II. LA PROPOSITION DE LOI ENTEND REDONNER UNE NOUVELLE IMPULSION À LA DYNAMIQUE DES COMMUNES NOUVELLES
A. SIMPLIFIER ET FACILITER LA CRÉATION DES COMMUNES NOUVELLES
1. Assurer la cohérence territoriale de la commune nouvelle en simplifiant la redéfinition du périmètre intercommunal, cantonal et régional
L'article 1er prévoit d'alléger la procédure visant à déterminer à quel établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre sera rattachée une commune nouvelle regroupant des communes appartenant à des EPCI distincts2(*).
À cet effet, il supprime l'obligation de consulter les conseils municipaux de l'ensemble des communes membres.
Afin de « débloquer » les situations dans lesquelles le territoire d'une commune nouvelle serait « à cheval » sur plusieurs départements, l'article 3 permet d'outrepasser le « veto » opposé par l'un des conseils départementaux au projet de fusion. Il permettrait ainsi au pouvoir réglementaire de rattacher la commune nouvelle au département désigné par les communes constitutives, sous réserve qu'elles confirment formellement leur souhait en cas d'opposition du département.
Cet article introduit parallèlement une règle dérogatoire permettant aux communes nouvelles comptant entre 3 500 et 4 000 habitants d'obliger le pouvoir réglementaire à les rattacher à un canton unique.
2. Permettre l'inclusion dans un projet de commune nouvelle de communes qui ne parviennent pas à élire un conseil municipal
Lorsque, à l'issue d'une élection, une commune n'est pas parvenue à élire un conseil municipal, elle est temporairement administrée par une « délégation spéciale », qui assure la gestion des « affaires courantes » et doit organiser de nouvelles élections.
Dans l'hypothèse où, après trois scrutins demeurés infructueux, la commune n'est toujours pas dotée d'un conseil municipal, l'article 2 propose une procédure spéciale de création d'une commune nouvelle. À l'initiative du préfet, les habitants de la commune pourraient ainsi être appelés à se prononcer sur un projet de création d'une commune nouvelle avec une ou plusieurs communes voisines.
B. ACCOMPAGNER LA CRÉATION DES COMMUNES NOUVELLES PAR DES DISPOSITIONS TRANSITOIRES FAVORISANT LEUR « AMORÇAGE »
1. Un meilleur accompagnement financier des communes nouvelles au cours des premières années de leur existence
Afin d'accompagner les communes nouvelles dans leur phase « d'amorçage » et de les protéger contre des baisses de dotations liées à la fusion, le législateur a déjà prévu plusieurs mécanismes de « garantie », notamment en ce qui concerne leur dotation globale de fonctionnement (DGF).
Les communes nouvelles « rurales » bénéficient notamment d'une garantie d'éligibilité à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) d'une durée de trois ans, dès lors que l'une des communes historiques bénéficiait de cette dotation avant la fusion. L'article 4 propose de porter à six ans la durée la garantie, mais de la réserver aux communes nouvelles exclusivement composées de communes qui étaient auparavant éligibles à la DETR.
L'article 5, quant à lui, entend octroyer aux « communes-communautés », au cours des trois premières années de leur existence, des conditions de versement plus favorables de la DGF « intercommunalité ». Il s'agit d'encourager les élus du bloc communal à opter pour cette formule novatrice, qui permet à l'ensemble des communes membres d'un EPCI de se transformer en une commune nouvelle exerçant à la fois les compétences communales et intercommunales.
2. Atténuer les effets de seuil causes d'imposition de nouvelles règles ou de la perte d'avantages
La création d'une commune nouvelle se traduit souvent, en raison du franchissement de seuils clés s'agissant du nombre d'habitants ou de la taille de la commune, par l'application de nouvelles obligations législatives, auxquelles les communes historiques n'étaient pas soumises, et par la perte d'avantages.
Afin d'atténuer ces effets de seuil défavorables, l'article 6 permet au préfet de déroger temporairement à certaines normes législatives, précisément énumérées. Sont ainsi visées :
- l'obligation de disposer d'au moins 25 % de logements sociaux dans le parc de résidences principales de la commune ;
- l'obligation d'aménager au moins un site cinéraire ;
- l'obligation de figurer au schéma départemental qui définit les modalités d'accueil des gens du voyage ;
- l'obligation de mettre en place au moins un centre médico-social scolaire ;
- le droit de bénéficier à titre gratuit de l'aide des services préfectoraux pour l'étude technique de certaines demandes de permis ou de déclarations préalables.
La demande de dérogation devrait être adoptée par délibération du conseil municipal de la commune nouvelle, tandis qu'il reviendrait à l'arrêté préfectoral de préciser : les dispositions législatives auxquelles il serait dérogé ; la durée de cette dérogation, sachant que celle-ci ne pourrait excéder la date du troisième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle ; et les mesures transitoires nécessaires permettant, à l'issue de la période de dérogation, l'application du droit commun.
3. Permettre au préfet de s'opposer aux projets de réforme des services publics consécutifs à la création d'une commune nouvelle
Afin de garantir le maintien des services publics lorsque des communes nouvelles sont créées, l'article 7 prévoit qu'entre la date de création de la commune nouvelle et jusqu'au premier renouvellement général de son conseil municipal, le préfet doit être saisi pour avis conforme, à la demande du maire de la commune nouvelle, avant toute réforme des services de l'État ouverts au public. Seraient ainsi visées aussi bien la modification des conditions de fonctionnement que la fermeture des écoles (ou de certaines classes), des centres des finances publiques ou encore des brigades de gendarmerie.
Cette procédure d'avis conforme reviendrait à confier au préfet un pouvoir de veto, dans le cas où il s'oppose au projet de réforme en question : il pourrait ainsi en particulier faire obstacle à la fermeture d'un service public.
4. Faire bénéficier le conseil municipal de la présomption de complétude prévue pour les conseils municipaux des communes de droit commun à compter du renouvellement de mars 2026
La loi n° 2025-444 du 21 mai 2025, en généralisant le scrutin de liste, a prévu la possibilité, pour les communes de moins de 1 000 habitants, de déposer des listes incomplètes jusqu'à deux candidats de moins que l'effectif légal, et étendu le bénéfice de « l'exception d'incomplétude » aux communes de 500 à 999 habitants.
Elle n'a en revanche prévu aucune disposition s'agissant de l'application de la règle de présomption de complétude pour le conseil municipal des communes nouvelles pendant la période transitoire allant jusqu'au troisième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle.
Aussi l'article 8 vise-t-il à aligner le nombre minimal de candidats pour former une « liste réputée complète » et le nombre minimal de membres pour siéger dans un « conseil municipal réputé complet » d'une commune nouvelle. En résulterait le régime présenté ci-dessous :
|
Nombre d'habitants dans la commune nouvelle |
Composition complète du conseil municipal |
Composition réputée complète du conseil municipal |
Liste considérée complète (nombre de candidats) |
|
Moins 100 hab. |
11 |
9 |
Entre 9 et 13 |
|
De 100 à 499 hab. |
15 |
13 |
Entre 13 et 17 |
|
De 500 à 999 hab. |
19 |
17 |
Entre 17 et 21 |
Source : commission des lois
* 2 67 communes nouvelles sont issues de communes qui n'appartenaient pas au même EPCI (soit 8 % du total).