B. UN SOUTIEN AU LOGEMENT SOCIAL NE PERMETTANT PAS D'ATTEINDRE LES OBJECTIFS FIXÉS
1. Une budgétisation en hausse modérée de la ligne budgétaire unique pour couvrir les engagements passés
Entre la LFI 2025 et le PLF 2026, l'action 1 « Logement » enregistre une baisse de 11 %, soit 25,7 millions d'euros, en AE et une hausse de 11,9 %, soit près de 25,1 millions d'euros, en CP. L'action compte ainsi 236,3 millions d'euros en AE et 211,3 millions d'euros en CP au PLF 2026.
Il s'agit du niveau le plus élevé jamais programmé de crédits de paiements, qui a vocation à couvrir des engagements passés. Les restes à payer s'élèvent en effet sur la LBU à 800 millions d'euros en 2024. Les rapporteurs saluent cette progression des crédits de paiement, même s'ils se montrent attentifs à la baisse en autorisations d'engagement. Les enveloppes budgétaires se répartissent ainsi :
- 104,92 millions d'euros en AE et 107,04 millions d'euros en CP sont consacrés au logement locatif social et aux logements locatifs spécifiques dans les DROM ;
- 39,52 millions d'euros en AE et 27,22 millions d'euros en CP sont consacrés à l'amélioration du parc locatif social. Ce dispositif a vocation à financer la réhabilitation de 3 800 logements ;
- 32,54 millions d'euros en AE et 29,31 millions d'euros en CP financent le Fonds régional d'aménagement confier urbain (FRAFU) à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané. Ces fonds financent également les établissements publics fonciers et d'aménagement de Guyane, le nouvel établissement public de reconstruction et de développement de Mayotte et les opérations d'intérêt national en Guyane et à Mayotte ;
- 23,25 millions d'euros en AE et 25,13 millions d'euros en CP sont consacrés à la résorption de l'habitat insalubre, notamment grâce à des emprises foncières nécessaires à la réalisation de programmes d'infrastructures publiques et de logement ;
- 31,38 millions d'euros en AE et 18,39 millions d'euros en CP financent des aides à l'amélioration de l'habitat, versées annuellement aux propriétaires modestes et très modestes qui doivent réaliser des travaux visant à rendre leur habitat salubre. Par ailleurs, grâce à la mise en place d'un Programme d'intérêt général (PIG) spécifique, l'État renforce son soutien à la rénovation des logements des particuliers sinistrés suite au passage du cyclone Chido à Mayotte, dans le cadre de la stratégie quinquennale pour la reconstruction et le développement de Mayotte 2025-2031.
Répartition des financements de la ligne budgétaire unique en 2026
(en pourcentage)
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
La moitié des financements de la ligne budgétaire unique sont consacrés au logement locatif social et au logement locatif spécifique dans les DROM.
Pour l'année 2026, un objectif de construction de 2 500 logements et d'amélioration du parc social de 2 608 logements ont été fixés.
Objectifs de construction de logements pour 2026
|
Nbre de logements |
|
|
Construction de logements locatifs sociaux (LLS), très sociaux (LLTS), très sociaux adaptés (LLTSA) et spécifiques (logements-foyers, villages relais, etc.) |
2 500 |
|
Accession à la propriété |
40 |
|
Amélioration du parc social |
2 608 |
|
Amélioration du parc privé |
824 |
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
2. Des efforts significatifs, quoiqu'insuffisants, accomplis dans le cadre des PLOM 1 et 2
La loi39(*) du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer (EROM) a prévu, dans son article 3, une cible de construction de 150 000 logements neufs et réhabilités dans les outre-mer entre 2017 et 2027, soit près de 15 000 logements neufs et réhabilités par an. L'objectif de production de logements directement subventionnés par l'État s'établit, pour sa part, à environ 130 000 logements sur 10 ans.
Cette exigence a notamment guidé le Plan logement outre-mer 2019-2023 (PLOM 2), qui suivait le PLOM 1 de 2015-2019. Des objectifs chiffrés de production de logements par territoire ont été fixés dans ce cadre.
Objectifs annuels territorialisés de
production de logements
bénéficiant de subventions de
l'État
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Ces objectifs n'ont pas été remplis jusqu'à présent. Ainsi, entre 2017 et 2024, au total dans les DROM, 79 365 logements ont été construits grâce à une aide de l'État, dont 45,6 % grâce aux dispositifs fiscaux. En sept ans, la cible de 130 000 logements produits subventionnés par l'État sur 10 ans n'a été atteinte qu'à 61 %. Il apparait donc assez peu probable que l'objectif soit atteint en 2027. En 2024 en particulier, 8 982 logements ont été produits, dont 3 513 logements neufs et 1 372 logements réhabilités financés grâce à la LBU.
Évolution du nombre de logements
aidés, annuellement et en cumulé,
entre
2018 et 2024
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Aucun des DROM ne parvient d'ailleurs à remplir les objectifs annuels de construction de logements neufs, même La Réunion, qui a pu en construire 1 796 en 2024, pour un objectif estimé entre 2 000 et 2 500. C'est Mayotte qui a construit le moins de logements neufs, en 2024, avec 73 logements livrés, en raison des crises diverses traversées par le territoire.
Nombre de logements neufs livrés entre 2017 et 2024
Source : commission des finances d'après les réponses au questionnaire budgétaire
De surcroit, le PLOM 2 ne faisait aucune mention des objectifs de la stratégie40(*) nationale du Logement d'abord (LDA), alors que certains territoires ultra marins, en particulier Mayotte et la Guyane, comptent un grand nombre de personnes sans domicile.
À contre-courant même de cette stratégie, le Plan prévoyait la construction d'hébergements temporaires en Guyane et à Mayotte pour accueillir transitoirement les occupants des bidonvilles dont les modalités d'évacuation et de destruction ont été accélérées par la loi41(*) ELAN.
3. Un plan logement en outre-mer de troisième génération (PLOM 3) décliné localement, en cours de finalisation
Le PLOM 2 (2019-2023) comportait 77 mesures, autour de 4 axes : mieux connaître et mieux planifier pour mieux construire, adapter l'offre aux besoins des territoires, maîtriser les coûts de construction et de réhabilitation et accompagner les collectivités territoriales en matière de foncier et d'aménagement.
Le PLOM 3 comprend deux axes :
- un axe territorial : les PLOM territoriaux, pilotés par les préfets, visent à élaborer une stratégie et à définir dans chaque territoire les priorités d'action en termes de logement, au regard des enjeux territoriaux qui leur sont spécifiques. La mise en oeuvre de la stratégie territoriale fait l'objet d'un suivi attentif dans le cadre du conseil départemental (ou territorial) de l'habitat et de l'hébergement (CDHH ou CTHH) ;
- un axe transversal, qui comprend 5 objectifs, dont notamment l'accélération de la production de logements locatifs abordables et adaptés aux besoins des habitants ultramarins dans le respect de la mixité sociale, la maitrise des coûts et l'adaptation aux normes de construction tout en veillant aux enjeux climatiques, de sécurité et de décence, l'amélioration de l'habitat privé destiné aux ménages modestes et très modeste et l'adaptation aux risques liés au changement climatique.
Les PLOM territoriaux ont été finalisés, celui de la Guadeloupe devant encore être validé d'ici la fin de l'année. Les axes transversaux des PLOM sont encore en cours de négociation et devraient être finalisés d'ici la fin de l'année 2025.
Les objectifs transversaux du PLOM ne semblent pas très opérationnels. Laisser de la souplesse à l'échelon local pour construire le PLOM le plus adapté aux réalités territoriales parait toutefois cohérent. Les rapporteurs seront attentifs au contenu finalisé des différents PLOM.
* 39 Loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.
* 40 Lancé en septembre 2017 à Toulouse par le Président de la République, le plan pour le Logement d'abord et la lutte contre le sans-abrisme fait de l'accès direct au logement une priorité pour la réinsertion des personnes sans domicile.
* 41 Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.