Projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie

COMPTE RENDU DE L'AUDITION DE MME NAÏMA MOUTCHOU, MINISTRE DES OUTRE-MER

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous entendons à présent Naïma Moutchou, ministre des outre-mer, sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie. Notre commission examinera demain matin le rapport d'Agnès Canayer sur ce texte, qui sera débattu en séance publique mardi prochain.

Madame la ministre, lors de votre dernière audition par notre commission, en novembre 2025, dans le cadre de l'examen des crédits de la mission « Outre-mer » du projet de loi de finances pour 2026, vous reveniez justement d'un déplacement en Nouvelle-Calédonie. Vous aviez alors évoqué l'organisation d'une consultation citoyenne anticipée, qui se serait tenue à la mi-mars, ce qui aurait reporté à plus tard l'examen du projet de loi constitutionnelle prévu dans le cadre de la mise en oeuvre de l'accord de Bougival, signé le 12 juillet 2025.

Toutefois, depuis l'automne dernier, le contexte a considérablement évolué et le Gouvernement a lui-même changé de stratégie. La mission de facilitateurs que vous aviez mandatée au début du mois de décembre n'a, semble-t-il, pas eu la portée espérée. En raison de l'opposition exprimée par le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) ainsi que par une partie du Congrès de Nouvelle-Calédonie, le projet de loi ordinaire visant à organiser la consultation citoyenne anticipée a été finalement abandonné.

La priorité a été donnée à la poursuite des discussions avec les forces politiques calédoniennes. Un nouveau cycle de négociations a ainsi été ouvert par le président de la République le 16 janvier dernier, au terme duquel un accord complémentaire à l'accord de Bougival, dit « Élysée-Oudinot », a été signé. Cet accord complémentaire vient préciser l'accord de Bougival sur quelques points, tout en actualisant le calendrier de mise en oeuvre initialement prévu.

Pour autant, c'est bien le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie tel qu'il avait été déposé sur le Bureau du Sénat le 14 octobre dernier qui a été inscrit à l'ordre du jour des travaux de notre assemblée. Ce projet de loi vise à inscrire dans la Constitution les orientations définies par l'accord de Bougival. Il constitue le socle d'une nouvelle architecture juridique et la base du nouveau statut institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, vingt-sept ans après la signature de l'accord de Nouméa. Ce dernier est arrivé au terme de son calendrier avec l'organisation du troisième et dernier référendum sur l'autodétermination, en décembre 2021.

Indéniablement, l'accord de Bougival comporte des dispositions inédites sur le plan juridique, à commencer par l'instauration d'un État de la Nouvelle-Calédonie, que l'accord définit lui-même comme une organisation sui generis au sein d'un ensemble national. On peut également citer la possibilité de transférer des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie, ou encore l'adoption d'une Loi fondamentale par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, qui consacrera sa capacité d'auto-organisation.

Sans présenter en détail l'ensemble des dispositions que comporte le projet de loi constitutionnelle, je souhaite simplement faire part d'une interrogation. Le projet de loi renvoie à la loi organique la détermination des modalités de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie. Or les dispositions de l'accord de Bougival, qui sont censées constituer les lignes directrices de cette loi organique, ne permettent pas de lever certaines ambiguïtés à leur propos.

L'accord de Bougival précise que « le Congrès de la Nouvelle-Calédonie pourra adopter une résolution à la majorité qualifiée de trente-six membres, demandant que soient transférées à la Nouvelle-Calédonie des compétences de nature régalienne [...]. En cas d'adoption d'une telle résolution, un comité de travail sera mis en place entre l'État et une délégation spéciale du Congrès de la Nouvelle-Calédonie [...]. Un projet conjoint de l'État et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie pourra être soumis à l'approbation des Calédoniens ».

Un tel « projet conjoint de l'État et du Congrès » nous laisse quelque peu sur notre faim, avouons-le. Qui, au sein de l'État, le validera ? Quelle sera la suite de la procédure ? La loi organique pourra-t-elle fonder à elle seule l'effectivité du transfert une fois celui-ci demandé par le Congrès et approuvé par les Calédoniens ? Ou bien le Parlement national sera-t-il appelé à se prononcer à chaque fois sur le transfert d'une compétence régalienne, comme c'est le cas dans le cadre des transferts de compétences à l'Union européenne ? Si oui, le projet de loi constitutionnelle ne devrait-il pas être plus précis ?

Avant de vous donner la parole, madame la ministre, je la cède à notre rapporteur Agnès Canayer, qui complétera cette première série de questions.

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Madame la ministre, notre présidente vous a adressé de nombreuses questions qui ont souvent été posées lors des auditions que nous avons menées dans un temps très contraint. Permettez-moi de vous soumettre deux interrogations supplémentaires.

La première porte sur le transfert des compétences de l'État de la Nouvelle-Calédonie vers les provinces et sur l'incidence potentielle de ces transferts sur la cohérence et l'unité entre provinces. La question suscite de fortes interrogations en Nouvelle-Calédonie, car si l'accord de Bougival pose le principe du mécanisme de transfert de compétences, il renvoie à la loi organique la définition de ses modalités. Le projet de loi constitutionnelle est quant à lui très sobre sur l'encadrement de tels transferts.

Le risque est que le transfert de compétences de l'État vers les provinces aboutisse à une Nouvelle-Calédonie à plusieurs vitesses, marquée par une différenciation très forte entre les provinces, certaines étant susceptibles de se voir attribuer plus de compétences que d'autres. Vous n'êtes pas sans savoir qu'au Sénat, nous sommes habituellement très attachés au principe de différenciation territoriale, mais vous connaissez les inquiétudes que ce sujet provoque en Nouvelle-Calédonie. Pourriez-vous nous rassurer sur ce point ?

Par ailleurs, le projet de loi constitutionnelle procède à des renvois massifs à la loi organique, en conformité avec l'accord de Bougival lui-même. Or, pour le moment, nous ne disposons pas de précisions sur le contenu d'une telle loi organique. Pourriez-vous nous indiquer les grandes lignes du projet de loi organique à venir, avant que le Sénat n'examine le projet de loi constitutionnelle en séance publique la semaine prochaine ?

Mme Naïma Moutchou, ministre des outre-mer. - La Nouvelle-Calédonie n'a jamais été un dossier parmi d'autres ; c'est un engagement politique, une histoire et, aujourd'hui, un choix particulièrement stratégique pour le territoire et le pays.

Le projet de loi constitutionnelle que vous vous apprêtez à examiner s'inscrit dans un processus politique engagé depuis plus de trente ans. Ce texte n'est pas une parenthèse technique, c'est un acte de continuité et de responsabilité, dans la lignée de ce que la République a su faire pour les Calédoniens quand elle a privilégié le dialogue. Cette révision vise à traduire dans la norme suprême les équilibres patiemment construits depuis la fin du troisième référendum.

Dans cette perspective, une étape importante a été franchie le 19 janvier dernier par les partenaires calédoniens venus à Paris sur l'invitation du Président de la République. Après trois jours d'échanges approfondis au ministère des outre-mer, les cinq délégations ayant répondu à l'invitation, sur les six délégations invitées, ont apporté des éclairages à l'accord de Bougival signé le 12 juillet 2025. Deux textes viennent aujourd'hui le compléter : un accord complémentaire sur le volet institutionnel, et un protocole financier destiné à consolider le pacte de refondation déjà présenté en amont par le Premier ministre.

Ces travaux ont permis de trouver un équilibre politique important, mais fragile. Parvenir à un tel compromis n'est jamais simple. Quelques jours après sa signature, les partenaires sont venus ensemble le présenter devant le groupe de contact du Sénat sur la Nouvelle-Calédonie pour témoigner de leur engagement commun à mettre en oeuvre un nouveau cadre institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie.

La signature de l'accord de Bougival par toutes les délégations calédoniennes, y compris le FLNKS, a été l'aboutissement de mois de négociations exigeantes et de travaux techniques menés avec l'ensemble des forces politiques représentées au Congrès de la Nouvelle-Calédonie. L'accord de Bougival traduit la volonté de bâtir un cadre institutionnel renouvelé et pérenne, après des années d'impasse consécutives à la séquence référendaire prévue par l'accord de Nouméa et après les violences de mai 2024, qui ont fracturé la société calédonienne et confirmé la nécessité d'un nouvel accord global, porteur de stabilité.

L'accord de Bougival ouvre des avancées institutionnelles majeures. Il prévoit notamment la création de l'État de la Nouvelle-Calédonie, inscrit dans la Constitution française, qui pourra être reconnu par la communauté internationale ; la reconnaissance d'une double nationalité, une nationalité calédonienne coexistant avec la nationalité française ; la création d'une Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie pour consacrer sa capacité d'auto-organisation ; l'ouverture du corps électoral pour les prochaines élections provinciales de 2026 aux 12 000 natifs, dont la moitié est de statut civil coutumier, et aux 5 900 résidents depuis au moins quinze ans ; le transfert de la compétence en matière de relations internationales dans le champ des compétences propres de la Nouvelle-Calédonie, lui permettant d'agir, de signer et de coopérer directement avec ses voisins dans le respect des engagements et des intérêts de la France ; la faculté pour le Congrès de la Nouvelle-Calédonie, à la majorité qualifiée de trente-six membres sur cinquante-six, d'adopter une résolution demandant le transfert de compétences régaliennes ; le maintien par l'État des compétences de défense, de sécurité et d'ordre public, de justice et de monnaie, avec une association étroite de la Nouvelle-Calédonie à l'exercice de ces compétences. En janvier dernier, une séquence de discussion conduite au ministère des outre-mer a d'ailleurs permis d'envisager de manière concrète de premières modalités d'association.

En signant l'accord Élysée-Oudinot, les partenaires ont rappelé leur attachement aux avancées de l'accord de Bougival et se sont accordés sur des précisions relatives à cinq points essentiels : la reconnaissance de l'identité kanak et l'affirmation de l'identité calédonienne ; l'exercice du droit à l'autodétermination ; l'attractivité économique ; la loi fondamentale et la capacité d'auto-organisation ; le calendrier indicatif de mise en oeuvre.

Tout d'abord, la pleine reconnaissance de l'identité kanak, inscrite dans le préambule de l'accord de Nouméa, qui demeure un texte fondateur, a été confirmée. Les partenaires ont également conforté l'affirmation de l'identité calédonienne en lien avec l'émergence de la notion de peuple calédonien. Dans le sillage du « chemin du pardon » proposé par le chef de l'État en juillet 2023, ils ont choisi d'inscrire dans l'accord la voie d'une réconciliation des mémoires et des communautés, afin de réparer les blessures du passé et de bâtir une concorde calédonienne. Ces précisions visaient aussi à répondre aux craintes exprimées par le FLNKS et par le Sénat coutumier à propos du préambule de l'accord de Bougival.

Je regrette que le FLNKS n'ait pas pris part à cette séquence. Je sais néanmoins qu'au sein même de l'Union calédonienne, des voix s'étaient exprimées en faveur de la participation à ces discussions, preuve que le débat traverse aujourd'hui ce mouvement et qu'il continue de s'y structurer. Nous sommes à un moment où le dialogue est indispensable. Les enjeux sont trop importants pour que les échanges s'interrompent durablement. Le FLNKS, je le sais, n'est pas figé : ses positions ont évolué ces derniers mois, les débats internes en son sein sont réels et traduisent une réflexion en cours sur les perspectives institutionnelles.

En août 2025, sa délégation évoquait l'accord de Kanaky pour une pleine indépendance à l'horizon de 2027. En novembre dernier, lors de nos échanges, elle mettait en avant le projet de Deva. Les lignes bougent, en témoigne la réélection d'Emmanuel Tjibaou à la présidence de l'Union calédonienne (UC). Ma porte reste donc ouverte.

L'accord ouvre de véritables avancées, ce qui explique que les indépendantistes du Parti de libération kanak (Palika) le soutiennent également. Il y a trois mois, ce parti s'est définitivement retiré du FLNKS, dont il était membre fondateur depuis quarante et un ans. Le Palika, qui affirme continuer de porter le projet d'indépendance, explique notamment ne plus se reconnaître dans les décisions prises sans aucune concertation par le FLNKS, lequel continue pourtant de prôner le dialogue et le consensus avec tous les partenaires politiques. Cet état d'esprit l'a conduit à défendre l'accord de Bougival qui, selon lui, fixe le chemin d'accès progressif à la souveraineté.

Pour ce qui concerne l'exercice du droit à l'autodétermination, les partenaires ont souhaité dépasser la logique binaire des référendums issus de l'accord de Nouméa. Ce droit s'exprimera désormais à l'aide d'un mécanisme de transfert progressif des compétences régaliennes, fondé sur des majorités renforcées et sur l'approbation par consultation des Calédoniens. Cet équilibre incarne l'esprit de consensus des partenaires et le fameux « pari de la confiance » de Bougival.

Les échanges ont été approfondis, notamment dans le cadre d'un atelier consacré à l'association de l'exercice des compétences régaliennes. Ils nourrissent d'ailleurs le travail en cours pour le projet de loi organique. Le relevé de conclusions remis aux partenaires à Paris après une journée de travail formalise le champ des possibles et souligne l'ampleur du travail à venir pour traduire les accords en dispositions opérationnelles.

Le comité de suivi prévu par l'accord jouera désormais un rôle central dans l'accompagnement de cette association. L'accord complémentaire précise qu'il aura notamment pour mission d'en évaluer la mise en oeuvre et d'alimenter la réflexion sur un éventuel transfert des compétences régaliennes. Les modalités concrètes seront définies dans le cadre de la loi organique par les acteurs politiques calédoniens eux-mêmes.

Les partenaires ont également réaffirmé l'ambition des provinces en matière d'attractivité économique. Celles-ci demeurent l'échelon privilégié du développement économique et social de la Nouvelle-Calédonie. La future loi organique traduira les compétences et les outils dont elles seront dotées, tout en garantissant la solidarité territoriale. Chaque province pourra ainsi conduire des politiques d'attractivité et de développement adaptées à ses spécificités. L'État a veillé à écarter le risque d'une « hyper-provincialisation », et je tiens à rassurer ceux qui sont inquiets : l'unité de la Nouvelle-Calédonie ne saurait être remise en cause.

Concrètement, un transfert partiel de la compétence fiscale est envisagé dans un cadre défini par la loi organique : il concerne la nature des impositions, les marges de modulation de l'assiette et des taux. Ce transfert sera assorti de la garantie d'un mécanisme de solidarité financière permettant de poursuivre l'objectif de rééquilibrage. Les transferts des compétences du territoire vers les provinces ne sauraient être ni automatiques ni de plein droit, ainsi que le Conseil d'État l'a rappelé dans son avis.

Sur le plan institutionnel, les partenaires ont souhaité préciser la hiérarchie des normes définies par l'accord de Bougival, reprenant la position du Conseil d'État. Le champ ouvert à la Loi fondamentale pourra être large et le législateur organique ne saurait en restreindre l'étendue sans méconnaître le principe d'auto-organisation.

Le nouveau calendrier prévisionnel de mise en oeuvre prévoit successivement, après la publication de l'accord Élysée-Oudinot au Journal officiel qui a déjà eu lieu, la révision constitutionnelle, la présentation de l'avant-projet de loi organique, la consultation des Calédoniens, puis l'organisation des élections provinciales avant la fin de l'année.

Le calendrier parlementaire envisagé prévoit que le projet de loi constitutionnelle sera examiné en séance par l'Assemblée nationale la semaine du 30 mars prochain. La réunion du Congrès de Versailles pourrait quant à elle se tenir en avril prochain - cette date est purement indicative. En outre,
si une navette se révélait nécessaire pour parvenir à un texte stabilisé et partagé, elle serait naturellement engagée. Tout cela relève de la souveraineté du Parlement.

Le projet de loi constitutionnelle que j'ai l'honneur de vous présenter n'est pas un acte unilatéral de l'État. Il a été coconstruit dans le cadre d'un comité de rédaction installé par le ministre d'État Manuel Valls le 20 août dernier à Nouméa pour poursuivre la dynamique de négociation et de construction collective et transpartisane qui a conduit à la signature de l'accord. Cinq formations politiques calédoniennes sur six y ont contribué.

Le projet de loi constitutionnelle comporte trois articles. L'article 1^er entrera en vigueur dès le lendemain de l'adoption du projet de loi constitutionnelle par le Congrès. Il prévoit la consultation des Calédoniens : le corps électoral sera celui des consultations référendaires, mis à jour. L'ensemble des autres dispositions du projet de loi n'entreraient en vigueur que si les dispositions de l'accord de Bougival étaient approuvées.

L'article 2 porte sur l'ensemble des dispositions relatives à l'évolution statutaire de la Nouvelle-Calédonie. Il prévoit que le titre XIII de la Constitution s'intitulera « De l'État de la Nouvelle-Calédonie », et comprendra cinq articles.

L'article 76 crée la loi organique, dont le rôle sera notamment de déterminer la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie, les modalités de transfert des compétences, y compris régaliennes, de l'État vers la Nouvelle-Calédonie, les conditions d'exercice de la compétence en matière de relations internationales et les dispositions relatives aux compétences des provinces.

L'article 77 crée la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie, adoptée par le Congrès calédonien. Elle dispose d'un domaine exclusif - charte des valeurs calédoniennes, code de la citoyenneté, signes identitaires - et d'un domaine partagé avec la loi organique, où elle pourra intervenir dans tous les champs qui seront laissés libres par le législateur organique - organisation et fonctionnement des institutions calédoniennes, répartition des compétences entre les institutions, domaine respectif des actes législatifs et réglementaires. En outre, la Loi fondamentale peut être habilitée par la loi organique spéciale à compléter ou préciser certaines de ses dispositions.

L'article 78 prévoit que certaines mesures nécessaires à la mise en oeuvre des accords de Bougival pourront être prises par la loi.

L'article 79 crée la nationalité calédonienne en reprenant les critères fixés dans l'accord de Bougival du 12 juillet 2025.

L'article 80 fixe le corps électoral spécial pour les élections provinciales de 2026. Il prévoit en outre que, sauf si la Loi fondamentale n'a pas été adoptée, à compter des provinciales qui se tiendront en 2031, l'ensemble des électeurs de nationalité calédonienne seront admis à participer.

Enfin, l'article 3 du projet de loi constitutionnelle précise les modalités d'entrée en vigueur de ses dispositions.

Ce projet de loi constitutionnelle déposé le 14 octobre dernier au Sénat fera l'objet de plusieurs amendements du Gouvernement. Ils viseront tout d'abord à prendre en compte la nouvelle date maximale de consultation des Calédoniens, fixée au plus tard le 26 juillet 2026 et non plus le 26 avril prochain. Ces amendements viseront ensuite à intégrer l'accord complémentaire Élysée-Oudinot afin d'en constitutionnaliser les orientations. Enfin, ils viseront à reporter les élections provinciales en prévoyant, par un nouvel article, leur tenue au plus tard le 20 décembre 2026 et, à titre exceptionnel pour ce scrutin, l'adoption par décret en Conseil d'État des mesures nécessaires à son organisation.

Mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de terminer la présentation du volet institutionnel en évoquant le projet de loi organique. Un premier travail de rédaction a débuté, sous l'impulsion de la direction générale des outre-mer (DGOM). Madame la présidente, madame le rapporteur, je vous ai adressé, ainsi qu'à l'ensemble des présidents de groupe, une note de la DGOM ainsi que différents documents, notamment un tableau prévisionnel de répartition des articles entre la loi organique et la Loi fondamentale, et un relevé des conclusions de l'atelier consacré aux compétences régaliennes en janvier dernier, établi avec l'ensemble des forces politiques.

Cette première base de rédaction permettra d'ouvrir une phase de concertation interministérielle de plusieurs semaines. Dans un second temps, entre mars et avril prochains, le texte sera soumis à un comité de rédaction qui réunira les partenaires calédoniens. La DGOM et le Haut-Commissariat de la République en Nouvelle-Calédonie, à tout le moins, seront mobilisés pour accompagner ce travail.

Dans ces conditions, il m'est impossible de vous présenter à ce stade un projet de loi organique entièrement rédigé. L'ampleur du chantier implique des concertations approfondies avec les partenaires. Ce n'est qu'à l'issue de ce processus que le Gouvernement sera en mesure de vous adresser un texte stabilisé.

Le calendrier de travail, tel que le cinquième point de l'accord Élysée-Oudinot le prévoit, envisage la présentation d'un avant-projet de loi organique en mai prochain, afin que les Calédoniens puissent en disposer lors de la consultation sur l'approbation des accords, attendue en juin ou en juillet prochains. Le Parlement serait ensuite saisi du projet de loi organique à l'automne, pour permettre l'adoption du texte avant la fin de l'année.

Enfin, aucun cadre institutionnel ne tient sans perspectives économiques et sociales. Les partenaires calédoniens ont souhaité compléter le pacte de refondation qui, conformément aux orientations économiques et sociales de l'accord de Nouméa, est structuré autour de cinq piliers dotés de près de 2 milliards d'euros sur la période 2026-2030. Ce pacte traduit un engagement fort de l'État, malgré le contexte budgétaire exigeant. Le protocole financier doit permettre de répondre aux enjeux de relance, qui concernent notamment la filière du nickel, la pérennisation du système social et le désendettement de la Nouvelle-Calédonie.

Concrètement, il se traduit dès 2026 par 1,1 milliard d'euros de financement. Il prévoit 130 millions d'euros pour l'attractivité et la relance de la création d'emplois, une baisse de l'impôt sur les sociétés, des garanties bancaires, des mesures de défiscalisation pour les entreprises qui ont été détruites. Il prévoit également 30 millions d'euros pour les investissements dans les infrastructures, plus de 500 millions d'euros pour soutenir la filière du nickel, 12 millions d'euros pour donner des perspectives à la jeunesse, à travers les services civiques, les éducateurs spécialisés, le régiment de service militaire adapté en Nouvelle-Calédonie (RSMA-NC), 429 millions d'euros pour le soutien aux finances publiques par des prêts garantis par l'État (PGE), des subventions ou encore une année blanche, ainsi que 10 millions d'euros pour l'urgence sociale.

Mesdames, messieurs les sénateurs, les partenaires calédoniens ont ouvert une nouvelle étape du dialogue qui a permis d'aboutir à un compromis équilibré. Il n'existe aujourd'hui ni voie alternative ni contre-projet partagé. Chacun en a conscience, ce processus ne pourra aboutir que par une mobilisation conjointe du Gouvernement et du Parlement.

Après des années d'impasse politique, après les fractures que les émeutes ont révélées et la crise économique et sociale qui en a résulté, la Nouvelle-Calédonie a besoin d'une stabilité retrouvée. C'est précisément ce que permettent les accords. Les points qui faisaient débat ont été précisés ; le protocole financier qui les accompagne offre enfin au territoire les moyens de se redresser. Ils ne produiront pleinement leurs effets qu'avec de la visibilité pour les acteurs économiques.

Au fond, notre projet de révision constitutionnelle poursuit une ambition : réaffirmer la place singulière de la Nouvelle-Calédonie à travers une trajectoire institutionnelle inédite. Il s'agit de tourner une page sans en renier l'esprit et d'ouvrir un nouveau chapitre pour que les Calédoniens puissent écrire leur avenir en confiance.

Dans un contexte géopolitique instable, au sein d'une région Pacifique où les convoitises s'affirment, la stabilité de la Nouvelle-Calédonie n'est pas un enjeu lointain. Elle touche à notre présence dans le monde et au rapport que la France entretient avec lui.

La phase parlementaire sera décisive pour que ce processus se concrétise. Je formule le voeu que le sujet de la Nouvelle-Calédonie continue d'être traité au Sénat, comme par le passé, dans un esprit de responsabilité collective au-delà des clivages et des échéances à venir. En effet, au bout du chemin, ce sont bien les Calédoniens qui décideront : le dernier mot leur appartiendra.

Mme Corinne Narassiguin. - Madame la ministre, nous vous remercions de votre exposé très complet.

Comme vous le savez, après la tribune publiée par plusieurs parlementaires socialistes et les échanges que nous avons déjà eus, nous estimons que ce projet de loi constitutionnelle fondé sur les accords de Bougival et Élysée-Oudinot, dans ce calendrier particulier, est très insatisfaisant. Pour vous le dire très honnêtement, le pari semble impossible à tenir.

Durant les auditions menées par le rapporteur, la question du quatrième report des élections a été posée avec insistance, de la part tant des juristes que des représentants de partis politiques calédoniens. Il y a là un problème fondamental.

Le Parlement national a voté un troisième report, en adoptant une proposition de loi transpartisane. Nous pensions alors que l'accord de Bougival était consensuel. Ensuite, l'UC-FLNKS s'est retiré de l'accord, ce qui nous semble regrettable. Le Sénat a alors donné le ton des débats au Parlement : en raison du rejet du texte par l'Assemblée en première lecture, c'est lors de la commission mixte paritaire qu'il a été décidé de changer l'intention politique de ce troisième report.

Dans notre esprit, il devait s'agir du dernier report des élections, ce en quoi nous suivions l'avis du Conseil d'État. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a ensuite appuyé cette position en mettant en avant le respect fondamental des principes de notre démocratie, qui s'appliquent aussi bien en Nouvelle-Calédonie que partout ailleurs sur le territoire, mais aussi l'importance de veiller à ne pas établir de jurisprudences potentiellement risquées dans le droit français.

Par ailleurs, après l'adoption d'un amendement déposé par les six présidents de groupe politique auteurs de la proposition de loi organique visant à reporter les élections provinciales, une proposition de rédaction des députés socialistes a été adoptée lors de la réunion de la commission mixte paritaire, afin de modifier l'intitulé de la proposition de loi pour préciser qu'elle devait permettre d'élargir le consensus. Malheureusement, les convocations pour les réunions en vue de l'accord Élysée-Oudinot n'ont pas été propices à l'élargissement du consensus. Cet accord débouche sur un calendrier qui exigerait que nous votions un quatrième report des élections. Se pose là un problème démocratique pour la Nouvelle-Calédonie : on nous demande d'allonger des mandats, qui devaient initialement durer cinq ans, de deux ans et demi.

D'après les auditions du rapporteur, les Calédoniens, y compris ceux qui sont très favorables à une nouvelle avancée sur l'accord, sont mécontents de la perspective de ce quatrième report. Il leur donne l'impression que les élus calédoniens sont allés négocier leur sécurité personnelle alors que leur légitimité démocratique est de plus en plus contestée - ils ont été élus en 2019. Or ce sont ces élus qui ont signé les accords de Bougival et Élysée-Oudinot ; ils seront appelés à se prononcer en Congrès sur le projet de loi organique,
et amenés à faire campagne lors de la consultation sur l'accord prévue par le projet de loi constitutionnelle.

Alors que le Conseil constitutionnel a déjà considéré que nous sommes allés au bout de l'extension des mandats, il nous semble pour le moins déplacé de demander aux législateurs que nous sommes de contourner une décision du Conseil constitutionnel, d'autant plus sur un sujet aussi fondamental. Il est certes tout à fait normal de faire évoluer la Constitution, mais ce dont il est question, c'est de déroger à la légitimité démocratique des élus. Dans le contexte politique actuel, alors qu'il est tout à fait possible que l'extrême droite remporte la prochaine élection présidentielle, proposer d'ainsi rallonger la durée des mandats, même dans des situations exceptionnelles, créerait un précédent auquel il faut réfléchir.

Quoi que l'on pense du FLNKS, le processus calédonien est un processus de décolonisation. Que le FLNKS, compte tenu de son importance historique, ne soit pas partie à l'accord, que cet accord n'inclue pas un nombre significatif d'indépendantistes kanak et qu'il ne soit donc pas consensuel, est problématique.

Imaginons que la navette parlementaire aboutisse et que le Congrès soit convoqué à Versailles, en avril ou en mai - même si nous savons tous que c'est très probablement compromis. L'accord obtenu sera alors politiquement très fragile et sa mise en oeuvre extrêmement délicate. Cela n'est pas la bonne méthode pour la stabilité de la Nouvelle-Calédonie. Comment un tel accord garantirait-il la fin du processus de décolonisation ?

Ni le constituant ni le législateur organique n'auront la légitimité politique pour amender les projets de loi constitutionnelle puis organique, car ils devront respecter le consensus obtenu. Nous pourrons amender pour améliorer la qualité juridique de la loi, mais il ne nous appartient pas de modifier l'esprit politique d'un accord noué entre les parties calédoniennes. C'est aux Calédoniens de définir l'esprit de ce processus de décolonisation - pas à nous.

Adopter un projet de loi constitutionnelle alors que le travail avec les parties calédoniennes sur le projet de loi organique - auquel l'accord de Bougival renvoie sur de nombreux points, contrairement à celui de Nouméa - n'a pas encore eu lieu pose problème. Vous demandez au Parlement français d'endosser une lourde responsabilité ! C'est pourquoi, en l'état, les socialistes ne voient pas comment ils pourraient voter ce projet de loi constitutionnelle.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Je reconnais que le calendrier est imparfait et en partie insatisfaisant. Mais il est indispensable parce que le projet de loi constitutionnelle doit être adopté, les Calédoniens consultés et le projet de loi organique examiné, dans des délais raisonnables. Voilà pourquoi les élections provinciales doivent être reportées à la fin de l'année.

La mise en oeuvre des accords de Bougival et Élysée-Oudinot n'est possible qu'avec les élus ayant participé aux discussions depuis Bougival - et même avant. Il doit continuer à être porté par ceux qui l'ont souhaité. Ce sont ces élus qui rédigeront le projet de loi organique, sur la base de nos échanges depuis novembre, car ce projet de loi doit émaner d'un consensus des partenaires calédoniens. Ces élus sont légitimes à faire campagne au moment de la consultation des Calédoniens.

Vous avez raison : la démocratie, ce sont des élections. Cette situation, insatisfaisante, s'impose à nous. La démocratie, c'est aussi un cadre : sans report des élections en décembre, elles auraient lieu en juin, comme le prévoit la loi organique du 6 novembre dernier, c'est-à-dire au beau milieu du processus, dans un cadre institutionnel instable et illisible...

J'ai peur que de telles élections soient plus un moment de confrontation que de légitimation, qu'elles conduisent à des tensions sur le territoire, qu'elles s'apparentent à un référendum pour ou contre l'indépendance et que les nouveaux élus décident de mettre fin aux discussions, ce qui ne serait pas dans l'intérêt du territoire.

Voilà pourquoi il faut donner sa chance à ce processus, certes imparfait, mais qui a le mérite de donner de la visibilité - avec un calendrier - et d'impliquer des élus qui ont suivi les discussions depuis le début. Avec un Congrès renouvelé, nous risquerions de nous retrouver dans une impasse, ce qui n'est pas dans l'intérêt des Calédoniens.

Oui, vous avez raison de dire que le projet de loi organique est le coeur du réacteur, puisqu'il déterminera toute l'organisation du territoire. Là seront traités les vrais sujets.

Je l'ai dit, ce texte n'est pas encore écrit. C'est un travail de grande ampleur, qui ne pourra pas se faire sans les partenaires calédoniens. Ce n'est pas à l'État de prendre la plume pour définir les modalités des transferts de compétences, par exemple. Notre objectif est que ces questions d'abord locales soient tranchées par consensus, ce qui facilitera le travail du Parlement.

Ma méthode, c'est la transparence et l'information. Au lendemain de la signature des accords de Bougival et Élysée-Oudinot, j'ai demandé à la DGOM d'entamer le travail sur ce projet de loi organique. Les grandes orientations sont présentées dans le document que je vous ai transmis.

Je souhaite qu'un travail s'engage sur place, dès la semaine prochaine, avec les forces politiques du territoire, mais aussi la DGOM, le Haut-Commissariat de la République, peut-être une personnalité qualifiée, voire des parlementaires s'ils le souhaitent. Ce travail devra aboutir fin mars, afin que, avant le début de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, je puisse, si vous le souhaitez, vous rendre compte de ce qui émane des forces politiques sur ce projet de loi organique et refaire un point de situation politique générale. Nous pourrons aussi reparler du calendrier ; peut-être la situation aura-t-elle changé d'ici là ?

Ce processus, long, ponctué d'étapes, nous engage jusqu'à la fin de l'année. Ne pas adopter le projet de loi constitutionnelle, c'est fermer la porte, définitivement. Comment amener quiconque à la table des négociations,
s'il n'y a plus de table ? Si, à l'inverse, nous faisons le pari de la confiance - examen du projet de loi constitutionnelle à l'Assemblée nationale, Congrès, examen du projet de loi organique -, nous nous laissons le temps de convaincre les absents de revenir à la table des négociations. C'est aussi notre objectif.

Le FLNKS s'est auto-exclu de la séquence - mais pas encore du processus. Agissant en toute transparence, j'ai tout mis sur la table, afin de comprendre ce qui ne leur convenait pas et ce sur quoi nous devions évoluer. J'étais prête à ce que Bougival ne s'appelle plus Bougival et à ce que nous reprenions de nouvelles discussions sur la base de ce qui avait été acté - car on ne jette pas aux orties de telles discussions ayant réuni toutes les forces politiques à l'été dernier. J'étais prête à faire ce pas, mais le FLNKS en a décidé autrement, malheureusement. Bien sûr, toute organisation peut connaître des difficultés internes, mais cinq autres forces politiques se sont engagées en faveur de ce processus et les Calédoniens attendent : nous ne pouvons pas rester immobiles. Les prochaines étapes permettront au FLNKS de revenir dans les discussions, s'il le souhaite : la porte n'est pas fermée.

Donnons sa chance à ce processus, qui est un bon accord pour le territoire, car il apporte de la stabilité institutionnelle, dans le compromis, et ouvre des perspectives économiques et sociales, très attendues.

M. Patrick Kanner. - Madame la Ministre, j'entends votre argumentation. Nous nous sommes exprimés dans une tribune parue dans Le Monde ; le FLNKS nous a répondu. Nous essayons d'être constructifs et de ramener à la table des négociations le partenaire manquant, ce qui nous semble indispensable - même si nous connaissons les limites de la négociation avec le FLNKS. Je vous rassure : nous ne sommes pas béats d'admiration...

Sans surprise, le Sénat adoptera le projet de loi constitutionnelle - les équilibres politiques sont connus d'avance. Mais j'espère que vous n'imaginez pas un seul instant que la navette se poursuivra dans de bonnes conditions à l'Assemblée nationale ! Il serait dangereux, voire coupable, de ne pas tenir compte de la réalité politique qui s'imposera à nous et bloquera le processus. Voilà pourquoi, avec nos collègues députés socialistes, nous réfléchissons d'ores et déjà à un plan B, pour éviter de nous retrouver dans une impasse le 30 mars prochain.

Merci à notre rapporteur Agnès Canayer pour son investissement et les auditions qu'elle a organisées sur ce dossier si complexe. Nous avons entendu des signataires des accords nous dire que les élections devraient se tenir en juin, comme prévu par le Conseil constitutionnel. 

Notre position lors de l'examen en séance publique mardi prochain - et celle que j'exprimerai demain lors de la séance de questions d'actualité au Gouvernement - est la suivante : compte tenu de la composition de l'Assemblée nationale et afin de ne pas bloquer le processus démocratique, les élections provinciales devront être organisées. Ensuite, puisque le FLNKS s'est engagé ce matin même à revenir à la table des négociations, nous ne partirons pas de rien.

Nul malentendu : nous sommes favorables à l'accord de Bougival, même si nous sommes réservés sur l'hyper-provincialisation qui pourrait résulter de l'accord Élysée-Oudinot - d'où certains de nos amendements, que nous examinerons le 24 février prochain. Nous sommes bien plus favorables à l'accord de Bougival que, probablement, le FLNKS, qui ne se retrouve que dans celui de Deva.

Je le déclare solennellement : il n'est pas question de passer l'accord de Bougival par pertes et profits. Mais, face à l'obstacle insurmontable que pourrait constituer l'opposition de l'Assemblée nationale, nous voulons imaginer tout de suite un plan B pour éviter de désespérer les habitants de Nouvelle-Calédonie.

Nous vous disons donc « oui » pour cette première étape. Le vote au Sénat constituera un socle. Notre groupe arrêtera sa position en début de semaine prochaine, au regard de l'évolution du dossier. Ensuite, le cycle démocratique normal devra redémarrer, avec une nouvelle négociation qui ne partira pas de rien et qui permettra de remettre tout le monde autour de la table des négociations.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Je comprends votre intention et ai lu votre tribune avec grand intérêt. Vous y réaffirmez tout l'intérêt de l'accord de Bougival - je vous en remercie. Il s'agit d'évolutions institutionnelles majeures pour le territoire. Vous y reconnaissez également l'originalité de la voie que nous avons empruntée.

Certes, il y a des difficultés, nous en convenons. Mais je ne partage pas votre conclusion. Je sais combien il est complexe de dégager une majorité à l'Assemblée nationale ; cela sera difficile sur la question calédonienne. Mais je dois franchir les étapes les unes après les autres. S'il y a une chance, même infime, que l'Assemblée nationale adopte ce texte, alors je défendrai les accords de Bougival et Élysée-Oudinot. Je le dois à tous ceux qui se sont engagés dans ces discussions : courageux, ils ont pris des risques, y compris pour leur vie - qu'il s'agisse des indépendantistes du Palika comme des membres des Loyalistes et du Rassemblement. Prenant leur courage à deux mains, ils sont venus à Paris pour redire leur soutien à cet accord fragile.

Ce sera compliqué, mais je continuerai à faire de la pédagogie auprès des députés. Si le processus actuel est interrompu, que se passera-t-il ?
Vous avez raison de vous poser la question du plan B, qui passerait par la tenue des élections provinciales en juin prochain. L'un des scénarios possibles est effectivement le retour au droit commun, en cas d'échec du processus.

Mais ce processus peut encore aboutir. Après les sénateurs, les députés devront prendre leurs responsabilités. Ce sera un moment de vérité : l'Assemblée nationale réussira-t-elle à débattre d'un sujet d'une telle importance ou assisterons-nous à de l'obstruction de la part de certains ? Cela ne serait évidemment pas à la hauteur de l'enjeu pour les Calédoniens... Nous avons besoin de ce moment de vérité, par respect pour ceux qui se sont engagés et pour les Calédoniens, qui méritent que nous leur offrions des perspectives.

Nous en débattrons la semaine prochaine en séance publique, en présence du Premier ministre.

M. Olivier Bitz. - Les évolutions en Nouvelle-Calédonie se sont toujours faites sur la base d'un consensus. Mais aujourd'hui celui-ci n'existe pas : pas de consensus sur l'accord de Bougival, pas plus que sur celui de Deva. L'État a reculé sur l'accord de Deva, reste donc l'accord de Bougival.

La condition du consensus, c'est la confiance. Mais que faites-vous pour rétablir la confiance avec le partenaire qui n'est pas à la table des négociations et pour l'inviter à la rejoindre ? Cette confiance a été abîmée depuis le maintien du troisième référendum du 12 décembre 2021, en dépit de la promesse du Premier ministre de l'époque... Comment rétablir la confiance, rompue avec des partenaires importants du territoire ?

Vous entendez poursuivre, coûte que coûte, jusqu'à la constitutionnalisation de l'accord de Bougival : cela peut être perçu comme une forme d'entêtement dans une voie qui n'est pas celle du consensus.

Je suis membre de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Il y a quinze jours, face à la montée des régimes illibéraux en Europe, cette assemblée a adopté une résolution sur le maintien des élections en temps de crise - car il y a toujours une bonne raison pour ne pas les organiser en temps et en heure...

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, tout le monde - y compris le Gouvernement - avait juré, la main sur le coeur, que le troisième report serait le dernier ! Et voilà qu'on nous en propose un nouveau ! Cela signifie-t-il qu'il n'y aura pas d'élections tant qu'un accord définitif ne sera pas obtenu ? Quand le mandat des élus actuels s'achèvera-t-il ?

Vous nous dites que vous souhaitez poursuivre les négociations avec ceux qui les ont commencées, mais ceux-ci ont perdu beaucoup de leur légitimité démocratique et ils en perdent chaque mois un peu plus ! Il serait bon qu'ils retournent devant les électeurs afin de vérifier qu'ils sont encore légitimes à porter les aspirations des Calédoniens.

Ma première question porte donc sur la confiance, car sans consensus, il n'y aura pas de paix durable en Nouvelle-Calédonie. Ma seconde question est relative au quatrième report des élections - une pratique que n'encourage pas le Conseil de l'Europe. Cette institution n'a peut-être pas toujours raison, mais elle est une boussole sur l'évolution des démocraties.

Mme Naïma Moutchou, ministre. - Ni les accords de Matignon-Oudinot ni ceux de Nouméa n'étaient parfaits : ils ont été vivement contestés. Depuis lors, la configuration politique a changé : nous négocions désormais avec six forces politiques, pas seulement deux comme à l'époque ! Cela complique la tâche : l'unanimité - avec le FLNKS - est donc plus difficile à obtenir.

À mon arrivée au ministère, j'ai tenté de renouer le dialogue. Certaines critiques de la part du FLNKS sur la rupture du lien et la défiance sont fondées. J'ai choisi la transparence totale : j'ai exposé les avancées souhaitées par les cinq autres forces politiques et ai proposé que le FLNKS nous dise ce qui ne lui convenait pas, ce qu'il souhaitait éventuellement compléter ou préciser. J'ai renoué ce lien de confiance, même si des divergences de vues demeurent.

Mais il faut de la réciprocité. Je suis prête à entendre ce que le FLNKS a à dire, concrètement, sur le processus. Toutes les forces politiques se sont positionnées, sur l'identité kanak, le droit à l'autodétermination, le comité de suivi, la décolonisation, ou encore le transfert de compétences régaliennes. Nous avons besoin que le FLNKS se positionne aussi, ce qu'il n'a pas fait. Il est difficile de discuter quand la chaise est vide...

Je ne peux pas me substituer au FLNKS ni parler à sa place. Cela ne dépend que d'eux. Je sais qu'une délégation est à Paris. Je souhaite la rencontrer, mais je n'ai toujours pas eu de réponse.

S'agit-il du dernier report des élections ? Elles auront lieu soit en décembre, conformément à ce qui a été négocié par les partenaires, soit en juin, en application de la loi organique du 6 novembre 2025. Il n'y a pas d'autre scénario - sauf si les six forces politiques s'accordent sur une autre date... Ce report des élections à la fin de l'année résulte d'un ajustement : l'accord ayant été signé à la mi-janvier, le processus de mise en oeuvre a démarré en février, et le projet de loi constitutionnelle sera bientôt examiné au Sénat. Une fois les élections municipales passées, nous serons en avril. Voilà pourquoi les élections provinciales sont programmées à la fin de l'année. Bien évidemment, il ne s'agit pas d'un report de convenance !

J'entends la critique sur les deux ans de report. Effectivement, ce n'est pas la marche normale de la démocratie, mais cela s'explique. Le report des élections provinciales que le Parlement a voté l'an dernier a permis de reprendre les discussions. Ce nouveau report, sur lequel les partenaires se sont mis d'accord, devra permettre de clore cette séquence institutionnelle. Nous y avons beaucoup réfléchi : il n'y a pas d'autre option.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Merci, madame la ministre, de votre venue.