TITRE
IV
RÉNOVER LES MODALITÉS DE GOUVERNANCE
ARTICLE 6
Représentation des
EPCI au sein des syndicats mixtes
exerçant la compétence
GEMAPI
Le présent article propose de prévoir expressément que les délégués des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), au sein des syndicats mixtes exerçant tout ou partie des compétences GEMAPI, soient choisis uniquement parmi les membres de leurs conseils communautaires.
Cette mesure, qui vise à renforcer la cohérence des politiques locales en matière de GEMAPI, n'apparaît pas de nature à imposer des contraintes excessives aux collectivités concernées.
La commission des finances a adopté cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : UN PRINCIPE DE LIBERTÉ POUR LA DÉSIGNATION DES DÉLÉGUÉS DES EPCI AU SEIN DES SYNDICATS MIXTES EXERÇANT LA COMPÉTENCE GEMAPI
En vertu de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), un syndicat mixte peut être constitué par accord entre des collectivités territoriales, des groupements de ces collectivités et d'autres établissements publics, en vue d'oeuvres ou de services présentant une utilité pour chacun des membres. Un tel syndicat mixte peut ainsi réunir les entités suivantes :
- des institutions d'utilité commune interrégionales ;
- des régions ;
- des ententes ou institutions interdépartementales ;
- des départements ;
- la métropole de Lyon ;
- des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;
- des communes ;
- des syndicats mixtes visés à l'article L. 5711-1 du CGCT (syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'EPCI ou uniquement d'EPCI) ;
- des syndicats mixtes visés à l'article L. 5711-4 du même code (syndicats mixtes comprenant eux-mêmes, parmi leurs adhérents, des syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'EPCI ou uniquement d'EPCI)79(*) ;
- des chambres de commerce et d'industrie territoriales ;
- des chambres d'agriculture ;
- des chambres de métiers ;
- d'autres établissements publics.
Aux termes du deuxième alinéa de l'article L. 5721-2 du CGCT, les syndicats mixtes concernés doivent comprendre au moins une collectivité territoriale ou un groupement de ces collectivités.
Ces établissements publics de coopération locale sont ainsi qualifiés de mixtes car ils peuvent regrouper des collectivités de différentes natures.
D'après le quatrième alinéa de l'article L. 5721-2 du CGCT, la répartition des sièges au sein du comité syndical entre les collectivités territoriales et les établissements publics membres du syndicat mixte est fixée par les statuts du syndicat. Cette liberté statutaire, qui découle du principe de libre administration des collectivités territoriales, connaît un tempérament dans le cas des EPCI : en effet, à défaut de dispositions particulières dans les statuts, le nombre de sièges attribués aux EPCI qui se substituent à tout ou partie de leurs communes membres au sein du syndicat mixte est égal au nombre de sièges dont disposaient les communes avant la substitution.
S'agissant plus particulièrement de l'élection des délégués au sein du comité syndical80(*), le choix de l'organe délibérant des collectivités membres est encadré de manière différente selon le type de collectivités concernées :
- dans le cas des communes, des départements et des régions, le choix de l'organe délibérant peut porter uniquement sur l'un des membres de cet organe (cinquième alinéa de l'article L. 5721-2 du CGCT) ;
- dans le cas des EPCI, comme dans celui des syndicats mixtes eux-mêmes membres d'un autre syndicat mixte, le choix de l'organe délibérant peut porter sur l'un des membres de cet organe ou sur tout conseiller municipal d'une commune membre de l'EPCI ou du syndicat mixte de premier niveau (sixième alinéa de l'article L. 5721-2 du CGCT).
Ainsi, pour siéger au sein d'un syndicat mixte compétent en matière de GEMAPI (en pratique, un établissement public territorial de bassin - EPTB81(*) - ou un établissement public d'aménagement et de gestion de l'eau - EPAGE82(*)), un EPCI peut désigner des élus qui ne sont pas nécessairement membres du conseil communautaire de ce dernier.
Il est en effet admis, en vertu des termes mêmes du sixième alinéa de l'article L. 5721-2 du CGCT, que des conseillers municipaux issus des communes membres de l'intercommunalité puissent représenter celle-ci au sein de ces syndicats, même en l'absence d'un mandat communautaire.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA DÉSIGNATION OBLIGATOIRE DES DÉLÉGUÉS DES EPCI PARMI LES MEMBRES DU CONSEIL COMMUNAUTAIRE
Le présent article modifie l'article L. 5721-2 du CGCT, afin de prévoir expressément que les délégués des EPCI au sein des syndicats mixtes exerçant tout ou partie des compétences GEMAPI soient choisis uniquement parmi les membres de leurs conseils communautaires.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE VISANT À RENFORCER LA COHÉRENCE DES POLITIQUES LOCALES EN MATIÈRE DE GEMAPI, QUI NE SEMBLE PAS REPRÉSENTER UNE CONTRAINTE EXCESSIVE POUR LES COLLECTIVITÉS
D'après l'exposé des motifs de la présente proposition de loi, la disposition proposée vise à « rénover les modalités de gouvernance » des syndicats mixtes compétents en matière de GEMAPI, « afin de renforcer la cohérence démocratique et stratégique de l'action publique » dans ce domaine.
Ainsi que l'ont souligné les auteurs du texte, aussi bien dans leur rapport pour la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat que dans leurs réponses au questionnaire du rapporteur, la désignation de délégués au sein du comité syndical, qui ne sont pas conseillers communautaires de l'EPCI membre du syndicat mixte, peut nourrir dans la pratique « une forme de déconnexion entre les orientations stratégiques définies au sein de l'intercommunalité et les décisions prises dans les instances syndicales, pouvant fragiliser in fine l'alignement politique et opérationnel des actions menées, d'autant plus que la GEMAPI est une compétence technique, exigeant un pilotage politique étroitement coordonné »83(*).
À cet élément s'ajoute « un enjeu de compréhension et de transmission d'informations s'agissant d'une compétence technique (ouvrages, normes, procédures) »84(*).
Cette appréciation est corroborée par l'analyse de la direction générale des collectivités locales (DGCL), qui, tirant les enseignements des échanges dans le cadre des conférences territoriales sur l'eau organisées par le Gouvernement depuis mai 2025, fait état du constat d'un « manque d'acculturation des élus désignés pour siéger au comité syndical »85(*) et de propositions portant sur « une incitation à la désignation d'élus spécialisés et formés aux problématiques particulières de gestion de l'eau ».
Ainsi, selon la DGCL, il apparaît « une volonté de voir désignés au sein des comités syndicaux, des élus porteurs d'une vision générale de leur territoire »86(*) (par opposition aux délégués désignés parmi les conseillers municipaux, qui défendraient des revendications plus particulières), ce à quoi pourrait répondre une désignation exclusive parmi les conseillers communautaires des EPCI membres des syndicats mixtes.
Par ailleurs, cette mesure permettrait d'avoir au sein du
comité syndical « uniquement des
délégués ayant une connaissance de la compétence
GEMAPI », qui est une compétence obligatoire
des EPCI à fiscalité propre,
« et des
orientations stratégiques de leur EPCI en la
matière »87(*). Ainsi que le souligne la DGCL, cette maîtrise
des enjeux paraît nécessaire pour la mise en
cohérence de l'exercice de la compétence GEMAPI au
travers du rôle des syndicats mixtes (EPTB ou EPAGE) à
l'échelle des bassins versants.
De manière plus nuancée, Intercommunalités de France retient certes que « une représentation obligatoire d'élus communautaires dans chacun des syndicats permettrait une meilleure coordination entre ces structures et avec l'intercommunalité, qui possède la compétence GEMAPI »88(*). Néanmoins, l'organisation appelle à « ne pas bouleverser les équilibres institutionnels locaux, quand ceux-ci sont fonctionnels » et à veiller à la disponibilité des élus communautaires. De même, France urbaine estime que « s'il est indispensable que les EPCI à fiscalité propre soient représentés au sein des syndicats mixtes dans une logique de vision d'ensemble, il reste à l'EPCI de choisir l'élu qu'il désigne, en fonction de sa disponibilité et expertise sur les sujets, et en bonne articulation avec ses services techniques ».89(*)
Quant au Centre européen de prévention du risque d'inondation (CEPRI), celui-ci porte une appréciation nettement plus tranchée, considérant que la mesure proposée « ne paraît pas à la dimension du problème »90(*) et que la possibilité doit être laissée à un élu municipal non conseiller communautaire mais « expert GEMAPI » de siéger en comité syndical.
Si les positions semblent ainsi relativement partagées concernant les conditions pratiques d'application de la disposition proposée, il apparaît qu'une telle modalité de représentation au sein des syndicats mixtes exerçant la compétence GEMAPI ne constitue pas une contrainte disproportionnée pour les collectivités.
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.
ARTICLE 7
Rétablissement de l'obligation de suivi de la
Gemapi
au sein d'un budget annexe spécial
Le présent article prévoit de rétablir l'obligation pour les collectivités de suivre les recettes de la taxe Gemapi et les charges résultant de l'exercice de cette compétence dans un budget annexe dédié.
Cette obligation n'est pas de nature à imposer des contraintes excessives aux collectivités territoriales.
La commission des finances a adopté cet article sans modification.
I. LE DROIT EXISTANT : L'OBLIGATION DE SUIVRE LES RECETTES DE LA TAXE GEMAPI ET LES DÉPENSES LIÉES À CETTE COMPÉTENCE DANS UN BUDGET ANNEXE DÉDIÉ A ÉTÉ SUPPRIMÉE EN 2016
Aux termes du II de l'article 1530 bis du code général des impôts, le produit de la taxe Gemapi est exclusivement affecté au financement des charges qui résultent de l'exercice de la compétence du même nom.
Ces charges sont définies par ce même II comme « les charges de fonctionnement et d'investissement, y compris celles constituées par le coût de renouvellement des installations ainsi que par le remboursement des annuités des emprunts ».
Afin d'assurer cette stricte affectation, les dispositions du II prévoient également que le produit de cette taxe, arrêté avant le 1er octobre de chaque année par l'organe délibérant de l'EPCI, ne peut excéder le montant annuel prévisionnel des charges résultant de l'exercice de la compétence Gemapi. L'application de ce plafond évite que le produit de la taxe Gemapi ne finance d'autres dépenses que celles auxquelles il est affecté.
Pour assurer le respect de cette obligation d'affectation, les articles L. 1613-35 et R. 1612-58 du code général des collectivités territoriales (CGCT) disposent que le produit de la taxe Gemapi et les dépenses de Gemapi doivent figurer dans un état dédié annexé au compte financier unique (CFU) de la collectivité, en tant que recette grevée d'affectation spéciale91(*).
Initialement, le deuxième alinéa du II prévoyait en outre que le produit de la taxe Gemapi et les charges afférentes fassent obligatoirement l'objet d'un suivi dans un budget annexe dédié.
Toutefois, l'article 65 de la loi de reconquête de la biodiversité92(*) a prévu la suppression de cette obligation. Le législateur avait, à l'époque, considéré que le plafonnement du produit arrêté par le conseil communautaire, et que le suivi dans les documents comptables était suffisant pour s'assurer de l'effectivité de l'affectation de cette taxe.
Depuis, les EPCI compétents en matière de Gemapi ont la faculté d'en assurer le suivi au sein d'un budget spécial, mais n'en ont plus l'obligation.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LE RÉTABLISSEMENT DE L'OBLIGATION DU SUIVI DE LA TAXE GEMAPI ET DES DÉPENSES AFFÉRENTES DANS UN BUDGET ANNEXE SPÉCIAL
Cet article vise à rétablir l'obligation de suivi de la taxe Gemapi et des charges afférentes dans un budget annexe dédié. À cette fin, il modifie le deuxième alinéa du II de l'article 1530 bis du CGI pour réintroduire le membre de phrase qui avait été supprimé en 2016.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE MESURE DE TRANSPARENCE QUI N'IMPOSE PAS DE CONTRAINTE EXCESSIVE SUR LES COLLECTIVITÉS
Dans leur rapport remis au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat93(*), les auteurs de la présente proposition de loi ont constaté que « à l'usage, toutefois, l'absence de cadre budgétaire harmonisé rend difficile le recensement et l'analyse des dépenses liées à la compétence GEMAPI, que celles-ci soient réalisées en régie, déléguées ou simplement cofinancées. »
Lors de leurs échanges avec le rapporteur, ils ont également confié leurs craintes que le cadre actuel ne soit pas suffisant pour assurer l'affectation effective de la taxe Gemapi à la compétence éponyme.
Si plusieurs personnes entendues par le rapporteur durant ses travaux ont souligné que le recours obligatoire à un budget annexe ne s'inscrivait pas dans le mouvement prôné de simplification, la généralisation du recours à un budget annexe ne semble pas imposer aux collectivités des contraintes excessives.
Décision de la commission : la commission des finances a adopté cet article sans modification.
* 79 Ce cas spécifique s'applique en matière de gestion de l'eau et des cours d'eau, d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif ou non collectif, de collecte ou de traitement des déchets ménagers et assimilés, ou de distribution d'électricité ou de gaz naturel ou de réseaux et services locaux de communications électroniques.
* 80 Dont la fonction est bénévole.
* 81 Catégorie visée au I. de l'article L. 213-12 du code de l'environnement.
* 82 Catégorie visée au II. de l'article L. 213-12 du code de l'environnement.
* 83 Rapport d'information n° 793 (2024-2025), fait par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, relatif à la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (GEMAPI), déposé le 26 juin 2025 ; ces considérations ont également été développées dans les réponses de MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au questionnaire du rapporteur.
* 84 Réponses de MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au questionnaire du rapporteur.
* 85 Réponses de la direction générale des collectivités locales au questionnaire du rapporteur.
* 86 Ibid.
* 87 Ibid.
* 88 Réponses d'Intercommunalités de France au questionnaire du rapporteur.
* 89 Réponses de France urbaine au questionnaire du rapporteur.
* 90 Réponses du Centre européen de prévention du risque d'inondation au questionnaire du rapporteur.
* 91 Instruction budgétaire et comptable M57, tome II, annexe n° 7.
* 92 Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
* 93 Rapport d'information n° 793 (2024-2025), fait par MM. Rémy Pointereau, Hervé Gillé et Jean-Yves Roux au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation du Sénat, relatif à la compétence « gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations » (Gemapi), déposé le 26 juin 2025.