Projet de loi constitutionnelle relatif à la Nouvelle-Calédonie

Rapports législatifs

Rapport n° 409 (2025-2026), déposé le 18 février 2026

EXAMEN DES ARTICLES

Préambule

DE L'ACCORD DE NOUMÉA AUX ACCORDS DE BOUGIVAL
ET ÉLYSÉE-OUDINOT : REDONNER DES PERSPECTIVES INSTITUTIONNELLES À LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Mettant fin à plusieurs années de guerre civile entre indépendantistes et anti-indépendantistes, les accords de Matignon-Oudinot de 1988, puis l'accord de Nouméa de 1998, ont conféré à la Nouvelle-Calédonie un statut singulier au sein de la République française, prévoyant un transfert progressif des compétences de l'État vers la Nouvelle-Calédonie et engageant ainsi celle-ci sur la voie d'une souveraineté partagée.

Le rejet de l'accession à la pleine souveraineté par les trois référendums d'autodétermination organisés entre 2018 et 2021 a ouvert une nouvelle page de l'histoire de la Nouvelle-Calédonie, marquée par la nécessité de déterminer un nouveau statut institutionnel pour ce territoire.

Les discussions entre l'État et les partenaires politiques calédoniens ont lentement repris après le dernier référendum du 12 décembre 2021, dans un climat général de dégradation de la confiance et d'exacerbation du clivage entre les loyalistes et les indépendantistes. Ce climat de tension a culminé dramatiquement lors des violentes émeutes de mai 2024, déclenchées par l'adoption par les deux chambres du Parlement d'un projet de loi constitutionnelle visant à dégeler partiellement le corps électoral spécial pour l'élection des membres du Congrès et des assemblées provinciales.

Depuis, la Nouvelle-Calédonie traverse une crise économique, sociale et institutionnelle sans précédent. La réunion de l'ensemble des partenaires politiques calédoniens à l'occasion du sommet de Bougival, à l'initiative du Président de la République et en présence du ministre des outre-mer, et l'aboutissement d'un projet d'accord entre les parties signé le 12 juillet 2025 constituent une étape décisive dans le processus de négociation politique en vue du retour à la concorde civile et à la stabilité institutionnelle, par la consécration d'un nouveau statut pour la Nouvelle-Calédonie.

Dans un contexte marqué notamment par la contestation de l'accord de Bougival par un partenaire calédonien, un nouveau cycle de négociations a été ouvert par le Président de la République à partir du 16 janvier 2026, qui a débouché sur la signature d'un accord complémentaire à l'accord de Bougival, dit « accord Élysée-Oudinot », assorti d'un document consacré au volet économique et social.

A. L'ACCORD DE NOUMÉA EST ALLÉ AU TERME DE SON CALENDRIER

1. Les accords de Matignon-Oudinot : la fin de la guerre civile

Au début des années 1980, s'ouvre une période de profondes divisions en Nouvelle-Calédonie, marquée par l'accélération des revendications formulées par les indépendantistes kanak et la multiplication des incidents et épisodes sanglants^11(*). La violence atteint son paroxysme lors de l'attaque de la gendarmerie de Fayaoué sur l'île d'Ouvéa le 22 avril 1988, au cours de laquelle 4 gendarmes sont tués et 27 autres sont pris en otage. L'assaut mené le 5 mai 1988 par l'armée française (« opération Victor ») se conclut notamment par la mort de deux soldats et de 19 indépendantistes.

Tournant majeur dans l'histoire de la Nouvelle-Calédonie, le drame d'Ouvéa conduit à la signature des accords de Matignon le 2 juin 1988, sous l'égide du Premier ministre Michel Rocard. La poignée de main historique entre Jacques Lafleur et Jean-Marie Tjibaou sur le perron de Matignon incarne la sortie des « événements », qui auront causé la mort d'environ 90 personnes dans les années 1980, sur une population de 160 000 habitants.

L'accord de Matignon, signé le 26 juin 1988, puis l'accord d'Oudinot, signé le 20 août 1988, amorcent un transfert progressif et irréversible des compétences de l'État vers la Nouvelle-Calédonie. Ces accords sont approuvés par référendum le 6 novembre 1988.

Le nouveau statut mis en place par les accords de Matignon-Oudinot institue également, dans un souci de rééquilibrage et de développement, trois provinces : la province Sud, la province Nord et la province des Îles Loyauté.

Afin de réduire les disparités économiques, sociales et culturelles entre Nouméa et le reste du territoire ainsi qu'entre les Kanaks et les autres communautés, les accords de Matignon-Oudinot prévoient des programmes tels que le programme « 400 Cadres », renommé « Cadres Avenir »^12(*), ainsi que des investissements considérables de la part de l'État au bénéfice des provinces Nord et des Îles Loyauté.

Enfin, les accords de Matignon-Oudinot prévoient une décennie de développement avant la tenue d'un référendum d'autodétermination en 1998.

2. Le tournant de l'accord de Nouméa : un nouveau statut institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie

a) La constitutionnalisation de l'accord de Nouméa

À l'approche du référendum d'autodétermination prévu en 1998 par les accords de Matignon-Oudinot et par crainte de nouvelles violences, les indépendantistes, les loyalistes et l'État trouvent « une solution consensuelle » pour maintenir une paix locale encore récente et donc fragile.

Signé le 5 mai 1998 et publié le 27 mai 1998 au Journal officiel, l'accord de Nouméa pose les fondements de l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.

Visant à donner une valeur constitutionnelle à ses orientations^13(*), la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie réécrit le titre XIII de la Constitution pour le consacrer aux « dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie ». Le constitutionnaliste Guy Carcassonne considère le régime constitutionnel qui en découle « non plus [comme] un régime dérogatoire, mais [comme] un régime d'exception » ; il souligne qu'« il s'agit moins de dispositions constitutionnelles particulières que d'une autre Constitution, celle de la Nouvelle-Calédonie, que le texte de 1958, bien accueillant, abrite désormais dans son titre XIII, à la façon des poupées russes »^14(*).

La consultation d'approbation de l'accord de Nouméa a lieu le 8 novembre 1998, sur le fondement de l'article 76 de la Constitution^15(*). Le « oui » l'ayant emporté^16(*), la loi organique prise sur le fondement de l'article 77 de la Constitution est promulguée le 19 mars 1999. Les premières élections provinciales organisées dans ce nouveau cadre institutionnel se sont tenues en mai 1999.

b) La répartition des compétences entre l'État et la Nouvelle-Calédonie et l'organisation institutionnelle issues de l'accord de Nouméa

La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie définit l'architecture institutionnelle du territoire et précise les modalités du transfert de compétences de l'État vers les institutions de la Nouvelle-Calédonie.

(1) Les compétences de l'État transférées à la Nouvelle-Calédonie

Ainsi, la Nouvelle-Calédonie bénéficie d'une autonomie accrue grâce à des transferts progressifs et irréversibles de compétences : certaines compétences ont ainsi été transférées à la Nouvelle-Calédonie dès la mise en place de la nouvelle organisation politique issue de l'accord de Nouméa, tandis que d'autres compétences devaient être transférées ultérieurement, soit de façon automatique, soit à la demande du Congrès de Nouvelle-Calédonie. Seules les compétences régaliennes - à savoir, la défense, la monnaie, le maintien de l'ordre et la justice - avaient vocation à rester de la compétence exclusive de l'État.

Parmi les compétences aujourd'hui exercées par la Nouvelle-Calédonie, figurent notamment :

- les impôts, droits et taxes perçus au bénéfice du territoire ;

- le droit du travail, le droit syndical et la formation professionnelle ;

- la protection sociale, l'hygiène publique et la santé ;

- le commerce extérieur, le régime douanier, la règlementation des investissements directs étrangers ;

- ou encore la fonction publique de la Nouvelle-Calédonie et des communes.

(2) L'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie

L'organisation institutionnelle découlant des accords de Matignon puis de Nouméa repose sur plusieurs instances clefs.

Au centre du dispositif institutionnel, les provinces sont des collectivités territoriales^17(*) s'administrant librement et dotées de la compétence de droit commun : elles exercent toutes les compétences qui ne sont pas dévolues par la loi à l'État, à la Nouvelle-Calédonie ou aux communes. Elles disposent par conséquent d'un champ d'action particulièrement étendu et sont à titre d'exemple chargées de l'enseignement primaire public ; du développement rural et maritime ; de l'insertion professionnelle des jeunes ; de la culture et de la protection du patrimoine ; ou encore, de la protection de l'environnement.

Chacune des trois provinces que compte la Nouvelle-Calédonie - la province du Nord, la province du Sud, et la province des Îles Loyauté - est administrée par une assemblée élue par les seuls citoyens inscrits sur la liste électorale spéciale.

Le système électoral dérogatoire calédonien issu de l'accord de Nouméa

Il existe trois listes électorales en Nouvelle-Calédonie :

- la liste électorale générale (LEG), établie suivant les règles de droit commun pour les élections nationales (présidentielle et législatives), européennes et municipales, ainsi que pour les référendums nationaux ;

- la liste électorale spéciale pour la consultation (LESC) sur l'accession à la pleine souveraineté, où étaient susceptibles d'être inscrites l'ensemble des « populations intéressées » à l'avenir du territoire, au sens de l'accord de Nouméa et de l'article 77 de la Constitution. Elle est définie à l'article 218 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 ;

- la liste électorale spéciale pour l'élection du Congrès et des assemblées de province (LESP), constituée des électeurs remplissant les conditions fixées à l'article 188 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, et établie par une commission administrative spéciale en application de l'article 189 de la même loi organique.

Le dernier alinéa de l'article 77, issu de la loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007, a prévu expressément que ce tableau annexe est le tableau dressé à l'occasion du scrutin de 1998. Ainsi, le corps électoral est à la fois « restreint » à une partie de la population calédonienne et « gelé ». Les électeurs doivent satisfaire à l'une des conditions suivantes :

- remplir les conditions pour être inscrits sur les listes électorales de la Nouvelle-Calédonie en vue de la consultation du 8 novembre 1998 ;

- avoir établi leur domicile en Nouvelle-Calédonie avant le 8 novembre 1998 et pouvoir justifier d'une résidence d'une durée de dix ans en 2008 au plus tard ;

- avoir atteint l'âge de la majorité après le 31 octobre 1998 et remplir l'une des conditions suivantes : justifier de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie en 1998 ; ou avoir eu un de leurs parents remplissant les conditions pour être électeur au scrutin du 8 novembre 1998 ; ou avoir un de leurs parents inscrit au tableau annexe et justifier d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection.

Dans chacune des trois provinces, les élections ont lieu au scrutin de liste à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne^18(*) ; seules les listes qui ont obtenu au moins 5 % du nombre des inscrits sont admises à la répartition des sièges^19(*).

Aux termes de l'article 185 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, les assemblées de chacune des provinces comprennent :

- quatorze membres pour la province des Îles Loyauté ;

- vingt-deux membres pour la province du Nord ;

- quarante membres pour la province du Sud.

Une part des membres issus des trois assemblées provinciales constitue le Congrès, qui est l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie^20(*). Le Congrès est composé de :

- sept membres de l'assemblée de la province des Îles Loyauté ;

- quinze membres de l'assemblée de la province du Nord ;

- trente-deux membres de l'assemblée de la province du Sud^21(*).

L'attribution des sièges au Congrès se fait d'après l'ordre de présentation sur chaque liste ; les sièges de membres de l'assemblée de la province sont ensuite répartis dans les mêmes conditions entre les listes^22(*).

Chargé de voter le budget de la Nouvelle-Calédonie ainsi que les lois du pays, le Congrès dispose d'un pouvoir d'initiative, partagé avec le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, qu'il élit et qui est responsable devant lui. La composition du gouvernement reflète ainsi celle du Congrès. Le gouvernement prépare et exécute les délibérations du Congrès, tout en prenant des arrêtés.

Institué par l'accord de Nouméa, le Sénat coutumier constitue l'unique interlocuteur institutionnel kanak. Assurant la représentation du monde coutumier, il est composé de seize membres désignés par les conseils coutumiers, à raison de deux représentants par aire coutumière de la Nouvelle-Calédonie. Il est systématiquement consulté par les institutions calédoniennes pour tous les projets de loi et de délibérations ayant une incidence sur l'identité kanak.

Enfin, le Haut-commissaire de la République est dépositaire des pouvoirs de la République et représente le Gouvernement.

2. La consultation sur l'accession à la pleine souveraineté

L'article 217 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, visant à traduire juridiquement les dispositions figurant à la fin du préambule de l'accord de Nouméa^23(*) ainsi qu'au point 5 du document d'orientation, a prévu :

- l'organisation d'une consultation au cours du mandat du Congrès débutant en 2014 ;

- en cas de rejet de l'accession à la pleine souveraineté par la majorité des suffrages exprimés, l'organisation d'une deuxième consultation à la demande du tiers des membres du Congrès ;

- en cas de nouveau rejet de l'accession à la pleine souveraineté par la majorité des suffrages exprimés, l'organisation d'une troisième consultation dans les mêmes conditions.

Sur ce fondement, ont ainsi eu lieu trois référendums successifs.

En mars 2018, le Congrès a fixé la date du premier référendum ; peu après, les partenaires calédoniens sont convenus de la formulation de la question. Le 4 octobre 2018, les électeurs inscrits sur la liste électorale spéciale pour la consultation (LESC) ont ainsi été invités à répondre à la question suivante : « voulez-vous que la Nouvelle-Calédonie accède à la pleine souveraineté et devienne indépendante ? », étant entendu que la pleine souveraineté est définie par trois enjeux principaux. En effet, aux termes de l'accord de Nouméa,
« la consultation portera sur le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité »^24(*).

Lors de ce référendum, 57,6 % des participants ont voté « non », et 43,3 % ont voté « oui », avec un taux de participation de 81 %.

Les deuxième et troisième référendums, organisés respectivement les 4 octobre 2020 et 12 décembre 2021, ont également abouti à la victoire du « non ». Le faible taux de participation au troisième référendum (moins de 44 %) est lié à l'appel au boycott lancé par le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS) après qu'il a échoué à demander le report de la consultation à septembre 2022, pour cause de crise sanitaire liée à l'épidémie de covid-19.

Résultats des trois référendums prévus par l'accord de Nouméa

Date	Taux de participation	Score du « non »
4 octobre 2018	81 %	56,6 %
4 octobre 2020	86 %	53,2 %
12 décembre 2021	44 %	96,5 %

L'accord de Nouméa a prévu que, en cas de réponse négative à la troisième consultation, « les partenaires politiques se réuniront pour examiner la situation ainsi créée^25(*) ». La confirmation, par le troisième et dernier référendum, du maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République française marque ainsi la sortie de l'accord de Nouméa et une période de transition pour la Nouvelle-Calédonie vers un nouveau statut institutionnel à déterminer.

Source : commission des lois

B. LE DIFFICILE PROCESSUS DE SORTIE DE L'ACCORD DE NOUMÉA

1. Après le troisième référendum, la lente reprise du dialogue entre les partenaires politiques

Le processus de sortie de l'accord de Nouméa s'ouvre dans un climat politique tendu, la légitimité du dernier référendum étant contestée par le camp indépendantiste. L'élaboration d'une stratégie par l'ensemble des forces calédoniennes et l'État est pourtant indispensable pour sortir du cadre défini par l'accord de Nouméa, la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie étant elle-même muette quant aux modalités de sortie de l'accord.

Le dialogue entre les différentes parties prenantes a eu du mal à se renouer à la suite de la consultation de décembre 2021. Ainsi, en octobre 2022, le FLNKS a décliné l'invitation de la Première ministre Élisabeth Borne aux élus calédoniens d'engager un nouveau cycle de discussions destiné à rechercher un accord en vue de déterminer un nouveau statut institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie. Le 28 octobre 2022, la première convention des partenaires sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie s'est donc tenue sans la présence du FLNKS.

À partir de 2023 toutefois, le dialogue a pu se renouer, et toutes les parties prenantes ont finalement été reçues à Matignon en avril 2023. Le 1^er juin 2023, lors d'un déplacement en Nouvelle-Calédonie, le ministre de l'intérieur et des outre-mer Gérald Darmanin a présenté les conclusions de l'audit de décolonisation et le bilan de l'accord de Nouméa, et les indépendantistes ont exprimé leur accord pour engager des discussions sur la question du corps électoral.

Dans un courrier adressé aux parties locales en avril 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer avait indiqué que « ni le Gouvernement, ni aucune formation politique calédonienne ne sollicitent le retour à la liste électorale générale pour les élections au Congrès et aux assemblées de province.^26(*) »

Pour autant, estimant que « le gel du corps du corps électoral pour ces élections, par référence à la situation existante au 8 novembre 1998, ne répond plus aux exigences démocratiques résultant de nos principes constitutionnels et des engagements internationaux de la France »^27(*), le Gouvernement a souhaité « corriger les distorsions qui résultent de l'écoulement du temps et des évolutions démographiques depuis plus de deux décennies »^28(*) : tel fut l'objet du projet de loi constitutionnelle déposé au Sénat le 29 janvier 2024, dont l'article 1^er visait à faire évoluer les conditions d'inscription sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales, dans le sens d'un « dégel » partiel.

Concomitamment au dépôt de ce projet de loi constitutionnelle, le Gouvernement a déposé un projet de loi organique visant à reporter les élections provinciales au 15 décembre 2024 au plus tard. Il a justifié ce report au regard « d'une part, du délai d'examen parlementaire du projet de loi constitutionnelle, et, d'autre part, de la nécessité de son adoption en amont, puis d'une révision de la liste électorale spéciale pour organiser en 2024 les élections »^29(*) provinciales. Adoptée définitivement par l'Assemblée nationale le 18 mars 2024, la loi organique n° 2024-343 visant à organiser un tel report a été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel et promulguée le 15 avril 2024.

2. Les émeutes de mai 2024 ont plongé la Nouvelle-Calédonie dans une crise politique, économique et sociale sans précédent

L'examen et l'adoption par le Parlement du projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au Congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie,
qui mettait fin au « gel » du corps électoral induit par la référence au tableau annexe de 1998 et prévoyait l'introduction d'un corps électoral « glissant »,
ont provoqué de violentes émeutes en Nouvelle-Calédonie à partir du 13 mai 2024, entraînant la déclaration de l'état d'urgence sur son territoire le 15 mai 2024 au soir^30(*).

Le bilan des émeutes en Nouvelle-Calédonie

Si l'état d'urgence a pris fin le 28 mai 2024 au matin, les autres mesures destinées à prévenir les troubles à l'ordre public ont été levées progressivement :

- l'aéroport international de Nouméa, fermé pendant environ un mois, a repris les vols commerciaux à partir du 17 juin 2024 - date à laquelle les établissements scolaires ont également commencé à rouvrir ;

- le couvre-feu mis en place le 14 mai 2024 au soir a été levé le 2 décembre 2024 ;

- la route provinciale qui traverse Saint-Louis et dessert le sud de la Grande Terre a été le dernier axe entièrement rouvert à la circulation, le 3 février 2025 ;

- l'interdiction des rassemblements dans le Grand Nouméa a été suspendue le 30 avril 2025.

Le bilan humain officiel fait état de quatorze personnes tuées^31(*) par arme à feu entre le 15 mai et le 19 septembre 2024 et de 975 personnes blessées^32(*).

Le coût des dégâts matériels a quant à lui été estimé à 2,2 milliards d'euros, soit 260 milliards francs Pacifique (CFP), environ.

Le parquet de Nouméa a décompté plus de 2 500 gardes à vue entre le 13 mai et le 31 décembre 2024, dont 255 (10 %) concernaient des jeunes de moins de dix-huit ans. 502 auteurs présumés ont été déférés et, parmi eux, 243 ont été incarcérés.

Le bilan économique et financier est lui aussi lourd, avec une contraction du produit intérieur brut (PIB) estimée à 13,5 %^33(*) en 2024^34(*) ; la perte de 10 300 emplois^35(*) dans le privé et de 1 200 dans le public ; la disparition de près de 800 entreprises^36(*). L'activité touristique, bien qu'en progression, reste à des niveaux inférieurs à ceux antérieurs à la crise. Par ailleurs, le dispositif de chômage partiel, qui avait été mis en place en réponse aux émeutes a pris fin au 30 juin 2025. À cette date, 360 entreprises y étaient encore éligibles. Du 1^er juillet au 31 décembre 2025, un dispositif de soutien à l'emploi a pris le relais, bénéficiant à 3 000 salariés^37(*).

En outre, l'inflation, orientée à la hausse jusqu'en août 2025, a eu un impact plus marqué sur les ménages modestes (+1,2 % entre septembre 2024 et septembre 2025, contre +0,3 % pour l'ensemble des ménages). Enfin, la baisse des recettes fiscales causées par la crise a contraint la Nouvelle-Calédonie à s'endetter fortement auprès de l'Agence française de développement (AFD) pour pallier le manque de financements : en 2025, son taux d'endettement propre atteignait 306 % des recettes réelles de fonctionnement^38(*).

La révision constitutionnelle visant à modifier le corps électoral pour les élections au Congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie a été suspendue par le Président de la République le 12 juin 2024, après la dissolution de l'Assemblée nationale. Le 1^er octobre 2024, le Premier ministre a annoncé l'abandon du projet de loi constitutionnelle, qui était censé être soumis au Parlement réuni en Congrès.

Au regard notamment de la dégradation de la situation sociale, économique et sanitaire entraînée par les émeutes, des difficultés matérielles compromettant la bonne tenue des opérations électorales, et de l'absence d'accord politique sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie ainsi que sur le nouveau périmètre du corps électoral^39(*), le président Patrick Kanner et plusieurs de ses collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain ont déposé, le 16 septembre 2024, une proposition de loi organique visant à reporter les élections provinciales de onze mois supplémentaires, jusqu'au 30 novembre 2025 au plus tard.

Définitivement adoptée le 6 novembre 2024, la loi organique a été déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel le 14 novembre 2024, et promulguée le 15 novembre 2024.

C. APRÈS QUATRE ANNÉES D'IMPASSE INSTITUTIONNELLE, L'ACCORD SIGNÉ À BOUGIVAL REDONNE ENFIN DES PERSPECTIVES À LA NOUVELLE-CALÉDONIE

1. L'accord de Bougival du 12 juillet 2025 : « le pari de la confiance »

a) Au terme de plusieurs cycles de négociations, la signature d'un accord global sur l'avenir institutionnel

À l'hiver 2024-2025, les discussions reprennent entre le Gouvernement et des représentants des forces politiques calédoniennes. Des orientations sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie sont présentées le 28 février 2025 par le Gouvernement. Un projet d'accord politique est transmis aux délégations indépendantistes et non-indépendantistes le 30 mars 2025, et fait l'objet d'une déclaration commune le 1^er avril 2025, selon laquelle une reprise des négociations est prévue à partir du 29 avril 2025 afin de parvenir à un accord global sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.

Les trois jours de négociations menées au début du mois de mai 2025 dans le cadre du « conclave » de Deva ne permettent toutefois pas de conclure d'accord. Le projet de « souveraineté avec la France », correspondant à un statut d'État associé, alors porté par le ministre des outre-mer, Manuel Valls, est rejeté par une partie des non-indépendantistes.

Il faut attendre la réunion entre les principaux partenaires politiques calédoniens et l'État lors du « sommet de Bougival », ouvert par le Président de la République le 2 juillet 2025^40(*), pour aboutir à un projet d'accord entre les parties, signé le 12 juillet 2025 et publié le 6 septembre 2025 au Journal officiel.

b) L'accord signé à Bougival pose les bases d'un nouveau statut institutionnel pour la Nouvelle-Calédonie

Portant pour titre « Le pari de la confiance », le projet d'accord signé à Bougival comprend des dispositions relatives, à titre principal, à :

- la création d'un État de Nouvelle-Calédonie ;

- l'instauration d'une nationalité calédonienne ;

- la modification de la composition du corps électoral pour l'élection des assemblées provinciales et du Congrès ;

- la nouvelle répartition des compétences entre l'État et les institutions de Nouvelle-Calédonie ;

- un pacte de refondation économique et financière.

(1) La création d'un État de Nouvelle-Calédonie

L'accord prévoit la création d'un État de Nouvelle-Calédonie^41(*), qui serait inscrit dans la Constitution française et reconnu par la communauté internationale en cas d'approbation de l'accord par les Calédoniens.

La Nouvelle-Calédonie pourrait alors conduire ses actions diplomatiques dans le respect des engagements internationaux et des intérêts fondamentaux de la France.

(2) L'instauration d'une nationalité calédonienne

La nationalité calédonienne devra être mise en oeuvre au cours du mandat du Congrès de la Nouvelle-Calédonie débutant en 2026. En conséquence, les Calédoniens bénéficieraient d'une double nationalité, française et calédonienne.

Elle sera acquise par les personnes de nationalité française remplissant l'une des conditions suivantes :

- avoir été admis à participer à l'élection des assemblées de province et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie de 2026 ;

- être enfant d'un parent remplissant les conditions d'acquisition de la nationalité calédonienne ;

- être né en Nouvelle-Calédonie de parents ne remplissant pas les conditions d'acquisition de la nationalité calédonienne et y résider à la date de la demande d'acquisition de la nationalité (durée fixée par la future Loi fondamentale) ;

- résider en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans à la date de demande d'acquisition de la nationalité (conditions d'intégration définies par la future Loi fondamentale) ;

- être uni depuis au moins 5 ans par le mariage ou un pacte civil de solidarité à une personne ayant la nationalité calédonienne et résider en Nouvelle-Calédonie depuis au moins cinq années à la date de la demande.

(3) La modification de la composition du corps électoral pour l'élection des assemblées provinciales et du Congrès

Les électeurs appelés à se prononcer pour la première élection des assemblées de province et du Congrès suivant l'accord de Bougival devront remplir l'un des critères suivants :

- avoir été inscrit sur la LESC ou la liste électorale spéciale à l'élection du Congrès et des assemblées de provinces (LESP) dans leur dernier état en vigueur ;

- être né en Nouvelle-Calédonie ou y résider depuis au moins quinze années de manière continue et être inscrit sur la liste électorale générale (LEG) à la date de l'élection.

Les élections provinciales suivantes seraient ouvertes aux personnes disposant de la nationalité calédonienne.

(4) Une nouvelle répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie

(a) Le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière de relations internationales

La compétence en matière de relations internationales est transférée à la Nouvelle-Calédonie dans le champ des compétences propres des institutions calédoniennes. Ainsi, la Nouvelle-Calédonie pourra conduire ses actions diplomatiques, dans le respect des engagements internationaux et des intérêts fondamentaux de la France (sécurité, défense et intérêts vitaux).

L'État s'engage par ailleurs à prendre en compte les intérêts de la Nouvelle-Calédonie dans ses relations diplomatiques et à soutenir une plus grande représentation de l'archipel dans les organisations internationales.

(b) La possibilité de transférer des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie

L'accord de Bougival prévoit par ailleurs la possibilité, pour le Congrès, de demander le transfert des compétences régaliennes (défense, monnaie, sécurité et ordre public, justice et contrôle de légalité) à la Nouvelle-Calédonie, par l'adoption d'une résolution à la majorité qualifiée.

En cas d'adoption d'une telle résolution, un comité de travail serait mis en place avant qu'un projet conjoint de l'État et du Congrès puisse, le cas échéant, être soumis à l'approbation des Calédoniens par voie de consultation.

Dans l'attente du transfert éventuel des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie, l'État restera compétent en la matière, mais la Nouvelle-Calédonie sera étroitement associée à leur exercice.

En matière de défense, de sécurité et d'ordre public, cette association pourra par exemple se traduire par la création d'un Haut conseil calédonien de la sécurité, la création d'une antenne du Service militaire volontaire ou encore par l'attribution aux provinces de responsabilités propres en matière de police administrative de proximité (chaque province pourra créer ainsi sa propre police provinciale) et par la mise en place d'une police coutumière sur les terres coutumières, chargée de veiller au respect des règles coutumières.

En matière de justice, la Nouvelle-Calédonie sera étroitement associée à la définition d'une politique pénale, pénitentiaire et de réinsertion adaptée aux réalités du territoire.

Concernant la monnaie, la Nouvelle-Calédonie serait associée à la gouvernance monétaire et conserverait sa monnaie (le franc Pacifique).

(5) Le pacte de refondation économique et financière

L'État et la Nouvelle-Calédonie signeront un pacte de refondation économique et financière qui déterminera les objectifs à atteindre en matière de croissance, d'emploi, de déficit et de dette publique.

Un plan stratégique pour la filière nickel sera élaboré pour la valorisation de cette ressource stratégique.

c) La mise en oeuvre de l'accord de Bougival suppose l'adoption de différentes normes et un calendrier serré

La mise en oeuvre de l'accord de Bougival nécessitera :

- l'adoption d'une loi constitutionnelle, qui aura vocation à traduire les orientations de l'accord ;

- l'approbation de l'accord par les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie ;

- l'adoption d'une loi organique, qui organisera en particulier la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie ;

- l'adoption d'une Loi fondamentale par le Congrès, qui consacrera la capacité d'auto-organisation de la Nouvelle-Calédonie et qui pourra notamment en modifier les signes identitaires (nom, drapeau, hymne), comporter une charte des valeurs calédonienne, ou encore établir une nouvelle répartition des compétences entre les institutions calédoniennes.

L'accord précise par ailleurs qu'un comité de suivi associant l'État et les partenaires politiques calédoniens sera mis en place, pour régulièrement évaluer l'application de l'accord.

En conséquence, l'accord de Bougival prévoit le calendrier indicatif de mise en oeuvre suivant :

- automne 2025 : adoption de la loi organique reportant les élections provinciales à juin 2026 et adoption du projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XIII de la Constitution ;

- février 2026 : soumission à l'approbation des Calédoniens de l'accord politique ;

- mars-avril 2026 : adoption de la loi organique spéciale ;

- mars 2026 : élections municipales ;

- mai-juin 2026 : élections provinciales.

2. L'accord complémentaire à l'accord de Bougival : l'accord Élysée-Oudinot du 19 janvier 2026

a) Le consensus qui a prévalu à Bougival s'est rapidement ébréché

L'accord trouvé le 12 juillet 2025 à Bougival a rapidement été contesté.

Ainsi, à l'issue de son 45^e congrès extraordinaire, organisé le 9 août 2025, le FLNKS a adopté une motion de politique générale dans laquelle il rejette formellement le projet d'accord de Bougival, jugé « incompatible avec les principes du droit à l'autodétermination ». Il met « en garde l'État contre toute nouvelle tentative de passage en force ». La décision est prise de ne pas participer au comité de rédaction.

Par ailleurs, les instances dirigeantes du FLNKS ayant considéré que la délégation présente à Bougival en juillet 2025 ne disposait d'aucun mandat pour signer un tel document, les membres de cette délégation ont été évincés de la nouvelle équipe chargée de poursuivre les discussions au nom du FLNKS.

Le 30 août 2025, le Sénat coutumier de Nouvelle-Calédoniea également rejeté l'accord, estimant que celui-ci « ne reconnaît pas l'identité et les droits du peuple premier » de l'archipel^42(*).

Dans ce contexte, l'adoption de la loi organique n° 2025-1055 du 6 novembre 2025 visant à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de provinces au 28 juin 2026 au plus tard avait notamment pour objectif de permettre la poursuite des négociations sur la base de l'accord de Bougival, de manière à parvenir au consensus le plus large possible. Comme le soulignaient alors les rapporteurs de la proposition de loi organique lors de son examen par la commission des lois en octobre 2024,
« le report des élections permettra également de donner davantage de temps pour compléter, préciser et amender, si nécessaire, l'accord signé à Bougival, par exemple par la signature d'un avenant », tandis que, « a contrario [...] le maintien des élections conformément au calendrier prévu, et donc l'organisation d'une campagne électorale dans les semaines à venir, risquerait de compromettre - voire d'annihiler - le processus de négociations »^43(*).

Déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, la loi organique n° 2025-1055 a été promulguée le 6 novembre 2025^44(*) et a reporté au 28 juin 2026 au plus tard la tenue des élections provinciales.

Le troisième report des élections provinciales : le dernier report possible par une voie autre que constitutionnelle

Dans sa décision n° 2025-897 DC du 6 novembre 2025, le Conseil constitutionnel a considéré que, si le report de sept mois supplémentaires « n'est pas manifestement inapproprié à l'objectif » que s'est fixé le législateur organique, la durée totale du report des élections provinciales « ne saurait être étendue au-delà »^45(*).

En conséquence, tout nouveau report des élections provinciales serait jugé inconstitutionnel par le Conseil constitutionnel, à moins d'être prévu par une disposition de nature elle-même constitutionnelle.

Si le présent projet de loi constitutionnelle a été adopté en conseil des ministres et déposé sur le bureau du Sénat le 14 octobre 2025, il n'a jusqu'alors pas été inscrit à l'ordre du jour en raison du changement de stratégie décidé par le Gouvernement.

b) Le choix du Gouvernement d'organiser une consultation anticipée sur l'accord de Bougival, avant de faire marche arrière compte tenu des oppositions

Face à ces oppositions, le 14 novembre 2025, au dernier jour de son déplacement en Nouvelle-Calédonie, la ministre des outre-mer Naïma Moutchou a annoncé l'organisation d'une « consultation citoyenne anticipée ». L'accord politique aurait donc été soumis à l'approbation des Calédoniens avant l'adoption de la révision constitutionnelle ; cette consultation aurait eu lieu le 15 mars 2026.

Communiqué de presse du ministère des outre-mer du 14 novembre 2025

« À l'issue d'une nouvelle séquence d'échanges, conduits à Nouméa en formats bilatéraux et pléniers avec l'ensemble des délégations politiques, la ministre des outre-mer et les partenaires favorables à l'accord de Bougival se sont accordés sur les points suivants :

- Le soutien à l'accord de Bougival ;

- La tenue d'une consultation citoyenne anticipée ;

- L'engagement à poursuivre des discussions relatives à la mise en oeuvre de l'accord notamment à apporter les éclaircissements nécessaires ;

- Le lancement d'un plan de relance à la hauteur des défis de la Nouvelle-Calédonie. »

En outre, une mission de « facilitateurs » a été mandatée par le Premier ministre et la ministre des outre-mer pour se rendre à Nouméa du 1^er au 4 décembre 2025 et appuyer l'action du Gouvernement afin de parvenir à un accord consensuel sur l'avenir du territoire. Cette mission était supposée proposer au Gouvernement les ajustements jugés nécessaires à l'accord de Bougival, de manière à « lever les ambiguïtés » et « favoriser l'adhésion la plus large possible. »

Le projet de loi ordinaire devant organiser les modalités de cette consultation n'a finalement pas été adopté en conseil des ministres, en raison de l'opposition exprimée par le FLNKS, des nombreuses oppositions formulées par les parlementaires quant à la méthode retenue ainsi qu'au scepticisme exprimé par certains acteurs calédoniens^46(*).

Du reste, en l'absence de consensus sur un accord complémentaire, la mission des facilitateurs n'a pas fait l'objet d'une restitution formelle aux partenaires politiques concernés.

c) L'accord dit « Élysée-Oudinot » signé le 19 janvier 2026 vise à approfondir les équilibres définis à Bougival

Dans ce contexte, le président de la République a souhaité ouvrir un nouveau cycle de négociations à partir du 16 janvier 2026.

Si le FLNKS a refusé de prendre part à ces négociations, qui se sont tenues à Paris, l'ensemble des autres forces politiques y a participé.

Ces négociations ont permis, après trois jours de discussion, à compléter l'accord de Bougival par un accord complémentaire dit « accord Élysée-Oudinot », assorti d'un document consacré au volet économique et social, et détaillant « le pacte de refondation économique et financière » prévu par l'accord de Bougival.

Le calendrier actualisé de mise en oeuvre des accords de Bougival et d'Élysée-Oudinot

Si l'accord complémentaire à l'accord de Bougival ne modifie pas les modalités juridiques de mise en oeuvre de l'accord, il actualise en revanche le calendrier initialement prévu par l'accord de Bougival. Sont ainsi prévues les échéances suivantes :

- février 2026 : examen et vote du projet de loi constitutionnelle (PJLC) au Sénat ;

- mars-avril 2026 : examen et vote du PJLC à l'Assemblée nationale et réunion du Congrès à Versailles ;

- mai 2026 : présentation de l'avant-projet de loi organique (PJLO) ;

- juin-juillet 2026 : soumission à l'approbation des Calédoniens de l'accord politique ;

- septembre-novembre 2026 : examen et vote du PJLO dans les deux chambres du Parlement ;

- avant le 31 décembre 2026 : élections provinciales.

Les partenaires présents à ces discussions ont « réaffirmé leur soutien à l'accord qui constitue la seule perspective crédible et viable pour sortir la Nouvelle-Calédonie de l'impasse », et se sont accordés à compléter l'accord de Bougival sur trois points : la reconnaissance de l'identité kanak et l'affirmation de l'identité calédonienne ; l'exercice du droit à l'autodétermination ; et l'attractivité économique.

(1) La reconnaissance de l'identité kanak

L'accord d'Élysée-Oudinot prévoit que la Loi fondamentale pourra aménager le rôle et le fonctionnement des structures coutumières dans un principe d'auto-organisation et entend promouvoir une démarche de réconciliation des mémoires.

(2) L'exercice du droit à l'autodétermination

L'exercice du droit à l'autodétermination sera permis par la possibilité de transférer de manière pérenne des compétences aujourd'hui détenues par l'État à la Nouvelle-Calédonie.

Dans cette optique, le comité de suivi institué par l'accord de Bougival devra se réunir une fois par an pour permettre un échange annuel sur l'application des orientations conjointement décidées ainsi que l'association de la Nouvelle-Calédonie à l'exercice des compétences régaliennes, pour réfléchir à un éventuel transfert de compétence.

À l'issue de chaque mandature du Congrès, un bilan du processus de décolonisation sera effectué.

En cas de transfert à la Nouvelle-Calédonie de l'intégralité des compétences régaliennes de l'État, les partenaires se réuniraient afin d'en tirer les conséquences sur la relation entre l'État de la Nouvelle-Calédonie et la France.

(3) Attractivité économique

La loi organique dotera les provinces des compétences et outils pour renforcer l'attractivité économique du territoire, et prévoira à cet effet :

- une revue des compétences pouvant être déléguées aux provinces ;

- la mise en place d'un mécanisme efficace de transfert de compétences de la Nouvelle-Calédonie aux provinces, à l'initiative de ces dernières ;

- une nouvelle répartition des compétences entre les institutions calédoniennes pour favoriser l'attractivité économique ;

- des ressources adaptées aux compétences des provinces, garantissant leur autonomie financière, et leur permettant de mettre en oeuvre des politiques d'attractivité et de développement économique adaptées à leur territoire - et notamment une liste d'impositions pour lesquelles les provinces disposeront d'un pouvoir d'assiette et de taux.

Le volet économique et social

L'accord Élysée-Oudinot est assorti d'un volet économique et social, traduisant les engagements de l'État dans le cadre du « pacte pour la refondation économique et sociale » prévu par l'accord de Bougival.

S'agissant de la filière nickel, ce document prévoit par exemple un abondement de 200 millions d'euros du programme 878 « soutien à la filière nickel » et une saisine de la Commission européenne sur le caractère stratégique de cette filière.

Au sujet du soutien budgétaire et social, le Gouvernement a par exemple accepté de mobiliser une subvention de 60 millions d'euros pour abonder le budget de la Nouvelle-Calédonie afin d'appuyer le territoire dans sa trajectoire de redressement.

Concernant la trajectoire financière, l'État s'est engagé à signer un contrat de désendettement et de développement au cours de l'année 2026, ouvra la voie à une conversion de prêts en subventions.

d) En parallèle, le lancement d'une mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie

Dès le 26 août 2025 ont été posées les bases d'une mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie (MINC), confiée à Claire Durrieu, inspectrice des finances, pour une durée d'un an.

Cette mission, dont une partie de l'équipe est basée à Nouméa, a pour objectifs d'accompagner la Nouvelle-Calédonie dans la refondation de son modèle économique et sociale, et conseiller le Gouvernement sur l'appui financier et économique à la Nouvelle-Calédonie. Ses travaux s'articulent autour des trois principaux axes suivants : la relance de l'investissement ;
la situation du secteur du nickel ; et l'évaluation de la situation financière de la Nouvelle-Calédonie pour 2026.

Depuis octobre 2025, la directrice de la MINC s'est rendue à quatre reprises en Nouvelle-Calédonie.

Source : commission des lois

Article 1er
Consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Bougival

L'article 1^er du projet de loi constitutionnelle prévoit l'organisation, avant le 26 avril 2026, d'un scrutin d'approbation de l'accord de Bougival par les populations de la Nouvelle-Calédonie, c'est-à-dire les électeurs figurant sur la liste électorale spéciale pour la consultation (LESC).

Rappelant que la soumission à l'approbation des Calédoniens de l'accord politique signé le 12 juillet 2025 est prévue par l'accord de Bougival lui-même, la commission a proposé l'adoption de l'article 1^er, sous réserve de l'amendement qu'elle a adopté.

1. L'article 1^er tend à organiser un scrutin d'approbation de l'accord de Bougival par les populations de la Nouvelle-Calédonie

a) Les dispositions prévues par l'accord signé à Bougival le 12 juillet 2025

Dès son point I, l'accord signé à Bougival le 12 juillet 2025 et publié le 6 septembre 2025 au Journal officiel de la République française prévoit que « l'accord sera soumis au vote des populations intéressées », après l'adoption du projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XIII de la Constitution,
et d'ici le mois de février 2026 selon le calendrier indicatif de l'accord.

Le point I.4 de l'accord de Bougival dispose que :

- le titre XIII de la Constitution définira les modalités d'organisation du scrutin et le corps électoral spécial appelé à se prononcer sur l'accord ;

- l'organisation du scrutin sera précisée par le décret de convocation des électeurs ;

- le corps électoral appelé à se prononcer sur l'accord sera le corps électoral spécial pour la consultation (LESC), sans changement des critères d'inscription sur la liste prévue à l'article 218 de la loi organique n° 99-209.

Le scrutin d'approbation de l'accord de Nouméa

L'accord de Nouméa a prévu l'organisation d'un scrutin « avant la fin de l'année 1998 sur l'organisation politique de la Nouvelle-Calédonie, objet du présent accord »^47(*).

L'article 76 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, prévoit que « les populations de la Nouvelle-Calédonie sont appelées à se prononcer avant le 31 décembre 1998 sur les dispositions de l'accord de Nouméa ». Organisée sur ce fondement, la consultation d'approbation de l'accord de Nouméa a eu lieu le 8 novembre 1998. Le « oui » l'ayant emporté^48(*), la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie est promulguée le 9 novembre 1998, tandis que la loi organique prise sur le fondement de l'article 77 de la Constitution est promulguée le 19 mars 1999.

La consultation d'approbation de l'accord de Nouméa a lieu le 8 novembre 1998, sur le fondement de l'article 76 de la Constitution^49(*). Les premières élections provinciales organisées dans ce nouveau cadre institutionnel se sont tenues en mai 1999.

b) Les dispositions prévues par l'article 1er du projet de loi constitutionnelle

Le premier alinéa de l'article 1^er du projet de loi constitutionnelle - lequel ne serait pas inséré dans le Constitution - vise ainsi à prévoir l'organisation du scrutin d'approbation tel que prévu par l'accord de Bougival. Il retient la date limite du 26 avril 2025.

Le deuxième alinéa de l'article 1^er tend à définir le corps électoral admis à participer à ce scrutin. Ce dernier serait ainsi réservé aux personnes remplissant les conditions fixées à l'article 218 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et inscrites sur la liste électorale spéciale à la consultation par la commission administrative mentionnée au II de l'article 189 de la même loi organique selon les modalités définies aux articles 218-1, 218-2, 218-3 et au I de l'article 219 de celle-ci.

Ce corps électoral correspond aux électeurs figurant sur la liste électorale spéciale pour la consultation sur l'accession à la pleine souveraineté - laquelle consultation est prévue par l'article 77 de la Constitution^50(*).

En application de l'article 218 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, la LESC comprend les électeurs qui remplissent l'une des conditions suivantes :

- avoir été admis à participer à la consultation du 8 novembre 1998 ;

- n'étant pas inscrits sur la liste électorale pour la consultation du 8 novembre 1998, remplir néanmoins la condition de domicile requise pour être électeur à cette consultation (c'est-à-dire être domicilié en Nouvelle-Calédonie depuis le 6 novembre 1988) ;

- n'ayant pas pu être inscrits sur la liste électorale de la consultation du 8 novembre 1998 en raison du non-respect de la condition de domicile, justifier que leur absence était due à des raisons familiales, professionnelles ou médicales ;

- avoir eu le statut civil coutumier ou, nés en Nouvelle-Calédonie, y avoir eu le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;

- avoir l'un de leurs parents né en Nouvelle-Calédonie et y avoir le centre de leurs intérêts matériels et moraux ;

- pouvoir justifier d'une durée de vingt ans de domicile continu en Nouvelle-Calédonie à la date de la consultation et au plus tard au 31 décembre 2014 ;

- être nés avant le 1^er janvier 1989 et avoir eu son domicile en Nouvelle-Calédonie de 1988 à 1998 ;

- être nés à compter du 1^er janvier 1989 et avoir atteint l'âge de la majorité à la date de la consultation et avoir eu un de leurs parents qui satisfaisait aux conditions pour participer à la consultation du 8 novembre 1998.

Il revient aux électeurs remplissant l'une de ces conditions de demander à être inscrits sur la LESC par la commission administrative spéciale^51(*).

En outre, celle-ci procède à l'inscription d'office sur la liste électorale spéciale des électeurs remplissant l'une des conditions prévues au II de l'article L. 218-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999^52(*).

En 2021 (qui correspond à l'année de la troisième consultation sur l'accession à la pleine souveraineté), la LESC comptait 185 004 électeurs^53(*).

Enfin, le troisième alinéa de l'article 1^er précise que les mesures nécessaires à l'organisation du scrutin seraient prises par décret en Conseil d'État délibéré en conseil des ministres.

2. Y voyant la traduction d'une disposition de l'accord de Bougival, la commission a donné un avis favorable à l'article 1^er, sous réserve de l'adoption d'un amendement

a) Une consultation locale qui découle directement de l'accord de Bougival

L'article 1^er tend à donner une assise constitutionnelle à la consultation locale sur l'accord de Bougival prévue par ce dernier.

S'il reprend, à la fois dans sa structure et sa rédaction, le modèle de l'actuel article 76 de la Constitution, l'article 1^er ne serait toutefois pas intégré dans le corps de la Constitution, contrairement au choix fait par le pouvoir constituant en 1998. Le rapporteur souligne que cette disposition épuisera tous ses effets juridiques une fois la consultation organisée ; à ce titre, elle n'est donc que transitoire, si bien qu'il n'est pas nécessaire qu'elle subsiste ensuite dans le texte constitutionnel.

Un processus de déclinaison juridique comparable
à celui de l'accord de Nouméa

Dans ses étapes et sa logique, le processus lancé à Bougival et dont le présent projet de loi constitutionnelle constitue la première traduction juridique apparaît comparable au processus de Nouméa (nonobstant un calendrier plus resserré pour celui-ci).

L'accord de Nouméa a été signé le 5 mai 1998 ; la loi constitutionnelle relative au titre XIII de la Constitution, votée le 6 juillet 1998 par le Parlement réuni en Congrès à Versailles, a été promulguée le 20 juillet 1998.

La consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie sur le fondement de l'article 2 de cette loi constitutionnelle^54(*) s'est déroulée le 8 novembre 1998.

La loi organique prévue par l'article 3 de cette même loi constitutionnelle a, pour sa part, été promulguée le 19 mars 1999 (l'examen parlementaire ayant commencé en décembre 1998).

Le rapporteur rappelle également que ce scrutin d'approbation, dont les résultats conditionnent l'entrée en vigueur de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle^55(*), est bien distinct du projet de consultation anticipée qui avait été envisagé un temps par le Gouvernement^56(*) : celle-ci ne visait en effet pas à recueillir l'approbation des populations de la Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Bougival, mais seulement leur avis. Le résultat de cette consultation, prise sur le fondement du second alinéa du préambule de la Constitution, n'aurait pu lier la compétence future du législateur, à la différence donc du scrutin prévu par l'article 1^er du présent texte^57(*).

Ainsi, dans son principe, l'organisation d'un scrutin d'approbation de l'accord de Bougival, qui découle de l'accord lui-même, n'appelle pas de remarque particulière de la part de la commission.

b) Le choix d'un corps électoral identique à celui retenu pour les trois référendums d'autodétermination

Notant que le corps électoral retenu, à l'issue des négociations menées à Bougival, correspond à celui qui avait été retenu pour les trois référendums organisés sur le fondement de l'accord de Nouméa, à savoir les électeurs inscrits sur la LESC, la commission prend acte de la continuité ainsi posée, par les signataires de l'accord de Bougival, entre l'accord de Nouméa et celui de Bougival.

Elle constate que l'article 1^er du présent projet de loi constitutionnelle traduit fidèlement les dispositions relatives au corps électoral pour la consultation sur l'accord de Bougival telles que prévues par ce dernier.

Elle observe également que l'accord de Bougival prévoit expressément le dégel du corps électoral pour l'élection des assemblées de province et du Congrès de 2026^58(*).

c) Un calendrier à ajuster en conséquence de la signature de l'accord complémentaire d'Élysée-Oudinot, qui doit lui-même être intégré à l'objet de la consultation

Si le présent projet de loi constitutionnelle a été déposé à la mi-octobre 2025 sur le bureau du Sénat, en cohérence globale avec le calendrier indicatif prévu par l'accord de Bougival - celui-ci envisageant l'adoption de la loi constitutionnelle révisant le titre XIII de la Constitution à l'automne -, les divers événements et changements de cap du Gouvernement intervenus depuis ont eu pour conséquence de décaler considérablement le calendrier initial.

L'accord complémentaire à l'accord de Bougival, dit « Élysée-Oudinot », prévoit lui-même un calendrier actualisé, aux termes duquel le scrutin d'approbation de l'accord se déroulerait vers les mois de juin-juillet 2026.

Le rapporteur rappelle, d'une part, que le présent projet de loi constitutionnelle ne pourra vraisemblablement pas être soumis au Parlement réuni en Congrès avant la fin du mois d'avril 2026, et, d'autre part, qu'il faudra tenir compte des délais nécessaires à la révision de la LESC. La première étape à cette fin consiste en le recueil des demandes d'inscription pendant un mois ; la révision de la liste complétée prend ensuite environ cinq semaines. En outre, la consultation devrait être précédée d'une période de dix jours de campagne électorale.

Par cohérence et réalisme, l'amendement n° 2 du rapporteur tend ainsi à reporter la date limite d'organisation du scrutin d'approbation de trois mois supplémentaires, soit jusqu'au 26 juillet 2026.

Au-delà de la question du calendrier, la signature de l'accord complémentaire à Bougival le 19 janvier 2026 rend nécessaire, pour le rapporteur, d'étendre l'objet de la consultation prévue par l'article 1^er aux dispositions de l'accord d'Élysée-Oudinot (même amendement n° 2).

La commission a jugé pertinente la double modification proposée par l'amendement n° 2, qu'elle a adopté.

La commission a proposé l'adoption de l'article 1^er ainsi modifié.

Article 2
Révision du titre XIII de la Constitution pour y traduire les dispositions de l'accord de Bougival

L'article 2 a vocation à traduire, au niveau constitutionnel, les orientations définies par l'accord de Bougival. À cet effet, il réécrit intégralement le titre XIII de la Constitution, qui serait désormais consacré à l'État de la Nouvelle-Calédonie et comporterait cinq articles (articles 76 à 80), respectivement consacrés :

- à la loi organique qui sera prise afin de mettre en oeuvre l'accord de Bougival, et qui déterminera notamment la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie ;

- à la Loi fondamentale qui consacrera la capacité d'auto-organisation de la Nouvelle-Calédonie ;

- aux mesures nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord de Bougival et qui seront définies par une loi ordinaire ;

- à la nationalité calédonienne ;

- et à la composition du corps électoral pour l'élection des membres de l'assemblée délibérante et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

Compte tenu de la date de dépôt du projet de loi constitutionnelle, intervenu avant la signature de l'accord Élysée-Oudinot, cet article ne tient pas compte des apports de ce dernier texte.

Sous réserve de l'adoption de l'amendement n° 3 du rapporteur, qui vise à intégrer les orientations définies par l'accord Élysée-Oudinot au titre XIII de la Constitution, et des amendements rédactionnels n° 4,5 et 6, la commission est favorable à l'adoption de l'article 2.

L'article 2 du projet de loi constitutionnelle a pour objet d'inscrire dans la Constitution les orientations définies par l'accord signé le 12 juillet 2025 à Bougival - étant précisé que ce dernier n'a pas vocation à se substituer à l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, puisque « les dispositions de l'Accord de Nouméa qui ne sont pas contraires [à l'accord de Bougival] demeurent en vigueur.^59(*) »

À cet effet, il réécrit intégralement le titre XIII de la Constitution, consacré, depuis la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, aux dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie.

Le titre XIII, tel que réécrit par le présent article, serait désormais intitulé « De l'État de la Nouvelle-Calédonie », conformément à l'accord de Bougival qui prévoit en son I d'inscrire dans la Constitution l'existence de l'État de la Nouvelle-Calédonie, « organisation institutionnelle sui generis [...] au sein de l'ensemble national. »

Ce titre serait composé de cinq articles (articles 76 à 80) portant respectivement sur :

- « la loi organique spéciale [qui] définira les conditions de mise en oeuvre de l'accord [de Bougival] »^60(*) (article 76) ;

- la Loi fondamentale qui consacrera la capacité d'auto-organisation de l'État de la Nouvelle-Calédonie (article 77) ;

- les lois ordinaires qui devront être adoptées pour mettre en oeuvre l'accord de Bougival (article 78) ;

- la création d'une nationalité calédonienne (article 79) ;

- et la composition du corps électoral pour l'élection des membres de l'assemblée délibérante et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie (article 80).

A. LA LOI ORGANIQUE CHARGÉE DE DÉFINIR LES CONDITIONS DE MISE EN oeUVRE DES ACCORDS DE NOUMÉA ET DE BOUGIVAL (ARTICLE 76)

1. Le recours à une loi organique pour définir les conditions de mise en oeuvre des accords de Nouméa et de Bougival

Le I de l'accord de Bougival signé le 12 juillet 2025 prévoit qu'une « loi organique spéciale définira les conditions de mise en oeuvre de l'accord. »

L'article 76 de la Constitution, tel que réécrit par l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle, constituerait la traduction de cette stipulation. Il prévoit ainsi qu'une loi organique sera prise après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie, afin de mettre en oeuvre l'accord de Bougival ainsi que l'accord de Nouméa.

En effet, comme indiqué supra, les dispositions de l'accord de Nouméa non contraires à l'accord de Bougival demeureraient en vigueur. Ainsi que l'a relevé le Conseil d'État^61(*), cela signifie que la loi organique « qui mettra en oeuvre les orientations définies par l'accord de Bougival, devra également mettre en oeuvre les orientations définies par l'accord de Nouméa qui ne sont pas contraires à celles de l'accord de Bougival. »

2. Les normes de référence devant être respectées par la loi organique

a) Le contrôle opéré par le Conseil constitutionnel sur la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie

Dans sa décision du 15 mars 1999^62(*), le Conseil constitutionnel a précisé les normes de référence ainsi que l'étendue du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel sur la loi organique prise en application de l'article 77 de la Constitution, et chargée de mettre en oeuvre l'accord de Nouméa au niveau organique.

Il a ainsi indiqué qu'il « résulte des dispositions du premier alinéa de l'article 77 de la Constitution que le contrôle du Conseil constitutionnel sur la loi organique doit s'exercer non seulement au regard de la Constitution, mais également au regard des orientations définies par l'accord de Nouméa, lequel déroge à un certain nombre de règles ou principes de valeur constitutionnelle ; que, toutefois, de telles dérogations ne sauraient intervenir que dans la mesure strictement nécessaire à la mise en oeuvre de l'accord. »

b) Les normes de référence pour le contrôle de constitutionnalité de la loi organique qui sera prise sur le fondement de l'article 76 de la Constitution

La loi organique prise en application de l'article 76 de la Constitution, résultant de l'article 2 du présent texte, qui mettra en oeuvre les accords de Nouméa et de Bougival, devra respecter les orientations définies par ces mêmes accords, comme le précise la rédaction de l'article 76.

Il en résulte, comme l'a jugé le Conseil constitutionnel en 1999, que la loi organique sera contrôlée au regard de la Constitution, mais également au regard des orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival.

Ces orientations seront en effet dotées d'une valeur constitutionnelle et intégrés au bloc de constitutionnalité - comme l'avaient été les orientations définies par l'accord de Nouméa en 1998. Ainsi, comme mentionné dans l'avis du Conseil d'État, « les dispositions de valeur constitutionnelle, telles qu'elles résulteront de la présente révision constitutionnelle, qui devront en conséquence être respectées par la loi organique [prise] pour la mise en oeuvre de l'accord de Bougival, seront constituées, d'une part, des nouvelles dispositions directement issues de la révision, et, d'autre part, [...] du contenu des accords de Nouméa et de Bougival, auquel la révision confère une valeur constitutionnelle. »

Le rapporteur relève que le renvoi à une loi organique respectant les orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival, pour mettre en oeuvre ces mêmes accords, reprend ce qui a été décidé dans le cadre de l'accord de Bougival.

3. La procédure d'adoption de la loi organique

Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, la loi organique prévue par l'article 76 sera élaborée
« en concertation avec les partenaires politiques calédoniens, les maires, le Sénat coutumier et le Conseil économique, social et environnemental, dans le cadre du comité de rédaction » mis en place par le ministre des outre-mer.

Une fois rédigé, l'accord de Bougival précise que « la loi organique spéciale relative à la Nouvelle-Calédonie » sera adoptée^63(*) et modifiée selon la procédure définie à l'article 46 de la Constitution, après avis du Congrès de la Nouvelle-Calédonie^64(*), et se substituera à la loi statutaire calédonienne^65(*) actuellement en vigueur, comme l'indique l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle.

La procédure d'adoption et de modification des lois organiques

Les conditions d'adoption et de modification des lois organiques sont fixées par l'article 46 de la Constitution.

S'agissant d'abord des délais, un projet ou une proposition de loi organique ne peut, en principe, en première lecture, être soumis à la délibération et au vote des assemblées qu'à l'expiration des délais fixés au troisième alinéa de l'article 42 de la Constitution (c'est-à-dire à l'expiration d'un délai de six semaines après son dépôt devant la première assemblée saisie, et à l'expiration d'un délai de quatre semaines à compter de sa transmission à la seconde assemblée saisie). Toutefois, en cas d'engagement de la procédure accélérée, le projet ou la proposition de loi organique peut être soumis à la délibération de la première assemblée saisie à l'expiration d'un délai de quinze jours après son dépôt.

Ensuite, si la procédure prévue par l'article 45 de la Constitution avec, notamment, la réunion d'une commission mixte paritaire ; est applicable aux projets et propositions de loi organique, en cas de désaccord entre les deux assemblées, le projet ou la proposition de loi organique ne peut être adopté par l'Assemblée nationale en dernière lecture qu'à la majorité absolue de ses membres.

Enfin, les lois organiques sont soumises à un contrôle de constitutionnalité systématique avant leur promulgation.

Le rapporteur constate que les stipulations de l'accord de Bougival sont reprises fidèlement à l'article 76 de la Constitution, dans la rédaction proposée par l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle, qui mentionne ainsi « la loi organique, prise après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie. »

Le rapporteur note en revanche que la formule de « loi organique spéciale » retenue par l'accord de Bougival n'a pas été reprise dans la nouvelle rédaction de l'article 76. Toutefois, selon la direction générale des outre-mer (DGOM), cette formule avait été retenue « pour une raison plus symbolique que juridique » et, comme indiqué par le Conseil d'État dans son avis^66(*), cette notion ne constituait pas une nouvelle catégorie de loi organique, dès lors que l'accord de Bougival renvoie « au régime de droit commun des lois organiques prévu par l'article 46 de la Constitution, sous la seule réserve de consultation préalable de l'assemblée délibérante de l'État de la Nouvelle-Calédonie ». Par suite, le Conseil d'État a considéré qu'il n'y avait pas lieu de qualifier de « spéciale » cette loi organique dans la Constitution.

4. Le domaine de la loi organique

L'article 76 de la Constitution, dans la rédaction résultant de l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle, vise à préciser le champ du renvoi à la loi organique, dans le respect des orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival.

Il est à noter que l'énumération prévue à l'article 76, qui précise les contours du domaine de la loi organique, ne présente pas de caractère exhaustif. En effet, comme indiqué par le Conseil d'État dans son avis^67(*), cette énumération « ne fait pas obstacle à ce que d'autres dispositions soient prises par le législateur organique, dès lors que celles-ci tendent bien à mettre en oeuvre les orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival, ces orientations fixant le champ de l'intervention de ce texte. La référence dans le texte constitutionnel aux orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival doit ainsi être regardée comme habilitant implicitement le législateur organique à prendre l'ensemble des mesures nécessaires à leur mise en oeuvre, sous réserve toutefois du domaine propre réservé à la Loi fondamentale. »

a) Les matières relevant déjà du domaine de la loi organique en l'état du droit et reprises par la rédaction proposée de l'article 76 de la Constitution

Comme le relève le Conseil d'État^68(*), certaines matières énumérées à l'article 76 de la Constitution, dans sa rédaction proposée par l'article 2 du projet de loi constitutionnelle, « figurent déjà, le cas échéant dans une rédaction un peu différente, à l'actuel article 77 de la Constitution. »

Le domaine actuel de la loi statutaire calédonienne

L'article 77 de la Constitution, dans sa rédaction actuellement en vigueur, précise le domaine de la loi organique prise pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies par l'accord de Nouméa. Elle est ainsi chargée de déterminer :

- les compétences de l'État qui seront transférées, de façon définitive, aux institutions de la Nouvelle-Calédonie, l'échelonnement et les modalités de ces transferts, ainsi que la répartition des charges résultant de ceux-ci ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie et notamment les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie pourront être soumises avant publication au contrôle du Conseil constitutionnel ;

- les règles relatives à la citoyenneté, au régime électoral, à l'emploi et au statut civil coutumier ;

- les conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté.

Ainsi, les matières suivantes relèvent d'ores et déjà du domaine de la loi organique :

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie, dont la composition de l'assemblée délibérante de l'État de la Nouvelle-Calédonie^69(*), les règles relatives à leur régime électoral et les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante de l'État de la Nouvelle-Calédonie pourront être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Cette disposition autorisera en particulier le législateur organique à « modifier le mode de scrutin pour l'élection des membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie », comme prévu au II.1.b de l'accord de Bougival ;

- les règles relatives à l'emploi et au statut civil coutumier. Il convient à cet égard de noter que les accords de Bougival et Élysée-Oudinot n'évoquent pas ces deux sujets. En conséquence, « la loi organique devra continuer à mettre en oeuvre, s'agissant par exemple de l'accès à l'emploi local, les orientations définies par l'accord de Nouméa, ainsi que le prévoit actuellement l'article 24 de la loi organique du 19 mars 1999. »^70(*)

b) Les matières supplémentaires qui relèveraient de la loi organique et qui visent à mettre en oeuvre l'accord de Bougival

L'article 76 de la Constitution, dans sa rédaction issue de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle, fixerait des matières supplémentaires dévolues à la loi organique, non prévues en l'état du droit. Ces nouveaux renvois à la loi organique visent à mettre en oeuvre les orientations définies par l'accord de Bougival.

(1) La répartition des compétences et les modalités de transferts de compétences exercées par l'État à l'État de la Nouvelle-Calédonie

(a) La répartition actuelle des compétences entre l'État et la Nouvelle-Calédonie

L'accord de Nouméa fixe le cadre de la répartition des compétences entre l'État et la Nouvelle-Calédonie et distingue à cet égard plusieurs catégories de compétences.

En premier lieu, certaines compétences détenues par l'État au moment de la signature de l'accord ont été transférées à la Nouvelle-Calédonie « dès la mise en oeuvre de la nouvelle organisation politique », c'est-à-dire « dès l'installation des institutions issues » de l'accord de Nouméa.

Cela concerne par exemple le droit à l'emploi des habitants de la Nouvelle-Calédonie, le commerce extérieur (réglementation des importations par exemple), les principes directeurs du droit du travail, les programmes de l'enseignement primaire ou encore la définition de peines contraventionnelles pour les infractions aux lois du pays^71(*).

En deuxième lieu, l'accord de Nouméa prévoyait que certaines compétences de l'État seraient transférées à la Nouvelle-Calédonie « dans une étape intermédiaire, au cours des second et troisième mandats du Congrès »^72(*), à l'instar des règles concernant l'état civil dans le cadre des lois existantes et des règles de police et de sécurité en matière de circulation aérienne et maritime intérieure.

S'agissant de ces compétences transférées de manière progressive, le législateur organique a prévu :

- le transfert automatique de certaines d'entre elles^73(*) (police et sécurité de la circulation maritime et enseignement du second degré par exemple) ;

- un mécanisme de transfert de compétences à la demande du Congrès à partir de 2009 pour d'autres^74(*) (règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics enseignement supérieur et communication audiovisuelle). Il convient de noter que le Congrès n'a jamais demandé le transfert de ces compétences, qui demeurent aujourd'hui exercées par l'État.

En troisième lieu, l'accord de Nouméa prévoit des compétences partagées entre l'État et la Nouvelle-Calédonie^75(*), telles que :

- les relations internationales et régionales : l'accord de Nouméa précise que les relations internationales sont de la compétence de l'État, mais que ce dernier associe la Nouvelle-Calédonie aux négociations internationales. La Nouvelle-Calédonie peut par ailleurs être membre de certaines organisations internationales ou encore avoir des représentations dans des pays de la zone Pacifique et conclure des accords avec ces derniers dans ses domaines de compétences ;

- l'entrée et le séjour des étrangers : la Nouvelle-Calédonie est ainsi associée à la mise en oeuvre de la réglementation relative à l'entrée et au séjour des étrangers ;

- ou encore le maintien de l'ordre : l'exécutif de la Nouvelle-Calédonie est à ce titre informé des mesures prises par le représentant de l'État.

Enfin, s'agissant des compétences régaliennes, l'accord de Nouméa prévoit au 3.3 que « la justice, l'ordre public, la défense et la monnaie (ainsi que le crédit et les changes), et les affaires étrangères [...] resteront de la compétence de l'État jusqu'à la nouvelle organisation politique résultant de la consultation des populations intéressées. »

(b) En application de l'accord de Bougival, l'article 76 de la Constitution autoriserait la loi organique à déterminer les modalités de transfert des compétences à l'État de la Nouvelle-Calédonie

L'accord de Bougival prévoit que la loi organique « organisera en particulier la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie, celle-ci pouvant évoluer y compris dans le domaine régalien. »

Les institutions de la Nouvelle-Calédonie

Aux termes de l'article 2 de la loi statutaire calédonienne, la notion d'« institutions de la Nouvelle-Calédonie » recouvre :

- le gouvernement ;

- le Congrès ;

- le Sénat coutumier ainsi que les conseils coutumiers ;

- le Conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie.

Les provinces sont également considérées comme des institutions de la Nouvelle-Calédonie, dont les règles d'organisation et de fonctionnement relèvent du niveau organique^76(*).

Enfin, les communes pourraient à terme être considérées comme des institutions de la Nouvelle-Calédonie. Comme indiqué par le Conseil d'État dans son avis^77(*), en cas de transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence mentionnée au deuxième alinéa de l'article 27 de la loi statutaire calédonienne^78(*), les communes seront alors considérées comme des institutions de la Nouvelle-Calédonie, et le législateur organique sera dès lors compétent pour fixer leurs règles d'organisation et de fonctionnement.

Le rapporteur relève que la rédaction proposée de l'article 76 de la Constitution traduit cette stipulation, en autorisant la loi organique à déterminer :

- d'une part, « la répartition des compétences entre l'État et les institutions de la Nouvelle-Calédonie » ;

- d'autre part, « les modalités selon lesquelles des compétences exercées par l'État pourront être transférées à l'État de la Nouvelle-Calédonie, ainsi que les modalités de répartition des charges résultant de ces transferts ».
Cette dernière possibilité consacre, comme l'indique l'accord Élysée-Oudinot, l'exercice du droit à l'autodétermination, qui « s'exprimera par la possibilité pérenne de transférer les compétences encore détenues par l'État dans un cadre organisé avec lui, selon des modalités garantissant l'esprit de consensus, l'exigence de majorités renforcées et l'approbation d'une majorité de Calédoniens »^79(*).

À ce dernier titre, le rapporteur note qu'il reviendra d'une part au législateur organique de fixer les modalités de transfert des compétences régaliennes à l'État de la Nouvelle-Calédonie, dans le respect de la procédure prévue par l'accord de Bougival.

La procédure de transfert des compétences régaliennes
prévue par l'accord de Bougival

L'accord de Bougival prévoit que « le Congrès de la Nouvelle-Calédonie pourra adopter une résolution à la majorité qualifiée de trente-six membres, demandant que soient transférées à la Nouvelle-Calédonie des compétences de nature régalienne dans l'un des champs suivants : défense, monnaie, sécurité et ordre public, justice et contrôle de légalité »^80(*).

L'accord précise qu'en cas d'adoption d'une telle résolution, un comité de travail sera mis en place entre l'État et une délégation spéciale du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, pour étudier les modalités et les implications financières, juridiques et techniques de ce transfert.

Un projet conjoint de l'État et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie pourrait ensuite être soumis à l'approbation des Calédoniens^81(*) par voie de consultation. L'accord est en revanche muet sur la procédure au terme de laquelle, en son sein, l'État validerait ce projet conjoint.

D'autre part, il appartiendra au législateur organique de préciser, les modalités de transfert des compétences non-régaliennes, encore exercées par l'État à l'heure actuelle, à l'État de la Nouvelle-Calédonie.

Cela concerne les compétences dont le Congrès de la Nouvelle-Calédonie aurait pu demander le transfert en application de l'article 27 de la loi statutaire calédonienne^82(*) mais qui demeurent exercées par l'État. L'accord de Bougival précise à cet égard que la Nouvelle-Calédonie pourra, « à tout moment, demander le transfert des compétences mentionnées à l'article 27 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 [...] selon les modalités prévues par cette même loi »^83(*). Ces modalités consistent en l'organisation du transfert par l'adoption d'une loi organique, après que le Congrès a adopté une résolution demandant le transfert de ces compétences.

Cela concerne également l'agence de développement rural et d'aménagement foncier (ADRAF). L'accord de Bougival précise ainsi que « l'agence pourra être transférée à la Nouvelle-Calédonie dans les conditions prévues par la loi organique. »

Enfin, le rapporteur relève que, comme le Conseil d'État l'a indiqué dans son avis, il reviendrait également au législateur organique de définir les modalités de transfert des compétences non régaliennes autres que celles évoquées précédemment, c'est-à-dire celles « actuellement attribuées à l'État par l'article 21 de la loi organique du 19 mars 1999 »^84(*) ne présentant pas un caractère régalien au sens de l'accord de Bougival (garantie des libertés publiques par exemple).

(2) Le transfert à la Nouvelle-Calédonie de la compétence en matière de relations internationales

L'accord de Bougival prévoit le transfert de la compétence en matière de relations internationales à la Nouvelle-Calédonie, dans le champ des compétences propres des institutions calédoniennes^85(*).

La Nouvelle-Calédonie pourra à ce titre conduire des actions diplomatiques dans le respect des engagements internationaux et des intérêts fondamentaux de la France, « en particulier ceux relevant des domaines de la sécurité, de la défense et des intérêts vitaux de la nation. »

Le rapporteur se satisfait de la reprise sans modification de l'accord de Bougival dans la rédaction proposée de l'article 76 de la Constitution, qui dispose que la loi organique sera chargée de déterminer « les conditions d'exercice par les institutions de la Nouvelle-Calédonie de leurs compétences en matière de relations internationales, dans le respect des engagements internationaux de la France et des intérêts fondamentaux de la Nation. »

Elle relève que l'accord de Bougival précise que la loi organique devra également définir les modalités d'une concertation régulière entre la Nouvelle-Calédonie et la France, de façon à « garantir la cohérence des positions internationales et la préservation des intérêts mutuels. »

(3) Les modalités d'association des institutions de la Nouvelle-Calédonie à l'exercice de certaines compétences confiées à l'État

L'article 76 de la Constitution, tel qu'il résulterait de l'adoption de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle, confie également au législateur organique la charge de déterminer les conditions dans lesquelles l'État associera les institutions de la Nouvelle-Calédonie à l'exercice de certaines de ses compétences et les accompagnera dans le renforcement de leurs capacités d'expertise, d'action et de formation dans ces domaines, jusqu'à l'éventuel transfert de ces compétences à la Nouvelle-Calédonie.

L'accord de Bougival précise à cet égard la forme que revêtiront cette association et cet accompagnement de la Nouvelle-Calédonie à l'exercice des compétences exercées par l'État :

Ainsi, en matière de défense, l'État devra associer la Nouvelle-Calédonie à l'exercice de cette compétence, à travers :

- l'information et la consultation des autorités calédoniennes concernant la stratégie, les objectifs et les actions de la France dans la région ;

- la garantie, par les Forces armées en Nouvelle-Calédonie, de l'intégrité territoriale de la Nouvelle-Calédonie et la protection de sa population ;

- le renforcement de la coopération en matière de sécurité civile dans la région Pacifique ;

- la création d'une antenne du service militaire volontaire ;

- et le renforcement de la présence du régiment du service militaire adapté.

Ensuite, en matière de sécurité et d'ordre public, la Nouvelle-Calédonie sera étroitement associée à l'exercice de cette compétence par l'État via :

- la création d'un Haut Conseil calédonien de la sécurité, réunissant des représentants de l'État, du gouvernement calédonien, des provinces, des maires et des autorités coutumières ;

- l'attribution aux provinces de responsabilités propres de police administrative de proximité, avec notamment la faculté de créer des polices provinciales ;

- la mise en place d'une police coutumière sur les terres coutumières, veillant au respect des règles coutumières.

Dans le domaine de la justice, la Nouvelle-Calédonie sera également étroitement associée à l'exercice de cette compétence par l'État, notamment à travers la définition d'une politique pénale, pénitentiaire et de réinsertion pleinement adaptée aux réalités du territoire. Les autorités coutumières seront en outre dotées d'un rôle en matière de prévention de la délinquance, de médiation et de réparation pénales.

En matière monétaire, la Nouvelle-Calédonie sera associée à la gouvernance via sa participation au conseil de surveillance de l'Institut d'émission outre-mer.

Enfin, s'agissant de la participation de l'État à « la formation [des] élites administratives, diplomatiques, militaires et juridiques », l'État participera à la formation et à l'intégration de cadres calédoniens civils comme militaires. À cet effet, des conventions seront conclues pour encourager l'accès des Calédoniens aux universités et grandes écoles, des dispositifs spécifiques seront mis en place dans les lycées calédoniens et une offre de formation aux concours militaires sera mise en place.

(4) Le renforcement de la place des provinces

La loi organique aura également pour rôle de mettre en oeuvre le renforcement de la place des provinces, qui seront « confortées comme échelon privilégié de mise en oeuvre du développement économique, sociale et de l'emploi.^86(*) »

À cet effet, l'article 76 de la Constitution, tel que modifié par l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle, prévoit que la loi organique devra en premier lieu déterminer un mécanisme de transfert de compétences de l'État de la Nouvelle-Calédonie vers les provinces, à leur demande.

Le rapporteur rappelle à cet égard que, comme précisé par le Conseil d'État dans son avis^87(*), ce mécanisme « ne saurait conduire à ce qu'une demande de transfert présentée par une province soit accordée de plein droit. [...] Ces dispositions doivent être comprises comme habilitant le législateur organique à organiser la procédure selon laquelle la demande de transfert devra être soumise à l'appréciation des autorités compétentes de l'État de la Nouvelle-Calédonie. »

Par ailleurs, si le rapporteur souscrit à l'introduction de ce mécanisme de transfert de compétences aux provinces, fruit du consensus trouvé entre les parties prenantes à Bougival, il appelle à la vigilance quant au rythme auquel seront effectués ces transferts de compétences. Ceux-ci devront en effet être réalisés au même rythme dans chacune des trois provinces, pour écarter le risque d'une « hyper-provincialisation ».

En deuxième lieu, le législateur organique aura pour charge de déterminer les conditions dans lesquelles les provinces disposent librement de ressources, peuvent percevoir tout ou partie du produit d'impositions de toutes natures et les limites dans lesquelles elles peuvent en fixer l'assiette et le taux. L'objectif est, aux termes de l'accord Élysée-Oudinot, de doter « les provinces de ressources adaptées à leurs compétences, garantissant leur autonomie financière, et propres à leur permettre la mise en oeuvre de politiques d'attractivité et de développement économique adaptées à leur territoire »^88(*).

Enfin, il appartiendra au législateur organique de garantir, en troisième lieu, « le maintien d'un mécanisme de solidarité financière entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie »^89(*).

Les mécanismes existants de solidarité financière entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie

Plusieurs mécanismes de solidarité financière entre les institutions et les collectivités territoriales de la Nouvelle-Calédonie sont prévus par la loi statutaire calédonienne.

D'une part, la loi organique organise une solidarité financière entre communes à travers plusieurs fonds intercommunaux de péréquation^90(*), financés par des quotes-parts obligatoires des ressources fiscales de la Nouvelle-Calédonie et répartis selon des critères objectifs tenant notamment à la population et aux charges.

D'autre part, elle institue une solidarité financière verticale entre la Nouvelle-Calédonie et les provinces^91(*), par le biais de dotations obligatoires de fonctionnement et d'équipement, assises sur des prélèvements minimaux et stables des ressources fiscales calédoniennes, complétées par des dotations de l'État. Ces dispositifs traduisent une péréquation à la fois horizontale et institutionnelle, encadrée et pérenne.

5. La position de la commission

Le rapporteur a accueilli favorablement la rédaction proposée de l'article 76 de la Constitution, qui reprend fidèlement le consensus trouvé entre l'État et les forces politiques calédoniennes à Bougival.

Il relève cependant que quelques questions demeurent en suspens, par exemple en ce qui concerne la procédure au terme de laquelle l'État validerait le projet conjoint de transfert de l'exercice d'une compétence régalienne à l'État de la Nouvelle-Calédonie.

Par ailleurs, il note que les discussions entre l'État et les forces politiques calédoniennes - à l'exception du FLNKS - ont repris au mois de janvier 2026 et conduit à la signature d'un accord complémentaire à l'accord de Bougival, intitulé « accord Élysée-Oudinot ». Il considère par conséquent que la loi organique devra respecter les orientations ainsi que permettre la mise en oeuvre des accords de Nouméa et de Bougival mais également de l'accord Élysée-Oudinot, pour prendre en compte cet accord complémentaire.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a donc adopté l'amendement n° 3 afin de préciser que la loi organique devra également respecter les orientations définies par l'accord Élysée-Oudinot et mettre en oeuvre cet accord. Elle a également adopté les amendements rédactionnels n° 4, 5 et 6.

B. LA LOI FONDAMENTALE DE L'ÉTAT DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE (ARTICLE 77)

1. L'adoption d'une Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie, consacrant la capacité d'auto-organisation de la Nouvelle-Calédonie

L'article 77 de la Constitution, tel que réécrit par l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle, consacrerait la capacité d'auto-organisation de la Nouvelle-Calédonie, qui se traduirait par l'adoption de la Loi fondamentale de Nouvelle-Calédonie par l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie.

L'accord de Bougival précise à cet égard, en son 2, que l'adoption de cette Loi fondamentale devrait intervenir « au cours de la mandature débutant en 2026 ».

Cette Loi fondamentale serait adoptée par l'assemblée délibérante de l'État de la Nouvelle-Calédonie, à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Le rapporteur se satisfait à cet égard de la reprise sans modification de la procédure définie au point 2 de l'accord de Bougival, qui précisait ainsi que « la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie sera adoptée et révisable à une majorité qualifiée des trois cinquièmes du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. »

Quelle portée juridique pour la majuscule de « Loi » fondamentale ?

L'accord de Bougival comme l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle évoquent la future « Loi » fondamentale de la Nouvelle-Calédonie.

Au sens juridique classique, la seule loi fondamentale d'un État correspond à sa norme constitutionnelle.

La majuscule dans l'expression de « Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie » ne signifie certes pas que la Nouvelle-Calédonie se verrait dotée de son propre ordre constitutionnel distinct de celui de la République française.

La hiérarchie des normes qui résulte de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle est claire : la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie sera inférieure à la loi organique et supérieure à la loi du pays. Dès lors, la majuscule à « Loi fondamentale » revêt probablement une portée davantage symbolique et politique, que juridique.

2. La hiérarchie des normes découlant de l'accord de Bougival

La Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie constitue « un acte d'une nature inédite en droit français »^92(*), dont l'insertion dans la hiérarchie des normes préexistante est précisée par l'accord de Bougival et la rédaction proposée de l'article 77 de la Constitution.

a) La Loi fondamentale devra respecter les normes constitutionnelles et organiques

En premier lieu, l'article 77 précise que la Loi fondamentale est « soumise avant publication au contrôle du Conseil constitutionnel », dans les conditions prévues par la loi organique.

Ainsi, la Loi fondamentale sera soumise à un contrôle automatique du Conseil constitutionnel avant sa publication et devra respecter « les règles et principes constitutionnels, y compris les orientations définies par les accords de Nouméa et de Bougival, les engagements internationaux de la France lorsqu'ils sont applicables en Nouvelle-Calédonie »^93(*). Le rapporteur insiste que le fait que la Loi fondamentale devra également respecter les orientations définies par l'accord Élysée-Oudinot, qui seront dotées d'une valeur constitutionnelle par l'adoption de l'amendement n° 3 du rapporteur à l'article 76 de la Constitution.

Il convient de noter que la Loi fondamentale pourra également faire l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité en cas de changement de circonstances, ainsi que l'indique le Conseil d'État dans son avis^94(*). En effet, « le Conseil constitutionnel a jugé que l'expression "avant publication", déjà utilisée pour les lois du pays, ne soustrait pas celles-ci au champ de la question prioritaire de constitutionnalité^95(*). Pour se prononcer ainsi, il a relevé que la loi organique du 19 mars 1999 leur donne "force de loi". Le Conseil d'État estime qu'il en sera de même, à plus forte raison, pour la Loi fondamentale. Toutefois, comme elle aura été contrôlée a priori, si le législateur organique la soumet au régime de droit commun de la question prioritaire de constitutionnalité, elle ne pourra être contestée dans ce cadre qu'en cas de changement de circonstances. »

La Loi fondamentale devra en outre respecter les dispositions organiques, puisque la loi organique prévoira les conditions selon lesquelles la Loi fondamentale sera soumise au contrôle du Conseil constitutionnel avant sa publication, et que dans un certain nombre de matières, la Loi fondamentale ne pourra intervenir que « dans le respect des dispositions de la loi organique ».

Toutefois, l'accord Élysée-Oudinot précise que « le législateur organique ne pourra pas restreindre à l'excès le [champ ouvert à la Loi fondamentale] sans méconnaître le principe d'auto-organisation. »

b) L'articulation de la Loi fondamentale avec la loi ordinaire

Par construction, aucun conflit de normes ne devrait apparaître entre la Loi fondamentale et la loi ordinaire, puisque la rédaction proposée de l'article 78 de la Constitution précise que « les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des accords [...] ne relevant ni du domaine de la loi organique [...], ni de la Loi fondamentale [...] sont définies par la loi. »

c) La Loi fondamentale sera dotée d'une autorité supérieure aux autres actes des institutions de la Nouvelle-Calédonie

Comme le prévoit l'article 77 de la Constitution, la Loi fondamentale sera dotée d'une « autorité supérieure à celles des autres actes des institutions de la Nouvelle-Calédonie », et en particulier à celles des lois du pays adoptées par le Congrès.

3. Le domaine de la Loi fondamentale

a) Le domaine exclusif de la Loi fondamentale

La Loi fondamentale serait en premier lieu dotée d'un domaine exclusif. La rédaction proposée de l'article 77 de la Constitution, prévoit qu'elle pourrait à ce titre déterminer librement :

- les signes identitaires de l'État de la Nouvelle-Calédonie tels que le nom, le drapeau, l'hymne ou la devise^96(*), qui sont actuellement déterminés par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes^97(*) ;

- une charte des valeurs calédoniennes, qui serait selon l'accord de Bougival « inspirée de l'ensemble des valeurs qui animent les Calédoniens d'aujourd'hui (valeurs républicaines, kanak, valeurs océaniennes) » et qui pourrait également « accueillir les propositions issues des réflexions portées par la société civile (monde économique, social, associatif, religieux et philosophique) ». L'accord précise également que le Sénat coutumier et le Conseil économique, social et environnemental de la Nouvelle-Calédonie contribueront à son élaboration^98(*) ;

- un code de la citoyenneté calédonienne. À ce titre, la Loi fondamentale pourra fixer les conditions de durée de résidence ou d'intégration susceptibles d'entraîner l'octroi de la nationalité calédonienne^99(*).

Si le domaine exclusif de la Loi fondamentale n'appelle pas de remarque particulière de la part du rapporteur, il tient néanmoins à insister sur le fait que les formules adoptées dans la charte des valeurs calédoniennes et dans le code de la citoyenneté calédonienne, qui pourront être dotées d'une force juridiquement contraignante, devront être « suffisamment claires pour ne pas laisser de doute quant à la portée normative qu'ils entendront donner à leurs différentes dispositions^100(*)». De plus, la mention dans la Constitution de ces documents « n'aura pas pour effet de transférer à la Nouvelle-Calédonie des compétences de l'État » et ces documents devront « comme la Loi fondamentale dans son ensemble, respecter les normes supérieures » évoquées précédemment.

b) Le domaine partagé avec la loi organique de la Loi fondamentale

En second lieu, dans le respect des dispositions de la loi organique, la Loi fondamentale pourrait déterminer, conformément à ce qui a été acté dans l'accord de Bougival :

- la répartition des compétences entre les institutions de la Nouvelle-Calédonie ;

- les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie ;

- les domaines respectifs des actes législatifs et réglementaires calédoniens.

Les mesures déterminées en la matière par la Loi fondamentale devraient permettre, conformément aux objectifs fixés par l'accord de Bougival, de « réformer [les] institutions pour répondre aux enjeux de complexité administrative et d'efficacité de l'action publique, le cas échéant en se dotant d'une règle d'or encadrant les finances publiques » et de « clarifier le rôle des communes, des conseils d'aire, ainsi que celui du Sénat coutumier et du Conseil économique, social et environnemental. »

La loi organique pourra de plus habiliter la Loi fondamentale à préciser ou compléter certaines de ses dispositions ou prévoir, que dans les matières constituant « le domaine partagé » de la Loi fondamentale, les règles qu'elle fixe s'appliquent en l'absence de disposition contraire de la Loi fondamentale.

C. LE RECOURS À LA LOI ORDINAIRE POUR PRÉVOIR LES MESURES NÉCESSAIRES À LA MISE EN oeUVRE DES ACCORDS DE NOUMÉA ET DE BOUGIVAL (ARTICLE 78)

L'article 78 de la Constitution, qui serait créé par l'article 2 du projet de loi constitutionnelle, précise que les mesures nécessaires à la mise en oeuvre des accords mentionnés à l'article 76^101(*) ne relevant ni du domaine de la loi organique, ni du domaine de la Loi fondamentale, seront définies par la loi ordinaire.

Cette précision reprend une formule déjà existante dans la rédaction actuellement en vigueur de l'article 77 de la Constitution. Celui-ci, après avoir listé les mesures relevant de loi organique, précise en effet que « les autres mesures nécessaires à la mise en oeuvre de l'accord [signé à Nouméa le 5 mai 1998 et publié le 27 mai 1998 au Journal officiel de la République] sont définies par la loi. »

Comme précisé au rapporteur par la direction des affaires civiles et du sceau (DACS), « le projet d'article 78 reprend cette logique [...]. Ainsi, la loi organique mettra en oeuvre les accords pour ce qui est des normes ayant un niveau législatif organique, et la loi ordinaire mettra en oeuvre les accords pour ce qui est des normes ayant un niveau législatif ordinaire. Cette précision [...] permet de garantir la lisibilité de l'ensemble du statut. »

Le rapporteur souligne que le caractère utile de cette précision a été mis en avant par les professeurs de droit entendus au cours des auditions.

Ainsi, Jean-Yves Faberon, professeur des universités en droit public a jugé que « cette disposition [était] utile dans le contexte d'une hiérarchie des normes à confirmer alors que s'y insère un texte inconnu jusqu'ici : la Loi fondamentale. »

Ce constat est partagé par le maître de conférences en droit public Zérah Brémond, pour qui « ces précisions sont nécessaires afin d'éviter toute incertitude sur l'autorité habilitée à prendre certaines mesures ne relevant ni du domaine de la loi organique, ni du domaine de la loi fondamentale. Il pourrait en effet y avoir un potentiel conflit d'attribution entre le législateur du pays, les autorités provinciales et le Gouvernement en application de son pouvoir réglementaire autonome de l'article 37. Prévoir l'intervention du législateur ordinaire constitue une disposition permettant de sécuriser la mise en oeuvre de certaines dispositions prévues par les accords de Nouméa et de Bougival. »

Pour ces raisons, le rapporteur s'est montré favorable à la création de l'article 78 de la Constitution proposée par l'article 2 du projet de loi constitutionnelle, mais précise que la loi ordinaire devra également mettre en oeuvre l'accord Élysée-Oudinot, pour ce qui est des dispositions ne relevant
ni de la loi organique, ni de la Loi fondamentale (amendement n° 3 à l'article 76 de la Constitution, déjà évoqué supra).

D. L'INSTAURATION D'UNE NATIONALITÉ CALÉDONIENNE (ARTICLE 79)

1. La question de la nationalité calédonienne a été posée dès l'accord de Nouméa

a) L'accord de Nouméa a institué une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie

Dès son préambule, l'accord signé à Nouméa le 5 mai 1998 affirme la nécessité de « poser les bases d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie^102(*) » et envisage la reconnaissance progressive d'une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie, « celle-ci devant traduire la communauté de destin choisie et pouvant se transformer, après la fin de la période, en nationalité, s'il en était décidé ainsi ». La consultation sur l'autodétermination prévue sur le fondement
du point 5 de l'accord de Nouméa porte en effet sur « le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité ».

En tout cas, le pouvoir constituant fait le choix, en 1998, de renvoyer à la loi organique la détermination des règles relatives à la citoyenneté,
en plus de celles relatives au régime électoral, à l'emploi et au statut civil coutumier^103(*).

L'article 4 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a ainsi institué une citoyenneté de la Nouvelle-Calédonie pour les personnes de nationalité française remplissant les conditions fixées à l'article 188 de la même loi organique, c'est-à-dire les conditions pour être électeur au Congrès et aux assemblées de province.

Les conditions d'acquisition de la nationalité française sont quant à elle insérées dans le code civil.

b) L'accord de Bougival prévoit la création d'une nationalité calédonienne

L'accord de Bougival prévoit la création d'une nationalité calédonienne et en détermine les conditions. Les Calédoniens bénéficieront ainsi d'une double nationalité, française et calédonienne. Ils conserveront la citoyenneté européenne.

La nationalité calédonienne sera acquise par les personnes de nationalité française remplissant l'une des conditions suivantes :

- avoir été admis à participer à l'élection des assemblées de province et du Congrès de la Nouvelle-Calédonie en 2026 ;

- être enfant d'un parent remplissant les conditions d'acquisition de la nationalité calédonienne ;

- résider en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans à la date de demande d'acquisition de la nationalité et remplir les conditions d'intégration définies par la Loi fondamentale de la Nouvelle-Calédonie ;

- être uni depuis au moins cinq années par le mariage ou un pacte civil de solidarité à une personne ayant la nationalité calédonienne et résider en Nouvelle-Calédonie depuis au moins cinq années à la date de la demande d'acquisition de la nationalité.

La détention de la nationalité française constituera une condition nécessaire à la détention de la nationalité calédonienne : d'une part, seuls les nationaux français pourront se voir attribuer la nationalité calédonienne ; d'autre part, la renonciation à la nationalité française entraînera la renonciation à la nationalité calédonienne. Ainsi, la nationalité calédonienne peut être dite indissociable de la nationalité française.

La nationalité calédonienne sera mise en place « au cours du Congrès débutant en 2026 ».

2. L'article 79 issu de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle tend à créer une nationalité calédonienne en reprenant les conditions fixées par l'accord de Bougival

Le projet de loi constitutionnelle propose de reprendre à l'identique, dans l'article 79 de la Constitution - lequel serait ainsi rétabli sur le plan formel^104(*) -, les cinq conditions alternatives posées par l'accord de Bougival pour l'acquisition de la nationalité calédonienne.

Par rapport à la lettre de l'accord de Bougival, le projet de loi constitutionnelle apporte deux précisions :

- d'une part, l'attribution de la nationalité calédonienne ne serait pas automatique, mais soumise à une demande préalable de la personne - le premier alinéa de l'article 79 qui résulterait du projet de loi constitutionnelle indiquant que la nationalité calédonienne est attribuée sur demande ;

- d'autre part, quelle que soit l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, les nationaux français qui y sont domiciliés conservent de plein droit la nationalité française, qu'ils aient ou non acquis la nationalité calédonienne^105(*).

3. La commission a souscrit à l'instauration d'une nationalité calédonienne et aux critères d'acquisition définis

a) L'instauration d'une nationalité calédonienne : une avancée en matière de souveraineté partagée

Si l'instauration d'une nationalité calédonienne constitue assurément un dispositif unique au sein de la République française, elle s'inscrit dans la continuité des dispositions de l'accord de Nouméa, et a fait l'objet d'un accord entre les représentants politiques présents à Bougival en juillet 2025.

Pour la commission, elle constitue l'une des avancées concrètes de l'accord de Bougival en matière de souveraineté partagée entre l'État et la Nouvelle-Calédonie.

Le rapporteur relève, en outre, que la précision explicite selon laquelle les nationaux français domiciliés en Nouvelle-Calédonie conserveront de plein droit la nationalité française quelle que soit l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et qu'ils aient ou non acquis la nationalité calédonienne, ne figurait pas dans l'accord de Bougival. Elle a été insérée par le comité de rédaction qui réunissait plusieurs groupes politiques calédoniens en août dernier lors de son étude du présent projet de loi constitutionnelle.

Le Conseil d'État a estimé que cette disposition « peut apparaître comme une simple confirmation du droit existant [la possession ou non de la nationalité calédonienne restera en effet sans conséquence sur l'octroi de la nationalité française régi par les règles du code civil], [et qu'elle] hisse au niveau constitutionnel cet état du droit et constitue ainsi une garantie supplémentaire conforme aux orientations de l'accord^106(*) ».

Par ailleurs, la commission note que si l'accord d'Élysée-Oudinot signé le 19 janvier dernier comporte des dispositions relatives à l'identité kanak et à l'affirmation de l'identité calédonienne, il ne traite pas de la nationalité calédonienne, qui n'a ainsi pas fait l'objet de dispositions particulières dans cet accord complémentaire.

b) Du renvoi à différents niveaux de normes résulte une certaine part d'inconnu pour le pouvoir constituant

Comme rappelé plus haut, à la différence du choix fait en 1998, le présent projet de loi constitutionnelle définit lui-même les critères d'acquisition de la nationalité calédonienne. De nombreuses dispositions n'en devront pas moins être précisées par la loi fondamentale et la loi organique.

Ainsi, il reviendra à la loi fondamentale de définir :

- la durée de résidence minimale pour les natifs de parents ne remplissant pas les conditions d'acquisition de la nationalité calédonienne ;

- ainsi que les conditions d'intégration à remplir pour les nationaux français non natifs résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans à la date de demande d'acquisition de la nationalité calédonienne.

Le rapporteur rappelle que le renvoi à la loi fondamentale de la définition de ces modalités particulières a été prévu par l'accord de Bougival lui-même et en ces exacts mêmes termes.

De manière générale, les dispositions relatives à la nationalité calédonienne prévues au sein de l'accord de Bougival sont le résultat d'importants compromis entre les différents partenaires politiques calédoniens. Dans le cadre des négociations menées à Bougival, il a ainsi été décidé que les principales conditions d'obtention de la nationalité calédonienne seraient définies, en raison de leur objet et de leur nature, par le législateur français. Néanmoins, afin de consacrer la capacité d'auto-organisation de la Nouvelle-Calédonie, quelques critères seraient précisés par la loi fondamentale, dans le respect des dispositions organiques et constitutionnelles.

Le rapporteur souligne qu'il est essentiel de préserver les équilibres trouvés à Bougival. En outre, il rappelle que la marge de manoeuvre dont dispose la Loi fondamentale en matière de définition de certains critères d'accession à la nationalité calédonienne s'inscrit dans le cadre plus général défini par la loi organique, et que les conditions fixées par la Loi fondamentale devront être conformes à la Constitution^107(*).

Ces garde-fous juridiques ne permettent toutefois pas de dissiper toutes les zones d'inconnues pour le pouvoir constituant, qui se voit donc contraint de légiférer en partie à l'aveugle.

S'agissant du renvoi à la loi fondamentale de la définition de la durée de résidence minimale pour les natifs^108(*), le rapporteur émet l'hypothèse, sans préjuger évidemment de la teneur de la loi fondamentale, qui sera élaborée par le Congrès et lui seul, selon laquelle il apparaîtrait cohérent que ce délai soit inférieur au délai de dix ans, prévu pour les non-natifs.

S'agissant du renvoi à la Loi fondamentale de la définition des conditions d'intégration^109(*), il est envisageable, là non plus sans préjuger de la teneur de la loi fondamentale, que ces dernières soient similaires à celles exigées par le droit français lorsqu'une personne étrangère demande sa naturalisation (conditions d'assimilation à la société calédonienne, d'adhésion aux principes et valeurs calédoniennes, etc.). En tout état de cause, il ne paraîtrait pas envisageable que la Loi fondamentale fixe, au titre des « conditions d'intégration », une durée de résidence continue supérieure à dix ans, laquelle serait inconstitutionnelle.

S'agissant enfin de l'articulation entre le code de la citoyenneté calédonienne, dont l'article 77 tel qu'il résulterait de l'article 2 du présent projet de loi constitutionnelle prévoit qu'il pourrait être défini par la loi fondamentale, et les conditions d'acquisition de la nationalité calédonienne, le rapporteur rappelle l'analyse du Conseil d'État selon laquelle l'octroi à la Nouvelle-Calédonie de la possibilité de se doter d'un « code de la citoyenneté » ne peut « s'interpréter comme lui permettant de prévoir que seuls certains de ses nationaux auraient une qualité de citoyens »^110(*).

Le code de la citoyenneté calédonienne pourra, si la Loi fondamentale le prévoit, être amené à préciser certaines conditions d'acquisition de la nationalité calédonienne, mais dans les seules conditions prévues par la loi organique et la Constitution. En aucun cas la Loi fondamentale ne pourrait modifier les conditions énoncées directement par la loi organique et la Constitution, sauf à enfreindre la hiérarchie des normes et être jugée inconstitutionnelle.

Enfin, il reviendra à la loi organique de tirer notamment les conséquences du caractère non automatique de l'attribution de la nationalité calédonienne. À ce titre, le rapporteur rappelle la nécessité, soulignée par le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle, de « déterminer dans la loi organique, au titre de la répartition des compétences entre l'État et les institutions de l'État de la Nouvelle-Calédonie^111(*), l'autorité compétente pour décider si le demandeur remplit l'une des conditions fixées et lui octroyer la nationalité calédonienne »^112(*).

E. LA DÉTERMINATION DU CORPS ÉLECTORAL POUR L'ÉLECTION DES MEMBRES DE L'ASSEMBLÉE DÉLIBÉRANTE ET DES ASSEMBLÉES DE PROVINCE DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE (ARTICLE 80)

1. Le corps électoral pour l'élection des membres du Congrès et des assemblées provinciales

a) Depuis la réforme constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007, le corps électoral spécial pour l'élection du Congrès et des assemblées provinciales est à la fois restreint et gelé

La liste électorale spéciale pour l'élection du Congrès et des assemblées de province est constituée des électeurs remplissant les conditions fixées à l'article 188 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, et établie par une commission administrative spéciale en application de l'article 189 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

Aux termes de ce même article 189, « cette liste est dressée à partir de la liste électorale en vigueur et du tableau annexe des électeurs non admis à participer au scrutin » - c'est-à-dire les électeurs qui sont autorisés à participer aux seules élections nationales, européennes, municipales ainsi qu'aux référendums nationaux.

Le dernier alinéa de l'article 77, issu de la loi constitutionnelle n° 2007-237 du 23 février 2007, a prévu expressément que le tableau annexe prévu par l'article 188 est le tableau dressé à l'occasion du scrutin de 1998.

En conséquence, le corps électoral est à la fois « restreint » à une partie de la population calédonienne et « gelé ». Peuvent participer à l'élection du Congrès et des assemblées de province :

- les personnes ayant établi leur domicile en Nouvelle-Calédonie avant le 8 novembre 1998 et pouvant justifier d'une résidence d'une durée de dix ans en 2008 ;

- les personnes nées après le 31 octobre 1980 et qui remplissent une des trois conditions suivantes : a) justifier de dix ans de domicile en Nouvelle-Calédonie en 1998 ; b) avoir un de leurs parents remplissant les conditions pour être électeur au scrutin du 8 novembre 1998 ; c) avoir un de leurs parents inscrit au tableau annexe et justifier d'une durée de domicile de dix ans en Nouvelle-Calédonie à la date de l'élection.

Le projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au Congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, déposé au Sénat le 29 janvier 2024, visait à faire évoluer les conditions d'inscription sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales, dans le sens d'un « dégel » partiel :

- d'une part, l'ensemble des personnes nées en Nouvelle-Calédonie seraient incluses dans le corps électoral spécial ;

- d'autre part, tout citoyen français remplissant la condition de résidence d'une durée d'au moins dix années ininterrompues en Nouvelle-Calédonie serait inclus dans le corps électoral spécial.

Ce projet de loi constitutionnelle a été abandonné à l'automne 2024 après avoir déclenché, en mai 2024, de violentes émeutes aux conséquences dramatiques sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie.

La LESP actuelle, arrêtée au 30 avril 2025, compte 181 728 électeurs^113(*).

La LEG, établie suivant les règles de droit commun pour les élections nationales (présidentielle et législatives), européennes et municipales, ainsi que pour les référendums nationaux, compte pour sa part 220 046 électeurs^114(*).

b) L'accord de Bougival prévoit un dégel partiel du corps électoral pour les élections provinciales

L'accord de Bougival comporte des dispositions distinctes s'agissant de l'élection des assemblées de province et du Congrès prévue en 2026^115(*), d'une part, et des élections des assemblées de province et du Congrès suivantes, d'autre part.

(1) Dispositions applicables à l'élection des assemblées provinciales et du Congrès de 2026

Conformément au point II.4.b de l'accord de Bougival, seront admis à participer à la première élection des assemblées de province et du Congrès suivant la signature de cet accord les électeurs remplissant l'un des critères suivants :

- avoir été inscrit sur la LESC ou sur la liste électorale spéciale à l'élection du Congrès et des assemblées de provinces (LESP) dans leur dernier état en vigueur ;

- être né en Nouvelle-Calédonie ou y résider depuis au moins quinze ans de manière continue et être inscrit sur la LEG à la date de l'élection.

(2) Dispositions applicables aux élections des assemblées de province et du Congrès suivantes

En application du point II.4.c. de l'accord de Bougival, seront admises à participer au scrutin les personnes de nationalité calédonienne.

En outre, le point II.4.d prévoit les dispositions transitoires suivantes : dans le cas où les dispositions relatives à la nationalité calédonienne ne seraient pas entrées en vigueur au cours de la mandature débutant en 2026, le corps électoral pour les élections provinciales sera constitué des personnes remplissant les conditions prévues au II.4.b précédemment énoncées pour les élections des assemblées de province et du Congrès de 2026.

2. L'article 80 de la Constitution qui résulterait de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle vise à déterminer la composition du corps électoral pour l'élection des assemblées de province et de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie

L'article 80 de la Constitution, tel qu'il résulterait de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle, reprend à l'identique la composition du corps électoral pour les élections provinciales qui est prévue par l'accord de Bougival, aussi bien pour les premières élections qui interviendront après l'approbation de l'accord, que pour les suivantes.

Sont ainsi prévues trois conditions alternatives pour être admis à participer à la première élection organisée après l'approbation de l'accord de Bougival :

- avoir été admis à participer à la consultation sur l'approbation de l'accord de Bougival ;

- être inscrit sur la LESP en vigueur à la date du scrutin ;

- être né en Nouvelle-Calédonie ou y résider depuis au moins quinze ans de manière continue, et être inscrit sur la liste électorale générale à la date du scrutin.

S'agissant de la définition du corps électoral pour les élections provinciales suivantes, l'article 80 comprend, similairement à l'accord de Bougival :

- une disposition pérenne selon laquelle l'inscription sur la liste électorale est conditionnée par la possession de la nationalité calédonienne ;

- et une disposition transitoire, destinée à couvrir l'hypothèse dans laquelle les dispositions relatives à la nationalité calédonienne ne seraient pas encore entrées en vigueur pour les élections provinciales et du Congrès
qui suivront celles qui devraient se tenir en 2026. Dans ce cas, le corps électoral resterait régi par les dispositions prévues pour la première élection suivant l'approbation de l'accord de Bougival.

3. La commission a souscrit aux modalités du dégel partiel du corps électoral pour les élections provinciales

Le dégel partiel du corps électoral pour les élections provinciales qui résulterait de l'article 80 de la Constitution dans sa rédaction issue de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle fait partie des dispositions prévues par l'accord de Bougival. Ses modalités - en particulier la condition de durée minimale de résidence continue de quinze ans pour les non-natifs - étant
le fruit d'importants compromis et négociations entre les différents partenaires politiques calédoniens, le rapporteur souligne qu'il ne lui appartient pas de porter de jugement à leur sujet.

Il rappelle seulement que le dégel du corps électoral ne peut résulter que d'une réforme constitutionnelle, comme l'a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision QPC du 19 septembre 2025.

Le gel du corps électoral spécial : une disposition jugée
conforme à la Constitution, « sans préjudice » de modifications ultérieures

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité soulevant l'inconstitutionnalité de certaines dispositions de la loi organique du 19 mars 1999 relatives au corps électoral « gelé » pour les élections provinciales, le Conseil constitutionnel a estimé, dans sa décision n° 25-1163/1167 QPC du 19 septembre 2025, que le gel du corps électoral résulte des dispositions transitoires inscrites dans la Constitution elle-même, au dernier alinéa de son article 77. En conséquence,
les dispositions contestées ne sauraient être jugées contraires à la Constitution.

Cette décision est « sans préjudice des modifications qui pourront être apportées aux dispositions transitoires définissant ce corps électoral, dans le cadre du processus d'élaboration de la nouvelle organisation politique prévue au point 5 de l'accord de Nouméa, pour tenir compte des évolutions de la situation démographique de la Nouvelle-Calédonie et atténuer ainsi l'ampleur qu'auront prise avec l'écoulement du temps les dérogations aux principes d'universalité et d'égalité du suffrage »^116(*).

Il se contente par ailleurs de constater que la redéfinition du corps électoral pour les élections provinciales permettra à certains Français, présents de longue date sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie, de prendre part à la vie politique locale.

En 2019, selon l'ISEE, le nombre de résidents en Nouvelle-Calédonie depuis au moins quinze ans était de 206 867 ; ce nombre sera actualisé en septembre 2026, une fois finalisés les résultats du recensement de 2025.

Sur ce total, le nombre de personnes i) inscrites sur la LEG, ii) non inscrites sur les listes spéciales et iii) soit nées en Nouvelle-Calédonie, soit inscrites depuis plus de 15 ans sur la LEG, est estimé à ce jour par l'ISEE entre 20 et 21 000 personnes, dont environ 13 000 personnes nées en Nouvelle-Calédonie^117(*).

Le rapporteur relève la différence entre la durée de résidence requise pour participer à la première élection provinciale suivant l'approbation de l'accord (15 ans) et celle qui sera nécessaire par la suite - c'est-à-dire,
celle nécessaire pour les non-natifs pour obtenir la nationalité calédonienne (10 ans). Outre que cette différence a été voulue par les signataires de l'accord de Bougival eux-mêmes, il relève que le fait de prévoir des modalités distinctes pour l'élection provinciale de 2026 et celles qui suivront permet de laisser le temps nécessaire à la définition, par la loi fondamentale, des conditions d'intégration^118(*).

Enfin, l'article 80 pose un lien étroit entre l'attribution de la nationalité calédonienne et la détermination du corps électoral pour les élections provinciales, faisant de la détention de la nationalité calédonienne la condition nécessaire et suffisante pour voter aux élections provinciales qui se dérouleront après celles de 2026.

Le rapporteur rappelle, de plus, que la détention de la nationalité calédonienne constitue l'unique critère de définition du corps électoral prévu par l'accord de Bougival pour la participation à la consultation sur le transfert à l'État de la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes^119(*).

L'exercice de la citoyenneté calédonienne devant se fonder sur la nationalité calédonienne, la démarche volontaire d'obtention de la nationalité calédonienne, telle que prévue par le futur article 79 de la Constitution, prend tout son sens.

La commission a proposé l'adoption de l'article 2 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 2
Report des élections des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie

Cet article additionnel, que la commission propose d'introduire à l'initiative du rapporteur, vise à reporter les élections des membres de l'assemblée délibérante et des assemblées au 20 décembre 2026 au plus tard. Les mandats en cours des membres du Congrès et des assemblées de province seraient prorogés jusqu'à la première réunion des assemblées nouvellement élues, de même que les fonctions en cours des membres des organes du Congrès.

L'objectif est de permettre la mise en place du nouveau statut institutionnel de la Nouvelle-Calédonie avant la tenue de ces élections, conformément aux orientations définies par l'accord Élysée-Oudinot.

1. Le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, qui devait initialement intervenir avant le 12 mai 2024, a été reporté à trois reprises par le législateur organique

a) Les élections provinciales de Nouvelle-Calédonie devaient initialement se tenir avant le 12 mai 2024

Les élections provinciales de Nouvelle-Calédonie permettent de renouveler intégralement les membres des assemblées délibérantes de chacune des trois provinces de Nouvelle-Calédonie ainsi que les membres du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, de façon concomitante, puisque celui-ci est composé de membres issus des trois assemblées provinciales.

Ces élections sont organisées tous les cinq ans, dans le mois qui précède l'expiration du mandat des membres sortants, comme le précisent les articles 186 et 187 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Les dernières élections provinciales s'étant tenues le 12 mai 2019, le prochain renouvellement des membres des assemblées provinciales et du Congrès aurait donc dû intervenir au plus tard le 12 mai 2024.

b) La tenue du scrutin provincial a été repoussée à trois reprises

Les élections provinciales de Nouvelle-Calédonie ont été repoussées à trois reprises par le législateur organique.

(1) Le premier report des élections provinciales, au plus tard au 15 décembre 2024

À l'issue des trois consultations prévues par l'accord de Nouméa et dans un contexte de reprise des négociations entre l'ensemble des parties prenantes en vue de définir l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, les élections provinciales ont d'abord été repoussées au plus tard au 15 décembre 2024 par la loi organique n° 2024-343 du 15 avril 2024 portant report du renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

L'objectif de ce report était de permettre « la mise en oeuvre d'une révision constitutionnelle prévoyant la réforme du corps électoral en vue des prochaines élections provinciales^120(*) », le Gouvernement ayant en effet adopté en conseil des ministres, le 29 janvier 2024, un projet de loi constitutionnelle visant à modifier la composition du corps électoral pour les élections provinciales de Nouvelle-Calédonie.

Le Conseil constitutionnel a jugé ce report conforme à la Constitution, estimant que le législateur organique avait poursuivi un but d'intérêt général en tenant « compte de la réforme visant à modifier les règles de composition du corps électoral spécial afin que cette réforme puisse s'appliquer à ces élections » et retenu pour ce faire un report proportionné, limité à sept mois^121(*).

(2) Le deuxième report des élections provinciales, au plus tard au 30 novembre 2025

La tenue des élections provinciales a ensuite été à nouveau repoussée au 30 novembre 2025 au plus tard par la loi organique n° 2024-1026 du 15 novembre 2024 visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

Ce nouveau report, intervenu à la suite des émeutes de mai 2024, consécutives à l'adoption, par les deux chambres, du projet de loi entendant procéder à un dégel partiel du corps électoral spécial, a été justifié par « la volonté de permettre le dialogue entre les partenaires politiques de l'accord de Nouméa, en vue de rechercher un nouvel accord sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie [et] alors que la gravité et l'ampleur de la dégradation de sa situation économique et sociale compromettent la sérénité nécessaire tant au dialogue qu'à l'organisation du scrutin provincial^122(*) » avant le 15 décembre 2024.

Cette loi organique a été également jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, qui a considéré, d'une part, que le législateur avait poursuivi un but d'intérêt général dans la mesure où, « dans la situation de crise de la Nouvelle-Calédonie, les conditions d'organisation de ce scrutin n'étaient pas réunies et que de telles circonstances justifiaient en conséquence de prévoir un nouveau report des élections des membres du Congrès et des assemblées provinciales afin de permettre la reprise du dialogue entre les partenaires politiques de l'accord de Nouméa sur l'avenir institutionnel de la collectivité.^123(*) »

D'autre part, il a estimé que les modalités du report n'étaient pas manifestement inappropriées au but poursuivi en ce que la durée cumulée du report des élections, portée à dix-huit mois au plus, induisait une prorogation des mandats qui « revêt[ait] un caractère exceptionnel et transitoire^124(*) ».

(3) Le troisième report des élections provinciales, au plus tard au 28 juin 2026

L'organisation des élections provinciales a enfin été reportée au plus tard au 28 juin 2026 par la loi organique n° 2025-1055 du 6 novembre 2025 visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre la poursuite de la discussion en vue d'un accord consensuel sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.

L'objectif de ce nouveau report, intervenu après la signature de l'accord de Bougival, était de permettre la poursuite des négociations avec l'ensemble des parties prenantes et de « donner davantage de temps pour compléter, préciser et amender, si nécessaire, l'accord signé à Bougival.^125(*) »

Ce dernier report a été également déclaré conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel^126(*), qui a estimé que le législateur avait poursuivi un but d'intérêt général, en ce qu'il avait « entendu tenir compte de la poursuite des discussions entre les partenaires politiques de l'accord de Nouméa pour parvenir à la conclusion d'un accord qui soit consensuel pour l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, incluant une modification des règles de composition du corps électoral spécial qui aurait vocation à s'appliquer à ces élections. »

S'agissant de la durée totale du report des élections, il a estimé que celle-ci revêtait un caractère exceptionnel et transitoire et que, « dans ces conditions et compte tenu des circonstances particulières » ayant conduit à l'adoption de la loi organique, le choix opéré par le législateur n'était pas manifestement inapproprié à l'objectif qu'il s'était fixé. Il a en revanche précisé que la durée totale du report ne saurait être étendue au-delà.

2. L'article additionnel vise à reporter le scrutin provincial au 20 décembre 2026 au plus tard

L'article additionnel après l'article 2, que propose de créer l'amendement n° 8 adopté par la commission, vise à reporter les élections des membres de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie et des assemblées de province, au plus tard au 20 décembre 2026, conformément au calendrier fixé par l'accord Élysée-Oudinot.

En conséquence, les mandats en cours des membres des assemblées provinciales et du Congrès seraient prorogés jusqu'à la première réunion des assemblées nouvellement élues. De même, les fonctions en cours des membres des organes du Congrès^127(*) seraient prorogées jusqu'à la première réunion des assemblées nouvellement élues, pour éviter de procéder à deux renouvellements successifs des membres des instances internes du Congrès dans un délai très court.

Ce report des élections provinciales n'interviendrait qu'en cas d'approbation des accords de Bougival et Élysée-Oudinot par les Calédoniens, en application de l'article 1^er du présent projet de loi constitutionnelle.

Ces dispositions, qui présentent un caractère transitoire, ne seraient pas inscrites dans le texte même de la Constitution.

En cas d'approbation de ces deux accords et par dérogation à l'article 76 de la Constitution, dans sa rédaction résultant du présent texte, un décret en Conseil d'État fixerait le nombre et la répartition des sièges à pourvoir au sein de l'assemblée délibérante, les modalités d'établissement de la liste des électeurs admis, en application de la rédaction proposée de l'article 80 de la Constitution, à participer à ce scrutin, ainsi que l'ensemble des autres mesures nécessaires à l'organisation de ce scrutin.

Si un nouveau report des élections provinciales soulève assurément des questions majeures au plan démocratique, le rapporteur relève qu'en l'absence d'un tel report, les élections provinciales se tiendront avant le 28 juin 2026, c'est-à-dire avant que la réforme du corps électoral spéciale prévue par l'accord de Bougival puisse être mise en oeuvre. Or, la tenue du scrutin provincial sur la base du corps électoral gelé irait, pour le rapporteur, à l'encontre de l'intention des signataires de l'accord de Bougival.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a adopté l'amendement n° 8.

La commission propose d'adopter cet article additionnel après l'article 2, ainsi rédigé.

Article 3
Modalités d'entrée en vigueur

L'article 3 du projet de loi constitutionnelle vise à subordonner l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 2 à l'approbation de l'accord de Bougival par les populations intéressées de Nouvelle-Calédonie.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article sous réserve de l'adoption de l'amendement n° 7 du rapporteur.

1. L'article 3 du projet de loi constitutionnelle prévoit l'entrée en vigueur différée et conditionnelle de la révision du titre XIII de la Constitution telle que prévue par l'article 2

a) Par défaut, l'article 1^erentrerait en vigueur au lendemain de la publication de la loi constitutionnelle

En l'absence de précision, l'article 1^er du projet de loi constitutionnelle entrerait en vigueur au lendemain de la publication de la loi constitutionnelle.

À ce jour, le Gouvernement envisage une promulgation de la loi constitutionnelle la deuxième quinzaine du mois d'avril, étant donné que le Parlement pourrait être réuni en Congrès à compter de la mi-avril.

Un délai d'environ 3 mois serait ensuite nécessaire avant la tenue effective de la consultation prévue à l'article 1^er, comme évoqué plus haut^128(*).

b) L'entrée en vigueur de l'article 2 est subordonnée à l'approbation de l'accord de Bougival

L'article 3 dispose que le titre XIII de la Constitution entrerait en vigueur dans sa rédaction résultant de la présente loi constitutionnelle sous réserve de l'approbation de l'accord de Bougival dans les conditions prévues à l'article 1^er, à compter de la publication au Journal officiel des résultats définitifs du scrutin prévu à l'article 1^er.

La subordination de l'entrée en vigueur d'une disposition constitutionnelle aux résultats d'une consultation : le cas de la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998

Lors de la révision constitutionnelle de 1998 à l'origine du titre XIII de la Constitution relatif aux dispositions transitoires relatives à la Nouvelle-Calédonie, le constituant n'a pas souhaité prévoir une entrée en vigueur différée et subordonnée à l'approbation de l'accord de Nouméa.

La loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 ne comportait en effet aucune disposition concernant son entrée en vigueur : l'article 77 issu de la révision constitutionnelle prévoyait directement que la loi organique ne pouvait être prise, après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie, qu'après approbation de l'accord par les populations de la Nouvelle-Calédonie telle que prévue par l'article 76 issu de la même révision constitutionnelle^129(*).

En conséquence, la présente loi constitutionnelle serait promulguée à la suite de son adoption par le Parlement réuni en Congrès ; en revanche, l'entrée en vigueur de son article 2 serait subordonnée à l'approbation de l'accord de Bougival par les populations de Nouvelle-Calédonie.

En cas de rejet de l'accord, les modifications de l'article 77 de la Constitution telles que prévues par l'article 2 du projet de loi constitutionnelle n'entreraient pas en vigueur, et les dispositions actuelles de l'article 77 de la Constitution demeureraient en vigueur.

2. La commission a jugé adéquate cette modalité d'entrée en vigueur différée et conditionnelle

Si les modalités juridiques d'entrée en vigueur prévues par le présent projet de loi constitutionnelle diffèrent de celles prévues par la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998, le rapporteur rappelle, comme souligné par le Conseil d'État, que « rien ne s'oppose à ce que le projet de loi constitutionnelle prévoie une entrée en vigueur différée de certaines de ses dispositions, soumise à une condition particulière devant survenir postérieurement à sa publication, sous réserve de le prévoir de façon suffisamment précise. »^130(*)

Dans son avis sur le projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au Congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, le Conseil d'État avait d'ailleurs déjà eu l'occasion de souligner qu'il « n'appartient qu'au pouvoir constituant de décider de la date et des conditions d'entrée en vigueur d'une loi constitutionnelle. Il estime que si le constituant subordonne l'entrée en vigueur d'une disposition constitutionnelle à la survenance d'un événement extérieur, cet événement doit avoir un caractère matériellement certain permettant d'en constater l'occurrence sans ambiguïté ni marge d'appréciation. »^131(*)

En l'espèce, la date d'entrée en vigueur prévue par l'article 3 apparaît suffisamment certaine et formulée en des termes suffisamment clairs,
la rédaction de l'article 3 ayant été ajustée par le Gouvernement à la suite de l'avis rendu par le Conseil d'État et conformément aux points 99 et 100 de celui-ci. À ce titre, le Conseil d'État a d'ailleurs rappelé qu'il reviendrait au décret prévu à l'article 1^er du projet de loi constitutionnelle de prévoir le cadre du régime contentieux pour les recours contre les résultats du scrutin, ainsi que la publication des résultats définitifs, distincte de la proclamation des résultats^132(*).

Enfin, le rapporteur souligne que cette entrée en vigueur conditionnelle est garante de sécurité juridique :

- d'une part, elle permettra, dans l'intervalle qui séparera la promulgation de la loi constitutionnelle de l'organisation du scrutin prévu à l'article 1^er, de préserver l'actuelle rédaction du titre XIII de la Constitution et donc le statut actuel de la Nouvelle-Calédonie issu de l'accord de Nouméa ;

- d'autre part, elle évitera, en cas de rejet de l'accord de Bougival, de faire disparaître le cadre constitutionnel actuel relatif à la Nouvelle-Calédonie, issu de l'accord de Nouméa, sans rien lui substituer.

En conséquence, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 3 sous réserve de l'adoption de l'amendement n° 7 visant à tenir compte de la signature de l'accord complémentaire Élysée-Oudinot.

La commission a proposé l'adoption de l'article 3 ainsi modifié.

* ¹¹ Le 5 décembre 1984, dix militants indépendantistes sont tués dans une embuscade tendue par des loyalistes ; le 12 janvier 1985, le leader kanak et militant indépendantiste Eloi Machoro est abattu par le GIGN.

* ¹² Visant à favoriser l'accès des Kanaks aux postes à responsabilité dans les secteurs public et privé.

* ¹³ Comme reconnu par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999.

* ¹⁴ Guy Carcassonne et Marc Guillaume, La Constitution commentée, Paris, Seuil, 2025, 17 éd., p. 413.

* ¹⁵ La question posée est la suivante : « Approuvez-vous l'Accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998 ? ».

* ¹⁶ Le nombre de voix en faveur du « oui » s'élève à 55 400 (soit 71 % des suffrages exprimés), contre 21 697 voix pour le « non ».

* ¹⁷ Article 3 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ¹⁸ Article 191 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

* ¹⁹ Article 192 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

* ²⁰ Article 62 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

* ²¹ Article 185 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

* ²² Article 192 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.

* ²³ Dont les deux derniers paragraphes disposent : « au terme d'une période de vingt années, le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité seront proposés au vote des populations intéressées. Leur approbation équivaudrait à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie ».

* ²⁴ Point 5 du document d'orientation de l'accord de Nouméa, 3^ealinéa. L'avant-dernier paragraphe du préambule de l'accord de Nouméa dispose quant à lui : « au terme d'une période de vingt années, le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l'accès à un statut international de pleine responsabilité et l'organisation de la citoyenneté en nationalité seront proposés au vote des populations intéressées ».

* ²⁵ Point 5 du document d'orientation de l'accord de Nouméa, 4^e alinéa.

* ²⁶ Cité dans le rapport n° 441 (2023-2024) fait par Philippe Bas au nom de la commission des lois sur le projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au Congrès et aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

* ²⁷ Exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle précité, p. 3.

* ²⁸ Ibid.

* ²⁹ Exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle précité, p. 4.

* ³⁰ Décret n° 2024-436 du 15 mai 2024 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, entré en vigueur à compter du 15 mai 2024 à vingt heures (heure de Paris).

* ³¹ Douze civils et deux gendarmes mobiles.

* ³² 765 agents des forces de l'ordre, 12 agents de la sécurité civile, 198 civils.

* ³³ Source : Comptes économiques rapides de la Nouvelle-Calédonie (Cerom), septembre 2025.

* ³⁴ Par exemple, la production métallurgique a chuté drastiquement après mai 2024 - de 7 000 t à 2 500 t environ en novembre 2024 -, avant de connaître une amélioration progressive au cours de l'année 2025. De plus, le solde commercial a enregistré une forte contraction en 2024 (-113 milliards de francs CFP) et, dans une moindre mesure, sur les trois premiers trimestres de 2025 (-64 milliards de francs CFP). Source : Institut de la statistique et des études économiques de Nouvelle-Calédonie, octobre 2025.

* ³⁵ Entre le premier trimestre 2024 et le premier trimestre 2025. En outre, seuls 660 postes ont été créés depuis décembre 2024 (source : Institut de la statistique et des études économiques de Nouvelle-Calédonie, juillet 2025).

* ³⁶ Source : Chambre de commerce et d'industrie de Nouvelle-Calédonie.

* ³⁷ Un amendement a été déposé le 2 février 2026 par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie afin de prolonger le dispositif jusqu'en juillet 2026, mais doit encore être voté par le Congrès.

* ³⁸ Source : Direction du budget des affaires financières du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

* ³⁹ Voir le rapport n° 38 (2024-2025) fait le 16 octobre 2024 par Philippe Bas et Corinne Narassiguin sur la proposition de loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, p. 15.

* ⁴⁰ Ou « sommet pour l'avenir de la Nouvelle-Calédonie ».

* ⁴¹ En son point I., l'accord dispose que : « conformément à la voie institutionnelle originale suivie par la Nouvelle-Calédonie, il est convenu d'une organisation institutionnelle sui generis de l'“État de la Nouvelle-Calédonie” au sein de l'ensemble national, inscrit dans la Constitution de la République française ».

* ⁴² Par voie d'un communiqué transmis à la presse à l'issue du 25? congrès du pays kanak à Nouméa, le Sénat coutumier a appelé à « des discussions sur un projet alternatif se situant au-delà de Bougival ».

* ⁴³ Rapport n° 20 (2025-2026) d'Agnès Canayer et de Corinne Narassiguin sur la proposition de loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie pour permettre la mise en oeuvre de l'accord du 12 juillet 2025, 14 octobre 2025.

* ⁴⁴ Son intitulé « visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre la poursuite de la discussion en vue d'un accord consensuel sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie » ayant été modifié par la commission mixte paritaire réunie le 27 octobre 2025.

* ⁴⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2025-897 DC du 6 novembre 2025, Loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre la poursuite de la discussion en vue d'un accord consensuel sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie, paragraphe 14.

* ⁴⁶ Si 19 membres du Congrès de Nouvelle-Calédonie se sont prononcés en faveur du texte organisant la consultation anticipée, 14 se sont prononcés contre et 19 se sont abstenus (avis rendu le 8 décembre 2025 par le Congrès).

* ⁴⁷ Point 6.3 de l'accord de Nouméa.

* ⁴⁸ Le nombre de voix en faveur du « oui » s'élève à 55 400 (soit 71 % des suffrages exprimés),
contre 21 697 voix pour le « non ».

* ⁴⁹ La question posée est la suivante : « Approuvez-vous l'Accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998 ? ».

* ⁵⁰ Aux termes de l'article 77 de la Constitution, la loi organique détermine « les conditions et les délais dans lesquels les populations intéressées de la Nouvelle-Calédonie seront amenées à se prononcer sur l'accession à la pleine souveraineté ».

* ⁵¹ I.- de l'article L. 218-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁵² 16 218 électeurs avaient été inscrits d'office pour la consultation du 4 novembre 2018 sur le fondement de ces dispositions (source : Institut de la statistique et des études économiques (ISEE) de Nouvelle-Calédonie).

* ⁵³ La LEG telle qu'arrêtée au 28 février 2025 comptait quant à elle 220 046 inscrits. La LEG pour 2026 sera arrêtée au 28 février 2026.

* ⁵⁴ En application de l'alinéa 2 de l'article 76 de la Constitution, les personnes admises à participer à cette consultation étaient celles remplissant les conditions fixées à l'article 2 de la loi n° 88-1028 du 9 novembre 1988, c'est-à-dire les électeurs inscrits sur les listes électorales du territoire et qui y ont leur domicile. D'après l'ISEE, 106 698 électeurs étaient inscrits pour la consultation du 8 novembre 1998.

* ⁵⁵ Voir le commentaire de l'article 3.

* ⁵⁶ La ministre des outre-mer Naïma Moutchou a annoncé le 14 novembre 2025 la tenue, avant la mi-mars 2026, d'une « consultation citoyenne anticipée » sur l'accord de Bougival, avant la révision constitutionnelle. Le projet de loi ordinaire visant à organiser les modalités de cette consultation, sur lequel le Congrès de Nouvelle-Calédonie a rendu un avis le 8 décembre 2025, n'a finalement pas été adopté en conseil des ministres.

* ⁵⁷ Quand bien même la consultation anticipée avait eu lieu, une consultation référendaire postérieurement à la promulgation de la loi constitutionnelle aurait sans doute été nécessaire en application de l'accord de Bougival qui prévoit une approbation par référendum après l'adoption de la révision constitutionnelle.

* ⁵⁸ Voir le commentaire de l'article 2.

* ⁵⁹ I de l'accord de Bougival.

* ⁶⁰ Ibid.

* ⁶¹ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ⁶² Conseil constitutionnel, décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁶³ Le calendrier fixé par l'accord Élysée-Oudinot précise que la loi organique devrait être adoptée entre septembre et novembre 2026.

* ⁶⁴ II.1.a de l'accord de Bougival.

* ⁶⁵ Loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁶⁶ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ⁶⁷ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ⁶⁸ Ibid.

* ⁶⁹ Bien que l'article 77 de la Constitution ne mentionne pas expressément la composition du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, celle-ci est fixée par l'article 62 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁷⁰ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ⁷¹ 3.1.1 de l'accord de Nouméa.

* ⁷² 3.1.2 de l'accord de Nouméa.

* ⁷³ III de l'article 21 et article 26 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁷⁴ Article 27 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁷⁵ 3.2 de l'accord de Nouméa.

* ⁷⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie, cons. 8.

* ⁷⁷ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ⁷⁸ Il s'agit des règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, du contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics et du régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics.

* ⁷⁹ 2 de l'accord Élysée-Oudinot.

* ⁸⁰ II.1.c de l'accord de Bougival.

* ⁸¹ L'accord précise que l'ensemble des électeurs de nationalité calédonienne seraient admis à participer à cette consultation.

* ⁸² Pour rappel, il s'agit des règles relatives à l'administration des provinces, des communes et de leurs établissements publics, du contrôle de légalité des provinces, des communes et de leurs établissements publics, du régime comptable et financier des collectivités publiques et de leurs établissements publics, de l'enseignement supérieur et de la communication audiovisuelle.

* ⁸³ III.7 de l'accord de Bougival.

* ⁸⁴ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ⁸⁵ III.1 de l'accord de Bougival.

* ⁸⁶ II.5 de l'accord de Bougival.

* ⁸⁷ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ⁸⁸ 3. de l'accord Élysée-Oudinot.

* ⁸⁹ II.5 de l'accord de Bougival.

* ⁹⁰ Articles 49 à 49-2 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁹¹ Article 181 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁹² Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ⁹³ Ibid.

* ⁹⁴ Ibid.

* ⁹⁵ Conseil constitutionnel, décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009 sur la loi organique relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution.

* ⁹⁶ 2 de l'accord de Bougival.

* ⁹⁷ Article 5 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

* ⁹⁸ Ibid.

* ⁹⁹ Voir la rédaction de l'article 79 de la Constitution proposée par l'article 2 du projet de loi constitutionnelle.

* ¹⁰⁰ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie.

* ¹⁰¹ La rédaction proposée de l'article 76 de la Constitution vise les accords de Nouméa et de Bougival, dans le projet de loi constitutionnelle déposé au Sénat.

* ¹⁰² Laquelle doit permettre « au peuple d'origine de constituer avec les hommes et les femmes qui y vivent une communauté humaine affirmant son destin commun ».

* ¹⁰³ Article 77 de la Constitution.

* ¹⁰⁴ Il avait été abrogé par l'article 14 de la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995.

* ¹⁰⁵ Alinéa 37 de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle.

* ¹⁰⁶ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie, point 85.

* ¹⁰⁷ En application du contrôle par le Conseil constitutionnel prévu à l'alinéa 17 de l'article 2.

* ¹⁰⁸ Prévu par l'alinéa 33 de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle.

* ¹⁰⁹ Prévu par l'alinéa 34 de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle.

* ¹¹⁰ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie, point 81.

* ¹¹¹ Laquelle découlerait du deuxième alinéa de l'article 76 de la Constitution tel qu'issu de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle.

* ¹¹² Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie, point 84.

* ¹¹³ La révision annuelle de la LESP se déroulera du 1^er mars au 30 avril 2026, si bien que la LESP de 2026 sera arrêtée le 30 avril 2026.

* ¹¹⁴ Il s'agit la LEG actuelle, arrêtée au 28 février 2025. La révision annuelle de la LEG pour 2026 est en cours et s'achèvera le 28 février 2026.

* ¹¹⁵ Les élections provinciales initialement prévues pour mai 2024 devant se tenir, en l'état du droit, avant le 28 juin 2026, en conséquence de leur triple report successif.

* ¹¹⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 25-1163/1167 QPC du 19 septembre 2025, paragr. 24.

* ¹¹⁷ Ces chiffres seront actualisés en septembre 2026, lorsque les résultats définitifs du recensement mené au mois de mai 2025 en NC par l'ISEE et l'Insee seront connus.

* ¹¹⁸ En application de l'alinéa 34 de l'article 2 du projet de loi constitutionnelle.

* ¹¹⁹ La dernière phrase du point II.1.c de l'accord de Bougival disposant : « Seront admis à participer à cette consultation l'ensemble des électeurs de nationalité calédonienne ».

* ¹²⁰ Avis n° 407931 du 24 janvier 2024 du Conseil d'État sur le projet de loi organique portant report du renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

* ¹²¹ Conseil constitutionnel, décision n° 2024-864 DC du 11 avril 2024, Loi organique portant report du renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

* ¹²² Avis n° 408782 du 10 octobre 2024 du Conseil d'État sur la proposition de loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

* ¹²³ Conseil constitutionnel, décision n° 2024-872 DC du 14 novembre 2024, sur la loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie.

* ¹²⁴ Ibid.

* ¹²⁵ Rapport n° 20 (2025-2026) d'Agnès Canayer et Corinne Narassiguin sur la proposition de loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie pour permettre la mise en oeuvre de l'accord du 12 juillet 2025, 14 octobre 2025.

* ¹²⁶ Conseil constitutionnel, décision n° 2025-897 DC du 6 novembre 2025 sur la loi organique visant à reporter le renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie afin de permettre la poursuite de la discussion en vue d'un accord consensuel sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.

* ¹²⁷ Le Congrès est organisé autour de plusieurs instances internes (bureau, commission permanente et commissions intérieures), dont les membres sont renouvelés intégralement chaque année ainsi qu'après chaque élection provinciale.

* ¹²⁸ Voir le commentaire de l'article 1^er.

* ¹²⁹ Le premier alinéa de l'article 77 C disposant : « Après approbation de l'accord lors de la consultation prévue à l'article 76, la loi organique, prise après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie, détermine [...] ».

* ¹³⁰ Avis du Conseil d'État n° 409985 du 1^er octobre 2025 sur un projet de loi constitutionnelle portant création et organisation politique et institutionnelle de l'État de la Nouvelle-Calédonie, point 95.

* ¹³¹ Avis du Conseil d'État n° 407958 du 25 janvier 2024 sur un projet de loi constitutionnelle portant modification du corps électoral pour les élections au congrès et aux assemblés de province de la Nouvelle-Calédonie, point 10.

* ¹³² Le Conseil d'État précise : « cette publication ne pourra intervenir qu'après l'expiration du délai de recours contentieux ou, si un recours a été introduit contre le scrutin, à compter d'une décision juridictionnelle définitive ne prononçant pas l'annulation du scrutin » (point 100 de l'avis précité).

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EXAMEN DES ARTICLES

Préambule

Article 1erConsultation des populations de la Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Bougival

Article additionnel après l'article 2Report des élections des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie

Article 3Modalités d'entrée en vigueur

Les thèmes associés à ce dossier

Article 1er
Consultation des populations de la Nouvelle-Calédonie sur l'accord de Bougival

Article additionnel après l'article 2
Report des élections des membres du Congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie

Article 3
Modalités d'entrée en vigueur