Proposition de loi portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI)

TITRE II
AMÉLIORER LES CONDITIONS DU TRANSFERT
DE LA COMPÉTENCE GEMAPI ET DES DIGUES DOMANIALES

ARTICLE 4

Prorogation de la contribution du fonds Barnier au financement
de la mise en conformité des digues domaniales transférées en gestion

Le présent article prévoit de proroger la contribution du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, également appelé « fonds Barnier ») au financement de la mise en conformité des digues transférées de l'État aux collectivités exerçant la compétence GEMAPI, jusqu'au 31 décembre 2035, contre une échéance actuellement fixée au 31 décembre 2027. Par ailleurs, il modifie les modalités de financement des travaux, en prévoyant un taux de subvention minimal de 80 %.

Favorable à la prorogation de la prise en charge par le fonds Barnier jusqu'en 2035, la commission des finances a adopté l'amendement COM-18 du rapporteur conservant les mêmes conditions de subvention que celles aujourd'hui en vigueur, afin de limiter l'effet d'éviction sur les autres priorités financées par le fonds.

I. LE DROIT EXISTANT : LES TRAVAUX DES GESTIONNAIRES GÉMAPIENS PORTANT SUR DES DIGUES DOMANIALES PEUVENT ÊTRE ÉLIGIBLES À UN FINANCEMENT PAR LE FONDS BARNIER, PLAFONNÉ À 80 % DE LA DÉPENSE CONCERNÉE

A. LA MISE EN CONFORMITÉ DES DIGUES TRANSFÉRÉES EN GESTION PAR L'ETAT PEUT BÉNÉFICIER D'UNE CONTRIBUTION BONIFIÉE DU FONDS BARNIER

Suivant des conditions définies par un décret du 21 novembre 2023^46(*), pris en application de la loi « Maptam » du 27 janvier 2014^47(*), l'État a transféré, le 29 janvier 2024, 168 ouvrages domaniaux aux collectivités exerçant la compétence GEMAPI, correspondant à un linéaire d'environ 700 kilomètres de digues^48(*).

D'après les travaux de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, la mise à disposition des digues domaniales s'est déroulée dans des conditions particulièrement contraintes pour les gestionnaires gémapiens, marquées par un délai de seulement deux mois pour la conclusion des conventions de transfert, avant le 29 janvier 2024. À cet égard, les discussions ont été cadrées « de manière rigide », avec l'alternative d'un transfert automatique par arrêté préfectoral. Dans ce contexte, les gestionnaires gémapiens ont pu avoir « l'impression d'un transfert subi et non concerté »^49(*).

Le transfert en gestion des anciennes digues domaniales de l'État

Environ 700 kilomètres de digues domaniales ont vu leur gestion transférée aux collectivités exerçant la compétence GEMAPI, à compter du 29 janvier 2024, à l'issue d'une phase transitoire de 10 ans prévue par la loi « Maptam » du 27 janvier 2014, au cours de laquelle l'État - ou l'opérateur de l'État - gestionnaire historique a poursuivi cette gestion pour le compte des autorités gémapiennes.

La loi « Maptam » avait prévu, pour toutes les digues existantes de droit public, seulement un transfert en gestion et non un transfert en pleine propriété. Dans le cas des digues de droit public autres que les digues domaniales (appartenant, selon les situations, à une commune, un syndicat intercommunal, un département, etc.), l'article L. 1322 du code général des collectivités territoriales précise que l'autorité gémapienne bénéficiaire du transfert (depuis le 1^er janvier 2018) se voit transférer tous les droits et obligations du propriétaire. De manière similaire, dans le cas des anciennes digues domaniales, le décret du 21 novembre 2023, qui précise les modalités du transfert de la gestion de ces ouvrages vers les autorités gémapiennes, a confirmé que tous les droits et obligations du propriétaire (à savoir l'État) étaient également transférés.

Par ailleurs, pour environ 44 kilomètres d'anciennes digues domaniales de faible impact hydraulique, les autorités gémapiennes ont choisi de ne pas reprendre ces ouvrages en gestion. Ceux-ci sont restés entre les mains de l'État et seront donc neutralisés (autrement dit, détruits).

L'État a accompagné financièrement les autorités gémapiennes selon plusieurs modalités :

- par la prise en charge des travaux engagés avant l'échéance du transfert de janvier 2024, mais achevés après cette date, pour un montant de 25 millions d'euros ;

- par le versement de soultes, à travers le fonds Barnier, pour les ouvrages dont l'état était insuffisamment bon au moment du transfert, pour un total de 61 millions d'euros ;

- enfin, par la contribution du fonds Barnier au programme de travaux. Pour les digues domaniales transférées à l'échelle nationale, celui-ci a été évalué à environ 345 millions d'euros à la date de signature des conventions de transfert.

Source : commission des finances, d'après les réponses de la direction générale de la prévention des risques au questionnaire du rapporteur

Les travaux de mise en conformité portant sur de telles digues domaniales transférées en gestion peuvent être éligibles à un financement par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, également appelé « fonds Barnier »), jusqu'à un taux de subvention bonifié de 80 %.

B. LE BÉNÉFICE DU TAUX DE SUBVENTION BONIFIÉ DE 80 % PAR LE FONDS BARNIER EST SOUMIS À UNE ÉCHÉANCE FIXÉE AU 31 DÉCEMBRE 2027

Le fonds Barnier subventionne uniquement des dépenses d'investissement et n'intervient pas pour des dépenses de fonctionnement, telles que l'entretien des ouvrages.

Dans le cas général de la compétence GEMAPI^50(*), les gestionnaires accèdent au financement par le fonds Barnier suivant des taux de subvention de 40 % ou de 50 % :

- 40 % pour les travaux sur les systèmes d'endiguement ;

- 50 % pour les travaux de ralentissement des écoulements et de stockage ;

- également 50 % pour les études préalables dans le cadre des programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI).

Cependant, ce dispositif est ouvert aux collectivités sous la stricte condition que les actions concernées bénéficient à des communes couvertes par un plan de prévention des risques (PPR).

Lorsque les conditions du financement par le fonds Barnier ne sont pas réunies, les gestionnaires peuvent bénéficier du soutien du Fonds vert.

Dans le cas particulier des digues domaniales transférées en gestion, les dépenses de mise en conformité sont éligibles à un taux de subvention bonifié de 80 %, sous réserve de la réunion de deux conditions cumulatives, prévues à l'article D. 561-12-9 du code de l'environnement :

- d'une part, les travaux doivent avoir été identifiés dans la convention de transfert signée au plus tard le 28 janvier 2024 ;

- d'autre part, la demande de subvention doit avoir été accordée avant la date limite du 31 décembre 2027.

À défaut de satisfaire ces deux conditions, la prise en charge par le fonds Barnier relève du cas général, avec des taux de 40 % ou 50 % selon le type de dépenses (voir supra). De manière dérogatoire, le taux bonifié est accordé jusqu'en 2035 pour les seuls travaux intégrés à un projet d'aménagement d'intérêt commun (PAIC), prévu au VI de l'article L. 213-12 du code de l'environnement^51(*).

Participation de l'État aux investissements des collectivités en matière
de prévention des inondations via le fonds Barnier, à travers le dispositif
des programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI)

(en unités et en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses de la direction générale de la prévention des risques au questionnaire du rapporteur

Pour mémoire, depuis la budgétisation du fonds Barnier en 2021, la dotation annuelle du fonds en autorisations d'engagements (AE) a connu une croissance globale sur la période, de 137 millions d'euros en 2020, à 300 millions d'euros en 2025, montant reconduit pour 2026.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA PROROGATION DE LA CONTRIBUTION DU FONDS BARNIER AU FINANCEMENT DE LA MISE EN CONFORMITÉ DES DIGUES DOMANIALES POUR HUIT ANNÉES SUPPLÉMENTAIRES, AVEC DE NOUVELLES MODALITÉS DE FINANCEMENT

Le présent article complète le IV de l'article L. 561-3 du code de l'environnement afin de proroger la contribution du fonds Barnier au financement de la mise en conformité des digues transférées par l'État, jusqu'au 31 décembre 2035, en prévoyant un taux minimal de financement de 80 % de la dépense éligible.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF À AJUSTER AFIN D'ASSURER LA CONTINUITÉ DU RÉGIME DE SUBVENTION EXISTANT ET LIMITER L'EFFET D'ÉVICTION SUR LES AUTRES PRIORITÉS FINANCÉES PAR LE FONDS BARNIER

La prorogation de la contribution du fonds Barnier au financement de la mise en conformité des digues domaniales jusqu'au 31 décembre 2035 répond au constat du caractère excessivement restrictif de l'échéance actuelle, au 31 décembre 2027, pour de nombreux gestionnaires, lesquels seraient dans l'impossibilité de solliciter les financements dans le délai imparti^52(*). Ainsi que l'ont souligné les auteurs de la présente proposition de loi, « plusieurs acteurs ont jugé ces délais irréalistes au regard des retards de diagnostics et du caractère précipité du transfert »^53(*).

Cependant, le dispositif proposé par le présent article procède à une inversion des modalités de financement du régime actuel, en substituant au plafond de subvention, correspondant à 80 % de la dépense éligible, un taux minimal également fixé à 80 %.

Or, selon les estimations de la direction générale de la prévention des risques (DGPR), « l'impact additionnel sur le budget de l'État serait de plusieurs dizaines de millions d'euros sur la période 2028-2035 »^54(*).

Certes, il convient d'apprécier cet impact sur les finances publiques à l'aune de l'écart entre les recettes prévisionnelles et les montants effectivement alloués au fonds Barnier, soit la différence entre les recettes de la surprime « CatNat »^55(*), de l'ordre de 450 millions d'euros, et les montants effectivement affectés pour les subventions au titre du fonds Barnier, fixées à 300 millions d'euros en 2026 : de fait, si cet écart était comblé, les marges de manoeuvre budgétaires supplémentaires ainsi dégagées permettraient de couvrir le surcroît de dépenses résultant d'un assouplissement des modalités de financement de la mise en conformité des digues domaniales.

À cet égard, suivant les recommandations du rapport de la commission des finances sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles^56(*), elles-mêmes reprises par celui de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation^57(*), le rapporteur rappelle la nécessité de rapprocher les montants effectivement affectés pour les subventions au titre du fonds Barnier des recettes de la surprime « CatNat », en tendant vers un alignement intégral entre ces deux montants. Comme le soulignent les auteurs du texte, il s'agit, « dans un souci de transparence », de « respect[er] l'esprit de la taxe [de la surprime « CatNat »] » et d'« évit[er] sa dilution dans le budget général »^58(*).

Les recommandations du Sénat relatives à l'abondement du fonds Barnier

Recommandation de la commission des finances : inscrire chaque année sur le programme 181 [« Prévention des risques »] un montant de financement du fonds Barnier cohérent avec les sommes collectées au titre de l'article 235 ter ZE du code général des impôts. Retracer le montant de cette taxe dans le projet annuel de performance de la mission « Écologie, mobilité et développement durable », et justifier le financement de la politique de prévention des risques au regard de ce montant.

Recommandation de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation : prévoir que le montant inscrit au titre du programme « Prévention des risques » corresponde, chaque année en loi de finances, au produit effectivement perçu au titre de la taxe sur les contrats d'assurance.

Sources : rapport d'information n° 603 (2023-2024), fait par Mme Christine Lavarde au nom de la commission des finances, sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, déposé le 15 mai 2024 ; rapport d'information n° 793 (2024-2025), fait par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, relatif à la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI), déposé le 26 juin 2025.

Néanmoins, dans l'attente d'une révision des crédits du fonds Barnier lors des prochains examens budgétaires, l'effet d'éviction, associé à la modification des modalités de financement de la mise en conformité des digues domaniales, sur les autres actions financées par le fonds ne peut être ignoré.

Ainsi, suivant l'analyse de la direction générale du Trésor, la garantie d'un taux de subvention minimal de 80 % ferait peser sur le fonds Barnier « une surcharge potentiellement importante, avec le risque d'un appel d'air »^59(*). De surcroît, de telles modalités de financement, avec un maximum de 20 % pour les gestionnaires gémapiens et un minimum de 80 % pour la contribution du fonds Barnier, représentent, pour les services du Trésor, une clef de répartition « trop favorable [aux gestionnaires] pour un outil aussi contraint que le fonds Barnier »^60(*) et ne créent « pas d'incitation à mobiliser les marges de manoeuvre encore existantes sur la taxe Gemapi, notamment en prélevant la taxe au plafond ».

Afin de permettre la prorogation de la prise en charge par le fonds Barnier de la mise en conformité des digues domaniales pour une durée de huit années supplémentaires, tout en assurant la continuité du régime de subvention existant, il apparaît ainsi opportun d'ajuster le dispositif proposé pour maintenir les conditions de financement actuellement applicables.

Pour ces motifs, la commission a adopté l'amendement COM-18 du rapporteur conservant les mêmes conditions de subvention que celles aujourd'hui en vigueur.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

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* ⁴⁶ Décret n° 2023-1074 du 21 novembre 2023 relatif au transfert de la gestion des digues domaniales aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

* ⁴⁷ Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, article 58.

* ⁴⁸ Les digues domaniales représentent environ 10 % du linéaire de digues en France.

* ⁴⁹ Rapport d'information n° 793 (2024-2025), fait par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, relatif à la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI), déposé le 26 juin 2025.

* ⁵⁰ Article D. 561-12-3 du code de l'environnement.

* ⁵¹ À ce jour, seul le bassin de la Loire a engagé une telle démarche et dispose d'un PAIC validé, ce qui en fait l'unique territoire éligible au taux maximal de 80 % dans ce cadre spécifique.

* ⁵² Compte tenu des délais d'instruction, de l'attente des validations techniques ou encore de la nécessité d'obtenir un arrêté de subvention avant tout démarrage des travaux - voir le rapport d'information n° 793 (2024-2025), fait par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, précité.

* ⁵³ Réponses de MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au questionnaire du rapporteur.

* ⁵⁴ Réponses de la direction générale de la prévention des risques au questionnaire du rapporteur.

* ⁵⁵ Prélèvement annuel sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, versé par les entreprises d'assurance, prévu
à l'article 235 ter ZE du code général des impôts.

* ⁵⁶ Rapport d'information n° 603 (2023-2024), fait par Mme Christine Lavarde au nom de la commission des finances, sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles, déposé le 15 mai 2024.

* ⁵⁷ Rapport d'information n° 793 (2024-2025), fait par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, précité.

* ⁵⁸ Ibid.

* ⁵⁹ Réponses de la direction générale du Trésor au questionnaire du rapporteur.

* ⁶⁰ Au regard du cadre budgétaire actuel, qui n'assure pas une correspondance étroite entre la dotation globale du fonds Barnier et le produit de la surprime « CatNat » (voir supra).