N° 342
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 février 2026
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission de la culture, de
l'éducation, de la communication
et du sport (1) sur la proposition
de loi visant à garantir la
liberté
académique
des
chercheurs et des
enseignants-chercheurs,
l'indépendance des
travaux
de recherche et
la transparence des fonds
privés affectés
à
l'enseignement supérieur et à la
recherche,
Par Mme Karine DANIEL,
Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon, président ; MM. Jérémy Bacchi, Max Brisson, Mme Samantha Cazebonne, M. Yan Chantrel, Mme Laure Darcos, MM. Bernard Fialaire, Jacques Grosperrin, Mmes Monique de Marco, Marie-Pierre Monier, M. Michel Savin, vice-présidents ; Mmes Colombe Brossel, Else Joseph, M. Pierre-Antoine Levi, Mme Anne Ventalon, secrétaires ; Mmes Marie-Jeanne Bellamy, Catherine Belrhiti, Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, M. Christian Bruyen, Mmes Evelyne Corbière Naminzo, Karine Daniel, Nathalie Delattre, Sabine Drexler, M. Aymeric Durox, Mmes Agnès Evren, Laurence Garnier, Béatrice Gosselin, MM. Jean Hingray, Claude Kern, Mikaele Kulimoetoke, Mme Sonia de La Provôté, MM. Ahmed Laouedj, Michel Laugier, Jean-Jacques Lozach, Mmes Paulette Matray, Catherine Morin-Desailly, M. Georges Naturel, Mme Mathilde Ollivier, MM. Pierre Ouzoulias, François Patriat, Jean-Gérard Paumier, Stéphane Piednoir, Bruno Retailleau, Mme Sylvie Robert, MM. David Ros, Pierre-Jean Verzelen, Cédric Vial, Adel Ziane.
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543 rect. (2024-2025) et 343 (2025-2026) |
L'ESSENTIEL
2025 a été une année noire pour la liberté académique avec l'attaque sans précédent dont elle a été l'objet aux États-Unis, pourtant considérés - jusqu'à récemment du moins - comme le pays par excellence de la liberté pour la communauté scientifique. On savait la liberté académique malmenée dans les régimes autoritaires, on constate désormais qu'elle n'est plus épargnée dans les pays démocratiques, y compris en Europe et en France. Depuis plusieurs années déjà, des signaux alertent sur sa vulnérabilité croissante : perte de confiance dans la science et ceux qui la font, ingérences étrangères, pressions idéologiques sur certains domaines d'enseignement ou de recherche, interventions de responsables politiques jusque dans les conseils d'administration d'universités, campagnes de stigmatisation d'enseignants-chercheurs sur les réseaux sociaux, conditionnalité de financements privés à certains contenus de recherche, multiplication des procédures-bâillons...
C'est dans ce contexte inquiétant que la proposition de loi visant à garantir la liberté académique des chercheurs et des enseignants-chercheurs, l'indépendance des travaux de recherche et la transparence des fonds privés affectés à l'enseignement supérieur et à la recherche entend tout d'abord mieux définir et protéger la liberté académique, à travers plusieurs dispositions : clarification de ce qu'est la liberté académique, création d'un Observatoire national dédié, protection des sources d'enseignement et de recherche, protection fonctionnelle des professionnels menacés, instauration d'un délit d'entrave à la liberté académique. La proposition de loi vise ensuite à contenir le risque d'ingérence économique dans la recherche via deux mesures de transparence financière et administrative.
Réunie le mercredi 4 février 2026, la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport a, sur proposition de sa rapporteure, recentré le périmètre de la proposition de loi sur la liberté académique afin de consolider son assise légale, aujourd'hui trop fragile.
I. LA LIBERTÉ ACADÉMIQUE, LA CONDITION SINE QUA NON D'EXERCICE DES ENSEIGNANTS-CHERCHEURS, DES ENSEIGNANTS ET DES CHERCHEURS
A. UN PRINCIPE FONDATEUR DE L'UNIVERSITÉ MODERNE, RECONNU ASSEZ TARDIVEMENT EN DROIT FRANÇAIS
· Aux racines de la liberté académique
Si la notion de liberté académique puise ses racines dans les universités médiévales du XIIIe siècle, qui acquièrent par la bulle pontificale « Parens Scientiarum Universitas » (« Mère des sciences ») du pape Grégoire IX une plus grande autonomie vis-à-vis du pouvoir ecclésiastique (« la franchise universitaire »), elle ne prend véritablement corps qu'au tournant des XVIIIe et XIXe siècles, en Allemagne, sous l'influence des idéaux des Lumières et concomitamment à la naissance de l'université moderne.
Le concept de Wissenschaftsfreiheit (« liberté de la science »), développé par Wilhem von Humboldt, fondateur de l'université publique moderne de Berlin, ne se limite pas à désigner la liberté académique des universitaires, il englobe aussi l'organisation de l'université, qui doit rester libre de toute intervention publique extérieure. Cette approche qui a irrigué de nombreux modèles universitaires occidentaux, s'est consolidée au XXe siècle à travers la jurisprudence de la Cour constitutionnelle fédérale allemande (1973), qui en a précisé les contours et renforcé la portée1(*).
Une nouvelle théorisation de la liberté académique voit le jour en 1915 aux ÉtatsUnis, formulée par l'American Association of University Professors (AAUP) dans sa Declaration of Principles on Academic Freedom and Tenure (« Déclaration sur les principes de la liberté académique et de la permanence de l'emploi »), qui a fait l'objet de plusieurs versions successives. Celle de 1940, toujours en vigueur aujourd'hui, définit l'academic freedom autour de trois piliers : la liberté de recherche et de publication, la liberté d'enseignement et la liberté d'expression. La liberté académique a été progressivement reconnue dans le droit américain par la jurisprudence de la Cour suprême qui, dans l'arrêt Keyishian v. Board of Regents, 385 U.S. 589 (1967), lui étend la protection du Premier Amendement de la Constitution américaine.
· Une reconnaissance tardive en droit français
La liberté académique a été affirmée en France bien plus tardivement que dans de nombreux pays, y compris européens. Il faut en effet attendre les années 1960 pour que les libertés universitaires se structurent en une doctrine autonome, sous l'impulsion de Georges Vedel, doyen de la Faculté de droit et des sciences économiques de Paris, puis membre du Conseil constitutionnel. Dans un article publié en 19602(*), ce dernier définit les libertés universitaires comme un ensemble de libertés individuelles, exercées par les membres du corps universitaire3(*).
La « loi Faure » du 12 novembre 1968 est le premier texte législatif à protéger la liberté académique. Son article 34, devenu depuis l'alinéa premier de l'article L. 952-2 du code de l'éducation, dispose que « les enseignants et chercheurs jouissent d'une pleine indépendance et d'une entière liberté d'expression dans l'exercice de leurs fonctions d'enseignement et de leurs activités de recherche, sous réserve, conformément aux traditions universitaires et aux dispositions de la présente loi, du respect des principes d'objectivité et de tolérance ».
En 1984, le principe d'indépendance des professeurs d'université est élevé, par le Conseil constitutionnel4(*), au rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République. Pour le juge constitutionnel, c'est bien la spécificité de la fonction de professeur qui justifie la protection de leur indépendance personnelle. En 1993, le champ d'application de ce principe à valeur constitutionnelle est étendu aux maîtres de conférences.
En 2020, la loi de programmation de la recherche, dite « LPR », complète l'article L. 952-2 du code de l'éducation pour préciser que « les libertés académiques sont le gage de l'excellence de l'enseignement supérieur et de la recherche français. Elles s'exercent conformément au principe à caractère constitutionnel d'indépendance des enseignants-chercheurs ».
B. LA DUALITÉ DE LA LIBERTÉ ACADÉMIQUE, À LA FOIS PROTECTION DÉFENSIVE ET SOMME DE LIBERTÉS POSITIVES
Le contenu de la liberté académique illustre à lui seul son caractère spécifique : les libertés qui la composent ne sont ni celles accordées aux citoyens, ni celles dont bénéficient les fonctionnaires ; elles sont propres aux membres de la communauté académique.
La liberté académique est la condition d'exercice des enseignantschercheurs, des enseignants et des chercheurs. Elle n'a d'autre objectif que de leur permettre d'assurer leurs missions au service de l'enseignement supérieur et de la recherche, et plus largement, de la démocratie.
Elle revêt une double dimension :
· une dimension défensive, aussi qualifiée de négative, qui définit la liberté académique comme une protection contre des « pouvoirs » (étatique, religieux, économique, médiatique...) susceptibles d'empiéter sur la nécessaire sphère d'autonomie des enseignants-chercheurs, des enseignants et des chercheurs. La production de connaissances scientifiques et leur transmission ne peuvent en effet se faire qu'en l'absence de toute forme d'ingérence, de pression ou de censure.
· une dimension positive, qui définit la liberté académique comme une « liberté faite de libertés » selon l'expression du doyen Vedel, dans le respect des exigences scientifiques. Ces libertés, indispensables aux enseignants-chercheurs, enseignants et chercheurs pour exercer leur métier, sont la liberté de recherche et de publication, la liberté d'enseignement et la liberté d'expression (au sein ou en dehors des murs de l'Université).
II. L'AUGMENTATION DES ATTEINTES À LA LIBERTÉ ACADÉMIQUE DANS LE MONDE : UNE TENDANCE TRÈS GRAVE À LAQUELLE LA FRANCE N'ÉCHAPPE PAS
Cible privilégiée des régimes autoritaires, la liberté académique est désormais attaquée au sein même des États démocratiques. Le choc sans précédent subi en 2025 par la communauté scientifique aux États-Unis (coupes budgétaires massives, licenciements, suppression de données, censure...) en est l'exemple le plus criant. 34 pays dont les États-Unis connaissent en 2025 un recul de leur indice de liberté académique5(*). Deux tiers de la population mondiale (contre la moitié en 2006) vit désormais dans des régions où cette liberté est totalement ou sévèrement atteinte.
Dans ce paysage international très sombre, la France résiste, avec un indice de liberté académique relativement stable, mais n'est pas non plus épargnée par ce phénomène global.
Protéiformes et encore peu documentées, les entraves à la liberté académique en France peuvent difficilement faire l'objet d'une typologie exhaustive. Il est toutefois possible d'en identifier plusieurs grandes catégories :
· les entraves étrangères6(*) : l'interdiction d'accès à certains pays pour y mener des travaux de recherche, l'expulsion de chercheurs français déjà présents dans ces pays, les tentatives d'ingérence sur le contenu des travaux de recherche et sur les partenariats scientifiques ;
· les entraves politiques : les intrusions directes ou indirectes de personnalités politiques dans la vie de l'Université (présence physique lors d'un conseil d'administration, prises de position dans les médias), l'invocation de risques de trouble à l'ordre public pour justifier l'annulation d'évènements organisés au sein d'établissements d'enseignement supérieur ;
· les entraves idéologiques : la disqualification de certaines études en sciences humaines et sociales, la prise pour cible d'enseignants-chercheurs ou de chercheurs travaillant sur des sujets d'actualité sensibles ;
· les entraves judiciaires : le recours aux « procédures-bâillons » pour intimider et empêcher des enseignants-chercheurs et chercheurs ;
· les entraves économiques : le retrait de financements publics au prétexte de contenus de recherche jugés sensibles ou polémiques, la conditionnalité de financements privés à certains contenus ou résultats de recherche.
III. UNE PROPOSITION DE LOI POUR MIEUX DÉFINIR ET PROTÉGER LA LIBERTÉ ACADÉMIQUE ET GARANTIR L'INDÉPENDANCE DE LA RECHERCHE ACADÉMIQUE
A. MIEUX DÉFINIR ET PROTÉGER LA LIBERTÉ ACADÉMIQUE
Considérant que la rédaction actuelle de l'article L. 952-2 du code de l'éducation est incomplète, l'article 1er de la proposition de loi vise à mieux définir la liberté académique, par la mention explicite des trois principales libertés qui la composent : la liberté de recherche, la liberté d'enseignement et la liberté d'expression. Il crée également un délit d'entrave à la liberté académique, dont l'article 7 précise qu'il est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Il pose enfin le principe de la protection des sources et matériaux des enseignants-chercheurs et des chercheurs dans l'exercice de leurs activités d'enseignement et de recherche.
Afin d'assurer l'effectivité de la liberté académique, l'article 2 impose aux universités et aux établissements d'enseignement supérieur de formaliser et mettre en place une politique d'établissement en faveur de la liberté académique, faisant l'objet d'un rapport annuel.
Compte tenu du manque actuel de données nationales sur les atteintes à la liberté académique, l'article 3 crée un Observatoire national de la liberté académique, chargé de centraliser les données transmises par les établissements et de recueillir les signalements d'atteintes. Dans son rapport public annuel, qui fait l'objet d'un débat au Parlement, l'Observatoire dresse un état des lieux de la liberté académique et propose des évolutions de son cadre juridique.
Pour mieux accompagner les enseignants-chercheurs et chercheurs visés par une « procédure-bâillon », l'article 4 prévoit qu'ils bénéficient de la protection fonctionnelle dès lors qu'ils sont visés par des poursuites mettant en cause l'exercice de la liberté académique.
B. CONTENIR LE RISQUE D'INGÉRENCE ÉCONOMIQUE DANS LA RECHERCHE ACADÉMIQUE
Face au risque d'ingérence économique sur la recherche académique, l'article 5 pose le principe de publicité des ressources privées (dons, legs, ressources immobilières, subventions diverses...) perçues par les établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche.
Afin de garantir l'indépendance des travaux de recherche, l'article 6 interdit toute clause contractuelle susceptible de l'entraver et oblige à rendre public tout contrat de recherche signé entre établissement public d'enseignement supérieur ou de recherche et un organisme privé.
IV. UNE PROPOSITION DE LOI RECENTRÉE ET PRÉCISÉE PAR LA COMMISSION POUR CONFORTER L'ASSISE LÉGALE DE LA LIBERTÉ ACADÉMIQUE
Sur proposition de sa rapporteure, la commission a adopté sept amendements visant :
· à l'article 1er, à préciser la définition et le champ d'application de la liberté académique, à l'encadrer par son pendant, l'intégrité scientifique, et à supprimer le principe de protection des sources dont le régime juridique n'est à ce stade pas suffisamment consolidé ;
· à l'article 2, à confier aux établissements d'enseignement supérieur et aux organismes de recherche une mission de prévention des atteintes à la liberté académique et d'accompagnement des enseignants-chercheurs, enseignants et chercheurs attaqués dans l'exercice de cette liberté ;
· à l'article 3, à rattacher l'observation de la liberté académique aux attributions du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hcéres), déjà en charge de cette mission en matière d'intégrité scientifique ;
· à l'article 4, à réaffirmer le droit à la protection fonctionnelle pour les enseignants, enseignants-chercheurs et chercheurs menacés ou poursuivis dans l'exercice de leur liberté académique ;
· à supprimer les articles 5 et 6 qui, s'ils soulèvent des sujets importants, ne font pas l'objet d'un consensus au sein de la communauté académique et posent des difficultés juridiques non résolues à ce jour ;
· à modifier le titre de la proposition de loi pour l'adapter à son nouveau périmètre.
Réunie le mercredi 4 février 2026, la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport a adopté la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux. Elle sera examinée en séance publique le 11 février 2026.
* 1 En 1973, la Cour constitutionnelle fédérale allemande a affirmé que le principe de Wissenschaftsfreiheit impliquait que l'activité scientifique personnelle des universitaires devait être libre de toute intervention publique extérieure. Elle a ensuite lié l'effectivité des libertés individuelles au droit des universitaires de participer à la gestion et à la gouvernance directe de leurs universités. Elle a également établi des droits « subjectifs » en faveur des professeurs d'université, garantissant leur liberté d'expression dans le cadre de leurs enseignements ou de leurs travaux de recherche.
* 2 Georges Vedel, « Les libertés universitaires », Revue de l'enseignement supérieur, 1960.
* 3 Celles-ci sont principalement au nombre de quatre : la liberté de cumuler sa fonction publique avec un mandat parlementaire, la liberté d'opinion, la liberté dans le déroulement de sa carrière, la liberté d'enseigner et de chercher selon sa propre conception de la vérité.
* 4 Décision n° 83-165 DC du 20 janvier 1984 relative à la « loi Savary ».
* 5 L'Academic Freedom Index (AFI), mis au point par une équipe de chercheurs germano-suédoise, évalue les niveaux de liberté académique dans le monde à partir de cinq indicateurs : la liberté de recherche et d'enseignement, la liberté d'échange et de diffusion académique, l'autonomie institutionnelle, l'intégrité des campus, la liberté d'expression académique et culturelle. L'AFI couvre actuellement 179 pays et territoires.
* 6 Celles-ci ont notamment été mises en évidence par le rapport d'information du Sénat sur les influences étatiques extraeuropéennes dans le monde universitaire et académique français et leurs incidences (rapport d'information n°873, 2020-2021).