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N° 139 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2025 |
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RAPPORT GÉNÉRAL FAIT au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme rejeté par l'Assemblée nationale, pour 2026, |
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Par M. Jean-François HUSSON, Rapporteur général, Sénateur LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES (seconde partie de la loi de
finances) |
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Rapporteurs spéciaux : Mme Vanina PAOLI-GAGIN et M. Jean-François RAPIN |
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(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, M. Georges Patient, Mme Sophie Primas, M. Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (17ème législ.) : 1906, 1990, 1996, 2006, 2043, 2047, 2048, 2060, 2063 et T.A. 180 Sénat : 138 et 139 à 145 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
31,914 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 31,475 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Ils augmentent d'1,8 % en CP et 1,9 % en AE par rapport à 2025, soit une hausse globale de plus d'un demi-milliard d'euros (+ 586 millions d'euros en AE et + 566 millions d'euros en CP).
I. UNE HAUSSE DE 206 MILLIONS D'EUROS DES MOYENS ALLOUÉS À L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR EN 2026
Le montant global de la mission a augmenté de 2,7 milliards d'euros entre 2022 et 2026 (+ 9 %). Sur cette période, le programme 150 « Enseignement supérieur » aura à lui seul cru d'1,5 milliard d'euros.
La hausse prévue en 2026 découle à la fois de la poursuite d'une partie de la trajectoire de la loi de programmation de la recherche (LPR), pour 86 millions d'euros, et, dans des proportions équivalentes, la compensation partielle du nouveau relèvement en 2026 de la hausse de 4 points des cotisations employeurs au CAS « Pensions » (+ 81 millions d'euros). Enfin, 64 millions d'euros sont prévus au titre de l'immobilier des opérateurs.
En 2025, la commission mixte paritaire avait relevé le niveau des crédits du programme 150 afin d'assurer une compensation intégrale de la hausse du CAS « Pensions », soit 200 millions d'euros.
Principales mesures nouvelles sur le programme 150 en PLF 2026
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires
14,7 milliards d'euros sont prévus au titre de la subvention pour charges de service public des opérateurs du ministère, principalement les universités.
Évolution de la SCSP sur la dernière décennie
(en milliards d'euros et en %)
Source : commission des finances d'après les données du ministère.
Les droits d'inscription demeurent extrêmement minoritaires dans les ressources des établissements d'enseignement supérieur. En 2025, ils ne représentaient ainsi qu'1,9 % du total des recettes. Cette proportion est d'ailleurs stable dans le temps et ne tend pas à augmenter au cours des dernières années.
Cette stabilité est d'autant plus notable que le montant global des droits d'inscription a cru fortement du fait de l'augmentation du nombre d'étudiants. Au cours des dix dernières années scolaires, les effectifs étudiants dans l'enseignement supérieur, tout type d'établissements et toutes filières confondues, ont augmenté de 15 %.
Évolution de la part des droits
d'inscription
dans les ressources des établissements d'enseignement
supérieur
(en millions d'euros et en %)
Source : commission des finances d'après les données du ministère
Afin de redonner des marges de manoeuvre financière aux universités tout en poursuivant un objectif de justice sociale, le rapporteur spécial propose l'adoption d'un amendement visant à inscrire dans la loi la possibilité de moduler les droits d'inscription à l'université en fonction des revenus du foyer fiscal de rattachement de l'étudiant.
D'après une mission de l'inspection générale des finances, cette hausse permettrait à l'État d'économiser 500 millions d'euros en année pleine, soit 75 millions d'euros entre septembre et décembre 2026.
II. VIE ÉTUDIANTE : DES MOYENS RENFORCÉS POUR LES CROUS DANS UN CONTEXTE DE TENSION SUR SES DÉPENSES, MAIS UNE ÉROSION DES EFFETS POSITIFS DE LA RÉFORME DES BOURSES
Les crédits dédiés aux bourses s'élèvent en 2026 à 2,320 milliards d'euros, soit une baisse d'1,5 %, après celle de 2,5 % (- 60 millions d'euros) intervenue entre 2024 et 2025. On dénombre 662 000 étudiants boursiers en 2024-2025 : cet effectif est le plus faible constaté depuis la rentrée 2015. La part de boursiers, quant à elle, est à son taux le plus bas depuis 2012.
La première étape de la réforme des bourses a permis à 30 000 étudiants supplémentaires de devenir boursiers et a entraîné un gain moyen par personne de 54 euros par mois.
Cependant, les effets positifs de la réforme se dissipent du fait de l'absence de réévaluation du barème d'éligibilité et expliquent la baisse du nombre de boursiers depuis 2024. La seconde étape de la réforme des bourses ne doit pas être perdue de vue, sous peine de rapidement annuler les bénéfices de la première vague de la réforme.
Évolution du nombre d'étudiants boursiers depuis 2012
(en % et en nombre d'étudiants)
Source : commission des finances d'après le ministère de l'enseignement supérieur. Part de boursiers sur l'échelle de droite
Le PLF prévoit par ailleurs un renforcement des moyens consacrés au réseau des oeuvres universitaires (CROUS-CNOUS) dans un contexte de forte tension sur son activité. Le réseau devrait donc bénéficier d'un soutien de 14,6 millions d'euros par rapport à 2025, dans un contexte de situation financière du réseau délicate, du fait d'une forte pression sur les dépenses d'hébergement et surtout de restauration.
III. LA DYNAMIQUE DE RÉARMEMENT BUDGÉTAIRE DE LA RECHERCHE PUBLIQUE EST PRÉSERVÉE PAR LE PROJET DE BUDGET POUR 2026 QUI POURRAIT ÊTRE RÉÉQUILIBRÉ EN FAVEUR DES DOMAINES STRATÉGIQUES
A. LE PROJET DE BUDGET POUR 2026 POURSUIT LE RÉINVESTISSEMENT DANS LA RECHERCHE PUBLIQUE OBSERVÉE DEPUIS 2021
Les crédits du périmètre « recherche » de la mission représentent un montant total de 12 666 millions d'euros en crédits de paiement (CP) dans le projet de loi de finances pour 2026. Ils sont répartis entre cinq programmes qui permettent de financer à la fois la recherche générique multidisciplinaire et la recherche dirigée dans les domaines identifiés comme stratégiques.
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Un montant total de |
En croissance de |
Un effort de recherche publique de |
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en crédits de paiement (CP) sur le périmètre « recherche » |
en cinq ans |
soit un peu plus que la moyenne de l'OCDE |
La loi de programmation de la recherche (LPR) adoptée en décembre 2020 pour la période 2021-2030 a permis d'engager une dynamique de réinvestissement dans la recherche publique. Le projet de budget pour 2026 confirme cette tendance avec une hausse proposée de 4 % des crédits de la mission dans le périmètre « recherche ».
Trajectoire des crédits du programme 172 depuis 2020
(en millions d'euros et en CP)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
B. LA DYNAMIQUE DE RÉINVESTISSEMENT DANS LA RECHERCHE PUBLIQUE PEUT ÊTRE RÉÉQUILIBRÉE EN SOUTENANT EN PRIORITÉ LES SECTEURS STRATÉGIQUES DE RECHERCHE DIRIGÉE ET LA CAPTATION DE FINANCEMENTS EUROPÉENS
1. Le financement public de la recherche dirigée dans plusieurs secteurs stratégiques connaît un recul malgré la préservation des crédits de la mission
Aides publiques à la recherche aéronautique civile (guichet Corac)
(en millions d'euros et en AE)
Source : commission des finances
En dépit de la hausse globale des crédits dans le périmètre « recherche » de la mission, certains secteurs stratégiques subissent un recul des crédits de financement public de la recherche dans leur domaine.
Le rapporteur spécial relève à ce titre que les crédits proposés sur le programme 190 ne permettent pas d'atteindre l'objectif de soutien à la recherche aéronautique civile ni de maintenir à un niveau constant l'activité de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).
2. Le redressement du taux de retour de la France auprès du programme Horizon Europe constitue un levier pour rehausser le financement de la politique de la recherche à hauteur de 780 millions d'euros sans effet sur le solde budgétaire
Les crédits du budget général de l'État investis dans la recherche publique sont complétés par les aides du programme « Horizon Europe » financées par le budget de l'Union européenne et qui bénéficie d'une enveloppe pluriannuelle de 89 milliards d'euros pour la période 2021-2027.
Contribution française nette au programme Horizon Europe en 2024
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après la documentation budgétaire
Le rapporteur spécial relève que la France demeure un pays contributeur net du programme « Horizon Europe » et qu'un redressement du taux de retour des chercheurs français à hauteur du taux de financement par la France de ce guichet permettrait de renforcer le financement public de la recherche à hauteur de 783 millions d'euros sans peser sur les comptes publics.
Réunie le 6 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission tels que modifiés par deux amendements de crédits minorant ses crédits de 210 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 90 millions d'euros en crédits de paiement. En outre, elle a proposé l'adoption d'un article additionnel rattaché après l'article 78.
Réunie à nouveau le mercredi 26 novembre 2025, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé définitivement ses votes émis sur toutes les missions, tous les budgets annexes, tous les comptes spéciaux et les articles rattachés aux missions, ainsi que les amendements qu'elle a adoptés, à l'exception des votes émis pour les missions « Action extérieure de l'État », « Aide publique au développement », « Cohésion des territoires », « Culture », « Immigration, asile et intégration », « Investir pour la France 2030 », « Monde combattant, mémoire et liens avec la nation », « Sport, jeunesse et vie associative », ainsi que des comptes spéciaux qui s'y rattachent.
L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
À cette date, les rapporteurs spéciaux avaient obtenu 5 % des réponses sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».
À la date d'examen en commission de la mission le jeudi 6 novembre, ils ont obtenu 95 % des réponses sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».