III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UNE PROPOSITION DE LOI QUI MANQUE SA CIBLE
A. UNE CRISE D'ORDRE POLITIQUE ET NON D'ORDRE INSTITUTIONNEL
L'instabilité gouvernementale constatée depuis 2024 est la conséquence d'un fait politique et non pas d'un paramètre constitutionnel. Les élections législatives de l'été 2024 ont en effet produit une Assemblée nationale divisée en trois grands blocs, le bloc central devant, pour gouverner, disposer du soutien ou de l'absence d'opposition de l'un des deux autres groupes politiques pivots, à sa gauche et à sa droite. Ce fait politique est le résultat d'une sociologie électorale marquée par une plus forte polarisation du vote vers les extrêmes de l'échiquier politique.
Or la Constitution du 4 octobre 1958 a précisément été conçue pour faire face aux situations dans lesquelles le Gouvernement peinerait à s'appuyer sur une coalition parlementaire stable. Elle est ainsi armée d'outils de parlementarisme rationalisé : comme l'avait exposé Michel Debré dans son discours du 27 août 1958 devant le Conseil d'État, « la question de confiance est l'arme du Gouvernement, et de lui seul ». La motion de censure, seul moyen pour les députés de renverser un Gouvernement, obéit à des conditions exigeantes, dont une adoption à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale. Le mécanisme de l'adoption de textes sans vote, avec engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le fondement du troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution, de même que la procédure de mise en vigueur par ordonnances d'un projet de loi de finances ou d'un projet de loi de financement de la sécurité sociale après l'expiration de leurs délais d'examen par le Parlement ont achevé de garantir au Gouvernement la capacité de gouverner en l'absence d'une majorité, même relative.
Dans un pays qui a connu 15 constitutions depuis 1791, le rapporteur ne peut que prévenir contre la tentation d'une remise en cause de l'équilibre au sommet de l'exécutif qui équivaudrait, en réalité, à un énième changement de régime pour répondre à une situation dont les tenants sont d'abord politiques et sociologiques, plutôt qu'institutionnels.
B. UNE PROPOSITION DE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE EN MANQUE DE COHÉRENCE
Le rapporteur relève tout d'abord que la révision constitutionnelle envisagée n'a nullement pour effet de mieux associer les citoyens au processus décisionnel et, en se limitant à renforcer les pouvoirs du Premier ministre, elle n'est pas davantage de nature à corriger la « verticalité prodigieuse du pouvoir » que les auteurs de la proposition de loi dénoncent dans leur exposé des motifs.
Dès lors qu'elle n'entend pas revenir sur l'élection au suffrage universel direct du Président de la République, elle tend même, de façon paradoxale, à remettre en cause la légitimité démocratique de ce dernier en le privant du pouvoir de dissolution, élément pourtant essentiel dans l'exercice de son rôle d'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. De même, le fait de lui retirer la présidence du conseil des ministres fragiliserait le chef de l'État dans ce rôle d'arbitre, en abolissant un contact pourtant essentiel avec les rouages de l'État.
Enfin, si elle entend ressourcer au Parlement la légitimité du pouvoir du Gouvernement, en imposant à ce dernier une investiture à chaque nouvelle nomination d'un Premier ministre, la proposition de loi placerait ce dernier sans recours s'il n'obtient pas la confiance ou en cas de motion de censure adoptée contre son Gouvernement : un Premier ministre non investi ou censuré, contraint de démissionner, ne pourrait en retour prononcer la dissolution de l'Assemblée nationale. Dans ce face-à-face asymétrique, le conflit entre le Premier ministre et le Parlement se trouverait privé d'arbitre.
Estimant qu'elle ne constitue pas une réponse adaptée à la crise politique qu'elle entend résoudre et qu'elle comporte plusieurs fragilités qui minent sa cohérence, la commission, suivant l'avis de son rapporteur, n'a pas adopté la proposition de loi. Conformément au gentlemen's agreement en vigueur au Sénat s'agissant des espaces réservés aux groupes politiques d'opposition, ce sera donc le texte initial de la proposition de loi qui sera discuté en séance.
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La commission n'a pas adopté la proposition de loi constitutionnelle.