N° 340
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 février 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi relative à la lutte contre les installations illicites des gens du voyage,
Par Mme Catherine DI FOLCO et M. Olivier BITZ,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : Mme Muriel Jourda, présidente ; M. Christophe-André Frassa, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Marc-Philippe Daubresse, Mmes Laurence Harribey, Isabelle Florennes, Patricia Schillinger, Cécile Cukierman, MM. Dany Wattebled, Guy Benarroche, Michel Masset, vice-présidents ; Mmes Marie Mercier, Jacqueline Eustache-Brinio, Lauriane Josende, M. Olivier Bitz, secrétaires ; M. Jean-Michel Arnaud, Mme Nadine Bellurot, MM. Jean-Baptiste Blanc, François Bonhomme, Hussein Bourgi, Mme Sophie Briante Guillemont, M. Ian Brossat, Mme Agnès Canayer, MM. Christophe Chaillou, Mathieu Darnaud, Mmes Catherine Di Folco, Françoise Dumont, MM. Patrick Kanner, Éric Kerrouche, Henri Leroy, Stéphane Le Rudulier, Mme Audrey Linkenheld, MM. Alain Marc, David Margueritte, Hervé Marseille, Thani Mohamed Soilihi, Mme Corinne Narassiguin, M. Paul Toussaint Parigi, Mme Anne-Sophie Patru, M. Hervé Reynaud, Mme Olivia Richard, MM. Teva Rohfritsch, Pierre-Alain Roiron, Mme Elsa Schalck, M. Francis Szpiner, Mmes Lana Tetuanui, Dominique Vérien, M. Louis Vogel, Mme Mélanie Vogel.
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Sénat : |
212 et 341 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
Évaluée entre 300 000 et 500 000 personnes en France, la communauté des gens du voyage a réalisé en 2024, selon le ministère de l'intérieur, 1 326 grands passages dans 78 départements. Dans un contexte de sédentarisation de plus en en plus marquée au sein de cette communauté, le besoin d'aires et de terrains aménagés est devenu plus prégnant et représente une charge financière non négligeable pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), en dépit de l'accompagnement financier de l'État.
Dans le même temps, les élus locaux peinent à mobiliser des ressources foncières satisfaisant aux normes fixées pour la création d'aires permanentes d'accueil et d'aires de grand passage, problématique accentuée par la contrainte du « zéro artificialisation nette ». Enfin, l'arsenal répressif existant n'a pas permis d'endiguer le phénomène des occupations illicites qui compliquent les relations entre élus locaux et préfets et alimentent l'exaspération des riverains.
Déposée au Sénat le 11 décembre 2025 par Damien Michallet et huit de ses collègues, la proposition de loi relative à la lutte contre les installations illicites des gens du voyage entend permettre aux collectivités et à l'État de faire face à ces enjeux.
Soucieuse de répondre aux attentes des élus locaux et de la communauté des gens du voyage, la commission des lois a adopté la proposition de loi, modifiée par 26 amendements dont 21 proposés par ses rapporteurs, Catherine Di Folco et Olivier Bitz. Elle a veillé, en particulier, à renforcer les outils à disposition des communes et EPCI pour développer une offre d'accueil au plus près des besoins réels et à sécuriser sur les plans tant juridique qu'opérationnel les outils à la main des collectivités gestionnaires comme des préfets pour lutter contre les stationnements illicites.
I. LE CADRE JURIDIQUE APPLICABLE À L'ACCUEIL DES GENS DU VOYAGE : 25 ANS APRÈS LA LOI « BESSON II », UN ÉQUILIBRE FRAGILE ET UN BILAN CONTRASTÉ
A. UN CADRE JURIDIQUE SPÉCIFIQUE QUI SOUFFRE D'UN DÉFAUT D'APPLICATION PERSISTANT
1. Une législation conçue pour répondre aux besoins d'une population au mode de vie spécifique
La loi du 31 mai 1990, dite loi « Besson I », a institué l'obligation pour toute commune de plus de 5 000 habitants d'assurer, dans le cadre d'un schéma départemental, les conditions de passage et de séjour des gens du voyage par la réservation de terrains aménagés à cet effet. Elle a autorisé le maire d'une commune ayant réalisé une aire d'accueil à interdire le stationnement des gens du voyage sur le reste du territoire communal. Les règles applicables à l'accueil des gens du voyage résultent désormais de la loi 5 juillet 2000, dite loi « Besson II », dont l'article 1er détaille les conditions d'adoption du schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage.
Élaboré et approuvé conjointement par le préfet et le président du conseil départemental et révisé au moins tous les six ans, ce schéma précise, à titre prescriptif, les secteurs géographiques au sein desquels des espaces de trois types - les aires permanentes d'accueil, les aires de grand passage et les terrains familiaux locatifs - doivent être affectés à l'accueil des gens du voyage, les capacités de ces espaces, ainsi que les communes chargées de les mettre en place. Une commune incluse dans ce schéma est tenue d'y participer dans un délai de deux ans à compter de la publication de ce dernier. Elle peut transférer cette compétence à son EPCI de rattachement.
Il résulte en outre de la jurisprudence administrative que l'exercice du pouvoir de police administrative à l'égard de la communauté des gens du voyage ne peut avoir pour effet de restreindre leurs conditions de circulation et de stationnement que pour des motifs de protection de la salubrité, de la sûreté ou de la tranquillité publiques. Les interdictions absolues et permanentes sont donc proscrites, qu'elles émanent du maire ou du préfet.
2. Malgré « l'équilibre » atteint par la loi « Besson II », un cadre juridique qui peine à produire pleinement ses effets
Selon un bilan au 31 décembre 2024 établi par la délégation interministérielle à l'hébergement et à l'accès au logement, seuls 12 départements sont à jour de leurs obligations résultant de leur schéma départemental d'accueil et d'habitat des gens du voyage.
À la même date, 81 % des aires permanentes d'accueil et 66 % des aires de grand passage prescrites ont été réalisées. Ce taux de réalisation s'établit, en nombre de places, à 76,5 % pour les premières et 65,5 % pour les secondes.
Ces taux de réalisation nationaux occultent toutefois de fortes de disparités entre départements, comme l'illustre la carte ci-dessous concernant plus particulièrement les aires permanentes d'accueil.
Enfin, les terrains familiaux locatifs, correspondant, dans la loi « Besson II », à une catégorie à part entière de terrains destinés à l'habitat des gens du voyage, visent à répondre au besoin croissant de sédentarisation d'une partie de la communauté. Leur taux de réalisation s'élève à seulement 21 %.