B. L'ACCORD COLLECTIF NATIONAL DU 11 JUILLET 2023 A SOUHAITÉ APPROFONDIR LA RÉFORME DE LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE ISSUE DE L'ORDONNANCE DU 17 FÉVRIER 2021
1. Depuis le 1er janvier 2025, les employeurs territoriaux ont l'obligation de participer financièrement à la protection sociale complémentaire en prévoyance à hauteur de 20 % d'un montant de référence
La participation au financement de la protection sociale complémentaire en matière de prévoyance a été rendue obligatoire dans le versant territorial de la fonction publique par l'ordonnance n° 2021-175 du 17 février 202110(*). Celle-ci a fixé à 20 % d'un montant de référence, défini par décret11(*), la participation minimale des collectivités territoriales au financement des garanties minimales, elles-mêmes fixées par décret, que doivent comporter les contrats de prévoyance souscrits par les agents. En application du décret n° 2022-581 du 20 avril 2022, le montant obligatoire de participation des collectivités locales en matière de prévoyance s'élève ainsi à sept euros par mois et par agent. Cette obligation est entrée en vigueur le 1er janvier 202512(*), pour un coût global estimé à plus de 70 millions d'euros13(*).
Dès avant la date du 1er janvier 2025, toutefois, de nombreuses collectivités territoriales, parmi celles qui participaient déjà à la garantie prévoyance de leurs agents, le faisaient à des niveaux égaux ou supérieurs à ce montant minimal de sept euros14(*).
2. L'accord collectif national du 11 juillet 2023, qui vise à approfondir la réforme de la protection sociale complémentaire dans la fonction publique territoriale, nécessite des dispositions législatives pour entrer en vigueur
Signé en juillet 2022 par la coordination des employeurs territoriaux (CET) et les organisations syndicales représentatives, l'accord de méthode a débouché le 11 juillet 2023 sur le premier accord collectif signé à l'échelle du versant territorial. Pris dans le cadre réformé de la négociation collective issu de l'ordonnance n° 2021-174 du 17 février 2021, cet accord comporte trois axes principaux, en faveur 1°) de la définition d'un socle de garanties au bénéfice des agents en matière de prévoyance et de santé ; 2°) de l'encadrement des pratiques contractuelles ; et 3°) du pilotage et du portage social des dispositifs de participation.
Sa disposition centrale consiste en la généralisation de l'adhésion obligatoire aux contrats de prévoyance, laquelle nécessite, pour entrer en vigueur, des mesures de nature législative.
De l'accord collectif à la loi : un cas atypique de « transposition » législative
En application des articles L. 221-1 à L. 227-4 du code général de la fonction publique, la négociation collective dans la fonction publique repose sur les principes généraux suivants :
- un champ de négociation strictement défini, les domaines concernés étant fixés de manière limitative ;
- des mesures à portée limitée : « les mesures réglementaires incluses dans les accords portant sur un des domaines mentionnés à l'article L. 222-3 ne peuvent porter sur des règles que la loi a chargé un décret en Conseil d'État de fixer, ni modifier des règles fixées par un décret en Conseil d'État ou y déroger ».
Si la protection sociale fait bien partie du champ admis pour la négociation des accords collectifs, il ne revenait toutefois pas à l'accord collectif national de prévoir des mesures nécessitant de modifier les lois en vigueur ; en découle la nécessité d'une transposition législative des dispositions de l'accord qui relèvent de la loi.
Ainsi, depuis juillet 2023, l'accord collectif national est en attente d'un texte législatif qui rendra effectives ses dispositions ; dans l'intervalle, les collectivités territoriales sont placées dans une situation singulière, ne sachant pas si elles doivent bâtir leurs nouvelles conventions de participation sur le fondement du décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 ou sur les dispositions de l'accord collectif national. Face à ce vide juridique, certaines collectivités ont tout simplement suspendu leurs appels d'offres.
* 10 4° de l'article 2 de l'ordonnance, codifié à l'article L. 827-9 du code général de la fonction publique (CGFP).
* 11 L'article 2 du décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 a fixé ce montant de référence à 35 euros.
* 12 En outre, à compter du 1er janvier 2026, les collectivités locales devront participer au financement de la couverture « santé » de leurs agents à hauteur de 50 % d'un montant de référence fixé à 30 euros (article L. 827-10 du CGFP).
* 13 D'après les éléments transmis par la DGCL au rapporteur.
* 14 D'après l'enquête réalisée en 2022 par Départements de France, la FNCDG, France Urbaine et Intercommunalités de France, c'était le cas pour 76 % des collectivités interrogées participant à la garantie prévoyance de leurs agents. Pour plus de 56 % des répondants, cette participation était égale ou supérieure à dix euros par mois et par agent.