B. DES QUESTIONS MAJEURES QUI APPELLENT DES PRÉCISIONS COMPLÉMENTAIRES
Le caractère inédit de l'organisation politique sui generis mise en place en Nouvelle-Calédonie soulève plusieurs risques et questions, auxquels des réponses devront être apportées au cours des débats parlementaires.
1. Le risque d'une évolution vers l'« hyper-provincialisation »
La possibilité, prévue par l'accord de Bougival, de transférer des compétences aux provinces de Nouvelle-Calédonie et de leur affecter, à cet effet, le produit d'impositions de toutes natures, accompagné le cas échéant d'un pouvoir de taux et d'assiette peut faire craindre l'apparition d'un phénomène d'hyper-provincialisation. Pourrait en résulter une Nouvelle-Calédonie « à plusieurs vitesses », marquée par d'importants contrastes de développement économique.
Il est vrai que l'appréciation d'un tel risque semble devoir être modulée en fonction des modalités de transfert de compétences telles que l'article 2 du projet de loi constitutionnelle les prévoit à différents niveaux.
a) Le transfert des compétences de l'État à l'État de la Nouvelle-Calédonie, selon des modalités définies par la loi organique
Prévu par l'alinéa 6 de l'article 2, ce transfert ne semble pas susceptible d'être à lui seul à l'origine d'un risque d'hyper-provincialisation en Nouvelle-Calédonie : les compétences transférées par l'État en conséquence des dispositions de l'alinéa 6 seraient exercées par l'État de la Nouvelle-Calédonie lui-même, et non par certaines de ses institutions ou provinces.
b) Le transfert des compétences de l'État de la Nouvelle-Calédonie aux provinces, selon des modalités définies par la loi organique
En l'état de sa rédaction, l'alinéa 12 de l'article 2 n'est pas dépourvu d'ambiguïté ; du moins ne suffit-il pas à écarter le risque précis que les compétences de l'État de la Nouvelle-Calédonie ne soient transférées qu'à une ou deux provinces en particulier, et non pas aux trois à la fois. Dans cette situation, une province disposerait de plus de compétences qu'une autre.
c) Le transfert de compétences entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie, selon des modalités définies par la Loi fondamentale
S'agissant enfin du dernier transfert de
compétences possible,
qui pourrait intervenir entre les institutions
de la Nouvelle-Calédonie (aux termes de l'alinéa 24 de l'article
2), la rédaction actuelle du projet de loi ne paraît pas
susceptible d'entraîner la différenciation des provinces, dans
la mesure où les compétences seraient
transférées d'une catégorie d'institutions à une
autre, dans une logique de blocs.
En tout état de cause, il importe de garantir l'effectivité des mécanismes de solidarité financière qui seront mis en place entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie, parmi lesquelles figurent les provinces, par le législateur organique, de façon à éviter l'accroissement des inégalités entre les provinces.
2. Les ambiguïtés entourant le processus de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie
Le projet de loi constitutionnelle renvoie à la loi organique la détermination des modalités de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie. Or, les dispositions de l'accord de Bougival, qui sont censées constituer les lignes directrices de cette loi organique, ne permettent pas de lever certaines ambiguïtés s'agissant de cette procédure de transfert.
Il est précisé qu'il reviendra au Congrès de la Nouvelle-Calédonie d'adopter une résolution à la majorité qualifiée de 36 membres pour demander le transfert d'une compétence régalienne ; un comité de travail sera ensuite mis en place entre l'État et une délégation spéciale du Congrès. Enfin, un projet conjoint de l'État et du Congrès pourra être soumis à l'approbation des Calédoniens8(*).
Ces stipulations de l'accord de Bougival, non éclairées par le projet de loi constitutionnelle, ne précisent pas qui, au sein de l'État, validera le projet en question, ni quelle sera la suite de la procédure. La question est ouverte de savoir si la loi organique pourrait fonder à elle seule l'effectivité du transfert après qu'il aura été demandé par le Congrès et approuvé par les Calédoniens, ou bien, au contraire si le Parlement national serait appelé à se prononcer à chaque fois sur le transfert d'une compétence régalienne, comme c'est le cas dans le cadre notamment des transferts de compétences à l'Union européenne.
Par ailleurs, si l'accord de Bougival dispose que la résolution adoptée à la majorité qualifiée par le Congrès pourra demander le transfert à la Nouvelle-Calédonie « des compétences de nature régalienne dans l'un des » quatre champs identifiés9(*), la lettre du projet de loi constitutionnelle ne semble pas permettre à elle seule d'écarter l'hypothèse selon laquelle les quatre compétences en question pourraient être transférées en même temps, à la suite de l'adoption d'une seule résolution du Congrès de la Nouvelle-Calédonie.
3. Cohérent avec le calendrier prévu par l'accord Élysée-Oudinot, le report des élections provinciales est nécessaire pour mettre en oeuvre le dégel partiel du corps électoral tel que voulu par les partenaires politiques calédoniens
Le calendrier actualisé de l'accord Élysée-Oudinot prévoit le report des élections des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie au 31 décembre 2026 au plus tard.
La perspective d'un quatrième report, qui aurait pour conséquence de porter à une durée de sept ans et sept mois la mandature débutée en mai 2019, soulève assurément des questions majeures au plan démocratique.
Dans sa décision n° 2025-897 DC du 6 novembre 2025, le Conseil constitutionnel a d'ailleurs souligné que le report des élections provinciales voté par le Parlement à l'automne 2025 devrait être le dernier de la part du législateur organique.
Pour autant, en l'absence de nouveau report des élections provinciales, celles-ci devraient se tenir au plus tard le 28 juin 2026, c'est-à-dire avant que la réforme du corps électoral spécial telle que prévue par l'accord de Bougival n'ait pu être mise en oeuvre, celle-ci supposant l'aboutissement l'ensemble du processus de transposition de l'accord.
Pour le rapporteur, la tenue des élections provinciales sur la base du corps électoral spécial gelé irait à l'encontre de l'intention des signataires de l'accord de Bougival.
C'est pourquoi il propose d'intégrer par voie d'amendement au projet de loi constitutionnelle une disposition prévoyant le report, avant le 20 décembre 202610(*), des élections provinciales.
* 8 Point II.1.c de l'accord de Bougival.
* 9 Ibid.
* 10 Par rapport au calendrier indicatif prévu par l'accord complémentaire Élysée-Oudinot, l'échéance du 20 décembre 2026 est privilégiée à celle du 31 décembre 2026 afin de tenir compte du début des vacances scolaires d'été en Nouvelle-Calédonie, le 19 décembre 2026.