B. LES DÉPENSES DU PROGRAMME 741, QUI RETRACE LE FINANCEMENT DES RÉGIMES DE RETRAITE DES FONCTIONNAIRES DE L'ÉTAT, AUGMENTENT PEU SOUS L'EFFET DU GEL PRÉVU DES PENSIONS
Le programme 741 recouvre l'essentiel du CAS « Pensions » avec 95 % des crédits du compte. Il finance à la fois la couverture du risque « vieillesse » et le versement des allocations temporaires d'invalidité (ATI) pour les fonctionnaires titulaires de l'État.
Il financerait, en 2026, les catégories de dépenses suivantes :
- le versement des pensions de retraite de la fonction publique d'État à hauteur de 54,7 milliards d'euros pour les pensions civiles et de 11,2 milliards d'euros pour les pensions militaires ;
- le versement des allocations temporaires d'invalidité (ATI) à hauteur de 141 millions d'euros.
Dépenses du programme 741 par catégorie
(en milliards d'euros et en CP pour 2026)
Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires
Pour couvrir ces dépenses, le programme 741 est destinataire de plusieurs catégories de recettes publiques :
- en premier lieu, les cotisations « salariales » des fonctionnaires qui seraient de 7,5 milliards d'euros en 2026. Ces cotisations sont calculées sur une assiette restreinte au regard du traitement des agents publics qui correspond au traitement indiciaire brut ainsi que les primes ouvrant droit à pension. Le taux de calcul de la cotisation, qui était fixé à 7,85 % jusqu'en 2010, a été progressivement relevé pour converger vers le taux de cotisation du régime général. Ce taux est fixé depuis 2020 à 11,10 %, ce qui est proche mais non équivalent au taux du régime général qui est de 11,31 %, en tenant compte de la contribution au régime complémentaire obligatoire Agirc-Arrco.
- en deuxième lieu, les contributions de l'État employeur, qui correspondent aux cotisations « patronales » pour les fonctionnaires qui seraient de 38,1 milliards d'euros en 2026. Pour le calcul de la contribution de l'État employeur, il existe deux taux applicables : le taux « civil » fixé à 78,28 % depuis 2025, et le taux « militaire » fixé à 126,07 % depuis 2013. Les prévisions de recettes sont néanmoins réalisées avec un taux civil de 82,28 %, dans la mesure où le gouvernement prévoit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 d'augmenter ce taux de 4 points.
Pour les fonctionnaires de l'État en mobilité dans la fonction publique territoriale ou hospitalière, le taux de contribution de leur employeur est aligné sur celui de la CNRACL, c'est-à-dire 34,65 %. Là aussi, il est prévu en loi de financement de la sécurité sociale pour 2026 que ce taux augmente de 3 points.
Les contributions de l'État sont prélevées ministère par ministère, ce qui est une façon de retracer les structures administratives où la masse salariale est la plus importante.
Répartition par ministère des contributions de l'État employeur
(en millions d'euros exécutés en 2024)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire
Ces recettes sont complétées par le transfert à l'État par la CNRACL des cotisations des agents de l'État ayant opté pour le statut de fonctionnaire territorial, pour un montant de 432 millions d'euros prévus en 2026.
Enfin, les allocations temporaires d'invalidité (ATI) font l'objet d'un circuit de financement distinct. En effet, pour couvrir ce risque, le taux de cotisation de l'État employeur est complété par un taux spécifique de couverture de financement des allocations temporaires d'invalidité de 0,32 %. Ce taux est appelé à demeurer stable en 2026. Les recettes associées à la couverture du risque sont estimées à 177 millions d'euros, ce qui permet d'équilibrer les dépenses associées, qui sont évaluées à 141 millions d'euros.
En 2026, les documents budgétaires prévoient que la section du programme 741 au sein du CAS « Pensions » sera excédentaire, pour la première année depuis 2022, à hauteur de 4,2 millions d'euros. Elle devrait redevenir déficitaire dès 2027.
Cet excédent résulte d'un double effet dans la prévision pour 2026 : le gel des pensions de retraites qui stabilise la dépense et la hausse du taux de cotisation employeur qui dynamise les recettes.
Le gouvernement a souhaité que l'année 2026 soit « année blanche » pour la revalorisation des pensions. Ainsi, les dépenses du CAS dans la section du programme 741 sont-elles stables par rapport à 2025.
En revanche, la mesure d'augmentation du taux de cotisation pour les fonctionnaires civils de 4 points dès 2026, pour atteindre un taux employeur de 82,28 %, a pour effet d'accroître les recettes du CAS.
L'année 2026 serait alors presque à l'équilibre, alors que le déficit de la section du programme 741 était de 1,1 milliard d'euros en 2023, puis de 3,5 milliards d'euros en 2024 et de 1,1 milliard d'euros en 2025.
Le retour des déficits dès 2027, qui devraient ensuite se creuser pour atteindre 290 millions d'euros en 2028, est l'enjeu principal de la gestion du compte d'affectation spéciale « Pensions ».