EXAMEN DES ARTICLES
Article 1er
Abrogation des articles 9, 12 et 13 de la
Constitution
En abrogeant trois articles de la Constitution, l'article 1er vise à retirer au Président de la République les prérogatives suivantes :
- la présidence du conseil des ministres, prévue par l'article 9 ;
- le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale, prévu par l'article 12 ;
- le pouvoir de signer les ordonnances et décrets délibérés en conseil des ministres et le pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires de l'État, prévus par l'article 13.
La commission n'a pas adopté l'article 1er.
1. Le droit en vigueur
a) La présidence du conseil des ministres (article 9 de la Constitution)
La Constitution introduite et commentée par Guy Carcassonne et Marc Guillaume qualifie l'article 9, aux termes duquel : « Le Président de la République préside le conseil des ministres », de « laconique » mais « essentiel »7(*).
Rédigées dans les mêmes termes que l'article 32 de la Constitution de la Quatrième République8(*), ces dispositions sont le fruit de la tradition constitutionnelle française, qui a toujours confié au Président de la République la présidence du conseil des ministres, même lorsque le chef du gouvernement portait le titre de président du Conseil.
L'évolution de la nature du régime, et notamment du rôle du Président de la République, procède davantage de l'esprit et de la pratique des institutions9(*). Comme le relevait Jean-Marc Sauvé, « il ne suffit pas qu'une Constitution instaure une réunion organique de ministres, lui confère des pouvoirs importants et en confie la présidence au chef de l'État pour que cette institution fonctionne selon un modèle univoque »11(*) : son fonctionnement a ainsi pu être sensiblement différent lors des périodes de cohabitation, pendant lesquelles un rééquilibrage s'opère entre les prérogatives du Président de la République et celles du Premier ministre.
La Constitution du 4 octobre 1958 se distingue toutefois des constitutions précédentes en conférant au conseil des ministres des prérogatives étendues, notamment la délibération sur les projets de loi et d'ordonnance ainsi que sur certains décrets.
Des attributions très étendues
La Constitution impose l'intervention du conseil des ministres dans de nombreux domaines : pour les projets de loi (article 39), les ordonnances (articles 13, 38 et 74-1), les décrets en conseil des ministres (article 13), pour certaines nominations (article 13), pour décréter l'état de siège (article 36) et pour l'engagement de la responsabilité du Gouvernement (article 49).
L'intervention du conseil des ministres peut également être imposée par le législateur. Par exemple, la loi renvoie à un décret en conseil des ministres pour la déclaration de l'état d'urgence (article 2 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence) ou de l'état d'urgence sanitaire (article L. 3131-13 du code de la santé publique), pour la dissolution d'associations (article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure) ou d'un conseil municipal, départemental ou régional (articles L. 2121-6, L. 3121-5 et L. 4132-3 du code général des collectivités territoriales), pour la révocation d'un maire ou d'un adjoint (article L. 2122-6 du même code), pour autoriser la comparution comme témoin du Premier ministre ou d'un autre membre du Gouvernement (article 652 du code de procédure pénale), ou encore pour écarter l'application de la règle selon laquelle le silence gardé par l'administration sur une demande vaut acceptation (article L. 231-5 du code des relations entre le public et l'administration)12(*).
Il en va de même lorsqu'une disposition législative ou réglementaire prévoit qu'une nomination est prononcée par décret en conseil des ministres. En outre, comme l'expose le Guide de légistique édité par le secrétariat général du Gouvernement, « il est d'usage, bien qu'aucun texte ne le prévoie explicitement, de pourvoir en conseil des ministres aux emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement »13(*).
Il résulte de l'article 9 de la Constitution que c'est en présence et sous l'autorité du Président de la République que les membres du conseil des ministres - le Premier ministre, les ministres de plein exercice et, lorsque le décret fixant leurs attributions le prévoit ou que l'ordre du jour justifie leur présence, les ministres délégués et les secrétaires d'État - délibèrent, sauf cas exceptionnels. Le dernier alinéa de l'article 21 dispose que le Premier ministre « peut, à titre exceptionnel, suppléer [le Président de la République] pour la présidence d'un conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé »14(*).
Si le Gouvernement peut, sans que la Constitution le prévoie expressément, se réunir sous la présidence du Premier ministre, sous la forme d'un conseil de gouvernement ou de cabinet, cette faculté n'a été que rarement utilisée.
Le Président de la République tient de sa présidence du conseil des ministres le pouvoir de fixer le calendrier de ses réunions et son ordre du jour. Dans la pratique, cet ordre du jour est déterminé conjointement avec le Premier ministre, selon des modalités qui varient en fonction de la situation politique15(*).
La doctrine est partagée sur la portée des prérogatives associées à la présidence du conseil des ministres, notamment la capacité ou non du Président de la République de refuser l'inscription à l'ordre du jour d'un projet de loi : en période de cohabitation, un seul précédent est connu à ce jour, lorsqu'en 2001 le président Chirac a différé l'examen du projet de loi relatif à la Corse16(*).
En dehors de ces dispositions, le fonctionnement du conseil des ministres n'est régi par aucun texte. S'il se réunit habituellement au palais de l'Élysée, il peut se réunir en tout lieu17(*). Le conseil des ministres s'est même réuni en visioconférence lors de la crise sanitaire de 2020-2021. Interrogé à ce sujet par le président Philippe Bas, le Premier ministre a rappelé que « pour considérer que le conseil des ministres a été valablement réuni, il convient [...] d'examiner non pas s'il a donné lieu à une réunion physique de ses membres, mais si des modalités d'organisation lui ont effectivement permis de délibérer »18(*), soutenant que tel était le cas en l'espèce. Depuis, la visioconférence a été utilisée à plusieurs reprises, notamment - dans un format « mixte » - afin de permettre au Président de la République de présider la réunion à l'occasion d'un déplacement.
b) Le pouvoir de dissolution (article 12 de la Constitution)
L'article 12 de la Constitution confère au Président de la République le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale.
En vertu de l'article 19 de la Constitution, il s'agit d'un pouvoir propre et discrétionnaire du Président de la République19(*), qui n'est pas soumis au contreseing du Premier ministre20(*). L'exercice de ce pouvoir n'est soumis qu'à la consultation préalable du Premier ministre et des présidents des deux assemblées : cette consultation, qui peut être orale, est une pure formalité et les avis rendus ne contraignent aucunement le Président de la République.
La Constitution interdit toutefois la dissolution de l'Assemblée nationale dans certaines circonstances : en cas d'intérim présidentiel (article 7), dans les douze mois qui suivent une précédente dissolution (article 12) ou en cas de mise en oeuvre des pouvoirs exceptionnels de l'article 16. En outre, elle impose l'organisation d'élections et, à la suite de celles-ci, la réunion de l'Assemblée nationale à bref délai.
En faisant de la dissolution un pouvoir discrétionnaire du Président de la République, la Constitution du 4 octobre 1958 s'est écartée de la tradition républicaine, selon laquelle l'exercice de cette prérogative était strictement encadré. L'article 5 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 soumettait ainsi la dissolution de la Chambre des députés par le Président de la République à un avis conforme du Sénat, quand l'article 51 de la Constitution du 27 octobre 1946 l'enserrait dans des conditions très strictes : la survenue, dans une période de dix-huit mois, de deux crises ministérielles résultant de l'adoption, à la majorité absolue des députés, d'une motion de censure ou du refus de la confiance dans les mêmes conditions. Soumise au contreseing du président du Conseil, la dissolution devait être décidée en Conseil des ministres, après avis du président de l'Assemblée nationale21(*).
Du fait de la crise institutionnelle provoquée par la dissolution du 16 mai 1877 comme des contraintes qui enserraient sa mise en oeuvre, le pouvoir de dissolution n'a été, par la suite, mis en oeuvre qu'à une seule reprise sous la Troisième République et la Quatrième République, le 2 décembre 1955. Depuis 1958, il a été fait usage à six reprises de l'article 12 de la Constitution.
L'exercice du pouvoir de dissolution sous la Cinquième République
• le 9 octobre 1962, par le général de Gaulle, en réponse à l'adoption d'une motion de censure ;
• le 30 mai 1968, par le général de Gaulle, en réponse aux événements de mai 1968 ;
• le 22 mai 1981 et le 14 mai 1988, par François Mitterrand, afin d'obtenir une majorité parlementaire en sa faveur à la suite de son élection puis de sa réélection ;
• le 21 avril 1997, par Jacques Chirac, en anticipation des élections législatives prévues l'année suivante ;
• le 9 juin 2024, par Emmanuel Macron, à la suite des résultats des élections européennes de 2024.
c) Les pouvoirs découlant de l'article 13 de la Constitution
(1) Le pouvoir réglementaire du président de la République
Le premier alinéa de l'article 13 de la Constitution prévoit que le Président de la République « signe les ordonnances et les décrets délibérés en conseil des ministres ».
Le pouvoir réglementaire ainsi reconnu au Président de la République constitue une exception à la règle selon laquelle, en vertu de l'article 21, le Premier ministre exerce le pouvoir réglementaire. Les décrets du Président de la République demeurent cependant soumis au contreseing du Premier ministre et, le cas échéant, des ministres compétents.
En dehors des décrets relatifs à l'état de siège (article 36), la Constitution ne détermine pas les décrets qui doivent faire l'objet d'une délibération en conseil des ministres. La délibération en conseil des ministres résulte, le plus souvent, d'une norme supérieure (cf. 1.a).
Le Conseil d'État, dans sa décision d'Assemblée Meyet du 10 septembre 199222(*), a toutefois déduit des dispositions de l'article 13 de la Constitution que tout décret évoqué en conseil des ministres devait être regardé comme un décret délibéré en conseil des ministres et, partant, comme relevant du pouvoir réglementaire du Président de la République, même si aucun texte n'imposait cette délibération. Les dispositions créées ou modifiées par un tel décret ne peuvent plus alors être modifiées que par un décret délibéré en conseil des ministres, sauf à ce que le décret l'ait autorisé23(*).
Cette jurisprudence a été critiquée par la doctrine comme ouvrant la porte à une extension très large, voire incontrôlée, du pouvoir réglementaire du Président de la République dès lors que ce dernier est maître de l'ordre du jour du conseil des ministres et qu'il lui est ainsi loisible d'évoquer des projets de décret pour lesquels aucune norme supérieure n'impose qu'ils soient délibérés en conseil des ministres24(*). En dépit de ces critiques, la jurisprudence Meyet ne s'est pas traduite, à ce jour, par une extension illimitée du pouvoir réglementaire du Président de la République, le nombre de décrets en conseil des ministres demeurant réduit.
(2) Le pouvoir de nomination
Le premier alinéa de l'article 13 de la Constitution consacre la compétence de principe du Président de la République pour les nominations « aux emplois civils et militaires de l'État ».
Cette compétence de principe constitue un retour à ce qui avait cours sous la Troisième République : l'article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 prévoyait ainsi que le Président de la République « nomme à tous les emplois civils et militaires ». Sous la Quatrième République, si le pouvoir de nomination appartenait en principe au président du Conseil (article 47 de la Constitution de 1946), la Constitution réservait au Président de la République la nomination, en conseil des ministres, à certains emplois supérieurs25(*) (article 30) ainsi que la nomination des magistrats du siège (article 84).
Le régime des nominations qui résulte de l'article 13 de la Constitution se caractérise par une certaine complexité. Comme le relevait le comité présidé par le doyen Vedel, « la compétence générale ainsi reconnue au Président a le double défaut d'être largement nominale et de s'exercer en outre dans une certaine confusion », relevant notamment que « l'intervention respective du Président de la République ou du Premier ministre en la matière se fait sur la base de dispositions qui manquent de clarté »26(*). Le comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par Édouard Balladur27(*), a repris à son compte ce constat et proposé la modification des dispositions régissant les pouvoirs de nomination du Président de la République et du Premier ministre28(*).
Si l'article 21 de la Constitution prévoit que le Premier ministre « nomme aux emplois civils et militaires », sa compétence s'exerce à titre subsidiaire, « sous réserve des dispositions de l'article 13 »29(*). Elle ne s'exerce que dans les limites de la délégation consentie par le Président de la République, en application du quatrième alinéa de l'article 1330(*) et des articles 3 et 4 de l'ordonnance n° 58-1136 du 28 novembre 1958 portant loi organique concernant les nominations aux emplois civils et militaires de l'État31(*).
Dans la pratique, les nominations relevant du Président de la République demeurent limitées en nombre et réservées aux emplois supérieurs. Pour les autres corps et cadres d'emplois, pour lesquels la marge de manoeuvre est toutefois réduite, la nomination relève, par l'effet des dispositions précitées, des ministres ou des autorités déconcentrées.
Les prérogatives du Premier ministre en la matière ne sont toutefois pas négligeables : outre les emplois relevant de ses services, il nomme, conjointement avec les ministres ou les autres autorités compétentes, aux emplois de direction de l'État régis par le décret n° 2019-1594 du 31 décembre 201932(*).
Les modalités de nomination par le
Président de la République
en application de l'article
13
Certaines nominations relèvent d'un décret en conseil des ministres.
Il s'agit, en premier lieu, des emplois expressément mentionnés au troisième alinéa de l'article 13 : les conseillers d'État, le grand chancelier de la Légion d'honneur, les ambassadeurs et envoyés extraordinaires, les conseillers maîtres à la Cour des comptes, les préfets, les représentants de l'État dans les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et en Nouvelle-Calédonie, les officiers généraux, les recteurs des académies et les directeurs des administrations centrales.
En relèvent, en second lieu, les emplois déterminés par une loi organique (quatrième alinéa de l'article 13) : l'article 1er de l'ordonnance du 28 novembre 1958 précitée mentionne l'emploi de procureur général près la Cour des comptes, les « emplois de direction dans les établissements publics, les entreprises publiques et les sociétés nationales quand leur importance justifie inscription sur une liste dressée par décret en conseil des ministres » et les emplois pour lesquels cette procédure était, à la date de publication de l'ordonnance, prévue par une disposition législative ou réglementaire particulière.
En dernier lieu, il est pourvu en conseil des ministres à certains emplois lorsque des dispositions législatives ou réglementaires particulières le prévoient, bien que la légalité de telles prescriptions soit douteuse compte tenu des dispositions précitées de l'ordonnance du 28 novembre 1958. Selon le Secrétariat général du Gouvernement, « il est également d'usage, bien qu'aucun texte ne le prévoie explicitement, de pourvoir en conseil des ministres aux emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement »33(*).
Les autres nominations relèvent d'un décret du Président de la République.
Sont notamment concernés les emplois mentionnés à l'article 2 de l'ordonnance du 28 novembre 1958 : les membres du Conseil d'État et de la Cour des comptes ; les magistrats de l'ordre judiciaire ; les professeurs de l'enseignement supérieur ; les officiers des armées de terre, de mer et de l'air ; à leur entrée dans leurs corps respectifs, les membres des corps dont le recrutement est normalement assuré par l'institut national du service public et les ingénieurs des corps techniques dont le recrutement est en partie assuré conformément au tableau de classement de sortie de l'école polytechnique.
Le pouvoir de nomination du Président de la République ne relève pas de ses prérogatives discrétionnaires. Qu'elles aient lieu ou non en conseil des ministres, les nominations sont soumises au contreseing du Premier ministre et des ministres responsables.
De plus, à l'exception des emplois à la décision du Gouvernement, les nominations des fonctionnaires sont encadrées par les règles statutaires qui régissent leurs corps respectifs et celles des magistrats de l'ordre judiciaire par les dispositions qui leur sont propres (article 65 de la Constitution et ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature).
Enfin, depuis la révision constitutionnelle de 2008, les nominations à certains emplois ou fonctions importants « pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation » doivent être précédées d'un avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. La nomination ne peut être prononcée lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Cette procédure concerne une cinquantaine d'emplois énumérés par la loi organique n° 2010-837 du 23 juillet 2010 relative à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.
2. La position de la commission
Conformément au gentlemen's agreement et afin que la discussion en séance publique puisse avoir lieu sur la base du texte déposé par son auteure, le rapporteur a proposé à la commission, qui l'a suivi, de ne pas adopter l'article 1er.
La commission n'a pas adopté l'article 1er.
Article 2
Suppression de la prise de parole du Président de la
République
devant le Parlement réuni en Congrès
L'article 2 de la proposition de loi tend à supprimer le deuxième alinéa de l'article 18 donnant au Président de la République la possibilité de prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès et prévoyant que sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait l'objet d'aucun vote.
La commission n'a pas adopté l'article 2.
1. Le droit en vigueur
Le deuxième alinéa de l'article 18 de la Constitution prévoit que le Président de la République « peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès. Sa déclaration peut donner lieu, hors sa présence, à un débat qui ne fait l'objet d'aucun vote. »
L'introduction de cette faculté à l'occasion de la révision constitutionnelle de 2008 visait, selon les mots du professeur Anne Levade « à rompre avec une anomalie résultant de notre histoire constitutionnelle »34(*).
La Constitution du 4 octobre 1958 a initialement perpétué le principe de l'interdiction de la présence du Président de la République devant les assemblées parlementaires, qui trouve son origine aux débuts de la Troisième République35(*).
Afin de réduire l'influence sur les chambres du Président de la République, Adolphe Thiers, la loi du 13 mars 1873, dite loi « de Broglie », encadra strictement son expression devant celles-ci, dans des conditions que Thiers qualifia de « cérémonial chinois ». À cet encadrement se substitua bientôt une interdiction pure et simple. L'article 6 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 fixa comme forme exclusive de communication entre le Président de la République et le Parlement des messages « qui sont lus à la tribune par un ministre ».
Ces dispositions ont été reprises par la Constitution de 1946 puis par celle de 1958, le premier alinéa de son article 18 prévoyant à l'origine que « Le Président de la République communique avec les deux Assemblées du Parlement par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat »36(*).
Comme le relevait le président Jean-Jacques Hyest : « l'impossibilité pour le Président de la République de s'adresser directement au Parlement a été entendue très strictement au point d'interdire l'accès de l'enceinte des assemblées au chef d'État. Il n'a été dérogé à ce principe qu'avec d'infinies précautions. Ainsi, lorsque M. Valéry Giscard d'Estaing, Président de la République, s'était rendu au Sénat lors du centième anniversaire de l'institution en 1975, la tribune avait été démontée afin de “déparlementariser” symboliquement l'hémicycle du Palais du Luxembourg »37(*).
Relevant qu'une telle interdiction de paraître devant le Parlement procédait d'une « conception étroite de la séparation des pouvoirs »38(*), le comité Balladur a proposé de permettre au Président de la République de « rendre compte de son action devant la représentation nationale ».
Il est notable que cette mesure ait été
conçue par le comité Balladur comme allant dans le sens d'un
renforcement du rôle du Parlement39(*). Dans le même
sens, le président Hyest soulignait que les dispositions
originelles de l'article 18 « participent davantage
à la limitation de pouvoir d'information du Parlement [qu'elles ne
concourent] à préserver ses
prérogatives »40(*).
Pour les opposants à la
révision de 2008, une telle mesure participait au contraire d'une
dérive présidentialiste de la Cinquième République
et d'une marginalisation du Premier ministre41(*).
La possibilité pour le Président de la République de s'exprimer devant le Parlement, qui s'est ajoutée au droit de message prévu au premier alinéa de l'article 18, est néanmoins fortement contrainte42(*).
Son allocution ne peut être prononcée que devant les deux assemblées réunies en Congrès, convoquées à cet effet par un décret du Président de la République non soumis au contreseing. Il se déduit de la rédaction du deuxième alinéa de l'article 18 que la réunion du Congrès ne peut avoir que ce seul objet, le Président de la République ne pouvant intervenir à l'occasion d'une réunion ayant pour objet une révision de la Constitution.
En prévoyant l'absence du Président de la République au cours des débats qui suivent son allocution comme l'absence de vote à l'issue de ces derniers, les dispositions du deuxième alinéa de l'article 18 conservent au Premier ministre le monopole de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement et interdisent toute remise en cause de celle du Président de la République à cette occasion.
La lourdeur de cette procédure explique qu'elle n'a été mise en oeuvre qu'à quatre reprises depuis 2008 :
- le 22 juin 2009, par Nicolas Sarkozy ;
- le 16 novembre 2015, par François Hollande ;
- les 3 juillet 2017 et 10 juillet 2018, par Emmanuel Macron43(*).
2. La position de la commission
La commission a considéré que la suppression du deuxième alinéa de l'article 18 de la Constitution n'était ni opportune ni susceptible de rééquilibrer les rapports entre le Président de la République et le Premier ministre - à supposer même qu'un tel rééquilibrage doive être poursuivi.
Comme le relève le professeur Anne Levade, « la proposition d'abroger le deuxième alinéa de l'article 18 de la Constitution a des allures de symbole et fait fi de l'intention autant que de la réalité du dispositif qui a été introduit par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 »44(*). Pour Arnaud Teyssier, « supprimer cette faculté ne sert à rien, dès lors qu'elle n'a pas donné au Président de la République une puissance institutionnelle nouvelle »45(*).
Conformément au gentlemen's agreement et afin que la discussion en séance publique puisse porter sur le texte déposé par son auteure, le rapporteur a proposé à la commission, qui l'a suivi, de ne pas adopter l'article 2.
La commission n'a pas adopté l'article 2.
Article 3
Attribution au Premier ministre du pouvoir de
dissoudre
l'Assemblée nationale
En coordination avec son article 1er qui abroge l'article 12 de la Constitution, l'article 3 de la proposition de loi transfère au Premier ministre le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale.
Le rapporteur estime qu'un tel transfert n'est nullement nécessaire à la consécration de la nature parlementaire de la Cinquième République et qu'il aurait pour effet de priver le Président de la République d'un outil essentiel dans l'exercice de son rôle d'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
La commission n'a pas adopté cet article.
1. Le droit en vigueur
Il est renvoyé au commentaire de l'article 1er de la proposition de loi pour l'analyse des dispositions en vigueur de l'article 12 de la Constitution qui confient au Président de la République le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale.
2. Le dispositif proposé : le transfert au Premier ministre du pouvoir de dissolution
L'article 3 de la proposition de loi complète l'article 20, qui pose le principe de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement, par quatre alinéas visant à transférer au Premier ministre le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale. Ces quatre alinéas sont la reprise, moyennant le changement du titulaire de la prérogative en cause, des dispositions de l'article 12 de la Constitution. Les délais d'organisation des élections législatives et de mise en place de la nouvelle Assemblée sont donc maintenus, de même que l'interdiction de prononcer une dissolution dans l'année qui suit l'organisation des élections législatives.
3. La position de la commission : un transfert qui ne peut qu'ajouter au risque de blocage politique
Le pouvoir de dissolution est un outil déterminant dans l'exercice par le Président de la République de son rôle d'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics. En appelant le peuple à trancher un conflit entre le Gouvernement et l'Assemblée nationale ou entre lui et cette dernière46(*), il est un instrument démocratique de résolution d'une crise politique. Retirer ce pouvoir discrétionnaire au Président de la République est donc, selon le rapporteur, incompatible avec l'esprit de l'article 5 de la Constitution. Pour reprendre les termes de Michel Debré dans son discours du 27 août 1958 devant le Conseil d'État, la dissolution « est l'instrument de la stabilité gouvernementale. Elle peut être la récompense d'un Gouvernement qui paraît avoir réussi, la sanction d'un Gouvernement qui paraît avoir échoué. Elle permet entre le chef de l'État et la nation un bref dialogue qui peut régler un conflit ou faire entendre la voix du peuple à une heure décisive ».
Le rapporteur rappelle, par ailleurs, que le pouvoir de dissolution est censé exercer, sans pour autant être mis en oeuvre, un effet dissuasif à l'endroit des députés, a fortiori dans le cadre d'un scrutin législatif majoritaire qui les conduit nécessairement à tenir compte de leurs chances de réélection en cas d'organisation, dans un temps contraint, de nouvelles élections législatives. Comme le relèvent Guy Carcassonne et Marc Guillaume dans leur édition commentée de La Constitution, « [...] l'importance du droit de dissolution ne tient pas seulement à ses utilisations. Elle tient avant tout à la menace qu'en permanence il fait peser sur les députés. Avec le scrutin majoritaire, tout député déteste la dissolution qui, au mieux, lui coûte le temps et l'argent de la campagne et, au pis, peut lui faire perdre son siège [...]. Cette crainte révérencielle est gage de sagesse [...] »47(*).
Or cet effet dissuasif n'aurait assurément pas la même portée dans l'hypothèse où le pouvoir de dissolution serait détenu par le Premier ministre qui, lui-même, se trouve fragilisé par la possibilité que les députés le renversent par l'adoption d'une motion de censure. La prime serait en réalité à celui qui « tire » le premier, dès lors que le Premier ministre ne peut, son Gouvernement une fois renversé, faire usage de la dissolution pour répliquer à une censure. La question se pose de savoir si un Premier ministre nouvellement nommé par le Président de la République après une précédente censure peut, avant d'obtenir la confiance de l'Assemblée nationale comme l'exige la proposition de loi, prononcer la dissolution de la chambre basse. Une autre solution aurait pu consister à s'inspirer de l'exemple espagnol où la dissolution revêt un caractère automatique lorsqu'au terme de deux mois, aucune majorité ne s'est dégagée pour former un nouveau gouvernement.
Enfin, historiquement, si le chef de l'État était déjà titulaire du pouvoir de dissolution sous les Troisième et Quatrième Républiques, c'est la Cinquième République qui en a fait un pouvoir discrétionnaire, en se bornant à le soumettre à des consultations préalables des hautes autorités de l'État sans que celles-ci puissent lier la décision du Président de la République.
De l'avis de plusieurs universitaires et personnalités entendus par le rapporteur, le transfert du pouvoir de dissolution au Premier ministre n'est non seulement pas nécessaire à la consécration de la nature parlementaire de notre régime mais n'est pas davantage indispensable à un rééquilibrage du pouvoir exécutif en faveur du Premier ministre. Nombreux sont les exemples de pays européens dans lesquels le chef de l'État détient le pouvoir de dissolution, celui-ci étant toutefois subordonné au contreseing du Premier ministre ou à un accord du Gouvernement - sauf en Autriche, où ce pouvoir reste discrétionnaire.
Si l'intention des auteurs de la proposition de loi était donc de limiter les pouvoirs discrétionnaires du Président de la République, d'autres voies auraient pu être envisagées, comme l'encadrement de son droit de dissolution par des conditions de droit, telles qu'une proposition préalable du Premier ministre, le cas échéant, après vote du Gouvernement, ou des circonstances factuelles, telles que la succession de plusieurs crises gouvernementales dans un délai déterminé.
Aux yeux du rapporteur, ni l'objectif des auteurs de la proposition de loi, ni les moyens qu'ils envisagent pour y parvenir ne paraissent opportuns. Toutefois, conformément au gentlemen's agreement, il a proposé à la commission, qui l'a suivi, de se borner à ne pas adopter l'article 3 afin de permettre à la discussion en séance publique de porter sur le texte d'origine des auteurs de la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté l'article 3.
Article 4
Extension des pouvoirs du Premier ministre en matière
réglementaire, de nomination et de présidence du conseil des
ministres
L'article 4 tend à confier au Premier ministre la présidence du conseil des ministres et précise que celui-ci se tient sur le lieu d'exercice de ses fonctions.
Il attribue également au Premier ministre, en conséquence de l'abrogation de l'article 13 de la Constitution proposée par l'article 1er de la proposition de loi constitutionnelle, l'intégralité de l'exercice du pouvoir réglementaire et du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires.
La commission n'a pas adopté l'article 4.
1. Le droit en vigueur
Il est renvoyé au commentaire de l'article 1er de la proposition de loi pour l'analyse des dispositions en vigueur des articles 9 et 13 de la Constitution.
2. La proposition de loi constitutionnelle
L'article 4 propose plusieurs modifications de l'article 21 de la Constitution, qui a trait aux prérogatives du Premier ministre.
Le 1° ajoute, au début de l'article 21, un nouvel alinéa conférant au Premier ministre la présidence du conseil des ministres. Cet alinéa précise également que le conseil des ministres « se tient sur le lieu d'exercice de ses prérogatives ».
Il laisse toutefois subsister le dernier alinéa de cet article qui permet au Premier ministre, à titre exceptionnel, de suppléer le Président de la République pour la présidence d'un conseil des ministres.
Le 2° modifie également le premier alinéa de l'article 21 pour confier au Premier ministre le monopole de l'exercice du pouvoir réglementaire et des nominations aux emplois civils et militaires.
Rédaction envisagée pour l'article 21 de la Constitution
« Le Premier ministre préside le Conseil des ministres qui se tient sur le lieu d'exercice de ses prérogatives.
« Le Premier ministre Il dirige l'action du Gouvernement. Il est responsable de la Défense nationale. Il assure l'exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l'article 13,Il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires.
« Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
« Il supplée, le cas échéant, le Président de la République dans la présidence des conseils et comités prévus à l'article 15.
« Il peut, à titre exceptionnel, le suppléer pour la présidence d'un Conseil des ministres en vertu d'une délégation expresse et pour un ordre du jour déterminé. »
En l'état de la proposition de loi constitutionnelle, les nominations prononcées par le Président de la République, outre celles du Premier ministre et des membres du gouvernement (article 8), se réduiraient à celles directement prévues par la Constitution : membres et président du Conseil constitutionnel (article 56), membres du Conseil supérieur de la magistrature (article 65), Défenseur des droits (article 71-1) et, possiblement, à celles prévues par le statut de la magistrature, dès lors que le Président de la République demeurerait, en vertu de l'article 64, le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.
3. La position de la commission
Le rapporteur relève que les modifications proposées aboutiraient à un bouleversement des équilibres au sein du pouvoir exécutif.
Ôter au Président de la République la présidence du conseil des ministres comme son pouvoir de nomination constituerait une rupture avec la tradition constitutionnelle française. Les attributions du Président de la République seraient alors moindres que sous les Troisième et Quatrième Républiques, où il présidait le conseil des ministres et disposait d'un pouvoir de nomination (cf. commentaire sous l'article 1er).
Plus largement, comme le relevait le professeur Anne Levade, retirer au Président de la République son pouvoir de nomination constituerait, plus largement, « une rupture avec la tradition des régimes parlementaires dans lesquels les chefs de l'État - y compris ceux dotés des compétences les moins importantes - disposent toujours d'une compétence résiduelle de nomination »48(*).
Le rapporteur souligne qu'une telle amputation des prérogatives du Président de la République empêcherait ce dernier d'exercer les missions essentielles qui lui sont conférées par la Constitution, et que la proposition de loi constitutionnelle ne remet pas en cause.
Sauf à considérer ces attributions comme
purement honorifiques, il est ainsi permis de s'interroger sur la
manière dont le Président de la République pourrait
alors veiller au respect de la Constitution,
assurer « par son arbitrage, le fonctionnement
régulier des pouvoirs publics ainsi que
la continuité de
l'État », garantir l'indépendance nationale,
l'intégrité du territoire et le respect des traités
(article 5), être le chef des armées (article 15) et
garantir l'indépendance de l'autorité judiciaire (article
64)49(*).
Au surplus, le rapporteur relève que la précision qu'il est proposé d'ajouter au sujet du lieu de réunion du conseil des ministres paraît superfétatoire. Le professeur Jean-Philippe Derosier a rappelé que « l'exercice d'une telle compétence se fait rarement ratione loci »50(*). Or, s'il se réunit habituellement au palais de l'Élysée, le conseil des ministres peut être réuni en tout lieu, voire à distance (cf. commentaire sous l'article 1er).
Aux yeux du rapporteur, ni l'objectif des auteurs de la
proposition de loi, ni les moyens qu'ils envisagent pour y parvenir ne
paraissent opportuns. Conformément au gentlemen's agreement, il
a proposé à la commission,
qui l'a suivi, de se borner
à ne pas adopter l'article 4 afin de permettre à
la discussion en séance publique de porter sur le texte d'origine
des auteurs de la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté l'article 4.
Article 5
Attribution au Premier ministre du pouvoir de signer les
ordonnances et décrets délibérés en conseil des
ministres et de nommer aux emplois civils et militaires de l'État
En coordination avec son article 1er qui abroge l'article 13 de la Constitution, l'article 5 de la proposition de loi transfère au Premier ministre le soin de signer les ordonnances et décrets délibérés en conseil des ministres et de nommer aux plus hauts emplois civils et militaires de l'État.
Le rapporteur estime que les pouvoirs que le Président de la République tire de l'article 13 de la Constitution consubstantiels à son rôle de chef des armées et d'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
La commission n'a pas adopté cet article.
1. Le droit en vigueur
Il est renvoyé au commentaire de l'article 1er de la proposition de loi pour l'analyse des dispositions en vigueur de l'article 13 de la Constitution qui confient au Président de la République le pouvoir de signer les ordonnances et décrets délibérés en conseil des ministres et de nommer aux plus hautes fonctions civiles et militaires de l'État.
2. Le dispositif proposé : le transfert au Premier ministre des prérogatives du Président de la République prévues actuellement à l'article 13 de la Constitution
En coordination avec l'article 1er de la proposition de loi abrogeant l'article 13 de la Constitution, l'article 5 du texte introduit dans la Constitution un nouvel article 20-1 prévoyant que les ordonnances et décrets en conseil des ministres - il n'est pas précisé qu'il s'agit de ceux « délibérés » en conseil des ministres - sont signés par le Premier ministre et que celui nomme aux emplois civils et militaires de l'État. Répliquant les dispositions de l'article 13 de la Constitution, moyennant l'attribution au Premier ministre des prérogatives en cause, le nouvel article 20-1 envisagé maintient la procédure d'audition des personnalités nommées par le Président de la République par les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat avec la possibilité que ces nominations ne puissent aboutir si l'addition des votes négatifs représente, au sein des deux commissions compétentes, au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés.
3. La position de la commission : des compétences présidentielles qui n'ont jamais fait obstacle à ce que le Gouvernement puisse mettre en oeuvre la politique qu'il détermine
La faculté pour le Président de la République de refuser de signer des ordonnances délibérées en conseil des ministres n'a pas été remise en cause depuis l'opposition manifestée par François Mitterrand en 1986 à ce qu'il soit procédé par cette voie à des privatisations d'entreprises nationalisées avant 1981 ainsi qu'au redécoupage des circonscriptions législatives. S'il tend à remettre en cause une autorisation accordée souverainement au Gouvernement par le Parlement pour légiférer dans des délais encadrés et un domaine circonscrit, l'exercice de cette faculté n'a eu, dans les faits, que pour effet de retarder l'adoption des mesures envisagées en contraignant le Gouvernement à privilégier la voie législative.
Le rapporteur souligne que le pouvoir d'appréciation du Président de la République sur l'opportunité de signer une ordonnance n'est, du reste, pas sans vertu : on se souviendra de l'épisode italien au cours duquel le président Giorgio Napolitano avait refusé de signer l'ordonnance présentée par le président du Conseil Silvio Berlusconi, destinée à permettre à ce dernier d'échapper aux poursuites judiciaires engagées contre lui.
Quant à un refus présidentiel de signer un décret délibéré en conseil des ministres, il apparaît d'autant plus improbable que, s'il s'agit d'un décret d'application de la loi - et c'est très majoritairement le cas -, un tel refus, en faisant obstacle à la mise en oeuvre de la volonté générale exprimée par le Parlement ou directement par le peuple, poserait en définitive la question de savoir s'il y a lieu d'y voir un manquement du chef de l'État à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat au sens de l'article 68 de la Constitution.
Par ailleurs, le Gouvernement dispose certes de l'administration et de la force armée en application de l'article 20 de la Constitution, ce qui pourrait justifier de confier au Premier ministre le soin de désigner les titulaires des plus hautes fonctions de l'appareil administratif et militaire.
Toutefois, la proposition de loi constitutionnelle laisse intact l'article 15 de la Constitution qui charge le Président de la République, en sa qualité de chef des armées, de présider les conseils et comités supérieurs de la défense nationale, de même que l'article 5 qui en fait le garant de l'indépendance nationale et de l'intégrité du territoire : alors qu'il a le pouvoir de décider du « feu nucléaire », il peut paraître incongru qu'il soit privé de la possibilité de désigner les titulaires des plus hautes fonctions de l'armée.
Quant au plan diplomatique, l'article 14 de la Constitution confie au Président de la République le pouvoir d'accréditer tant les ambassadeurs de la France auprès des puissances étrangères que les ambassadeurs étrangers en France : il semble dès lors cohérent qu'il puisse décider de la nomination des ambassadeurs de la France à l'étranger.
Enfin, le rapporteur rappelle, d'une part, que le pouvoir de nomination du Président de la République ne concerne que le périmètre circonscrit de l'article 13 et des lois organiques prises pour son application : l'article 21 attribue ainsi au Premier ministre l'ensemble des nominations aux emplois civils et militaires ne relevant pas de ce périmètre. D'autre part, tous les décrets de nomination du Président de la République, que ceux-ci soient délibérés en conseil des ministres ou pas, doivent être contresignés, en application de l'article 19 de la Constitution, par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables, seuls ces contresignataires étant responsables.
Mettre fin au pouvoir du Président de la République constituerait, en outre, une rupture avec la tradition constitutionnelle française, l'article 30 de la Constitution de la Quatrième République ayant chargé, par exemple, le chef de l'État de nommer les plus hauts fonctionnaires de l'État. Ajouté à la perte de la présidence du conseil des ministres, le retrait d'un tel pouvoir achèverait de mettre le Président de la République à l'écart des rouages essentiels de l'État, en contradiction avec sa mission d'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
En tout état de cause, confier le pouvoir de nomination aux plus hautes fonctions de l'État au Premier ministre ne saurait constituer un moyen crédible de garantir la neutralité des plus hauts responsables du service public, le chef du Gouvernement ne pouvant sérieusement être regardé comme mieux placé que le Président de la République pour échapper à l'influence des partis politiques et au risque du « spoils system ».
Aux yeux du rapporteur, ni l'objectif des auteurs de la proposition de loi, ni les moyens qu'ils envisagent pour y parvenir ne paraissent opportuns. Toutefois, conformément au gentlemen's agreement, il a proposé à la commission, qui l'a suivi, de se borner à ne pas adopter l'article 5 afin de permettre à la discussion en séance publique de porter sur le texte d'origine des auteurs de la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté l'article 5.
Article 6
Engagement de la responsabilité du Gouvernement devant
l'Assemblée nationale après chaque nouvelle nomination d'un
Premier ministre
L'article 6 de la proposition de loi systématise l'engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale après chaque nomination d'un nouveau Premier ministre.
En remettant en cause le principe de la confiance présumée de l'Assemblée nationale à l'égard d'un Gouvernement nouvellement nommé, le rapporteur estime que la proposition de loi est de nature à accroître le risque d'instabilité gouvernementale qu'elle entend pourtant juguler. Il rappelle qu'en tout état de cause, l'article 49 de la Constitution, par le mécanisme de la motion de censure, offre déjà la possibilité aux députés de dénier leur confiance au Gouvernement.
La commission n'a pas adopté cet article.
1. Le droit en vigueur
L'article 49 de la Constitution est le pendant de son article 20 qui pose le principe de la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement. Il organise les conditions de l'engagement de cette responsabilité, l'article 50 prévoyant qu'en cas de refus de la confiance demandée à l'Assemblée ou d'adoption par celle-ci d'une motion de censure, le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission du Gouvernement.
Instrument essentiel du parlementarisme rationalisé, l'article 49 comporte quatre alinéas :
- le 1er alinéa prévoit le mécanisme dit de la question de confiance : ce mécanisme est laissé à la main du Premier ministre qui peut décider, après délibération en conseil des ministres, d'engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale. En faisant de la question de confiance une simple faculté à la discrétion du Premier ministre, la Constitution de la Cinquième République instaure un principe de confiance présumée du Parlement ;
- le 2e alinéa permet, en contrepartie, à au moins un dixième des députés de déposer une motion de censure contre le Gouvernement, cette motion devant, pour être adoptée, recueillir un nombre de votes favorables - les abstentions ne sont pas comptabilisées - supérieur au nombre de membres composant l'Assemblée nationale ;
- le 3e alinéa, plus communément appelé le « 49.3 », institue le mécanisme de l'engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, ainsi que sur le vote d'un autre projet ou proposition de loi par session. L'engagement de cette procédure est décidé en conseil des ministres et permet de considérer le texte comme adopté sauf si une motion de censure, déposée dans les 24 heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues au 2e alinéa de l'article 49 ;
- le 4e alinéa prévoit que le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale.
2. Le dispositif proposé : la systématisation de la question de confiance
L'article 6 de la proposition de loi tend :
- d'une part, à contraindre le Premier ministre, après sa nomination, à engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale, mettant ainsi fin à l'idée d'une confiance présumée de cette dernière ;
- d'autre part, à permettre au Premier ministre d'engager à nouveau cette responsabilité à tout moment au cours de ses fonctions. Il est à noter que la proposition de la loi ne conditionne pas l'exercice de cette faculté à une délibération préalable du conseil des ministres, comme c'est pourtant le cas aujourd'hui.
3. La position de la commission : une quasi-procédure d'investiture inopportune
Dans son discours du 27 août 1958 devant le Conseil d'État, Michel Debré avait rappelé que « la question de confiance est l'arme du Gouvernement, et de lui seul ». Le système rationalisé prévu par l'actuel article 49 de la Constitution fait peser sur les députés la charge d'apporter la preuve qu'une majorité d'entre eux est opposée au Gouvernement. Il a été précisément conçu pour permettre au pays d'être gouverné même en l'absence d'une majorité absolue en soutien du Gouvernement au sein de l'Assemblée nationale.
Si, en instituant une quasi-procédure d'investiture du Gouvernement - qui était à l'oeuvre sous la Quatrième République -, la proposition de loi entend ressourcer sa légitimité au Parlement, elle tend à soumettre le pouvoir de nomination que le Président de la République tient de l'article 8 à une procédure d'approbation de nature politique. Elle aurait pour effet de rapprocher la désignation du Gouvernement de la procédure d'investiture organisée par l'article 63 de la loi fondamentale de la République fédérale d'Allemagne, selon laquelle le chancelier fédéral est élu par le Bundestag sur proposition du Président fédéral.
Cette procédure d'investiture apparaît, au
demeurant, redondante avec la possibilité,
déjà prévue par le deuxième alinéa de
l'article 49 de la Constitution, pour une majorité de
députés de renverser tout Gouvernement nouvellement
nommé : on notera, à cet égard, que,
depuis
l'été 2024, chaque déclaration de
politique générale des gouvernements qui se sont
succédé s'est accompagnée du dépôt d'une ou
plusieurs motions de censure et qu'aucune n'a été
adoptée.
Le rapporteur observe que, bien qu'animée par la volonté de résoudre la situation de blocage politique actuelle, la proposition de loi ne s'aventure pas à introduire à l'article 49 de la Constitution la motion dite de défiance constructive, qui impliquerait que, pour renverser le Gouvernement, une majorité de députés devrait être contrainte de s'accorder sur la désignation d'un nouveau Premier ministre. Eu égard à la fragmentation de l'Assemblée nationale en trois blocs qui se refusent a priori à gouverner ensemble, certains commentateurs pensent qu'un tel mécanisme aurait fait obstacle au renversement du gouvernement de Michel Barnier à la fin de l'année 2024.
Toutefois, ce mécanisme de défiance constructive, outre qu'il est peu adapté à une culture politique française peu encline aux grands accords de coalition sur le modèle allemand, conduirait à instituer une forme de pouvoir de nomination du Premier ministre concurrent de celui que le Président de la République tient de l'article 8 de la Constitution.
En définitive, la proposition de loi pourrait conduire à une situation potentiellement inextricable dans laquelle le pays ne pourrait disposer d'un Gouvernement, en l'absence de majorité claire émergeant de l'Assemblée nationale prête à l'investir et en l'absence de mécanisme de défiance constructive garantissant la désignation d'un Premier ministre alternatif assuré du soutien d'une majorité parlementaire.
Aux yeux du rapporteur, ni l'objectif des auteurs de la proposition de loi, ni les moyens qu'ils envisagent pour y parvenir ne paraissent opportuns. Toutefois, conformément au gentlemen's agreement, il a proposé à la commission, qui l'a suivi, de se borner à ne pas adopter l'article 6 afin de permettre à la discussion en séance publique de porter sur le texte d'origine des auteurs de la proposition de loi.
La commission n'a pas adopté l'article 6.
* 7 Guy Carcassonne et Marc Guillaume, La Constitution (introduite et commentée), Éditions du Seuil, collection Points, 2025, p. 94.
* 8 Cet article 32 comportait une seconde phrase aux termes de laquelle : « Il fait établir et conserve les procès-verbaux des séances ».
* 9 Selon la professeure Marie-Anne Cohendet : « La présidence du Conseil des ministres n'a pas été la cause première du système présidentialiste. La pratique de l'article 9 fut d'abord une conséquence du déséquilibre institutionnel dont le coeur est le droit de dissolution. Mais en étant un des instruments majeurs de la confiscation du pouvoir gouvernemental par le président, elle participa au renforcement de la puissance présidentielle et des habitus présidentialistes qui favorisent à leur tour la suprématie présidentielle »10, « Commentaire de l'article 9 de la Constitution », in F. Luchaire, G. Conac et X. Prétot (dir.), La Constitution de la Ve République, Economica, 2009, p. 386.
* 11 Jean-Marc Sauvé, « Le conseil des ministres », in Constitution et pouvoirs, mélanges en l'honneur de Jean Gicquel, Montchrestien, 2008, p. 500.
* 12 Plus rarement, l'intervention du conseil des ministres peut également procéder d'un texte réglementaire : en vertu de l'article 1er du décret n° 59-178 du 22 janvier 1959 relatif aux attributions des ministres, celles-ci sont fixées par décrets délibérés en conseil des ministres.
* 13 Fiche 4.2.1, p. 3, version du 28 novembre 2025.
* 14 Guy Carcassonne et Marc Guillaume, La Constitution (introduite et commentée), Éditions du Seuil, collection Points, 2025, p. 143-144 : « Les présidents n'en ont fait usage, à ce jour, que pour des raisons de santé (cinq fois en 1964, 1973, 1992, 1994 et 2005) ou, une fois seulement, en raison d'un long déplacement à l'étranger (en 1964 lors du voyage du général de Gaulle en Amérique latine) ».
* 15 Jean-Marc Sauvé (op. cit., p. 530) précise qu'en situation de cohabitation, la fixation de l'ordre du jour « repose sur un accord entre le Président de la République, qui décide, et le Premier ministre, qui propose. Elle ne peut donc être unilatérale, ni d'un côté, ni de l'autre, puisqu'elle constitue une compétence partagée. »
* 16 Les professeurs Bertrand Mathieu et Michel Verpeaux répondent positivement à cette question (« Corse : le Président de la République avait le droit de ne pas inscrire le projet à l'ordre du jour du Conseil des ministres », Recueil Dalloz, 2001, p. 1107), à l'inverse de la professeure Marie-Anne Cohendet (« Corse : Jacques Chirac n'avait pas le droit », Le Monde, 20 février 2001). Dans sa réponse au questionnaire, le professeur Anne Levade était d'avis que « s'il décide de l'ordre du jour du conseil des ministres qu'il préside, le Président de la République ne peut, à cette occasion, exercer un droit de veto qui serait assurément une violation de la Constitution et, en particulier, de l'article 5 [...] ». Jean-Marc Sauvé juge que si le Président de la République « est fondé à vérifier que les textes et délibérations proposées pour le Conseil des ministres ne contreviennent pas à ses pouvoirs ni aux principes qu'il a pour mission de faire respecter », toutefois « la capacité du chef de l'État de brider l'initiative des lois que l'article 39 reconnaît au Premier ministre est extrêmement limitée [...]. Un veto présidentiel est d'autant moins envisageable que le droit d'initiative législative du Premier ministre s'exerce, après délibération du Conseil des ministres, par la voie d'un décret de dépôt signé par le Premier ministre [...] » (op. cit. p. 531).
* 17 Sous la présidence de Valéry Giscard d'Estaing, le conseil des ministres s'est réuni en province à plusieurs reprises, notamment à Lyon (1974), Évry (1975) et Lille (1986). Il en a été de même sous la présidence de Nicolas Sarkozy, avec des réunions à Strasbourg et Ajaccio (2007).
* 18 Le Premier ministre soulignait également qu'« il est fait recours à un dispositif de visioconférence, porté par un système sécurisé de niveau confidentiel défense, conçu et opéré par l'État, qui permet une parfaite qualité et confidentialité des échanges » (réponse à la question d'actualité au gouvernement n° 1793G, JO Sénat du 15 avril 2021, p. 3193).
* 19 Le décret du Président de la République prononçant la dissolution de l'Assemblée nationale est un acte de Gouvernement, dont il n'appartient pas au juge administratif de connaître (CE, 20 février 1989, Allain, n° 98538, Rec.). Si le Conseil constitutionnel juge qu'aucune disposition de la Constitution ne lui donne compétence pour statuer sur une demande d'annulation d'un tel décret (décisions n° 88-4 ELEC du 5 juin 1988 et n° 88-1040/1054 AN du 13 juillet 1988), il examine les recours formés contre le décret convoquant les électeurs après la dissolution de l'Assemblée nationale (décisions n° 88-1 ELEC du 11 juin 1981 et n° 2024-32/33/34/35/36/37/38/39/40/41 ELEC du 20 juin 2024).
* 20 L'absence de contreseing a pu susciter de nombreux débats devant le Comité consultatif constitutionnel : voir à ce sujet le commentaire de l'article 12 de Pierre Avril dans La Constitution de la Ve République, préc., p. 476 et suivantes.
* 21 L'article 51 de la Constitution du 4 novembre 1848 interdisait expressément la dissolution de l'Assemblée nationale par le Président de la République, son article 68 qualifiant une telle mesure de « crime de haute trahison » par lequel le président « est déchu de ses fonctions ; les citoyens sont tenus de lui refuser obéissance ; le pouvoir exécutif passe de plein droit à l'Assemblée nationale ». Ces dispositions n'ont pas suffi à empêcher la dissolution de l'Assemblée nationale, le 2 décembre 1851.
* 22 CE, Assemblée, 10 septembre 1992, Meyet, n° 130376, au Recueil.
* 23 Cette « démeyétisation » peut être expresse (CE, 9 septembre 1996, Collas, au Recueil) ou résulter de choix de codification (CE, 5 février 2024, Association des centres de lavage indépendants, n° 470962, aux Tables).
* 24 Olivier Gohin, L'évolution de la jurisprudence Meyet de 1992 sur le pouvoir réglementaire du Président de la République, Recueil Dalloz, 1997, n° 11 du 13 mars 1997, p. 129 ; Guy Carcassonne et Marc Guillaume, op. cit, p. 116 et 117.
* 25 Il s'agit des conseillers d'État, du grand chancelier de la Légion d'honneur, des ambassadeurs et des envoyés extraordinaires, des membres du Conseil supérieur et du Comité de la défense nationale, des recteurs des universités, des préfets, des directeurs des administrations centrales, des officiers généraux et des représentants du Gouvernement dans les territoires d'outre-mer.
* 26 Rapport remis au Président de la République le 15 février 1993 par le comité consultatif pour la révision de la Constitution, Paris, La Documentation française, 1993, page 13.
* 27 « Une Ve République plus démocratique », rapport du comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, octobre 2007.
* 28 Les propositions du comité étaient les suivantes : « laisser au président de la République le soin de nommer aux emplois militaires, sous réserve d'une délégation de ce pouvoir au Premier ministre dans des conditions plus claires prévues par une loi ; distinguer, s'agissant des nominations aux emplois civils, entre celles délibérées en Conseil des ministres et les autres, les premières étant fixées par la Constitution ou par la loi, afin que le Président de la République ne puisse en modifier la liste par le simple jeu de la fixation de l'ordre du jour du Conseil des ministres comme cela a été le cas dans le passé ; conférer au Premier ministre le soin de procéder aux nominations autres que celles délibérées en Conseil des ministres, sauf si la loi en dispose autrement » (ibid., p. 16).
* 29 Au regard des termes de cet article, le Conseil d'État a jugé que les dispositions du statut d'un établissement public renvoyant, pour la nomination de son directeur, à un décret devaient s'interpréter comme réservant cette compétence au Président de la République (CE, 20 décembre 2006, n° 278159, T.)
* 30 Aux termes de cet alinéa : « Une loi organique détermine les autres emplois auxquels il est pourvu en conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du Président de la République peut être par lui délégué pour être exercé en son nom. »
* 31 Aux termes de cet article 3 : « L'exercice du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires de l'État autres que ceux prévus à l'article 13 (par. 3) de la Constitution et aux articles 1er et 2 ci-dessus peut être délégué au Premier ministre par décret du Président de la République en vertu des articles 13 (par. 4) et 21 (par. 1er) de la Constitution. » Dans la pratique, les délégations opérées sur ce fondement sont rares. En revanche, l'article 4 de cette ordonnance autorise, de manière très large, la déconcentration du pouvoir de nomination, par la voie législative ou réglementaire, aux ministres ou aux « autorités subordonnées ».
* 32 Décret n° 2019-1594 du 31 décembre 2019 relatif aux emplois de direction de l'État.
* 33 Guide de légistique, fiche 4.2.1., p. 3.
* 34 Réponse au questionnaire adressé par le rapporteur.
* 35 Sur le modèle du discours sur l'état de l'Union du président des États-Unis, l'article 52 de la Constitution de la Deuxième République faisait obligation au Président de la République, de présenter chaque année devant l'Assemblée nationale, par un message, « l'exposé de l'état général des affaires de la République ».
* 36 Sous la Cinquième République, le droit de message est un pouvoir propre du Président de la République, qui n'est pas soumis au contreseing.
* 37 Rapport n° 387 (2007-2008) sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois du Sénat, juin 2008, p. 85.
* 38 Guy Carcassonne (op. cit., p. 122) la qualifie de « surannée », le président Hyest, dans son rapport précité, d'« anachronique ». Dans sa réponse au questionnaire adressé par le rapporteur, le professeur Anne Levade relève en outre que cette pratique conduit « à une bizarrerie : alors qu'aucun État ayant opté pour le régime parlementaire n'interdit à son chef de l'État - qu'il soit un monarque ou un président - de s'exprimer devant les assemblées, le Président de la République française était le seul chef d'État qui ne pouvait pas s'exprimer devant le Parlement français puisque cette possibilité était offerte à un chef de l'État étranger. »
* 39 Rapport du comité « Balladur », op. cit., p. 14.
* 40 Rapport n° 387 de M. Jean-Jacques Hyest, préc. p. 86.
* 41 Pour Bernard Frimat, sénateur : « Le droit de s'adresser au Congrès participe de l'"omniprésidence". Il réduit à un simple exercice formel la déclaration de politique générale du Premier ministre. J'ai l'intime conviction que cette prise de parole devant un Congrès muet est la raison essentielle pour laquelle cette révision a été engagée. Dans le lieu le plus illustre de la monarchie, nous verrons peut-être, selon les termes de Robert Badinter, "la monocratie triomphante en majesté à Versailles" », compte rendu intégral de la séance du Congrès du Parlement du 21 juillet 2008, p. 7.
* 42 Le président Hyest soulignait que « les exigences matérielles liées à la réunion du Congrès, la solennité du cadre devraient inciter le chef de l'État à ne recourir à cette procédure que de manière exceptionnelle », Rapport n° 387, préc.
* 43 Ce dernier s'était engagé, alors qu'il était candidat, à venir rendre compte de son action chaque année devant le Parlement réuni en Congrès.
* 44 Réponse au questionnaire adressé par le rapporteur.
* 45 Audition du 3 février 2026.
* 46 Comme à la suite du renversement en 1962 du Gouvernement de Georges Pompidou par l'Assemblée nationale, en réaction à la mise en place, souhaitée par le Président de la République, de l'élection au suffrage universel direct du chef de l'État.
* 47 Guy Carcassonne et Marc Guillaume, La Constitution (introduite et commentée), 2025, Éditions du Seuil, p. 113.
* 48 Réponse au questionnaire adressé par le rapporteur.
* 49 Olivier Rouquan soulignait ainsi, dans sa réponse au questionnaire adressé par le rapporteur, que ces modifications revenaient à priver « en partie le Président de la République de la possibilité d'exercer son rôle d'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics et de la continuité de l'État, voire son rôle de garant de l'autonomie nationale ». Dans le même sens, le professeur Anne Levade était d'avis qu'« il ne semble pas possible d'imaginer que le Président de la République ne nomme pas les ambassadeurs alors que, symétriquement, c'est à lui que les ambassadeurs étrangers présentent leurs lettres de créance ».
* 50 Audition du 3 février 2026. Dans sa réponse au questionnaire adressé par le rapporteur, le professeur Anne Levade qualifiait cette formule d'« assurément peu claire en même temps que très inhabituelle puisque jamais une constitution ne fixe le lieu où se déroule le Conseil des ministres afin de ne pas empêcher qu'il se tienne si les circonstances interdisaient qu'il se déroule à sa localisation habituelle ».