrées dans les zonages relatifs à l'assainissement, afin de garantir que des mesures relatives à la compétence dite « GEPU » n'y soient intégrées que lorsqu'elles présentent un lien avec la prévention des inondations (amendement COM-3).
La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 2 bis
(nouveau)
Clarification du champ de l'assistance technique
départementale pour inclure la lutte contre le ruissellement
La commission a souhaité, à l'initiative du rapporteur, clarifier, par l'adoption d'un article additionnel 2 bis, le rôle du département en matière d'assistance technique au bloc communal en matière de prévention des inondations, en y ajoutant le ruissellement dès lors que les deux présenteraient un lien eu égard à la situation hydrographique du territoire.
Ce faisant, elle a souhaité conforter davantage le département dans son rôle de solidarité territoriale, précieuse pour le bloc communal.
1. L'ingénierie territoriale : une compétence départementale historique et dynamique
L'article L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, impose aux départements de mettre à disposition des communes et EPCI à fiscalité propre « qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences dans le domaine de l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de l'entretien des milieux aquatiques, de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat » une assistance technique dans des conditions définies par convention.
Le champ de cette assistance technique, initialement limité aux compétences liées à l'eau, a été élargi à la voirie, à l'aménagement et à l'habitat par la loi dite « NOTRe », puis par la loi dite « Fesneau-Ferrand » précitées, à la prévention des inondations.
Ces prestations d'ingénierie font l'objet d'une convention qui en détermine le contenu, les modalités et la rémunération. Elles peuvent être déléguées par le département à un syndicat mixte « ouvert » dont il est membre. Dans les départements d'outre-mer, les offices de l'eau en sont chargés.
Il s'agit donc, pour les départements, d'une compétence obligatoire mais dont l'exercice est rémunéré.
Les critères d'éligibilité à cette assistance technique, ainsi que la liste des prestations susceptibles d'être offertes à ce titre sont actuellement fixés par les articles R. 3232-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Il s'agit essentiellement de prestations d'étude et de conseil, dont peuvent bénéficier :
- les communes rurales au sens de l'article D. 3334-8-1 du même code, sauf si leur potentiel financier par habitant excède 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 5 000 habitants ;
- les EPCI de moins de 15 000 habitants si, en leur sein, la population des communes qui répondent aux conditions fixées au 1° représente plus de la moitié de la population totale.
2. La position de la commission : par cohérence, permettre l'assistance technique des départements dès lors que des actions en matière de lutte contre le ruissellement entreraient dans le périmètre de la prévention des inondations
La commission a souhaité, par l'introduction d'un article 2 bis à l'initiative du rapporteur, compléter la proposition de loi en confortant le rôle des départements dans leur action en matière de lutte contre le ruissellement dès lors que celui-ci aurait un lien avec la prévention des inondations.
Pour ce faire, elle a ajouté la lutte contre le ruissellement à la liste limitative des domaines dans lesquels le département peut mettre à disposition des communes ou des EPCI à fiscalité propre, qui ne bénéficient pas des moyens suffisants pour l'exercice de leurs compétences, une assistance technique, en explicitant le champ d'intervention préexistant des départements en y incluant la lutte contre le ruissellement.
En effet, les auditions conduites par le rapporteur ont démontré qu'en fonction des réalités hydrographiques des territoires, la frontière entre la lutte contre le ruissellement et la prévention des inondations était parfois particulièrement ténue, justifiant dès lors de clarifier le périmètre de l'assistance susceptible d'être apportée par le département en la matière.
Ce faisant et conformément à sa position constante, la commission a souhaité conforter davantage le département dans son rôle de solidarité territoriale, précieuse pour le bloc communal.
La commission a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.
* 2 Rapport d'information n° 775 (2023-2024) fait par MM. Jean-François Rapin et Jean-Yves Roux au nom de la mission d'information conjointe de contrôle de la commission de l'aménagement du territoire et du développement et de la commission des finances relative aux inondations, p.10.