Proposition de loi visant à améliorer l'accès au logement des travailleurs des services publics

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 11 février 2026, la commission des affaires économiques a examiné le rapport de Mme Amel Gacquerre sur la proposition de loi visant à améliorer l'accès au logement des travailleurs des services publics.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous examinons ce matin le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi (PPL) visant à améliorer l'accès au logement des travailleurs des services publics, déposée par notre collègue député David Amiel. Elle sera examinée en séance publique jeudi 19 février.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Les conditions de travail des agents de nos services publics font l'objet d'une attention renouvelée depuis la crise sanitaire. C'est légitime : ils sont, pour beaucoup, des « travailleurs essentiels », qui oeuvrent à la continuité de la vie de notre pays, qu'il s'agisse de la police, des hôpitaux, des prisons, des centres sociaux ou de nos mairies. L'ensemble de la fonction publique, incluant les hôpitaux et les collectivités, est d'ailleurs le premier employeur de France avec plus de 5,6 millions d'agents, soit près de 20 % de l'emploi total.

Les travaux de notre commission le montrent de façon récurrente : l'accès au logement est une condition déterminante pour entrer dans un emploi et s'y maintenir dans de bonnes conditions. C'est un enjeu majeur d'attractivité, de recrutement, mais aussi de fidélisation pour la fonction publique. Il y a quelques semaines, Sylviane Noël donnait un exemple très parlant : dans les territoires frontaliers avec la Suisse, les établissements de santé peinent à retenir leurs professionnels, puisqu'une infirmière qui passe la frontière peut voir son salaire multiplié par trois ou quatre.

Mais cette difficulté concerne en réalité l'ensemble des territoires, et tout particulièrement les zones les plus tendues, où la rémunération des agents publics ne leur permet pas de se loger à proximité de leur lieu de travail, alors même que leurs fonctions impliquent parfois de larges contraintes horaires et une forte disponibilité. Ces situations peuvent d'ailleurs favoriser l'absentéisme : à la RATP, par exemple, 50 % des agents de station résident à plus de 20 kilomètres de leur lieu de travail.

J'ai néanmoins abordé cette proposition de loi en ayant à l'esprit une vigilance particulière pour le respect du principe d'égalité entre les travailleurs et entre les employeurs, qu'ils soient publics ou privés. Car les difficultés à se loger ne sont pas l'apanage des agents publics : tous les travailleurs, y compris du secteur privé, souffrent de la crise du logement.

Pour y faire face, les employeurs privés disposent toutefois d'un outil structurant : Action Logement, qui permet de mutualiser l'effort des entreprises et dont le modèle a démontré son succès. Notre commission l'a d'ailleurs constamment défendu. Il n'est pas question, dans cette proposition de loi, de porter atteinte à ce fonctionnement ni de lier les logements réservés par Action Logement à l'exercice d'une fonction. C'est pour cette raison que j'ai exclu du champ du texte les logements réservés par le biais de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), dont s'acquittent la RATP ou encore la SNCF.

L'article 1^er de la proposition de loi vise à réformer la clause de fonction dans le parc social et notamment à en étendre l'application à toutes les fonctions publiques. Je rappelle que ce mécanisme est inscrit dans le droit depuis 1983. Il reste toutefois limité à la fonction publique de l'État, et demeure très peu utilisé, à l'exception notable du ministère des armées.

Cette réforme permettrait notamment aux établissements publics hospitaliers de s'en saisir. Pour prendre un exemple concret : l'AP-HP (Assistance publique-Hôpitaux de Paris) dispose aujourd'hui de droits de réservation sur 2 200 logements auprès de bailleurs sociaux. Faute de clause de fonction, la forte rotation des personnels entraîne une « évaporation » de ces droits. Cela empêche ces établissements de faire du logement un levier de fidélisation alors qu'ils sont confrontés à une pénurie de personnels. Je rappelle qu'ils ont déjà recours à ce type de clause dans le parc privé et dans le logement intermédiaire, où les loyers sont moins compatibles avec les niveaux de rémunération des aides-soignants ou des infirmiers.

Il s'agit donc d'un article utile, sur lequel je vous proposerai cinq amendements pour en clarifier et en sécuriser l'application, notamment pour mieux protéger les locataires face aux aléas de la vie.

L'article 2 vise à relever les droits de réservation dont bénéficie l'État lors d'une cession de foncier avec décote. Aujourd'hui, ils sont limités à 10 % des logements sociaux du programme, ce qui est peu, comparé à l'ampleur des décotes parfois consenties, jusqu'à 100 % pour des programmes financés en prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) en zone tendue. Par cohérence avec ce que nous avons voté dans la PPL visant à conforter l'habitat, l'offre de logements et la construction, dite « PPL Choc », je vous proposerai de ne pas déplafonner ce taux de réservation, comme le proposait le texte initial, mais de le porter à 50 %. Cela permettra d'inciter l'État à avoir recours aux décotes, qui contribuent à l'équilibre des programmes, sans pour autant fragiliser les contingents des collectivités ou d'Action logement.

L'article 2 bis introduit un mécanisme de compensation entre contingents, qui part d'une intention louable, celle d'inciter les maires à attribuer des logements sur leur contingent aux agents de l'État ou aux agents hospitaliers. Néanmoins, personne en audition n'a pu me dire comment ce dispositif fonctionnerait. Avant de créer de la complexité, il faudrait d'abord que l'État mobilise correctement son contingent « 5 % fonctionnaires ». Aujourd'hui, les attributions sur ce contingent sont plutôt autour de 2,5 %. Je vous proposerai donc de supprimer cet article.

L'article 3 vise à étendre les exceptions à la gestion en flux. Elles concerneraient notamment les entreprises assurant un service public de transport en zone tendue, comme nous l'avons voté dans le cadre de la PPL Choc. Le Gouvernement a également élargi ces exceptions aux agents des douanes et du ministère de la justice, afin d'inclure les surveillants de prison qui ne peuvent pas être logés n'importe où, pour des raisons évidentes. Je ne vous proposerai que deux amendements : un amendement rédactionnel et un qui vise à introduire une mesure issue de la PPL Choc, donnant la possibilité aux établissements publics et aux entreprises publiques d'acquérir des droits de réservation en contrepartie d'un apport de terrain.

L'article 3 bis résulte de l'adoption d'un amendement des députés qui crée un régime d'exception à l'obligation de regroupement des organismes d'HLM, issue de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan). Mes auditions ont montré que cet article ne vise qu'à créer un régime dérogatoire en faveur de RATP Habitat. Aussi, je vous proposerai de le supprimer.

L'article 4 permet à l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme de déroger à l'ensemble des règles du plan local d'urbanisme (PLU) afin de permettre la création de logements sur des terrains publics. Il s'agit de répondre à un constat établi par David Amiel dans son rapport : les zonages des PLU interdisent le plus souvent la construction de logements dans les zones affectées aux équipements publics, quand bien même il s'agit de logements liés fonctionnellement à ces équipements, ce qui interdit, par exemple, à un hôpital de créer des logements sur son propre foncier pour y loger des infirmières, et ce même si ce serait possible sur la parcelle voisine. Nous pouvons tous partager l'objectif d'une meilleure mobilisation du foncier des administrations et des entreprises publiques pour loger leurs propres agents.

Je vous proposerai donc de confirmer ce dispositif, mais en le recentrant et en le rendant plus opérationnel. En effet, il est excessivement large, ce qui s'explique en partie par le fait que le texte a été déposé avant l'adoption des récentes lois Daubié et Huwart, qui ont beaucoup élargi les possibilités de dérogations aux PLU.

L'article 5 vise à permettre aux hôpitaux publics d'externaliser totalement leur gestion locative. Certains sont déjà engagés dans une externalisation de la gestion administrative et technique de leur parc, ce qui est légitime, car ce n'est pas leur métier. Néanmoins, ils n'ont pas encore la possibilité de déléguer la gestion financière de leur parc. Je vous proposerai, au travers d'un amendement, d'aller au bout de l'intention sous-tendue par cet article.

Poursuivant un objectif connexe, l'article 5 bis vise à permettre aux hôpitaux de valoriser leur patrimoine afin de créer des logements pour leurs agents. Certains d'entre eux disposent en effet d'un patrimoine significatif, mais se heurtent à un cadre juridique très limitant pour le valoriser. Cet article les autoriserait notamment à constituer des sociétés de projets et à créer des filiales pour gérer leur parc de logements privés : celui de l'AP-HP compte plus de 8 000 logements, qu'elle gère aujourd'hui en direct, faute d'alternative dans le cadre juridique actuel. Je vous proposerai d'adopter cet article sans modification.

Enfin, l'article 6 concerne une demande de rapport au Gouvernement sur la création d'un Action Logement du secteur public. Je souscris bien évidemment à l'objectif de mutualiser l'effort des 38 000 employeurs publics en faveur du logement de leurs agents. Cette proposition démontre d'ailleurs la réussite du modèle d'Action Logement, que notre commission ne cesse de défendre face aux attaques auxquelles il fait face et qui émanent de l'État lui-même.

Pour autant, une énième demande de rapport permettrait-elle de mieux y parvenir ? Le rapport d'avril 2024 de David Amiel, lorsqu'il était en mission pour le Gouvernement, concluait déjà à la nécessité de créer une telle structure. Quel sens y a-t-il à légiférer à nouveau pour demander un rapport sur le sujet, alors que M. Amiel est devenu ministre de la fonction publique et qu'il a donc aujourd'hui toute latitude pour demander à son administration de mettre en application les recommandations de son propre rapport ?

Du reste, le Sénat est habituellement attentif à ne pas multiplier les demandes de rapport. Aussi, je vous proposerai de ne pas y faire exception alors que celui-ci est manifestement superfétatoire, et vous inviterai donc à supprimer l'article.

En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives au lien entre l'emploi et le logement des agents publics dans le logement social ; à la cession du foncier public avec décote en vue de la production de logements sociaux ; aux droits de réservation des personnes publiques dans le parc social pour y loger des agents publics et à la gestion des attributions des logements réservés ; aux dérogations aux règles des documents d'urbanisme en vue d'améliorer l'accès au logement des travailleurs des services publics ; à la gestion locative des logements détenus par les établissements publics de santé ; aux modalités d'élaboration d'un « Action Logement » du secteur public.

Il en est ainsi décidé.

M. Yannick Jadot. - La question de la pénurie de logements est récurrente. Pour ma part, je suis très attaché au logement de fonction : mes deux parents, instituteurs dans un village, occupaient un logement de fonction, où je suis né. Je sais l'importance que cela représente pour les fonctionnaires. Dans les zones tendues, il est aujourd'hui nécessaire de pouvoir loger les agents de l'État, qui ne peuvent s'acquitter des loyers du secteur privé ni acheter un logement.

Toutefois, comment gérer la pénurie ? Nous devons nous donner les moyens d'accroître l'offre de logements accessibles en respectant les publics prioritaires. Or, à multiplier les textes qui, de fait, dépriorisent les publics pour lesquels un logement social est une nécessité, on rompt avec l'inconditionnalité du droit au logement prévue par la loi, lequel est aussi un objectif à valeur constitutionnelle. Texte après texte, s'instaure une relation de plus en plus affirmée entre le contrat de travail et le droit au logement, ce qui, sur le principe et sur l'effectivité de la mesure, nous pose problème. C'est pourquoi nous avons déposé un amendement de suppression de l'article 1^er relatif à la priorisation, et de l'article 2, en ce qu'il remet en cause le financement du logement social.

Mme Viviane Artigalas. - L'article 1^er détourne, à notre avis, la notion de logement de fonction, qui correspond à la nécessité absolue de loger près de son emploi. Pour ma part, en tant que chef d'établissement scolaire, j'ai occupé un logement de fonction par nécessité absolue de service. Il peut être dangereux pour des agents du service public que leur logement soit attaché à leur fonction ; même si je remercie la rapporteure d'avoir sécurisé le dispositif sur le sujet, cela reste source de précarité au moment de la cessation d'activité et de déséquilibre dans la relation entre le titulaire du bail et son conjoint, qui perd toute protection, ce qui peut avoir des incidences sur la famille en cas de séparation. Faisons attention aux potentiels effets de bord.

Lors de l'examen de la loi Élan, nous étions opposés au regroupement des bailleurs sociaux. Nous sommes satisfaits de la dérogation prévue à l'article 3 bis.

Même si l'on est contre les rapports, il importe de considérer le sujet dans sa globalité. Je rejoins Yannick Jadot, il n'est pas productif ni efficace d'examiner ce sujet dans un texte spécifique.

Mme Marianne Margaté. - Mon intervention s'inscrit dans le droit fil de celles de mes collègues. Certes, cette proposition de loi a trait à la gestion de la pénurie de logements, mais en instaurant un lien très étroit entre le contrat de travail et le logement, ce qui est de nature à conduire à une précarisation. Avec la grave crise du logement que nous connaissons, les mesures proposées font peser une contrainte disproportionnée sur les agents publics qui devront quitter leur logement. La question du relogement n'est pas du tout évoquée pour sécuriser les agents qui rompraient leur contrat de travail, par exemple.

Je partage les propos de ma collègue Viviane Artigalas sur le régime dérogatoire proposé concernant le regroupement. On voit actuellement les limites de ces regroupements à marche forcée. Il me semble justifié d'acter cette dérogation.

Sur la question de la facilitation de la construction de logements, quels types de logements seraient proposés ? Aucun cadre n'est prévu à cet égard. Or l'intention sous-tendue par ce texte est de loger les travailleurs essentiels, qui ont été salués durant la crise du covid, mais qui, du fait de leur salaire extrêmement faible, ne peuvent que se loger dans le parc social.

Je partage également l'idée de réaffirmer auprès de M. Amiel qu'il serait bon qu'il mette en oeuvre les propositions qu'il avait formulées.

M. Philippe Grosvalet. - Comme l'a indiqué notre collègue Yannick Jadot, deux approches du logement s'opposent ici. On est passé d'une politique de l'habitat très sectorisée à une universalité de l'accès au logement. Les logements d'instituteurs étant souvent inadaptés, ils sont progressivement délaissés et sont alors remis dans le parc social.

Avec une approche universelle, on ne peut créer une politique par exception. Même si cette politique est légitime pour les agents visés, ce serait reconnaître que certaines professions sont plus utiles que d'autres. Des agents hospitaliers seraient-ils plus utiles que des auxiliaires de vie qui s'occupent des personnes âgées à domicile, par exemple ? Cette hiérarchisation est incompatible avec la politique publique d'accès universel au logement.

Il importe de retrouver un parc de logements en accession sociale qui permette à tout un chacun de se loger.

Mme Micheline Jacques. - Ce texte est bienvenu pour les territoires ultramarins où la crise du logement est décuplée. Les personnels soignants et les enseignants rencontrent des difficultés pour se loger.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Je vous apporterai des éléments de réponse très techniques dans le cadre de l'examen des articles.

Plus largement, deux approches sont possibles. Une approche plus dogmatique, si l'on considère les effets de bord de cette proposition de loi ; et une approche très pragmatique, à savoir comment assurer la continuité du service public dans les territoires en tension. On doit aujourd'hui apporter des réponses à cette problématique. J'ai tenté d'apporter des garanties pour faire en sorte que ce texte reste équilibré.

Vous avez évoqué certaines situations particulières, en cas de mobilité professionnelle ou lors des accidents de la vie. Elles sont prises en compte dans le texte que je vous propose. Toutes les administrations, toutes les entreprises publiques demandent cette boîte à outils. Nous estimons que les réponses sont équilibrées en ce qu'elles ne mettent pas de côté les publics prioritaires.

J'entends vos réserves, et je les comprends. Mais, aujourd'hui, on ne peut pas se contenter de dresser un constat, sans apporter de réponse. Dans la fonction publique territoriale, 50 % des agents appartiennent à la catégorie C et gagnent 1 840 euros net. Peut-on leur demander de vivre à trente ou quarante kilomètres de leur lieu de travail ? Concrètement, que fait-on ? Il faut construire plus de logements, nous en sommes d'accord. Mais comment assurer la continuité du service public ? Ou l'on est pragmatique ou l'on est dogmatique. Nous faisons le choix d'essayer d'être pragmatiques en apportant des gages de confiance.

M. Franck Montaugé. - Ne nous donnez pas de leçon de morale !

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Je ne vous donne pas de leçon de morale. Je dis simplement que nous avons les mêmes objections, mais qu'il nous faut cheminer.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Vous connaissez l'engagement d'Amel Gacquerre sur ce sujet. Elle a organisé de nombreuses auditions à propos de cette proposition de loi et a essayé d'enrichir le texte. Mais, nous le savons tous dans nos territoires, le sujet reste toujours pendant. Nous avons tous dénoncé ces véhicules législatifs qui traitent le sujet par le petit bout de la lorgnette. Depuis un certain nombre d'années, aucun texte ne nous est présenté pour examiner la politique du logement de manière transversale. Avec ma PPL Choc, j'ai modestement essayé de couvrir tout le spectre.

Rappelons-nous la proposition de loi visant à faciliter la transformation des bureaux et autres bâtiments en logements, nous avions estimé qu'elle était de nature à apporter des réponses ponctuelles.

Nous aussi, nous préférerions aborder la question de l'accès au logement des travailleurs des services publics en ayant une vision d'ensemble. Mais, depuis 2017, le Gouvernement n'en a pas, et nous le dénonçons.

Permettez-moi d'insister sur la qualité du rapport de notre collègue Amel Gacquerre. Même si ce texte n'est pas satisfaisant, il n'en demeure pas moins attendu dans nos territoires.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement de suppression COM-17 soulève des points importants que je vais prendre le temps d'expliciter.

La réforme proposée clarifie le cadre juridique de la clause de fonction, notamment en exigeant sa mention dans le bail. Elle l'étend également à toutes les fonctions publiques, conformément à une demande de nos collectivités et de nos hôpitaux.

Cette clause de fonction est une incitation concrète pour les employeurs publics à acquérir des droits de réservation, et donc à financer l'effort de construction des bailleurs sociaux. L'objectif est bien évidemment de soutenir un accroissement de la production globale de logements et non de mettre en concurrence les agents publics avec d'autres publics comme les ménages bénéficiaires du droit au logement opposable (Dalo).

J'ai déposé un amendement visant à prendre en compte les évolutions de la situation professionnelle des agents - j'y suis aussi très sensible - et de manière générale, la situation des ayants droit en cas d'aléas de la vie. Pour ces raisons, mon avis est défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-17.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-4 vise à appliquer la clause de fonction aux logements des sociétés d'économie mixte (SEM). Cette mesure était présente dans le texte initial, mais a été supprimée en cours d'examen à l'Assemblée nationale de manière incidente. Il est pourtant logique que tous les logements soient soumis au même régime juridique, quel que soit le statut du bailleur.

L'amendement COM-5 tend à expliciter le principe selon lequel la loi ne s'applique que pour l'avenir. En effet, la question de l'application dans le temps de cette réforme a été posée à de nombreuses reprises lors de mes auditions.

Plusieurs acteurs que j'ai auditionnés demandaient une application aux baux en cours afin de disposer de leviers supplémentaires en faveur du logement de leurs agents. Néanmoins, il m'a paru délicat de remettre en cause la situation de ces locataires. En outre, certains craignaient pour la légalité des contrats en cours du ministère des armées utilisant la clause de fonction. J'ai donc exclu la possibilité d'appliquer la réforme de la clause de fonction aux baux en cours.

Les amendements COM-4 et COM-5 sont adoptés.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Plusieurs acteurs auditionnés ont souligné l'importance de mentionner une clause de fonction dans les conventions de réservation. En effet, le recours à cette clause de fonction est facultatif pour l'employeur. Il serait logique et de bonne gestion à l'égard des bailleurs sociaux qu'ils soient informés en amont de la possible activation de cette clause. Tel est l'objet de l'amendement COM-1.

L'amendement COM-1 est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-2.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - La rédaction de l'article 1^er retenue par l'Assemblée nationale inclut une formulation extrêmement vague, qui donnerait toute latitude au pouvoir règlementaire de prévoir les situations justifiant des exceptions à la clause de fonction et donc de modifier considérablement le champ d'application de la loi.

Eu égard aux conséquences importantes de la résiliation d'un bail pour les locataires, j'ai souhaité que nous puissions, en tant que législateurs, préciser certaines exceptions.

Sans énumérer tous les cas - le risque serait d'en oublier -, l'amendement COM-3 vise à prévoir que le décret devra déterminer certaines catégories de situations. Il s'agit, par exemple, de permettre au locataire d'un logement adapté à son handicap ou à un militaire blessé dans le cadre de ses fonctions de conserver son logement, même s'il change d'employeur.

Par ailleurs, la rédaction actuelle était silencieuse à la fois sur les situations justifiant un allongement du préavis et sur la durée de ce préavis. J'ai donc précisé que le décret devrait prévoir les cas dans lesquels ce préavis sera allongé à dix-huit mois, et non six, pour tenir compte de l'évolution de la situation professionnelle ou familiale ou de situations de vulnérabilité économique ou sociale du locataire ou de ses ayants droit.

La mention des ayants droit est importante : elle permet d'inclure le cas où un agent public décède et laisse derrière lui une famille. Un délai de six mois pour rentrer dans le droit commun d'une demande de logement social est beaucoup trop court. La rédaction permet aussi d'inclure, par exemple, les cas de suppression de poste ou encore de séparation. Cet amendement tient donc compte des situations que vous avez évoquées.

L'amendement COM-3 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Le relèvement des droits de réservation de l'État en cas de cession du foncier public avec décote ne conduit pas à fragiliser le financement du logement, bien au contraire. Les cessions avec décote sont un outil essentiel pour permettre l'acquisition du foncier par les organismes d'HLM à un prix compatible avec le montage de programmes de logements sociaux. Le taux de décote peut d'ailleurs atteindre 100 % lorsque l'opération est financée en PLAI en zone tendue.

Ni les collectivités ni Action logement ne m'ont fait part de leur souhait de voir cet article supprimé.

En relevant les droits de réservation au bénéfice de l'État, l'objectif est d'encourager l'État à recourir davantage à ce mécanisme, car, avec un taux de 10 %, l'incitation est faible, surtout si ce bonus se limite à l'administration qui vend et qui, par définition, n'en a en général plus besoin.

Le texte de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale prévoyait de déplafonner totalement les droits de réservation, de manière qu'ils puissent atteindre 70 % lorsqu'aucune collectivité ne s'est portée garante du projet.

Nous proposons, dans ce souci d'équilibre, de ne pas aller aussi loin, et de fixer un taux de 50 %, conformément à ce qui a été voté dans le cadre de la PPL Choc. Cela permettra de respecter les 20 % du contingent communal et l'éventuel contingent d'Action Logement, tout en laissant des attributions à la main des commissions d'attribution des logements et d'examen de l'occupation des logements (Caleol) le cas échéant.

Pour toutes ces raisons, je propose un avis défavorable à l'amendement de suppression COM-18.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement COM-18.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-6 vise à relever de 10 % à 50 % le taux de réservation dont peut bénéficier l'État sur les logements sociaux du programme, en cohérence avec la mesure adoptée par le Sénat dans le cadre de la PPL Choc.

Il prévoit également que les droits de réservation liés à cette décote puissent bénéficier à tous les agents de l'État, quelle que soit l'administration cédante.

Je rappelle que les restrictions imposées au dispositif d'origine conduisent à ce qu'on ne recoure quasiment plus jamais à cette décote Duflot. Souvenons-nous que le ministère des armées a été sévèrement critiqué par la Cour des comptes pour avoir accepté une décote très importante sur l'îlot St-Germain.

Enfin, l'amendement vise à supprimer la possibilité d'acquérir des droits de réservation via la mise à disposition d'un bail emphytéotique, qui est satisfaite par le droit existant.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2 bis (nouveau)

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - La mise en oeuvre du mécanisme de compensation se heurterait à des difficultés opérationnelles. Comme je l'ai dit, personne n'a pu me dire comment fonctionnerait réellement ce dispositif. Il serait vraisemblablement nécessaire de tenir une comptabilité des attributions à certains agents publics jugés « prioritaires ».

Il risquerait en outre d'alimenter une forme de concurrence entre agents publics de l'État et agents publics hospitaliers puisque ces deux catégories de travailleurs seraient compensées sur le contingent de l'État. Cela pose aussi une question de volume d'attributions : le contingent « 5 % fonctionnaires » de l'État, sur lequel seraient compensées les attributions des communes en faveur d'agents de l'État ou des hôpitaux, est limité. Comment compenser les communes lorsqu'il n'y a plus de logements à attribuer ? Va-t-on créer une logique du « premier arrivé premier servi » ?

En outre, le cadre existant donne déjà plusieurs outils qui ne sont pas suffisamment exploités.

C'est pourquoi je vous propose, par l'amendement COM-7, de supprimer cet article.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 2 bis est supprimé.

Article 3

L'amendement de précision rédactionnelle COM-8 est adopté.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-9 vise à permettre aux établissements publics et aux entreprises publiques de bénéficier de droits de réservation en contrepartie d'un apport de terrain, une mesure adoptée par le Sénat dans le cadre de la PPL Choc.

L'amendement COM-9 est adopté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3 bis (nouveau)

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Cet article vise à introduire une dérogation à l'obligation de regroupement des organismes de logement social détenant moins de 12 000 logements, issue de la loi Élan. Cette dérogation concernerait les organismes d'HLM filiales d'entreprise publique. En pratique, cela ne vise que le groupe RATP Habitat qui craint de devoir soutenir financièrement les organismes en difficulté de sa société de coordination.

Premièrement, cette disposition introduite par les députés ne me semble pas être en lien avec l'objectif poursuivi avec cette PPL, qui est de favoriser la production de logements au profit des agents publics.

Deuxièmement, l'obligation de soutenabilité financière des membres d'une société de coordination concerne tous les organismes d'HLM et pas seulement ceux qui sont filiales d'une entreprise publique. La nature de l'activité de ces filiales ne justifie d'ailleurs pas non plus une exemption.

Enfin, je suis défavorable à ce que nous légiférions pour régler les difficultés particulières d'un seul organisme d'autant que cela contribuerait sans doute au détricotage de l'obligation de regroupement prévue par la loi Élan. En conséquence, par l'amendement COM-10, je vous propose de supprimer cet article.

L'amendement COM-10 est adopté.

L'article 3 bis est supprimé.

Article 4

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-14 vise à modifier la procédure par laquelle une servitude de résidence principale pourrait être imposée aux logements créés en bénéficiant des dérogations prévues à l'article 4.

En effet, la rédaction actuelle prévoit que cette imposition se ferait par le maire, au cas par cas. Or l'imposition d'une telle servitude, qui ne trouverait réellement son utilité que si ces logements cessaient d'être des logements locatifs dont la jouissance est liée à la qualité de travailleurs des services publics de ses occupants, constitue une atteinte forte au droit de propriété.

Il convient donc d'entourer cette servitude de garanties, en objectivant sa nécessité au regard de l'offre et des besoins de logements dans le secteur. C'est pourquoi il paraît préférable de prévoir que cette servitude soit imposée par le PLU. C'est d'ailleurs cette procédure qui a été retenue, pour les mêmes raisons, d'abord dans la loi Le Meur-Echaniz sur les meublés de tourisme, puis dans les lois Daubié et Huwart, pour les transformations de bâtiments bénéficiant de dérogations au PLU.

L'amendement COM-14 est adopté.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-15 rectifié bis vise à substituer à la notion de « logement » celle de « bâtiment à destination principale d'habitation », qui permet de viser également des structures d'hébergement, comme les résidences ou les foyers de travailleurs, qui pourraient s'avérer pertinents dans certains cas.

En outre, il vise à encadrer les dérogations pouvant être consenties au titre de l'article 4 : d'une part, en conditionnant l'octroi de cette dérogation à un objectif d'amélioration de l'offre de logement pour les travailleurs des services publics, car la rédaction actuelle vise le logement en général, ce qui est trop large ; et, d'autre part, il restreint le champ des dérogations que peut consentir le maire aux règles relatives aux destinations, qui sont les seules que le rapport Amiel identifiait réellement comme bloquantes pour ces projets de création de logements sur du foncier public à destination des agents publics.

L'amendement COM-15 rectifié bis est adopté, de même que l'amendement rédactionnel COM-13.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-16 vise à étendre les dérogations prévues à l'article 4 en vue de créer du logement sur du foncier public à destination des travailleurs des services publics, ou sur des terrains cédés à cette fin par la personne publique concernée ou une autre personne publique. Cela permettra une valorisation optimale du foncier public inutilisé, sans contraindre les personnes publiques concernées à conserver la propriété desdits terrains, ce qui n'est pas toujours le plus pertinent, ni sur le plan opérationnel ni sur le plan financier.

L'amendement COM-16 est adopté.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Par l'amendement COM-11, il s'agit de réintroduire la possibilité pour les hôpitaux publics de déléguer l'ensemble de leur gestion locative, ce qui inclut le recouvrement des impayés.

Cette disposition était présente dans le texte initial, mais a été supprimée à l'Assemblée nationale. Elle est pourtant attendue par les établissements publics de santé. Aujourd'hui, l'AP-HP gère en direct un parc de plus de 8 000 logements, alors que ce n'est pas son métier.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5 bis (nouveau)

L'article 5 bis est adopté sans modification.

Article 6

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Comme je l'ai dit en introduction, l'amendement de suppression COM-12 ne résulte pas de mon opposition à la création d'un Action Logement du secteur public. J'estime même que c'est l'une des propositions les plus structurantes en faveur du logement des agents publics.

Toutefois, je m'interroge sur la modalité choisie, à savoir la demande d'un rapport au Gouvernement, alors que cette proposition figurait déjà dans le rapport de M. Amiel remis au Gouvernement en avril 2024, alors qu'il était député. En réalité, avec cet article, le ministre se demande un rapport à lui-même.

Du reste, nous sommes habituellement, au Sénat, attentifs à ne pas multiplier les demandes de rapport. Voilà pourquoi nous demandons la suppression de cet article.

L'amendement COM-12 est adopté.

L'article 6 est supprimé.

Article 7

L'article 7 est adopté sans modification.

Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :

Article 1^er
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. JADOT	17	Suppression de l'article	Rejeté
Mme GACQUERRE, rapporteure	4	Application de la clause de fonction aux sociétés d'économie mixte d'habitation	Adopté
Mme GACQUERRE, rapporteure	5	Application de la réforme de la clause de fonction aux contrats conclus postérieurement à la promulgation de la loi	Adopté
Mme GACQUERRE, rapporteure	1	Mention de la clause de fonction au sein des conventions de réservation	Adopté
Mme GACQUERRE, rapporteure	2	Rédactionnel	Adopté
Mme GACQUERRE, rapporteure	3	Encadrement du décret d'application de l'article L. 442-7 du code de la construction et de l'habitation	Adopté
Article 2
M. JADOT	18	Suppression de l'article.	Rejeté
Mme GACQUERRE, rapporteure	6	Introduction des mesures issues de la PPL Choc : relèvement des droits de réservation en cas de cession du foncier public avec décote et bénéfice des droits de réservation à l'État quelle que soit l'administration cédante	Adopté
Article 2 bis (nouveau)
Mme GACQUERRE, rapporteure	7	Suppression de l'article	Adopté
Article 3
Mme GACQUERRE, rapporteure	8	Amendement de précision rédactionnelle	Adopté
Mme GACQUERRE, rapporteure	9	Introduction d'une mesure issue de la PPL Choc : possibilité pour un établissement public ou une entreprise d'acquérir des droits de réservation en contrepartie d'un apport de terrain.	Adopté
Article 3 bis (nouveau)
Mme GACQUERRE, rapporteure	10	Suppression de l'article	Adopté
Article 4
Mme GACQUERRE, rapporteure	14	Procédure pour l'imposition d'une servitude de résidence principale	Adopté
Mme GACQUERRE, rapporteure	15 rect. bis	Restriction des dérogations autorisées	Adopté
Mme GACQUERRE, rapporteure	13	Amendement rédactionnel	Adopté
Mme GACQUERRE, rapporteure	16	Extension des dérogations aux fonciers cédés par une personne publique	Adopté
Article 5
Mme GACQUERRE, rapporteure	11	Possibilité pour les établissements publics de santé de déléguer la gestion locative de leur parc, y compris le recouvrement des impayés de loyers	Adopté
Article 5 bis (nouveau)
Article 6
Mme GACQUERRE, rapporteure	12	Suppression de l'article	Adopté

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.