II. BIEN CONSCIENTE DES LIMITES INHÉRENTES À L'EXERCICE, LA COMMISSION A APPELÉ À ACCOMPAGNER LA NOUVELLE-CALÉDONIE DANS CETTE PÉRIODE CHARNIÈRE DE SON HISTOIRE
L'accord signé le 12 juillet 2025 à Bougival entre l'État et les forces politiques calédoniennes - à l'exception du FLNKS - marque, comme indiqué dans l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, la volonté des populations calédoniennes de sortir de la logique binaire des référendums prévus par les accords antérieurs. Les consultations sur l'accession à la souveraineté organisées entre 2018 et 2021 ont en effet contribué à durcir les relations au sein de la société calédonienne, en faisant s'affronter deux visions opposées de l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.
La commission prend acte de cette volonté commune de sortir de cette logique binaire, pour privilégier un exercice consensuel du droit à l'autodétermination, qui ne s'exprimera plus par un vote « pour » ou « contre », mais par l'adoption d'une Loi fondamentale et la possibilité de procéder à des transferts pérennes de compétences régaliennes, qui supposeront la recherche d'une majorité qualifiée à l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie et la consultation des Calédoniens, garantissant ainsi le caractère consensuel des solutions qui seront trouvées.
Si elle estime nécessaire d'accompagner la Nouvelle-Calédonie dans cette recherche d'un avenir institutionnel consensuel, la commission relève néanmoins les nombreuses limites et questions soulevées par l'évolution proposée, qui devront trouver des réponses au cours des débats parlementaires à venir. En outre, elle estime qu'il sera nécessaire, au-delà de la seule question institutionnelle, d'apporter des réponses concrètes aux difficultés économiques et sociales actuellement rencontrées par la population calédonienne.
A. DES CLIVAGES POLITIQUES EXACERBÉS DANS UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL TRÈS DÉGRADÉ
1. N'ignorer ni les concessions importantes faites par l'ensemble des parties présentes à Bougival, ni le caractère imparfait du consensus qui existe aujourd'hui
Le rapporteur rappelle que l'accord signé à Bougival peut assurément être qualifié d'historique en ce qu'il offre enfin à l'ensemble de la population calédonienne, après quatre années d'impasse institutionnelle provoquée par le dernier référendum du 12 décembre 2021, la perspective de la concorde civile par l'élaboration d'un nouveau statut institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie. Il est le fruit de longues heures de négociations menées entre l'intégralité des forces politiques calédoniennes et de concessions importantes faites de la part des indépendantistes comme de celle des non-indépendantistes.
Le mouvement non-indépendantiste : la perte du monopole du Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR)
Fondé en 1977 par Jacques Lafleur, le Rassemblement pour la Calédonie dans la République (RPCR) réunit alors les grandes tendances loyalistes et autonomistes non-indépendantistes ainsi que des représentants des grands partis de droite de métropole.
Après avoir dominé les principales institutions de la Nouvelle-Calédonie de 1979 à 1982 et de 1984 à 2004, le RPCR a perdu les élections provinciales du 9 mai 2004 et celles du 11 mai 2014. Dans le cadre d'une coalition électorale avec d'autres partis non-indépendantistes baptisée « L'Avenir en confiance », il a remporté les élections provinciales du 12 mai 2019, sans obtenir toutefois de majorité absolue. Le groupe « Rassemblement », qui a succédé en 2023 au groupe « L'Avenir en confiance » compte actuellement 8 membres au Congrès.
Par ailleurs, en juillet 2020 est née la formation « Les Loyalistes » dans le contexte de la campagne pour le « non » lors du référendum sur l'autodétermination de 2020. Cette formation est devenue en 2022 un intergroupe politique au Congrès, qui comporte actuellement 13 membres.
À sa signature, l'accord de Bougival incarne donc
l'expression d'un consensus parfait et abouti entre
l'ensemble des parties prenantes.
Dès l'été 2025, il a
permis de redonner espoir et confiance en l'avenir
aux habitants de Nouvelle-Calédonie.
Aussi ne s'agit-il en aucun cas, pour le rapporteur, de nier les apports majeurs introduits par l'accord de Bougival.
Il ne s'agit certes pas non plus de méconnaître la circonstance politique de taille qu'a constituée le retrait dès le 9 août 2025, par l'une des forces politiques historiques, de l'accord de Bougival ainsi que des négociations qui ont suivi.
La fragilisation du consensus moins d'un mois après la signature de l'accord de Bougival a eu des répercussions sur les conditions de rédaction du présent projet de loi constitutionnelle. Au mois d'août 2025, a ainsi été institué un comité de rédaction réunissant l'ensemble des groupes politiques calédoniens, à l'exception du FLNKS.
En conséquence, si l'accord de Bougival traduit un consensus entre les partenaires politiques calédoniens, celui-ci n'est aujourd'hui qu'imparfait. Il en va de même pour l'accord complémentaire Élysée-Oudinot, le FLNKS ayant refusé de participer, en janvier 2026, au cycle de négociations ayant conduit à la signature de cet accord, avant de publier le 21 janvier 2026 un communiqué dénonçant « un pseudo-accord [...] qui entérine un passage en force de l'État ». Un appel à la mobilisation pour protester contre l'accord de Bougival a en outre été lancé, donnant notamment lieu à des manifestations le 14 février 2026, notamment à Nouméa6(*).
L'Union calédonienne a également rejeté l'accord Élysée-Oudinot au cours du 56e congrès du parti qui s'est tenu du 23 au 25 janvier 2026, qualifiant à cette occasion l'accord complémentaire de « projet de recolonisation d'un autre temps, d'un autre siècle. »
Enfin, le 7 février 2026, plusieurs membres de l'Union nationale pour l'indépendance (UNI), organisation pourtant signataire des accords de Bougival et Élysée-Oudinot, ont appelé à « neutraliser » l'accord de Bougival.
Le mouvement indépendantiste : un
nouveau centre de gravité,
de nouveaux équilibres
Issu de la dissolution du Front indépendantiste en 1984, le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) rassemble jusqu'en 2024 quatre partis :
- l'Union calédonienne (UC) ;
- le Rassemblement démocratique océanien (RDO) ;
- le Parti de libération kanak (Palika) ;
- l'Union progressiste en Mélanésie (UPM).
À la suite de divisions internes survenues
à l'occasion des émeutes de mai 2024,
le Palika et l'UPM (déjà unis depuis
1995 au sein de l'Union nationale pour
l'indépendance - UNI) ont
décidé de suspendre leur participation au FLNKS
à partir du 43e congrès du FLNKS, qui s'est
tenu du 30 août au 1er septembre 2024.
Ils
contestaient notamment la reconnaissance, comme composante à part
entière du FLNKS, de la cellule de coordination des actions de
terrain (CCAT) dirigée par Christian Tein.
En parallèle, des mouvements politiques satellites, tels que le parti travailliste et l'Union syndicale des travailleurs kanaks et des exploités (USTKE), ont pris davantage de place au sein du FLNKS.
Dans ces conditions, le rapporteur souligne la nécessité d'éviter deux écueils : d'une part, confondre le consensus et l'unanimité, ce qui conduirait à faire preuve de naïveté ; d'autre part, sous-estimer le caractère déterminant du consensus dans la culture politique calédonienne et l'histoire de son évolution institutionnelle, et, peut-être plus encore, oublier que seules la confiance et l'estime mutuelles entre les forces politiques historiques calédoniennes et vis-à-vis de l'État garantissent, in fine, la pérennité et la solidité de l'accord.
Ainsi, la reprise du dialogue avec l'ensemble des parties prenantes s'impose, parallèlement aux travaux parlementaires.
2. Légiférer à contre-temps et à l'aveugle ?
Le rapporteur tient par ailleurs à souligner les difficultés rencontrées au cours des travaux qu'elle a conduits, liées aux renvois massifs à la loi organique prévus par le présent projet de loi constitutionnelle.
L'article 2 du texte procède en effet à des renvois substantiels au législateur organique, à qui il appartiendra notamment de préciser les modalités de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie, ou encore le mécanisme de transfert de compétences aux provinces de la Nouvelle-Calédonie.
Or, comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, « le Gouvernement présentera, au premier semestre de l'année 2026, un projet de loi organique, écrit en concertation avec les partenaires politiques calédoniens, les maires, le Sénat coutumier et le Conseil économique, social et environnemental dans le cadre du comité de rédaction mis en place par le ministre d'État, ministre des Outre-mer. Il aura vocation à se substituer à la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. »
L'impossibilité de disposer d'un avant-projet de loi organique conduit donc la commission à se prononcer en partie à l'aveugle et à entériner des dispositifs généraux dont la teneur exacte reste incertaine. S'il n'appartient évidemment pas à la commission de modifier les équilibres trouvés au cours des négociations conduites en juillet 2025 et en janvier 2026, certains points auraient sans doute mérité d'être explicités, afin que le Parlement puisse légiférer en connaissance de cause - particulièrement dans le cadre de l'examen d'un texte ouvrant la voie à des transferts de souveraineté.
Par ailleurs, le rapporteur note que ce projet de loi constitutionnelle, déposé en octobre 2025 dans le cadre du calendrier prévu par l'accord de Bougival, intervient comme à contre-temps. Le choix du Gouvernement d'inscrire ce texte à l'ordre du jour du Sénat alors que le contexte général a changé - l'accord de Bougival ayant été complété par l'accord Élysée-Oudinot, dont les dispositions ne sont, par définition, pas intégrées dans le texte élaboré à l'automne 2025, et le calendrier initial de mise en oeuvre ayant été ajusté en conséquence - rend nécessaire l'adoption d'amendements afin de prendre en compte les orientations définies par l'accord complémentaire Élysée-Oudinot ainsi que son calendrier de mise en oeuvre.
3. La réforme institutionnelle, nécessaire mais pas suffisante
Enfin, le rapporteur insiste sur le fait qu'au-delà de la question de l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, il apparaît urgent de résoudre la crise économique et sociale à laquelle est actuellement confrontée la population calédonienne. Des solutions concrètes qui seront apportées par les pouvoirs publics au plan économico-social dépendra l'acceptabilité politique de l'accord auprès de cette même population.
Si la mise en oeuvre de l'accord de Bougival permettra de stabiliser la situation politique de l'archipel, ce qui in fine favorisera la relance de l'économie locale, elle ne permettra pas à elle seule de résoudre les difficultés rencontrées à l'heure actuelle.
La situation sécuritaire, qui s'était violemment dégradée au cours des émeutes de mai 2024, semble certes aujourd'hui stabilisée, grâce notamment à la présence sur le territoire d'un dispositif de sécurité « robuste, souple et réactif.7(*) »
En revanche, la situation économique et sociale demeure particulièrement dégradée, comme mis en lumière au cours des auditions conduites par le rapporteur. Ainsi, les émeutes de 2024 ont conduit à la disparition de près de 800 entreprises et à la perte près de 11 000 emplois dans le secteur privé et 1 200 emplois dans le secteur public, tandis que les prix à la consommation poursuivent leur augmentation. Le 14 janvier 2026, dans un courrier adressé au Président de la République, plusieurs syndicats (Cogetra, Usoenc, UT-CFE CGC) et organisations patronales (Medef, Feinc, CPME et U2P) ont ainsi alerté sur la situation économique et sociale qui atteint, selon eux, « un niveau de gravité sans précédent. »
Il importe donc, parallèlement aux débats institutionnels, de résoudre la crise économique et sociale traversée par la Nouvelle-Calédonie. À ce titre, le rapporteur souligne la complémentarité entre les discussions menées dans le cadre de la mission interministérielle sur la Nouvelle-Calédonie, et les négociations sur le volet institutionnel.
* 6 Laquelle aurait réuni environ un millier de personnes selon les organisateurs, et 400 selon les forces de l'ordre.
* 7 Selon les informations transmises par le Haut-commissaire de la République, près de 2 000 membres des forces de l'ordre sont aujourd'hui présents en Nouvelle-Calédonie pour garantir l'ordre public. De plus, cinq à huit escadrons de gendarmerie mobile prépositionnés en France métropolitaine peuvent être mobilisés en moins de 96 heures en cas de troubles à l'ordre public.