EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi constitutionnelle visant à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement, présentée par Mme Cécile Cukierman et plusieurs de ses collègues.
Mme Cécile Cukierman, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. - Ce texte n'a pas vocation à régler la crise politique et institutionnelle que traverse notre pays depuis des années. Cependant, il nous importe de contribuer à apporter des ajustements à une Constitution qui, depuis 1958, a évolué.
Dès 1958, s'est posée la question de la dyarchie au sommet de l'exécutif formée par le Président de la République et le Premier ministre, aux contours difficilement appréhendables par nos concitoyens. L'élection du Président de la République au suffrage universel direct en 1962 a été de nature à enclencher un virage vers un régime présidentiel, qui s'est accentué au fil des années. Jusqu'à dernièrement, le Premier ministre pouvait s'appuyer, y compris en période de cohabitation, sur une majorité à l'Assemblée nationale, recourant parfois à certains articles de la Constitution, dont le fameux « 49.3 », pour contrer certaines aspirations fortes.
Depuis 2027, les choses ont évolué. Le Président de la République a renforcé l'hyper-présidentialisation du régime, affaiblissant ainsi le pouvoir parlementaire.
Le Président de la République doit « nommer » le Premier ministre, selon les termes très clairs retenus par le constituant. Or, depuis la dernière dissolution, il « choisit » le Premier ministre, faisant fi du résultat des élections législatives, au nom d'une stabilité dont chacun peut observer depuis dix-huit mois les limites au vu de la durée des gouvernements. Ceux-là mêmes qui raillaient la Quatrième République au lendemain des élections législatives de 2024 ne sauraient s'inscrire en faux contre la succession de Premiers ministres au cours des dernières années, y compris au sein d'une même année civile.
Face à ce constat, nous avons fait le choix de nous concentrer sur le rapport des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre, non pas pour nous attaquer à l'institution présidentielle, ni au pouvoir parlementaire, mais pour réorganiser, à l'instar de ce qui peut se passer dans d'autres démocraties voisines, les pouvoirs du Premier ministre. Telle est la philosophie de cette proposition de loi constitutionnelle.
Nous ne faisons pas partie de ceux qui appellent à la destitution du Président de la République. Je ne fais pas non plus partie de ceux qui se gargarisent, dans nos territoires, du « Macron, dégage ! », slogan que pourraient s'approprier 80 % de nos concitoyens. Quand nos institutions sont à ce point décriées, c'est la démocratie qui est fragilisée, et cela favorise le populisme. C'est pourquoi nous voulons rééquilibrer les pouvoirs du Président de la République et du Premier ministre, pour les renforcer en faveur de ce dernier.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Nous sommes saisis d'une proposition de loi constitutionnelle qui vise, pour reprendre les termes de son intitulé, « à restreindre certaines prérogatives du Président de la République et à renforcer celles du Premier ministre, responsable devant le Parlement ».
Concrètement, ce texte retire au chef de l'État la présidence du conseil des ministres, le pouvoir de signer les ordonnances et décrets qui y sont délibérés et de nommer aux plus hautes fonctions civiles et militaires de l'État, ainsi que le pouvoir de dissoudre l'Assemblée nationale. Ces trois prérogatives sont transférées au Premier ministre qui devra, en outre, engager systématiquement, après sa nomination par le Président de la République, la responsabilité de son Gouvernement.
Cette volonté de rééquilibrage au sommet de l'exécutif se fonde sur un diagnostic : une crise protéiforme sociale, politique et institutionnelle. Force est de constater que, à chaque situation de crise, il y a toujours eu cette volonté de faire table rase du passé pour aboutir à ce qui serait la perfection constitutionnelle. Néanmoins, excepté les situations à caractère exceptionnel, comme les lendemains d'une guerre ou d'un coup d'État, il semble toujours aventureux de se lancer dans un processus d'écriture ou de révision de la Constitution en plein milieu d'une crise, le risque étant de confondre des éléments conjoncturels et structurels et, au lieu de corriger, à juste titre, certains écueils, de faire naître en réalité d'autres difficultés.
Alors, sommes-nous dans une situation de crise ? Et dans l'affirmative, quelle en serait la nature ?
Il est vrai que la dissolution de 2024 a incontestablement aggravé la fragmentation, l'émiettement de l'offre politique et donc la stabilité gouvernementale. Mais de mon point de vue, la fragmentation n'a pas pour cause première cette dissolution. Certes, c'est un facteur aggravant, mais nullement le facteur originel.
Cette crise tient d'abord, me semble-t-il, à l'effondrement relatif des deux grandes formations politiques qui ont structuré la vie politique et les coalitions organisées autour d'elles : je veux bien évidemment parler des Républicains et des Socialistes. Le paysage politique s'est en quelque sorte fracturé entre plusieurs camps. Pour faire simple, même si les termes peuvent-être contestables : centre, gauche, droite, extrême droite, extrême gauche. Aucun de ces éléments fragmentés n'est en mesure d'organiser une coalition durable.
Plus profondément, et cela dépasse le cadre de l'examen de cette proposition de loi constitutionnelle, cette situation tient, me semble-t-il, à une société profondément divisée. La représentation politique actuelle est à l'image de la société. Il est aujourd'hui difficile de structurer la société autour d'un véritable projet ou encore d'une idéologie fédératrice. Il en résulte que cette situation s'apparente plus à une crise de la démocratie qu'à une crise institutionnelle ou de régime. Et un des éléments structurants de cette crise démocratique tient au fait que le vote n'embraye plus sur la décision politique parce que les dirigeants politiques ont peut-être perdu une large partie de leur capacité à agir sur le réel. Certains peuvent avoir le sentiment que le pouvoir s'est en quelque sorte déplacé dans les mains des institutions européennes, des juges, des autorités administratives indépendantes, des puissances financières ou encore des réseaux sociaux.
Ainsi, politiquement, nous ne pouvons pas dire que cette période est facile à décrypter. Cela étant, j'ai le sentiment que nos institutions tiennent le coup. Je pense que la nature du blocage est avant tout d'ordre politique et non institutionnel. Le coeur du blocage réside en réalité dans le fait qu'il n'y a pas de majorité absolue ou relative. Rappelons que la Cinquième République a été conçue précisément pour gérer cette situation, et que la Constitution apporte tous les instruments permettant de sortir d'une telle situation. Par exemple, nous avons évoqué cette année, pour la première fois depuis la naissance de la Cinquième République, les ordonnances budgétaires. C'est vraiment l'esprit même du régime.
Face à ce constat, la question est de savoir si le transfert de nombreuses compétences du Président de la République, directement élu par le peuple, à un Premier ministre dépendant du Parlement peut aider à surmonter cette crise politique que nous traversons. C'est en fait la question fondamentale à laquelle nous invite à répondre cette proposition de loi constitutionnelle.
L'idée sous-jacente du texte, même si elle n'est pas clairement exprimée, est la suivante : il faudrait ressourcer la légitimité du pouvoir au Parlement, avec cette faculté de former des coalitions éventuellement thématiques. C'est un pari relativement incertain.
D'abord, le consensus politique n'est pas dans la tradition constitutionnelle française. Certes, on peut inciter à y pourvoir, mais les récents travaux budgétaires laissent entendre que la situation au Parlement ne favorise pas ce consensus. Aujourd'hui, on se retrouve dans un système très proche de celui des Troisième et Quatrième Républiques. C'est l'habileté politique qui permet la survie du Gouvernement. Le Premier ministre, en dépit de son habileté, n'est pas arrivé, même sur des éléments thématiques précis, à créer une forme de consensus. Nous sommes dans une situation de paralysie parce que toute décision un peu brutale, un peu courageuse menacerait la survie du Gouvernement. Et, en toute hypothèse, la situation présente n'est pas imputable, de mon point de vue, à l'équilibre interne du pouvoir exécutif, contrairement à ce que soutient l'exposé des motifs de cette proposition de loi constitutionnelle.
Ce qui peut être à l'origine analysé comme une situation de blocage relève, à mon sens, de la pratique de nos institutions.
J'ai le sentiment que l'équilibre recherché par cette proposition de loi constitutionnelle ne serait pas de nature à résoudre le problème. Toutefois, ce texte répond, à mon sens, à une autre question. Il peut paraître légitime de se saisir du contexte singulier dans lequel nous sommes pour essayer de pousser à nouveau cette idée qu'il faudrait diminuer les pouvoirs du Président de la République et augmenter ceux du Premier ministre pour aller vers la primo-ministérialisation plutôt que la présidentialisation du régime.
Néanmoins, ce qui peut paraître gênant à la lecture de l'exposé des motifs, c'est cette idée sous-jacente que notre régime ne serait pas un régime parlementaire. Or, si nous avons un Gouvernement responsable politiquement devant le Parlement, et dans le même temps, un pouvoir de dissolution dans les mains de l'exécutif, alors nous sommes véritablement face à un régime parlementaire.
Pour autant, je voudrais souligner l'importance de la pratique. Il est vrai que notre régime a été très majoritairement présidentialisé, avec, d'ailleurs, des interprétations totalement différentes en fonction de la personnalité du Président de la République en exercice : la présidentialisation vue par le général de Gaulle n'est pas identique à celle vue par Georges Pompidou, par Valéry Giscard d'Estaing, par François Mitterrand, par Jacques Chirac, par Nicolas Sarkozy, par François Hollande et aujourd'hui par Emmanuel Macron. Mais au cours de la Cinquième République, nous avons eu aussi des périodes de primo-ministérialisation au travers notamment des trois cohabitations. Ce n'est donc pas la lettre du texte qui dicte la dynamique de l'exécutif, mais bel et bien la pratique.
On pourrait m'opposer qu'il suffirait de verrouiller le texte de telle manière que l'on empêche les pratiques « déviantes ». Mais je mise plutôt sur le pari de l'intelligence et de la confiance dans les acteurs politiques, partant du principe que nous ne sommes jamais à l'abri de circonstances qui exigeraient que l'on puisse tirer du côté soit de la primo-ministérialisation, soit de la présidentialisation. J'aime cette souplesse de nos institutions.
En d'autres termes, la période est certes dysfonctionnelle en pratique, mais nous pourrions trouver regrettable que l'on en tire des conclusions et des conséquences qui conduiraient inexorablement à déséquilibrer le régime en le verrouillant à l'excès d'autant que, comme on a pu le constater, chaque fois que le constituant a voulu édicter des règles beaucoup trop précises, la pratique s'est adaptée au travers d'un processus de contournement.
J'en veux pour preuve un exemple frappant : l'un des objectifs de la révision constitutionnelle de 2008 était d'accorder plus de temps au Parlement, notamment grâce au partage de l'ordre du jour. Cela supposait une baisse du nombre de textes gouvernementaux et un moindre recours à la procédure accélérée, ce qui ne s'est pas produit.
J'en viens à l'analyse du texte.
L'article 1er a pour objet l'abrogation de plusieurs articles de la Constitution, dont l'article 9, sur la présidence du conseil des ministres. Cela nous renvoie à l'article 4 de la proposition de loi constitutionnelle, aux termes duquel le Premier ministre présiderait un conseil des ministres, qui « se tient sur le lieu d'exercice de ses prérogatives ».
En préambule, je rappelle, d'une part, que la présidence du conseil des ministres était déjà attribuée au chef de l'État sous les Troisième et Quatrième Républiques ; d'autre part, que le fait qu'un chef d'État préside le conseil des ministres n'est pas incompatible avec la primo-ministérialisation du régime. En outre, le fait de présider ne signifie pas pour autant que l'on dispose d'un pouvoir de décision, ce qu'illustrent les périodes de cohabitation. Toutefois, ce transfert de la présidence fait perdre la possibilité, pour le Président de la République, d'influer de manière hebdomadaire sur le travail gouvernemental.
Le fait que la détermination de l'ordre du jour du conseil des ministres relève de la compétence du Président de la République conduit, en période de concordance des majorités, à ce qu'il incite le Gouvernement à privilégier les axes sur lesquels lui-même s'est engagé. En revanche, dans le cadre d'une cohabitation, cette prérogative avait permis à Jacques Chirac de refuser, en février 2001, l'inscription à l'ordre du jour d'un conseil des ministres d'un projet de loi relatif à la Corse ; il s'agissait, alors, de demander au gouvernement de tenir compte des difficultés juridiques soulevées par le Conseil d'État sur ce texte. Cela n'a eu pour effet, en définitive, que de reporter l'examen de ce projet de loi au conseil des ministres suivant. Toutefois, si ce phénomène de blocage et de paralysie des institutions devait se prolonger dans le temps, la question d'un manquement du Président de la République à ses devoirs susceptible de justifier une procédure de destitution se pose.
La notion de « lieu d'exercice de ses prérogatives » est floue. Il conviendrait de la supprimer, si le texte devait prospérer, afin d'éviter toute interprétation excessive.
Le transfert au Premier ministre du droit de dissoudre l'Assemblée nationale change la logique générale du régime. En réalité, le fait que le Président de la République prononce la dissolution n'est pas, en soi, un facteur de présidentialisation du régime. Ainsi, au Royaume-Uni, c'est le monarque qui dissout, sur la requête du Premier ministre, et non ce dernier. En revanche, c'est en en conditionnant l'usage que nous pouvons amoindrir le droit de dissolution, par exemple sur la forme, après un vote en conseil des ministres, ou selon des critères factuels, telle la succession de deux crises dans un délai de dix-huit mois, comme sous la Quatrième République. Au surplus, même un régime primo-ministériel pourrait conduire à des dissolutions à répétition, ce qui, à mon avis, ne satisferait pas davantage les auteurs de ce texte.
Je souligne que l'article 5 de la Constitution, qui fait du Président de la République le garant de la continuité de l'État et de l'indépendance nationale, ainsi que l'arbitre du fonctionnement régulier des pouvoirs publics, n'est pas modifié par cette proposition de révision constitutionnelle. Or imagine-t-on un seul instant qu'un Président de la République, chef des armées, ayant la possibilité de mettre en oeuvre les pleins pouvoirs, en application de l'article 16 de la Constitution, et pouvant décider du référendum, n'ait aucun contact avec le conseil des ministres et, surtout, n'ait plus la possibilité de dissoudre l'Assemblée ? La dissolution est une arme majeure pour assurer le fonctionnement régulier des pouvoirs publics. Le Président, élu au suffrage universel direct et qui conserverait des compétences considérables, n'aurait alors plus les moyens d'interagir avec les rouages de l'État.
En outre, comment un Premier ministre renversé dissoudrait-il, en retour, l'Assemblée nationale ? Faudrait-il considérer qu'en qualité de titulaire du droit de dissolution, il ne serait pas immédiatement démis et qu'il aurait cette possibilité dans le cadre de la gestion des affaires courantes ? Cela s'annonce complexe.
L'article 1er de la proposition de loi tend également à supprimer l'article 13 de la Constitution, qui porte sur le pouvoir de nomination du Président de la République. Or parmi les démocraties occidentales, de nombreux Présidents de la République, même lorsque leur poids institutionnel est faible, possèdent un pouvoir de nomination. Ce n'est donc pas un élément constitutif de la présidentialisation du régime.
Il convient également de rappeler que tout décret de nomination du Président de la République est, conformément à l'article 19 de la Constitution, contresigné par le Premier ministre et, le cas échéant, par les ministres responsables.
Par ailleurs, la distinction entre les nominations du Président de la République et du Premier ministre contribue à la hiérarchisation des emplois de la haute fonction publique. Ainsi, il n'est pas anormal que le Président de la République nomme les ambassadeurs, puisqu'ils représentent l'État. Ainsi, comment le Président de la République, chef des armées, pourrait-il assurer l'indépendance et l'intégrité de notre pays et présider les conseils et comités supérieurs de défense nationale, s'il ne pouvait nommer les titulaires des plus hautes fonctions militaires ?
Autre incongruité : la proposition de loi maintient les dispositions de la Constitution chargeant le chef de l'État d'accréditer nos ambassadeurs auprès des puissances étrangères, tout en le privant du pouvoir de nommer nos diplomates.
Par ailleurs, la procédure de l'article 13 prévoit un contrôle parlementaire de toute nomination au travers d'auditions dans les deux chambres. Notons que ce sont les parlementaires eux-mêmes qui ont fait le choix du veto à une majorité qualifiée des trois cinquièmes des suffrages exprimés par les commissions permanentes compétentes, dans une forme de cadeau fait au Président de la République dans le cadre de la révision constitutionnelle de 2008. Cela peut conduire à des situations problématiques en fragilisant, en fonction du vote des parlementaires, la légitimité de celui qui exerce la fonction.
L'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle vise à supprimer l'adresse du Président de la République au Parlement réuni en Congrès. C'est une fausse bonne idée, la vertu du symbole. En effet, cette disposition, issue de la révision constitutionnelle de 2008, a toujours fait l'objet d'une incompréhension, étant considérée comme un facteur de présidentialisation. Selon le rapport du comité Balladur, elle a été introduite en raison de l'impossibilité, pour le Président de la République, de s'adresser directement aux parlementaires, alors même qu'il a la faculté de parler au peuple via les médias de masse. De surcroît, n'importe quel chef d'État étranger peut venir s'adresser aux parlementaires français.
Par ailleurs, la pratique a démontré qu'il n'y a pas eu d'abus de cette disposition constitutionnelle, avec seulement une utilisation par Nicolas Sarkozy et deux par Emmanuel Macron, alors que ce dernier avait laissé entendre qu'il pourrait prononcer un discours annuel, sur le modèle du discours sur l'état de l'Union aux États-Unis. Quant à François Hollande, qui revendiquait une « présidence normale » et qui aurait pu, à ce titre, ne pas y avoir recours, il s'est adressé de la sorte au Parlement au lendemain des attentats du 13 novembre 2015. Il ne me semble pas que ces expériences aient placé les parlementaires dans un état d'abaissement ou de soumission au regard de la fonction présidentielle. Je considère donc qu'il faudrait maintenir cette possibilité.
J'ai déjà évoqué mon point de vue sur l'article 3, qui transfère au Premier ministre le droit de dissolution.
J'en arrive à la question des ordonnances et des décrets. Pourquoi le Président de la République les signe-t-il ? Tout simplement parce qu'il préside le conseil des ministres, organe où sont délibérés ces textes. Ainsi, le fait que le Président de la République signe les ordonnances et les décrets n'est pas en soi la manifestation d'une présidentialisation à l'excès, d'autant que la non-signature du décret d'application d'une loi pourrait s'apparenter à un refus de promulguer celle-ci, c'est-à-dire à un manquement grave à sa fonction.
Concernant le refus de signer une ordonnance, l'expérience de François Mitterrand nous montre qu'une telle pratique n'a pas fait l'objet d'une sanction. Le recours aux ordonnances n'étant qu'une procédure dérogatoire, cette opposition n'a fait que contraindre le Gouvernement à emprunter la voie parlementaire pour la mise en oeuvre de ses réformes.
Enfin, l'article 6 de la proposition de loi constitutionnelle introduit, à l'article 49 de la Constitution, une question de confiance obligatoire lors de la prise de fonctions du Premier ministre, ce qui ressemble étrangement à une investiture déguisée. Curieusement, les auteurs n'ont pas fait le choix de l'introduire à l'article 8 de la Constitution. Ainsi, le Président de la République nomme toujours qui il veut comme Premier ministre, sans aucune condition.
Je remarque, en premier lieu, que très nombreux sont les Premiers ministres qui se sont soumis à une question de confiance, ce qui n'est pas une procédure d'investiture, dans la mesure où ils en ont la maîtrise, sans automaticité. En second lieu, dans la pratique, aucun Premier ministre n'a été démis par l'Assemblée nationale de cette manière.
En revanche, une motion de défiance constructive, mécanisme que la proposition de loi constitutionnelle n'envisage pas, conduirait, en cas de censure, à l'introduction d'une nouvelle procédure par laquelle les parlementaires imposeraient le choix du Premier ministre au Président de la République.
Vous l'aurez compris, mes chers collègues, la proposition de loi constitutionnelle qui nous est soumise ne me paraît pas constituer une réponse adaptée à la crise politique que ses auteurs entendent résoudre. En se bornant à renforcer les prérogatives du Premier ministre, elle n'est pas davantage de nature à corriger la verticalité du pouvoir dénoncée dans l'exposé des motifs.
Pour l'ensemble de ces raisons et en application du gentlemen's agreement, je vous propose de ne pas adopter de texte. En ce cas, c'est la proposition de loi constitutionnelle dans sa version initiale qui serait examinée en séance publique.
Pour terminer, je remercie la présidente Cécile Cukierman, l'auteure du texte, pour nos échanges sur ces questions éminemment passionnantes.
M. François Bonhomme. - Nous nous plaçons dans la tradition de contestation des dérives de la Cinquième République par le parti communiste, qui est parfaitement dans son droit. Cependant, nous avons tout de même soixante-huit ans de recul. Ainsi, la Cinquième République sera bientôt le régime qui aura duré le plus longtemps depuis la Révolution, donnant au pays une bienheureuse stabilité.
Aujourd'hui, on invoque une crise politique, économique, sociale et psychologique. Dans ce contexte, la seule chose qui fonctionne à peu près en France, ce sont les institutions. Modifier cet équilibre est donc discutable, alors que la stabilité politique a été un fait majeur, notamment sur le plan économique, tout comme l'est, aujourd'hui, la fragilité institutionnelle. Or cette dernière procède d'une élection consécutive à une dissolution hasardeuse ; elle est donc entièrement liée aux pratiques.
Même en 1958, si l'on reprend le discours de l'époque sur une supposée dérive autoritaire du général de Gaulle, l'époque était celle d'un combat politique où la Cinquième République était prise en otage. De la même manière, d'autres groupes politiques proposent régulièrement l'élection des députés au scrutin proportionnel, ce qui serait une manière d'étouffer un régime qui repose sur le fait majoritaire.
La Cinquième République est un bien très précieux. D'aucuns disent qu'elle serait un corset parfois trop serré, qui empêcherait de respirer. Oui, elle a des baleines, des laçages, mais le suffrage universel est là pour assurer son rééquilibrage.
Nous devons avancer avec précaution, plutôt que de nous saisir de l'actualité immédiate pour tout remettre en cause.
M. Éric Kerrouche. - Il n'est pas certain qu'un système dans lequel 80 % des Français éprouvent de la défiance à l'égard du monde politique et 66 % estiment que notre démocratie fonctionne mal est forcément le bon.
Cela étant dit, nous avons une vision positive du texte proposé par le groupe communiste, même si nous réserverons notre vote pour la séance. Il reprend l'un des éléments du triptyque qui nous est cher pour un meilleur fonctionnement de la Cinquième République : déprésidentialisation, parlementarisation et démocratisation.
Je ne puis approuver certains éléments développés par le rapporteur. Ainsi, un éventuel retour en arrière institutionnel n'a rien d'automatique. On peut regretter que certaines forces politiques structurantes n'aient plus le même rôle qu'avant, mais la thèse du désalignement et du réalignement des partis politiques montre bien que la crise dépasse largement deux partis politiques. L'idée d'un culbuto, dans lequel le système d'avant reviendrait, reste une vue de l'esprit.
Ensuite, notre système n'est ni parlementaire ni présidentiel ; il appartient à la catégorie des régimes semi-présidentiels, dont il existe une soixantaine d'exemples dans le monde. La caractéristique de ces régimes est celle de la double responsabilité, avec un Président élu et un gouvernement responsable à la fois devant la chambre basse du Parlement et devant le Président. Telle est la nature de notre régime, sauf au moment de la cohabitation, où il s'aligne sur un système parlementaire, ce qui est bien documenté dans la littérature internationale.
Enfin, il est important de rappeler qu'en France, le fait majoritaire est un hasard. Lors de l'élaboration de la Constitution de la Cinquième République, ses auteurs se demandaient si le nombre des procédures visant à mettre en place un parlementarisme rationalisé serait suffisant. Le fait majoritaire fut, dans ce contexte, une divine surprise.
Contrairement à ce qu'a dit notre collègue François Bonhomme, aucun système électoral n'est consubstantiel à la Cinquième République. En effet, le mode de scrutin ne figure pas dans la Constitution, puisqu'il dépend d'une loi simple. C'est pourquoi il a pu être modifié à l'occasion des élections législatives de 1986. Notre Constitution est donc complètement agnostique en la matière, même si le mode de scrutin a des conséquences fortes sur le fonctionnement de nos institutions.
J'en arrive au coeur des débats : le pouvoir présidentiel. À vrai dire, avant même l'élection au suffrage universel de 1962, ce pouvoir existait déjà au sein de nos institutions, comme le montrent l'article 5, qui fait du Président à la fois l'arbitre et le garant des institutions, et l'article 19, sur ses pouvoirs propres.
Cependant, depuis lors, tout se passe comme si le Président de la République, de manière systémique, s'octroyait des attributions qu'il n'a pas. Nous sommes dans une logique de président thaumaturge, capable de miracles parce qu'il est élu au suffrage universel. Par exemple, en novembre 2025, lorsqu'Emmanuel Macron nous dit qu'il va rétablir le service national, et alors même qu'il n'en a aucunement la faculté, cela n'a même pas suscité d'étonnement. C'est la raison pour laquelle nous saluons le travail de nos collègues communistes, même si nous aurions sans doute choisi une autre rédaction.
La déprésidentialisation est la condition d'un meilleur fonctionnement de notre régime politique : plus le temps passe, plus la période de grâce accordée au Président de la République diminue. Ainsi, à chaque fois, l'élastique se tend avant une élection présidentielle qui annonce le grand « reset », laissant croire que le prochain président aura, seul, la capacité à transformer les choses. Quand cela n'arrive pas, la désillusion survient toujours plus vite, ce qui remet en cause le fonctionnement de notre système. Sans action de notre part, ce dernier s'effondrera de lui-même, d'où l'importance de trouver des équilibres et de déplacer la responsabilité politique.
C'est ce que prévoit en grande partie le texte qui nous est soumis. Comme l'indique l'exposé des motifs, l'objectif de nos collègues du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky est de contribuer à cette prise de conscience, sans prétendre qu'une seule proposition de loi, examinée lors d'un espace réservé de l'ordre du jour, puisse transformer l'économie du système. Cependant, ne pas tenir compte de la situation, espérer que nous reviendrons à des jours meilleurs est, selon moi, une hérésie.
La première condition, pour débloquer le régime, est d'abord de tenir compte de la fragmentation politique, donc d'adopter un mode de scrutin proportionnel, comme l'ont fait les autres pays européens. Cela passe par une loi ordinaire.
Toutefois, il est évident qu'il faudra transformer le système de l'intérieur, si l'on veut que notre démocratie fonctionne à nouveau.
Mme Cécile Cukierman. - Avec cette proposition de loi constitutionnelle, nous n'essayons pas de surfer sur l'actualité. Ainsi, croire que les résultats de l'élection de 2024 sont un accident de l'histoire serait une véritable erreur. La France est fracturée, l'Assemblée nationale est fracturée : d'une certaine manière, heureusement que cette dernière est à l'image de notre pays ! On ne peut pas à la fois considérer que la France s'archipélise depuis dix ans et s'attendre à ce que les représentants des Français soient unanimes.
Ce n'est d'ailleurs pas une nouveauté. Dès les élections de 2022, la délicate recherche d'une majorité absolue de 289 députés avait commencé. La tripartition, alors quelque peu balayée, s'est aggravée en 2024, et je ne saurais dire ce qui adviendra en 2027, si une dissolution a lieu cette année-là. Je ne suis pas certaine, quel que soit le vainqueur de l'élection présidentielle, que celui-ci emportera une majorité absolue à l'Assemblée.
Par conséquent, il ne s'agit pas de régler les comptes d'hier, mais de nous projeter sur la manière dont nos institutions fonctionneront dans le cadre d'une multipartition. Pour un temps incertain, mais durable, le fait majoritaire n'est pas garanti : tel est le noeud du problème.
Dès lors, nous devons repenser la répartition des pouvoirs entre le Président de la République et le Premier ministre. Pourquoi ? Parce que nous ne vivons pas aujourd'hui dans une situation de cohabitation comparable à celles que nous avons connues sous François Mitterrand ou Jacques Chirac, avec un bloc ayant recueilli une majorité aux élections législatives et d'une couleur politique différente de celle du Président de la République.
La vraie difficulté est que tous les candidats à l'élection présidentielle feront des promesses, alors qu'aucun n'a la certitude de disposer d'une majorité à l'Assemblée nationale pour les mettre en oeuvre. Je suis d'ailleurs assez surprise d'entendre des dirigeants politiques de tous bords, y compris le mien, nous parler du grand temps politique que sera 2027 et des grandes décisions qu'il faudrait reporter après l'élection présidentielle. Collectivement, nous sommes en train de mentir aux Français. En effet, si demain un Président de la République, quel qu'il soit, ne pouvait appliquer ce qu'il a promis, nous continuerions d'alimenter le « tous pourris ».
C'est en cela que la période actuelle n'est pas le simple soubresaut d'une crise institutionnelle. Par conséquent, sans vouloir ni renverser la table ni tout réécrire, je ne m'aventurerai pas à parier que la Cinquième République continuera de tenir comme elle l'a fait jusqu'ici, tant la vie politique française est devenue plus qu'incertaine.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Nous ne pouvons que souscrire à l'excellente analyse du rapporteur, qui a apporté point par point des réponses ciblées et pertinentes.
Bientôt, les Français choisiront à nouveau un Président de la République, comme ils ont choisi de confier un second mandat à l'actuel et comme ils ont choisi les députés à l'Assemblée nationale. C'est donc faire peu de cas de leur vote que de chercher à reporter toute la faute sur une seule personne. Chacun doit assumer ses responsabilités.
Ce qui se passe à l'Assemblée nationale a des répercussions concrètes dans la vie des Français. Il est fort de café de chercher, par des moyens détournés, à opposer ce fait au Président de la République.
Le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants suivra la recommandation du rapporteur.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Pour répondre sur la notion de tripolarisation et d'émiettement de la vie politique, la question est de savoir si nous sommes dans une situation durable. L'élection présidentielle de 2027 va-t-elle éclaircir l'horizon et permettre l'émergence d'une nouvelle offre politique obtenant une majorité ? Nous n'avons pas de boule de cristal.
Le fait majoritaire n'est pas inhérent à la Cinquième République. Michel Debré disait précisément que nous disposions, dans notre Constitution, de tous les outils pour éviter les blocages institutionnels dus à une absence de majorité.
En Allemagne, il existe six groupes politiques au Bundestag, contre onze à l'Assemblée nationale en France. L'émiettement actuel est-il durable ? Nous aurons une réponse concrète en 2027. Modifier nos institutions avant serait donc prématuré.
Concernant le mode de scrutin, le recours au scrutin proportionnel à l'élection législative de 2024 aurait abouti sensiblement à la même répartition qu'aujourd'hui. Changer le mode de scrutin ne mettrait donc pas fin à l'émiettement de l'offre politique.
Enfin, sur le régime présidentiel ou semi-présidentiel, tous les constitutionnalistes que nous avons auditionnés nous disent que nous sommes dans un régime parlementaire.
M. Éric Kerrouche. - Ah non !
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - Dès lors qu'il existe un gouvernement responsable devant le Parlement et un pouvoir de dissolution, nous parlons d'un régime parlementaire. Il peut être rationalisé, comme la Cinquième République, mais il n'y a pas, dans la typologie des régimes constitutionnels, de régime à proprement parler semi-présidentiel.
M. Éric Kerrouche. - Il faut sortir du cas de la France.
M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur. - C'est ce que j'ai fait, puisque j'évoque le Portugal et le Royaume-Uni dans mon rapport.
Clairement, nous sommes dans une crise politique, avec une défiance envers la classe politique. Toutefois, cette même défiance ne concerne pas la Cinquième République ou ses institutions.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Mes chers collègues, ainsi que l'a rappelé notre rapporteur, et comme le prévoit le gentlemen's agreement sur les propositions de loi de niche parlementaire, le rapporteur nous propose de ne pas adopter le texte, afin que le débat en séance porte sur la proposition de loi dans sa version d'origine.
EXAMEN DES ARTICLES
Articles 1er, 2, 3, 4, 5 et 6
Les articles 1er, 2, 3, 4, 5 et 6 ne sont successivement pas adoptés.
La proposition de loi constitutionnelle n'est pas adoptée.
Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi constitutionnelle déposée sur le Bureau du Sénat.