EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport sur le projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Depuis plus de quatre ans, la Nouvelle-Calédonie est à la recherche d'un nouveau statut institutionnel. Le troisième et dernier référendum pour l'accès à la souveraineté de la Nouvelle-Calédonie, qui s'est tenu en décembre 2021 et a vu la victoire du « non », a en effet marqué la sortie du processus de Nouméa et la nécessité d'élaborer un nouveau statut pérenne.
Le dialogue entre l'État et les partenaires politiques calédoniens a mis du temps à se renouer : au terme de plusieurs cycles de négociations, un accord a finalement été trouvé à Bougival le 12 juillet 2025. Intitulé « Le pari de la confiance », cet accord peut assurément être qualifié d'historique, en ce qu'il constitue une étape décisive dans le processus de négociation politique en vue de la détermination d'un nouveau statut institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie. Il a été complété par l'accord dit « Élysée-Oudinot », signé le 19 janvier dernier à l'issue d'un nouveau cycle de négociations ouvert par le Président de la République.
La mise en oeuvre de ces accords suppose à présent l'adoption de plusieurs textes, à commencer par une révision constitutionnelle afin de traduire dans la Constitution leurs orientations.
Le présent projet de loi constitutionnelle comprend trois articles. L'article le plus substantiel est l'article 2, qui tend à réécrire intégralement le titre XIII de la Constitution.
L'article 1er prévoit l'organisation, avant le 26 avril 2026, d'un scrutin d'approbation de l'accord de Bougival par les électeurs figurant sur la liste électorale spéciale pour la consultation (LESC) sur l'accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie.
Dans son principe comme dans ses modalités, la tenue d'un tel scrutin est prévue par l'accord de Bougival - de même que l'accord de Nouméa avait lui aussi prévu la consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie. Contrairement au choix fait par le pouvoir constituant en 1998, l'article 1er ne serait en revanche pas intégré dans le corps de la Constitution.
L'article 2 du projet de loi constitutionnelle vise à réécrire le titre XIII de la Constitution, afin d'y intégrer les orientations définies par l'accord de Bougival et, plus particulièrement, d'y inscrire l'existence de l'État de la Nouvelle-Calédonie. Celui-ci correspondra à une organisation sui generis dotée d'une capacité d'auto-organisation.
Les institutions de la Nouvelle-Calédonie se verraient transférer, dès la mise en place de la nouvelle organisation politique, la compétence en matière de relations internationales, dans les conditions définies par une loi organique.
De plus, l'État de la Nouvelle-Calédonie pourrait demander le transfert de l'exercice des compétences encore exercées par l'État, notamment les compétences régaliennes, selon des modalités définies par la même loi organique. En attendant le transfert éventuel de ces compétences, les institutions de la Nouvelle-Calédonie seraient très étroitement associées à leur exercice par l'État.
Une autre innovation prévue par l'accord de Bougival et que tend à transposer l'article 2 du présent texte réside en la possibilité donnée à l'État de la Nouvelle-Calédonie d'adopter une Loi fondamentale, qui consacrerait la capacité d'auto-organisation de l'État de la Nouvelle-Calédonie. Cette Loi fondamentale disposerait d'un domaine exclusif, s'agissant de la détermination des signes identitaires de l'État de la Nouvelle-Calédonie, de la charte des valeurs calédoniennes et du code de la citoyenneté calédonienne. Elle disposerait également d'un domaine partagé avec la loi organique, en ce qui concerne par exemple la répartition des compétences entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie.
En outre, en application de l'accord de Bougival, le projet de loi constitutionnelle prévoit la création d'une nationalité calédonienne, qui serait indissociable de la nationalité française. Seuls les nationaux français pourraient se voir attribuer la nationalité calédonienne.
Le texte reprend également les cinq conditions alternatives pour l'acquisition de la nationalité calédonienne, telles que posées par l'accord de Bougival. Seraient notamment éligibles à la nationalité calédonienne les personnes résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans à la date de la demande d'acquisition de la nationalité et remplissant les conditions d'intégration que définira la Loi fondamentale.
L'accord de Bougival lie étroitement la nationalité calédonienne et l'exercice de la citoyenneté. À ce sujet, le texte vise à reprendre la composition du corps électoral pour l'élection des membres du Congrès et des assemblées de province telle que la prévoit l'accord de Bougival, dans le sens d'un dégel partiel. Cette question avait mis le feu aux poudres en mai 2024.
Pour être admis à participer à la première élection qui sera organisée en 2026 après l'approbation de l'accord de Bougival, il faudra remplir une des trois conditions suivantes : avoir été admis à participer à la consultation sur l'approbation de l'accord de Bougival ; être inscrit sur la liste électorale spéciale pour l'élection provinciale en vigueur à la date du scrutin ; ou encore, être né en Nouvelle-Calédonie ou y résider depuis au moins quinze ans de manière continue. Pour les élections provinciales suivantes, pourront voter les personnes de nationalité calédonienne.
Enfin, l'article 3 vise à conditionner l'entrée en vigueur de l'article 2, c'est-à-dire la révision du titre XIII de la Constitution, à la victoire du « oui » lors du scrutin d'approbation prévu à l'article 1er. Le peuple de Nouvelle-Calédonie aura donc le dernier mot.
Mes chers collègues, il nous revient de nous prononcer sur ce projet de loi constitutionnelle d'envergure dans un contexte général singulier, marqué à la fois par des clivages politiques exacerbés et une situation économique et sociale très dégradée.
Je l'ai dit dès le début de mon propos, l'accord de Bougival constitue un tournant dans les négociations conduites à la suite du dernier référendum organisé en application de l'accord de Nouméa. Il est le fruit de longues heures de négociations menées entre l'intégralité des forces politiques calédoniennes et de concessions importantes faites des deux côtés, de la part des indépendantistes comme de celle des non-indépendantistes. La recherche d'un consensus fut d'autant plus complexe qu'il existe aujourd'hui six formations politiques, contre deux lors de l'accord de Nouméa. Même si l'on ne saurait laisser de côté le retrait, dès le mois d'août dernier, du Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) de l'accord de Bougival, celui-ci traduit un consensus assez large entre les partenaires politiques calédoniens. Ce consensus n'est qu'imparfait et il importera de trouver les voies et moyens de parvenir à une unanimité. À ce titre, la reprise du dialogue avec l'ensemble des parties prenantes s'impose, parallèlement aux travaux parlementaires.
Par ailleurs, il est nécessaire d'actualiser le projet de loi constitutionnelle déposé, pour tenir compte de la signature de l'accord complémentaire Élysée-Oudinot le 19 janvier dernier, qui a éclairé l'accord de Bougival à la demande de certains partenaires.
Par cohérence, je vous proposerai donc des amendements pour intégrer à la fois les orientations définies par l'accord complémentaire Élysée-Oudinot et son calendrier de mise en oeuvre.
En outre, le fait que le projet de loi constitutionnelle prévoie des renvois substantiels à la loi organique suscite des interrogations, que l'audition de la ministre des outre-mer hier n'a pas permis de lever. La loi organique devrait nous être présentée à l'été et être inscrite à l'ordre du jour des travaux du Parlement en octobre prochain. Compte tenu de l'impossibilité de disposer d'un avant-projet de loi organique, avec plus de 250 articles annoncés, il nous est difficile de nous prononcer. En particulier, le processus de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie soulève un certain nombre d'ambiguïtés.
Les dispositions de l'accord de Bougival à ce sujet ne précisent pas les suites de la procédure une fois qu'un projet conjoint de l'État et du Congrès de Nouvelle-Calédonie relatif au transfert d'une compétence régalienne aura été approuvé par la population calédonienne ; elles ne sont pas davantage éclairées par le projet de loi constitutionnelle. Lors de son audition hier par la commission, la ministre des outre-mer ne nous a pas exposé l'intention du Gouvernement sur cette question.
Le report des élections provinciales à décembre 2026 soulève plusieurs interrogations d'un point de vue tant démocratique que juridique. Dans le cadre de nos travaux sur la proposition de loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, Corinne Narassiguin et moi-même avions indiqué que le troisième report se justifiait par la nécessité d'éclairer et de préciser l'accord de Bougival pour parvenir au consensus le plus large possible. Force est de constater que l'accord Élysée-Oudinot a apporté des éclaircissements pour certaines des parties prenantes, mais qu'il n'a pas permis le retour du FLNKS à la table des négociations. Néanmoins, ce quatrième report qui allongerait le mandat des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie à sept ans et sept mois est une nécessité pour permettre au processus d'aboutir, même si cette solution n'est pas satisfaisante. Il faut trancher la question du corps électoral spécial, qui figure justement dans le projet de loi constitutionnelle.
En dépit de ces questions demeurant en suspens, il nous appartient de voter ce texte, car nous ne saurions modifier les équilibres trouvés au cours des négociations conduites entre juillet 2025 et janvier 2026. Bien au contraire, il incombe au Sénat, en tant que chambre des territoires, de faire preuve de responsabilité et d'accompagner la Nouvelle-Calédonie dans le processus de sortie de l'accord de Nouméa afin d'offrir des perspectives de stabilité institutionnelle et de concorde civile à la population calédonienne.
Enfin, avancer sur la voie institutionnelle, comme l'impose le contexte et comme le permettra ce texte constitutionnel, ne dispense aucunement de travailler, en parallèle, à l'élaboration d'un plan de réponse complet aux difficultés économiques et sociales majeures auxquelles est confrontée la population calédonienne depuis la crise de mai 2024. Toutes les personnes que nous avons entendues nous ont alertés sur la situation économique et sociale de la Nouvelle-Calédonie, avec la fermeture de 800 entreprises, la perte de nombreux emplois ou encore la situation financière catastrophique des finances publiques. La mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie, sous la direction de Claire Durrieu, mène ses travaux depuis l'automne dernier avec l'ensemble des partenaires politiques calédoniens en vue de redonner au territoire les moyens de relancer l'économie.
Sous réserve de l'adoption des amendements que j'ai déjà évoqués, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de ce texte.
Mme Corinne Narassiguin. - Je remercie le rapporteur de ce rapport très complet et d'avoir organisé de nombreuses auditions au-delà des parties prenantes signataires des accords.
Ce projet de loi vise à constitutionnaliser - ce n'est pas une mince affaire - l'accord de Bougival, afin de permettre à la Nouvelle-Calédonie de conduire le processus à son terme, c'est-à-dire jusqu'à la détermination de son nouveau statut.
La grave crise que connaît actuellement ce territoire exige que l'aide économique et sociale ne soit pas conditionnée au volet institutionnel, même si nous nous accordons tous à reconnaître qu'une reprise économique ne peut être durable sans stabilité institutionnelle. Cela dit, il serait amoral et inhumain de considérer que l'on ne peut agir au plan économique et social tant que les réformes institutionnelles ne sont pas engagées. Quoi qu'il arrive, il faut absolument répondre aux urgences qui se présentent.
Nous avons eu hier l'occasion d'exprimer nos réserves lors de l'audition de la ministre des outre-mer. Sur le fond, nous considérons que, contrairement aux accords de Matignon en 1988 et de Nouméa en 1998, l'accord de Bougival est assez mince. Il s'agit certes d'une avancée historique, avec des innovations institutionnelles majeures, mais sa mise en oeuvre dépend à maints égards de la loi organique, dont nous n'avons, à ce stade, que les contours. Par ailleurs, il doit absolument être élaboré en collaboration avec les parties prenantes calédoniennes pour avoir une chance d'être effectif. Or le calendrier qui nous est proposé oblige le constituant que nous sommes à prendre des décisions à l'aveugle, d'autant que l'exécutif est fluctuant dans ses positions.
Par ailleurs, le report des élections des membres du Congrès et des assemblées de province est problématique d'un point de vue démocratique. Non seulement nous devons constitutionnaliser un accord qui devra être précisé par une loi organique, mais, sur place, se posent de plus en plus de questions sur la légitimité démocratique des membres qui ont été élus en 2019 et qui continueraient à bâtir l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie. Avec le nouveau report des élections, leur mandat durerait sept ans et demi au lieu de cinq ans. Que dirait-on si l'on proposait ce report dans un autre territoire ? Le Conseil constitutionnel, confirmant l'avis du Conseil d'État, avait validé le troisième report, jugeant toutefois qu'il devait être le dernier. Or on nous demande aujourd'hui, au travers d'un projet de loi constitutionnelle, de faire fi de cet avis sur ce sujet fondamental qu'est le fonctionnement de notre démocratie, avec l'exercice du droit de vote et la représentativité des élus. Aussi, nous ne pourrons pas voter ce report.
Le groupe socialiste et républicain déposera des amendements en vue de la séance publique et réserve son vote pour l'heure.
Mme Cécile Cukierman. - Quand les choses vont mal, l'autorité démocratique doit être affirmée. L'organisation des élections provinciales est une sorte de serpent de mer. On peut continuer de fragiliser ces élections, en dépit de leur enjeu dans la reconstruction économique et sociale du territoire, mais le résultat ne s'en trouvera pas modifié. Il devient épuisant de légiférer au prisme du résultat de l'élection de la province Sud - j'assume mon propos. De report en report, on ne règle rien, ni pour les Caldoches, ni pour les Kanaks, ni pour les métropolitains.
Je m'interroge toujours sur l'opportunité d'avoir nommé l'accord « Élysée-Oudinot » si l'on voulait qu'il soit accepté sur place. Il est très ambitieux quant à son calendrier législatif. On peut finir un quinquennat de plusieurs manières : l'échec d'un référendum ou d'un Congrès à Versailles... N'oublions pas toutefois les conditions qui président à la réunion du Parlement en Congrès ! Certes, nous les connaissons tous ici, mais si jamais un conseiller de l'Élysée lisait nos comptes rendus, cela permettrait de ne pas négliger certaines réalités...
Que contiendra la loi organique ? Nous n'en savons rien. Allons-nous vers une hyper-provincialisation de la Nouvelle-Calédonie ? Je ne le pense pas.
Nous ne voterons pas ce texte ; nous avons d'ailleurs déjà déposé une motion tendant à opposer la question préalable. En séance publique, par la voix de notre collègue Robert Wienie Xowie, nous rappellerons les positions d'une partie des habitants de Nouvelle-Calédonie, notamment les Kanaks, sans avoir pour autant la prétention de parler en leur nom à tous. Nous affirmerons également que l'on ne saurait différer en permanence les élections. À force de tendre la corde, elle finit par se rompre.
M. Patrick Kanner. - J'adresse tous mes remerciements à Agnès Canayer, car nous avons travaillé en toute transparence durant les auditions sur ce sujet ô combien complexe et hautement inflammable - ce ne sont pas les événements du 13 mai 2024 qui me donneront tort.
Le groupe socialiste et républicain avait demandé début février l'organisation d'un débat au Parlement dans le cadre de l'article 50-1 de la Constitution, mais le Premier ministre n'y a pas donné suite. Selon toute vraisemblance, nous aurons des réponses lors de la discussion générale en séance publique mardi prochain. Je le regrette, car le Premier ministre - c'est son rôle, et même son devoir - aurait pu alors exprimer la position du Gouvernement sur tous les sujets évoqués précédemment par Corine Narassiguin et Cécile Cukierman.
Nous sommes très réservés sur la procédure. Nous exprimerons nos remarques sur le fond lors du débat en séance publique. Pour l'heure, je réitère notre très grande interrogation sur la pertinence d'un nouveau report des élections provinciales. En effet, ce n'est pas de cette façon que nous ferons évoluer positivement la démocratie. Les réponses très fermes qui nous ont été apportées hier par la ministre des outre-mer montrent une sorte de blocage, qui ne peut pas être de bon aloi, car ce sujet mérite du temps, de l'apaisement et de la concertation.
Or combien de fois avons-nous évoqué nos craintes lors du troisième référendum de décembre 2021, puis lors de la réforme du corps électoral ? Combien de fois avons-nous exprimé nos réserves sur la nomination d'une élue calédonienne au gouvernement, sur la consultation annoncée par la ministre des outre-mer sur les accords de Bougival dans un cadre totalement inapproprié, et qui a été heureusement abandonnée grâce au groupe de contact sur la Nouvelle-Calédonie du Sénat. Bref, tous les éléments sont là pour renflammer le Caillou, si vous me permettez cette métaphore.
Nous exprimerons en séance nos réserves et nos craintes et porterons des amendements qui, je l'espère, pourront être accueillis avec un minimum d'attention de la part de la majorité sénatoriale.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Nous aurons le débat en séance. Le sujet est essentiel. Certes, on parle d'un territoire éloigné de l'Hexagone, mais il est un acteur essentiel de la région indopacifique. Aussi est-il important d'accompagner la population de Nouvelle-Calédonie.
Je partage un certain nombre de vos constats. Le report des élections provinciales pose question, je l'ai dit. Mais si l'on veut que le processus aboutisse, nous n'avons pas d'autre choix que de le voter, tout en soulevant les limites qu'impose cet exercice.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Je rappelle que, dans le cadre d'un projet de loi constitutionnelle, la commission n'établit pas de texte. Nous examinerons donc en séance publique le projet de loi constitutionnelle tel que déposé par le Gouvernement, même si nous adoptons dès à présent des amendements.
Mme Corinne Narassiguin. - J'indique que notre groupe ne participera pas aux votes sur les amendements présentés par le rapporteur. Nous réservons notre vote pour la séance publique.
EXAMEN DES ARTICLES
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 2 a pour objet d'étendre l'objet de la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie à l'accord Élysée-Oudinot et de reporter de trois mois la date limite d'organisation de la consultation, soit jusqu'au 26 juillet 2026.
L'amendement n° 2 est adopté.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 3 vise à tenir compte de l'accord Élysée-Oudinot.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 4 vise à clarifier la formulation en étant plus proche de celle qui figure dans l'accord de Bougival, lequel précise qu'« au cours de la mandature débutant en 2026, la Nouvelle-Calédonie adoptera la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie consacrant sa capacité d'auto-organisation ».
L'amendement n° 4 est adopté, de même que les amendements rédactionnels n° 5 et n° 6.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 8 vise à reporter les élections des membres du Congrès et des assemblées de province au 20 décembre 2026 au plus tard.
L'amendement n° 8 est adopté.
Mme Agnès Canayer, rapporteur. - L'amendement n° 7 vise à tenir compte de la signature de l'accord Élysée-Oudinot.
L'amendement n° 7 est adopté.
La commission décide de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi constitutionnelle, sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article 1er |
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Mme CANAYER |
2 |
Intégration de l'accord Elysée-Oudinot dans l'objet de la consultation des populations de Nouvelle-Calédonie et report de la date limite pour l'organisation de celle-ci |
Adopté |
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Article 2 |
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Mme CANAYER |
3 |
Intégration de la mention de l'accord complémentaire Elysée-Oudinot |
Adopté |
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Mme CANAYER |
4 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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Mme CANAYER |
5 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
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Mme CANAYER |
6 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |
|
Article additionnel après Article 2 |
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Mme CANAYER |
8 |
Report des élections provinciales au 20 décembre 2026 au plus tard |
Adopté |
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Article 3 |
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Mme CANAYER |
7 |
Amendement rédactionnel |
Adopté |