Projet de loi de finances pour 2026 : Administration générale et territoriale de l'État

SECONDE PARTIE
ANALYSE DES CRÉDITS PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 354 « ADMINISTRATION TERRITORIALE DE L'ÉTAT » EN HAUSSE POUR LA 5e ANNÉE CONSÉCUTIVE

A. UNE PROGRESSION GLOBALE DE 3,63 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT

En 2026, la dotation du programme 354 « Administration territoriale de l'État » s'élève à 2,8 milliards d'euros en AE (+ 2,43 %) et 2,75 milliards d'euros en CP (+ 3,63 %).

Évolution des crédits du programme 354 depuis 2021

Source : Commission des finances, d'après les documents budgétaires

Le programme 354 comporte deux types de crédits.

D'une part, il porte les crédits de fonctionnement et d'investissement des services déconcentrés de l'État. Ceux-ci comprenant plus de 70 000 agents issus de six périmètres ministériels13F^14(*) concourant au bon fonctionnement des préfectures et sous-préfectures, des secrétariats généraux communs départementaux (SGCD), des directions départementales interministérielles (DDI) et régionales, des directions ultramarines et des secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR).

D'autre part, il rassemble les crédits de titre 2 liés à la rémunération des 30 000 agents des préfectures et sous-préfectures, des SGCD et des SGAR, ainsi que des 1 300 emplois supérieurs de l'administration territoriale de l'État (préfets, sous-préfets et emplois de direction des DDI).

La dotation globale pour 2026 croit de 96,514F^15(*) millions d'euros en CP, permettant de financer l'augmentation du plafond d'emplois et d'investir dans l'immobilier et le numérique.

Les crédits de titre 2 progressent de 4,12 % par rapport à la LFI 2025 en raison de mesures non prévues par la LOPMI, notamment liées aux rencontres salariales de juin 202315F^16(*) ainsi qu'à la réforme de la haute fonction publique16F^17(*).

Les crédits hors titre 217F^18(*) progressent quant à eux globalement de 2 % entre la LFI 2025 et le PLF pour 2026, conformément à la trajectoire de la LOPMI.

L'augmentation de 11,1 millions d'euros de ces crédits vise à :

- financer la mise en conformité et l'amélioration énergétique des bâtiments, les travaux d'entretien structurants pour rationaliser les espaces de travail afin de réaliser des économies de fonctionnement (Action 06).

- répondre à l'obsolescence du parc informatique18F^19(*), moderniser les infrastructures et assurer leur sécurité (Action 05).

Outre ces dépenses d'investissement, on observe une stabilité des dépenses de fonctionnement en CP (- 0,18 %) par rapport à la LFI 2025.

Les actions 02 « Réglementation », 04 « Pilotage » et 05 « Fonctionnement courant » bénéficient d'une augmentation de leur CP respectifs de 6,64 %, 3,82 % et 3,55 %, soit au total 86,4 millions d'euros.

Répartition des crédits des actions du programme 354 pour 2026

Sources : Commission des finances d'après les documents budgétaires

Évolution des crédits par action du programme 354

(en millions d'euros et en %)

		Exécution 2023	LFI 2024	LFI 2025	PLF 2026	Évolution 2026/2025	Évolution en volume (milliards)
Coordination de la sécurité des personnes et des biens [01]	AE	183,3	187,8	197,7	203,9	3,16 %	+ 6,2
	CP	183,3	187,8	197,7	203,9	3,16 %	+ 6,2
Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres [02]	AE	501,4	461,4	471,9	503,3	6,64 %	+ 31,4
	CP	501,4	461,4	471,9	503,3	6,64 %	+ 31,4
Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales [03]	AE	140,4	143,3	146,2	150,1	2,71 %	+ 3,9
	CP	140,4	143,3	146,2	150,1	2,71 %	+ 3,9
Pilotage territorial des politiques gouvernementales [04]	AE	776,1	794,2	802,9	833,6	3,82 %	+ 30,7
	CP	776,1	794,2	802,9	833,6	3,82 %	+ 30,7
Fonctionnement courant de l'administration territoriale [05]	AE	696,9	692,7	695,4	719,7	3,55 %	+ 24,3
	CP	669,1	683,7	684,8	709,1	3,50 %	+ 24,3
Dépenses immobilières de l'administration territoriale [06]	AE	370,3	354,5	424,9	394,9	-7,06 %	- 30
	CP	337,3	313,3	354,9	354,9	0 %	+ 0
Total du programme 354	AE	2 668,3	2 633,2	2 739,0	2 805,6	2,43 %	+ 66,5
	CP	2 607,6	2 583,2	2 658,5	2 755,0	3,63 %	+ 96,5

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

1. Un soutien appuyé au numérique

L'action 05 « Fonctionnement courant de l'administration territoriale » finance les dépenses quotidiennes nécessaires à la bonne marche des services, telles que les dépenses relatives aux parcs informatique et automobile, les frais d'organisation et de communication de manifestations publiques ainsi que les dépenses de masse salariale des agents qui soutiennent les services.

Sa dotation s'élève en 2026 à 719,68 millions d'euros en AE et 709,13 millions d'euros en CP, soit une progression respective de 3,50 % et 3,55 %, par rapport à la LFI 2025. Une partie de cet accroissement a porté sur les dépenses numériques.

À titre d'illustration, après OSMOSE19F^20(*), une nouvelle plateforme collaborative interministérielle baptisée RESANA a été ouverte le 1^er juillet 2025, aux agents, cadres et hauts-fonctionnaires des services déconcentrés et de l'administration centrale concernés par le contrôle de légalité et le conseil juridique.

Elle offre un espace numérique complet visant à faciliter non seulement le stockage, le partage et la coédition de documents, mais aussi le travail en équipe, l'accès à la documentation relative au système d'information @ctes, une aide au contrôle de légalité20F^21(*) ainsi qu'une information sur les formations et les webinaires proposés.

2. Une augmentation mécanique des actions rassemblant les crédits de la masse salariale

En l'absence de diminution de plafond d'emplois, les crédits des actions portant quasi exclusivement des dépenses de titre 2 augmentent mécaniquement d'une année sur l'autre. Tel est le cas des actions 01, 02, 03 et 04.

a) Le financement des hauts fonctionnaires en charge du « Pilotage »

L'action 04 « Pilotage territorial des politiques gouvernementales » porte des dépenses de titre 2 associées à la masse salariale des hauts fonctionnaires du programme (membres du corps préfectoral, secrétaires généraux pour les affaires régionales (SGAR), directeurs départementaux et certaines de leurs collaborateurs qui sont affectés au management stratégique et/ou à la coordination interministérielle)21F^22(*).

Les crédits de l'action augmentent mécaniquement de 3,82 % en AE et CP par rapport à la LFI 2025 pour s'établir à 833,60 millions d'euros en 2026.

b) Le financement des agents en charge de la « Réglementation générale »

Les crédits de l'action 02 « Réglementation générale, garantie de l'identité et de la nationalité et délivrance des titres » portent sur quatre missions majeures :

- le droit des étrangers (droit d'asile, titre de séjour, reconduite à la frontière et naturalisation) ;

- la délivrance des titres sécurisés (cartes nationales d'identité (CNI), passeports biométriques, les droits à conduire22F^23(*) et certificats d'immatriculation des véhicules (CIV)23F^24(*)) ;

- l'organisation et le contrôle des élections ;

- le suivi des associations.

Le réseau des préfectures assure la mise en oeuvre de la réglementation dans ces domaines.

En 2026, la dotation de l'action 02 en AE et CP s'élève à 503,27 millions d'euros, soit une augmentation de 6,64 % 24F^25(*) par rapport à la LFI 2025.

c) Le financement des effectifs en charge du contrôle de légalité

L'action 03 « Contrôle de légalité et conseil aux collectivités territoriales » rassemble les crédits de masse salariale des emplois des préfectures affectés au contrôle de légalité et de contrôle budgétaire, y compris le contrôle des actes d'urbanisme.

D'un montant de 150,15 millions d'euros en 2026, les crédits progressent de 2,71 % par rapport à la LFI 2025.

d) Le financement des effectifs des opérations de sécurité

L'action 01 « Coordination de la sécurité des personnes et des biens » porte les crédits de personnel des effectifs chargés des opérations de sécurité, gestion des crises et de prévention des risques.

Sa dotation en AE et CP progresse de 3,16 % en 2026 par rapport à la LFI 2025 pour s'établir à 203,92 millions d'euros.

3. France Titres, un budget stable

Établissement public à caractère administratif créé le 22 février 2007, l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) a pour objet de répondre aux besoins des administrations en matière de sécurisation de 14 titres, dont les principaux sont la carte nationale d'identité, le passeport biométrique, le titre de séjour, le permis de conduire et le certificat d'immatriculation des véhicules (CIV).

N'étant pas l'autorité de délivrance, l'Agence joue un rôle d'interface en supervisant la chaîne de production et d'acheminement de ces titres qui fait intervenir de nombreux acteurs, de la mairie pour le recueil des demandes aux centres d'expertise et de ressources des titres (CERT)25F^26(*) dans les préfectures pour l'instruction, à l'imprimerie nationale pour la production et la Poste pour l'acheminement.

Elle est également en charge de la dématérialisation des titres sécurisés, en particulier du projet d'identité numérique « France identité »

Depuis 2024, l'Agence utilise la dénomination France Titres26F^27(*).

France Titres ne perçoit pas de subvention du programme 35427F^28(*). Ses ressources, d'un montant total de 343,24 millions d'euros en 2026, sont constituées de :

- taxes affectées28F^29(*) et plafonnées29F^30(*), d'un montant total en 2026 de 286,73 millions d'euros ;

- la redevance d'acheminement au titre du certificat d'immatriculation, versée par transfert et estimée à 29,5 millions d'euros, soit une diminution d'un million d'euros, par rapport à la LFI de 2025 ;

- recettes propres estimées à 25,83 millions d'euros ;

- de financements fléchés d'un montant de 1,18 million d'euros30F^31(*).

La production des titres sécurisés et leur acheminement devraient représenter la moitié des dépenses de l'agence en 2026 (52 %). L'autre moitié se répartit comme suit :

- support usagers : 9 % ;

- systèmes d'information : 24 %

- identité numérique : 5 % ;

- refonte du SIV : 4 %

4. Des économies de loyers reventilées sur des dépenses immobilières d'investissement

Le PLF 2026 prévoit la poursuite de la rénovation du parc immobilier préfectoral et des directions départementales interministérielles (DDI), consistant non seulement en des opérations de sécurisation des sites les plus critiques et à leur mise en conformité avec le décret sur les économies d'énergie mais également en des travaux structurants nécessaires à la valorisation de l'actif.

En conséquence, la dotation de l'action 06 « Dépenses immobilières de l'administration territoriale », en 2026, s'élève à 394,95 millions d'euros en AE et à 354,92 millions d'euros en CP. Si elle se contracte de 7,06 % en AE par rapport à la LFI 2025, elle est reconduite en CP.

La dotation de l'action 06 finance pour un peu plus de trois quarts (75,77 %) les dépenses de l'État en tant que locataire et pour près d'un quart, celles de l'État propriétaire (24,23 %).

Répartition des dépenses immobilières du programme 354 en 2026

(en CP, en pourcentage des dépenses)

Source : Commission des finances d'après les données du rapport annuel de performances pour l'année 2023 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »

Le périmètre immobilier du programme 354

Le périmètre immobilier du programme 354 « Administration territoriale de l'État » vise les services des :

- 101 préfectures situées en métropole et départements régions d'outre-mer, ainsi que leurs sous-préfectures ;

- 235 directions départementales interministérielles (DDI) ;

- 65 directions régionales du champ de l'administration territoriale de l'État (DR du périmètre administration territoriale de l'État - ATE), dont 20 en départements ou région d'outre-mer ;

- 28 services de l'éducation nationale installés en cité administrative, dans des locaux communs avec les précédents services.

Source : projet annuel de performances de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » pour 2026

a) Une économie de loyers de 6 millions d'euros en 2026

Les dépenses immobilières de l'État locataire, en baisse de 30 millions d'euros en AE et de 6 millions d'euros en CP en 2026, par rapport à la LFI 2025, s'élèvent à 289,1 millions d'euros en AE et 268,92 millions d'euros en CP. Elles couvrent les frais de loyers, de charges connexes, des fluides et autres dépenses liées à l'occupation d'immeubles, ainsi que les dépenses de nettoyage et de gardiennage.

La contraction des AE résulte du renouvellement du marché des fluides en 2025 ainsi que d'une prévision d'économie de loyers de 6 millions d'euros. Cette dernière permet de financer à due concurrence des dépenses d'investissement de l'État en tant que propriétaire.

b) Un surplus d'investissement de 6 millions d'euros

Si les dépenses immobilières de l'État propriétaire demeurent stables en AE avec 105,2 millions d'euros, elles progressent de 6 millions d'euros en CP par rapport à la LFI 2025, pour s'établir à 86 millions d'euros.

Elles concernent les opérations d'entretien lourd du patrimoine immobilier de l'ATE, les rénovations et mises aux normes en particulier énergétiques ainsi que les travaux structurants (Cf. ci-après).

Principaux investissements immobiliers du programme 354 en 2026

Constructions neuves et acquisitions

- la poursuite de l'extension de la préfecture de Mamoudzou (2,9 millions d'euros en CP) décalée à la suite du Cyclone Chido ;

Entretien lourd et développement durable :

- le désamiantage de la préfecture d'Aurillac (2,4 millions d'euros)

- la reconstruction de la sous-préfecture de Saint-Julien-en-Genevois (5,9 millions d'euros en AE et 2,5 millions d'euros en CP)

- la poursuite des travaux de rénovation de la toiture de la préfecture de Foix (0,95 millions d'euros en AE/CP)

- la restauration de la sous-préfecture de Saint-Laurent-du-Maroni (2,1 millions d'euros en AE et 1,3 millions d'euros en CP) ;

Mise aux normes

- la mise en conformité du système de désenfumage de la préfecture de Melun (900 000 euros en AE et 840 000 euros en CP) ;

- la poursuite de la mise en conformité électrique de la résidence du préfet de la Haute-Garonne (884 000 euros en CP) ;

Travaux structurants :

- la poursuite du réaménagement de plusieurs COD (Privas, Blois, Troyes, Bar-le-Duc, Laon, Créteil, Nîmes, La Réunion, Nouméa, Nantes, Toulon) (3,4 millions d'euros en AE et 5,9 millions d'euros en CP)

- la poursuite du changement des ouvrants du centre administratif départemental du Calvados (1,1 millions d'euros en CP) ;

- le réaménagement de la direction des migrations et de l'intégration à Bordeaux (1,16 million d'euros en AE et 968 000 euros en CP) ;

- la poursuite de la rénovation du service des étrangers de Mont-de-Marsan (57 000 euros en AE et 1,52 million d'euros en CP).

Source : Réponse au questionnaire budgétaire

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* ¹⁴ Ministère de l'intérieur, ministère chargé de la transition écologique et de la cohésion des territoires, ministère chargé de l'agriculture, ministères sociaux, ministères économiques et financiers et ministère de la culture.

* ¹⁵ 64 millions d'euros hors pensions.

* ¹⁶ Cf. Mesures en faveur du pouvoir d'achat des agents publics, des mesures bas salaires etc.

* ¹⁷ L'accroissement de la masse salariale permettra le financement de l'augmentation du plafond d'emplois au profit de toutes les missions des préfectures, sous-préfectures et SGCD. Source : Réponse au questionnaire budgétaire.

* ¹⁸ Ils s'établissent à 594,1 millions d'euros en 2026.

* ¹⁹ Le remplacement des NOEMI est chiffré à 28 millions d'euros sur la période 2026-2028.

* ²⁰ Proposée par la Dinum, la plateforme Osmose permet aux agents de l'État et de ses établissements publics d'animer en ligne une communauté professionnelle et met à leur disposition des outils bureautiques collaboratifs.

* ²¹ i.e fiches techniques, grilles de contrôle, foire aux questions, les circulaires, le guide du contrôle de légalité, les rapports triennaux, un recensement des bonnes pratiques mises en oeuvre par les services déconcentrés, intégrant les liens vers les documents proposés par les préfectures.

* ²² 9 681 ETPT sont dédiés au management stratégique ainsi qu'à la coordination interministérielle dans le cadre de l'action 4.

* ²³ Droits tout au long de la vue du conducteur, de l'inscription du candidat, à la répartition des places aux examens, à la délivrance du permis puis la gestion de ce droit après obtention.

* ²⁴ Depuis le 1^er novembre 2017, les demandes de CIV sont instruites par les 9 CERT dédiés via des téléprocédures et les titres sont produits par l'ANTS. Le contrôle relève des missions de la préfecture.

* ²⁵ 7 776 ETPT qui ont vocation à être affectés dans les services déconcentrés des préfectures et sous-préfectures, dans des fonctions relevant de la réglementation générale, de la garantie apportée à l'identité des personnes physiques et à la nationalité, et celles afférentes à la délivrance des titres.

* ²⁶ Les préfets, autorités fonctionnelles des CERT, qui instruisent les demandes de titres et se prononcent sur leur délivrance.

* ²⁷ Décret n° 2024-146 du 26 février 2024 relatif à l'Agence nationale des titres sécurisés.

* ²⁸ Sauf cas exceptionnels.

* ²⁹ i. e une fraction des droits de timbre relative aux titres de séjours, sur les cartes nationales d'identité, sur les passeports sécurisés, la Taxe fixe sur l'immatriculation des véhicules (TFIV) et celle sur le renouvellement et l'échange du permis de conduire (TREPC).

* ³⁰ Le plafond 2026 est identique à celui de 2025.

* ³¹ SCSP ETAT Identité numérique / Subvention UE projet Wallet européen-POTENTIAL.