Proposition de loi portant une gouvernance claire, juste et solidaire pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (GEMAPI)

TITRE III
FACILITER L'ACCÈS DES GESTIONNAIRES GÉMAPIENS
À L'ASSURANCE

ARTICLE 5

Introduction d'une obligation de baisser les franchises d'assurance lorsque des mesures de prévention ont été prises et ouverture d'une saisine du Médiateur de l'assurance pour les collectivités territoriales

Le présent article propose de transformer en obligation la faculté offerte à l'assureur de proposer une baisse de franchise « CatNat » lorsque l'assuré a mis en oeuvre des mesures de prévention, d'une part, et de faciliter l'accès à la médiation en assurance, d'autre part.

Si l'obligation de baisse de franchise poursuit deux objectifs louables, à savoir alléger les charges des collectivités et encourager le cercle vertueux de la prévention, elle comporte des effets de bord significatifs. C'est pourquoi la commission a adopté un amendement de suppression du 1° du présent article.

La commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : DES FRANCHISES « CATNAT » DONT LE MONTANT EST ENCADRÉ ET UN RECOURS CROISSANT À LA MÉDIATION EN ASSURANCE

A. SYSTÉMATIQUES, LES FRANCHISES « CATNAT » DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ONT FAIT L'OBJET D'UNE RÉFORME EN JUILLET 2025

1. La franchise, un mécanisme facultatif d'auto-assurance

Le code des assurances dispose, à son article L. 121-1, que « l'assurance relative aux biens est un contrat d'indemnité ; l'indemnité due par l'assureur à l'assuré ne peut pas dépasser le montant de la valeur de la chose assurée au moment du sinistre ». Le coût du sinistre représente donc la limite supérieure de l'obligation d'indemnisation de l'assureur.

Toutefois, cette indemnisation peut être inférieure au montant du sinistre, par l'application d'une franchise, comme le précise le même article L. 121-1 du code des assurances : « Il peut être stipulé que l'assuré reste obligatoirement son propre assureur pour une somme, ou une quotité déterminée, ou qu'il supporte une déduction fixée d'avance sur l'indemnité du sinistre ». La franchise consiste ainsi à laisser l'assuré prendre en charge une partie du dommage, dans une logique d'auto-assurance^61(*).

Le droit des assurances reconnaît trois principaux types de franchises :

- la franchise absolue, systématiquement déduite de l'indemnisation du sinistre ;

- la franchise relative ou simple, dont le montant détermine l'indemnisation de l'assureur selon le montant du sinistre. Tant que le montant du sinistre n'excède pas celui de la franchise, l'assureur ne procède à aucune indemnisation. Mais lorsque le sinistre excède la franchise, l'indemnisation est totale, sans application de franchise ;

- la franchise proportionnelle, dont le montant est égal à un pourcentage du coût du sinistre.

Lorsque le contrat d'assurance prévoit simultanément une franchise et un plafond de garantie, le juge judiciaire estime que l'application de la franchise ne doit pas aboutir à absorber la totalité de la garantie et que l'assureur doit limiter la franchise à un niveau inférieur au plafond de garantie^62(*).

2. Par exception, le régime de garantie des risques de catastrophes naturelles prévoit une systématisation des franchises

Aux termes de l'article L. 125-2 du code des assurances, les indemnisations résultant de la garantie « CatNat » sont soumises à une franchise dont les caractéristiques sont définies par décret. L'assuré ne peut souscrire un contrat d'assurance pour couvrir la part de risque laissée à sa charge par la franchise^63(*). Les caractéristiques des franchises et en premier lieu leur montant :

- doivent tenir compte, pour l'ensemble des contrats, de l'aléa ;

- doivent tenir compte, pour les professionnels et les personnes morales de droit privé ou de droit public, de l'importance des capitaux assurés, ainsi que de l'usage et de la taille des biens assurés ;

- peuvent tenir compte, pour les véhicules terrestres à moteur et les biens qui ne sont pas destinés à un usage professionnel, des franchises applicables aux autres garanties portant sur des aléas naturels prévues dans les contrats d'assurance relatifs aux catastrophes naturelles.

S'agissant des biens des collectivités territoriales, le code des assurances disposait, aux termes de ses articles D. 125-5-7 et A. 125-6-4 (dans leurs versions antérieures à la réforme de juillet 2025 présentée infra), que la franchise correspondait à la valeur la plus élevée entre :

- 10 % du montant des dommages matériels directs (avec franchise plancher de 1 140 euros ou, en cas de retrait-gonflement des argiles, 3 050 euros) ;

- le montant de la franchise le plus élevé figurant au contrat pour les garanties couvrant les biens ;

- ou le montant déterminé par arrêté selon la nature du phénomène.

La loi n° 2021-1837 du 28 décembre 2021 relative à l'indemnisation des catastrophes naturelles a interdit l'application d'une modulation de franchise à la charge des assurés dans les communes non dotées du plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) en fonction du nombre de constatations de l'état de catastrophe naturelle intervenues pour le même risque, autrement dit le même aléa climatique, au cours des cinq années précédant la date de la nouvelle constatation. Pour autant, cette loi a maintenu le principe d'une modulation à la hausse de la franchise pour les biens assurés par les collectivités territoriales et leurs groupements pour lesquels un plan de prévention des risques naturels prévisibles a été prescrit mais non approuvé dans les délais réglementaires^64(*).

3. Une récente réforme des franchises « CatNat » des collectivités territoriales a visé à en limiter la hausse

La mise en oeuvre des articles D. 125-5-7 et A. 125-6-4 du code des assurances a conduit, dans la période récente, à retenir comme montant de franchise en cas de catastrophe naturelle, de manière disproportionnée, le montant de la franchise le plus élevé figurant au contrat « dommage aux biens ». Il s'agissait généralement de la franchise « émeutes », dont les montants ont très largement progressé suite aux évènements de l'été 2023^65(*).

Exemple topique, lors de la conclusion d'un nouveau contrat d'assurance, la commune de Rive-de-Gier, située dans la Loire, a dû accepter une hausse de sa franchise « émeutes » en raison de la progression de ce risque, pour atteindre un montant de 2,5 millions d'euros. Suite à la survenance d'un épisode de catastrophe naturelle en octobre 2024, la commune s'est vue appliquer ce même montant^66(*).

Afin de répondre à la multiplication de cas similaires, le Gouvernement a engagé, dans le prolongement du « Roquelaure de l'assurabilité des territoires », une réforme des franchises « CatNat » des collectivités territoriales. Matérialisée par un décret n° 2025-613 du 1^er juillet 2025 et un arrêté du même jour^67(*), cette dernière a distingué deux cas de figure, selon la taille de la collectivité.

Montant des franchises « CatNat » des collectivités territoriales
après la réforme de juillet 2025

(en pourcentage et en euros)

	Collectivités territoriales et leurs groupements de moins de 2 000 habitants	Collectivités territoriales et leurs groupements de plus de 2 000 habitants
Détermination du montant de la franchise	10 % du montant des dommages matériels directs non assurables subis par l'assuré, par établissement et par évènement avec possibilité d'y déroger pour fixer une franchise contractuelle plus élevée	10 % du montant des dommages matériels directs non assurables subis par l'assuré, par établissement et par évènement avec possibilité d'y déroger pour fixer une franchise contractuelle plus élevée
Montant minimal de la franchise	1 140 euros (3 050 euros en cas de RGA)	1 140 euros (3 050 euros en cas de RGA)
Montant maximal de la franchise	100 000 euros	Pas de montant maximal

Source : commission des finances d'après le code des assurances

En premier lieu, pour l'ensemble des collectivités territoriales et leurs groupements, la franchise correspond désormais à une fraction du montant des dommages matériels directs^68(*), établie à 10 %, par collectivité ou groupement et par évènement ^69(*). Elle ne peut toutefois être inférieure à un montant minimal de 1 140 euros et de 3 050 euros pour les dommages imputables aux mouvements de terrain différentiels consécutifs à un phénomène de sécheresse-réhydratation des sols.

Assureur et assuré demeurent cependant libres de fixer contractuellement un montant de franchise supérieur à la fraction de 10 % susmentionnée. De même, il est loisible à l'assureur de proposer une réduction de franchise à condition que l'assuré puisse démontrer la mise en oeuvre de mesures de prévention des risques de catastrophes naturelles, dans le respect des montants planchers^70(*).

En second lieu, pour les collectivités territoriales et leurs groupements de moins de 2 000 habitants^71(*), en application des dispositions combinées des articles D. 125-5-7-1 et A. 125-6-4-2 du code des assurances, la franchise « CatNat » ne peut excéder un plafond de 100 000 euros, défini à l'échelle de la commune. Hormis ce plafond, le montant de franchise est déterminé selon les mêmes modalités et les mêmes planchers que pour les autres collectivités.

Selon la direction générale du Trésor, le montant du plafond de franchise résulte de modélisations de la Caisse centrale de réassurance (CCR) et paraît être le plus équilibré pour concilier l'équilibre financier du régime avec la soutenabilité financière des collectivités concernées.

Cas-types d'application de la réforme des franchises « CatNat »
des collectivités territoriales

(en euros)

Cas-type		Commune de 500 habitants	Commune de 1 500 habitants	Commune de 5 000 habitants	Département de deux millions d'habitants
Dispositions contractuelles sur les franchises	CatNat	40 000 euros pour l'église, 25 000 euros pour la mairie	Pas de franchise contractuelle	125 000 euros	50 000 euros pour les établissements scolaires 100 000 euros pour les établissements administratifs 50 000 euros pour les transports publics
	Émeutes	Pas de franchise	Pas de franchise	Un million d'euros	2,5 millions d'euros
Montant des dommages subis		500 000 euros	1,5 million d'euros	Trois millions d'euros	Dix millions d'euros, répartis sur quinze établissements (huit établissements scolaires, quatre établissements administratifs et trois bus)
Montant de la franchise avant réforme		50 000 euros	150 000 euros	Un million d'euros	2,5 millions d'euros (dont 600 000 euros pour les établissements scolaires, 400 000 euros pour les établissements administrations et 150 000 euros pour les transports publics)
Montant de la franchise après réforme		50 000 euros (pas de gain)	100 000 euros (50 000 euros de gain)	300 000 euros (700 000 euros de gain)	1,15 million d'euros (1,35 million d'euros de gain)
Explication du montant de la franchise après réforme		Application de la règle des 10 % (> franchise contractuelle pour « église »)	Plafonnement au titre de l'exception pour les collectivités de petite taille (au lieu de 150 000 euros avec la règle du 10 %)	Application de la règle des 10 % (> franchise contractuelle)	Application par établissement sinistré du montant le plus important entre 10 % et la franchise contractuelle

Source : commission des finances d'après la direction générale du Trésor

B. LA MÉDIATION EN ASSURANCE, UN MÉCANISME LIMITÉ POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. La médiation en assurance poursuit son développement...

Aux termes de l'article 21 de la loi du 8 février 1995^72(*), la médiation « s'entend de tout processus structuré, quelle qu'en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l'aide d'un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par le juge saisi du litige. »

La médiation des litiges de la consommation, prévue par le titre V du livre I^er code de la consommation et définie à l'article L. 151-1 de ce code, constitue un « processus de médiation conventionnel » applicable « à un litige national ou transfrontalier entre un consommateur et un professionnel »^73(*). Le recours à un dispositif de médiation est un droit du consommateur. Ainsi, l'article L. 612-1 du code de la consommation dispose que « tout consommateur a le droit de recourir gratuitement à un médiateur de la consommation en vue de la résolution amiable du litige qui l'oppose à un professionnel. »

La médiation en assurances, domaine caractérisé par une forte prégnance du contentieux, a connu un essor important, particulièrement depuis que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) a adopté une recommandation visant à garantir le respect des obligations légales et réglementaires qui s'imposent aux professionnels en matière de traitement des réclamations de leur clientèle. Ces recommandations, prises sur le fondement des pouvoirs de régulation particulier de l'ACPR, sont obligatoires pour les professionnels^74(*).

Dans son rapport d'activité 2024^75(*), la Médiation en assurance (LMA) décrit un « choc de saisines » en cours, avec un objectif de stabilisation des demandes d'ici à 2025. Les saisines ont été au nombre de 36 540 en 2024 (+ 19 % par rapport à l'année précédente), contre 10 000 cinq ans auparavant. Si toutes les démarches ne sont pas recevables (15 930 en 2024), une part significative a fait l'objet d'une résolution (43 %).

2. ...mais peine à appréhender les difficultés des collectivités territoriales, en dépit de la création d'un instrument ad hoc et distinct, CollectivAssur

Face aux difficultés de collectivités dans leurs relations avec leur assureur, documentées par le rapport de la mission d'information de la commission des finances du Sénat sur l'assurabilité des collectivités territoriales^76(*), les compétences du Médiateur de l'assurance ont, depuis le 1^er octobre 2023, été élargies aux différends entre assureurs et collectivités.

Cet élargissement, reposant sur une interview ministérielle et limité « aux différends entre un assureur et une collectivité après un sinistre » (ce qui ne correspond pas à l'immense majorité des besoins des collectivités), n'a toutefois pas rencontré le succès espéré. Pour cette raison, dans le cadre du « Roquelaure de l'assurabilité des territoires » d'avril 2025, le Gouvernement, conjointement avec France Assureurs, a annoncé la création d'une cellule d'accompagnement des collectivités rencontrant des difficultés assurantielles, « CollectivAssur », placée sous la direction d'Arnaud Chneiweiss, médiateur de l'assurance, intuitu personae.

Selon les données transmises par la direction générale du Trésor, entre la création de la cellule le 1^er juillet 2025 et le 3 février 2026, 119 collectivités l'avaient saisie : 49 pour une résiliation prochaine de leur contrat et 24 se retrouvant sans assurance. Si ce dispositif rencontre un certain succès, son organisation ad hoc n'en fait qu'une réponse ponctuelle aux difficultés assurantielles des collectivités. Le risque étant qu'une fois cette cellule dissoute, il n'existe plus de guichet permettant de suivre et d'objectiver les difficultés rencontrées.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE OBLIGATION POUR LES ASSUREURS DE PROPOSER UNE BAISSE DE FRANCHISE ET UNE POSSIBILITÉ POUR LES COLLECTIVITÉS DE RECOURIR AU MÉDIATEUR DE L'ASSURANCE

Le présent article modifie le code des assurances pour introduire deux dispositifs distincts.

En premier lieu, le 1° du présent article complète l'article L. 121-2, relatif à la garantie des dommages causés par des personnes dont l'assuré est civilement responsable, par un alinéa prévoyant, pour l'assurance des biens des collectivités territoriales et de leurs groupements, une obligation pour l'assureur de proposer une réduction de franchise lorsque des mesures de prévention des risques de catastrophes naturelles ont été prises par l'assuré.

Toutefois, la franchise ne peut être réduite au-delà de montants minima en valeur absolue, par nature de phénomène, fixés par décret en Conseil d'État.

En second lieu, le 2° du présent article crée un nouvel article L. 121-18 qui permet :

- d'une part, de préciser que les collectivités territoriales et les EPCI peuvent avoir recours à la médiation, au sens de l'article L. 612-1 du code de la consommation, pour résoudre un litige qui l'oppose à son assureur ;

- d'autre part, de prévoir que les collectivités et leurs EPCI peuvent bénéficier d'un accompagnement dans leur recherche d'assurance, à l'issue de deux procédures infructueuses.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : S'IL N'APPARAÎT PAS OPPORTUN DE RIGIDIFIER DAVANTAGE LES RELATIONS ENTRE ASSUREURS ET COLLECTIVITÉS, L'ACCÈS DE CES DERNIÈRES À LA MÉDIATION MÉRITERAIT D'ÊTRE AMÉLIORÉ

A. SI L'OBLIGATION DE BAISSE DES FRANCHISES POURSUIT L'OBJECTIF VERTUEUX DE RÉDUIRE LES COÛTS D'ASSURANCE DES COLLECTIVITÉS, ELLE EMPORTE DES EFFETS DE BORD SIGNIFICATIFS

Inspiré de la rédaction de l'article A. 125-6-3 du code des assurances, qui prévoit une possibilité pour l'assureur de proposer une baisse de franchise lorsque l'assuré a pris des mesures de prévention, le 1° du présent article transforme cette faculté en obligation. Si ces dispositions poursuivent deux objectifs louables, à savoir alléger les charges des collectivités et encourager le cercle vertueux de la prévention, elles comportent des effets de bord significatifs.

Tout d'abord, comme a pu le souligner la direction générale du Trésor lors de son audition par le rapporteur, rendre obligatoire une baisse de franchise nuirait à l'application du principe de liberté contractuelle et à un dialogue constructif entre l'assureur et l'assuré. Alors qu'il paraît nécessaire d'encourager les assureurs à se réengager sur le marché de l'assurance des collectivités territoriales, la mesure proposée aurait pour effet de rigidifier les relations contractuelles.

Ensuite, l'effet incitatif induit par une baisse de franchise en contrepartie de mesures de prévention n'est pas évident. De fait, le niveau des franchises « CatNat » des collectivités fait l'objet d'un encadrement et ne traduit pas nécessairement le montant des travaux de prévention nécessaires à la réduction du risque. À l'inverse, le principe même d'application d'une franchise présente de multiples avantages en permettant de responsabiliser l'assuré (en l'incitant à adopter des mesures de prévention et de sécurité) et de limiter l'application de petits sinistres. C'est d'ailleurs pourquoi l'article 4 de la loi visant à garantir une solution d'assurance à l'ensemble des collectivités territoriales dite « ACTe », présentée par Jean-François Husson et plusieurs de ses collègues et adoptée en première lecture au Sénat le 11 juin 2025^77(*), prévoit la systématisation des franchises dans les contrats d'assurance « dommages aux biens » des collectivités territoriales.

Enfin, l'objectif de prévenir l'application de franchises excessivement élevées aux collectivités et à leurs groupements, devrait se trouver satisfait par la réforme des franchises « CatNat » de juillet 2025 qui plafonne les franchises des petites collectivités tout en maintenant une souplesse dans la détermination de son montant. Il paraît dès lors prématuré d'anticiper de nouvelles difficultés en durcissant le droit.

Pour cette raison, la commission a adopté un amendement COM-19 de suppression du 1° du présent article.

B. REPRENANT DES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES ADOPTÉES DANS D'AUTRES TEXTES PAR LE SÉNAT, LES MESURES EN FAVEUR DE L'ACCÈS À LA MÉDIATION EN ASSURANCE PERMETTRONT DE SÉCURISER LES RELATIONS CONTRACTUELLES DES COLLECTIVITÉS

Les dispositions du 2° du présent article sont directement issues de la rédaction de l'article 3 de la proposition de loi « ACTe », également reprises par l'article 14 bis E du texte du projet de loi de simplification de la vie économique, tel qu'issu des travaux de la commission mixte paritaire du 20 janvier 2026^78(*).

La commission des finances ne peut que soutenir cette mesure qui offrira aux collectivités rencontrant des difficultés assurantielles un dispositif pérenne d'accompagnement. Par ailleurs, les modifications apportées lors de l'examen de la proposition de loi « ACTe » par la commission des finances avaient visé à tenir compte des risques de conflits d'intérêts et à laisser au Gouvernement des marges de manoeuvre au Gouvernement pour accompagner les collectivités.

Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article ainsi modifié.

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* ⁶¹ Pour rappel, le droit des assurances distingue la franchise du découvert obligatoire. Si ces deux dispositifs ont pour conséquence de laisser à la charge de l'assurer une partie de l'indemnisation du sinistre, dans le cas de la franchise l'assuré peut souscrire un contrat d'assurance pour couvrir la part de risque laissée à sa charge.

* ⁶² Cour de Cassation, Chambre civile 1, du 16 octobre 1990, 88-17.513, Publié au bulletin.

* ⁶³ Article D. 125-5 du code des assurances. En ce sens, les franchises prévues dans le cadre de la garantie contre les catastrophes naturelles doivent être entendues comme un découvert obligatoire.

* ⁶⁴ Article L. 125-2, alinéa 6, du code des assurances.

* ⁶⁵ Pour de plus amples développements sur le régime d'assurance des dommages liés aux émeutes, voir le rapport n° 695 (2024-2025), de Mme Marie-Carole Ciuntu, au nom de la commission des finances sur la proposition de loi visant à garantir une solution d'assurance à l'ensemble des collectivités territoriales, déposé le 4 juin 2025.

* ⁶⁶ Commission des finances, « Assurances des collectivités territoriales : un an après le rapport du Sénat, quelles avancées ? » - Audition de M. Vincent Bony, maire de Rive-de-Gier, Mme Charlotte Goujon, maire de Petit-Quevilly, MM. Didier Lechien, maire de Dinan, Stéphane Leyenberger, maire de Saverne, Sébastien Olharan, maire de Breil-sur-Roya, et Christophe Reynier-Duval, maire de Caderousse, 4 mars 2025. À l'occasion de cette audition, le maire de Rive-de-Gier a toutefois précisé que les stipulations contractuelles prévoyaient bien l'application du forfait de 10 %.

* ⁶⁷ Décret n° 2025-613 du 1^er juillet 2025 relatif à la modification de la franchise d'assurance applicable aux collectivités territoriales et leurs groupements en matière de catastrophes naturelles et arrêté du 1^er juillet 2025 fixant les modalités relatives aux franchises applicables aux contrats d'assurance pour les collectivités territoriales et leurs groupements en matière de catastrophes naturelles.

* ⁶⁸ Article D. 125-5-7-1 du code des assurances.

* ⁶⁹ Article A. 125-6-4-2 du même code.

* ⁷⁰ Article A125-6-3 du code des assurances.

* ⁷¹ Ce seuil correspond à 80 % des communes françaises, selon la DGCL.

* ⁷² Loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

* ⁷³ Article L. 151-2 du code de la consommation.

* ⁷⁴ Articles L. 612-1, II, 3° et L. 612-29-1, alinéa 2, du code monétaire et financier.

* ⁷⁵ Médiation en assurance, rapport d'activité 2024, septembre 2025.

* ⁷⁶ «  Garantir une solution d'assurance aux collectivités territoriales », Rapport d'information n° 474 (2023-2024), fait par M. Jean-François Husson au nom de la commission des finances, déposé le 27 mars 2024.

* ⁷⁷ Proposition de loi n° 542 (2024-2025) de M. Jean-François Husson et plusieurs de ses collègues, visant à garantir une solution d'assurance à l'ensemble des collectivités territoriales, déposée au Sénat le 18 avril 2025, voir le dossier législatif.

* ⁷⁸ Projet de loi de simplification de la vie économie, texte élaboré par la commission mixte paritaire, enregistré à la Présidence du Sénat le 20 janvier 2026.