Proposition de loi visant à donner aux acteurs locaux les moyens de lutter contre la cabanisation

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 15 avril 2026, la commission des affaires économiques a examiné le rapport de Mme Pauline Martin sur la proposition de loi visant à donner aux acteurs locaux les moyens de lutter contre la cabanisation.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous passons à l'examen du rapport de notre collègue Pauline Martin et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à donner aux acteurs locaux les moyens de lutter contre la cabanisation.

Mme Pauline Martin, rapporteure. - Cette proposition de loi vise à renforcer les outils de lutte contre la cabanisation. Bien que ce phénomène ne soit pas défini juridiquement, nous voyons bien les réalités qu'il recouvre : constructions sauvages de cabanes, cabanons ou autres, installations - sans autorisation - de caravanes ou de résidences mobiles, et parfois implantation de véritables villas dotées de tout le confort moderne, au mépris des règles d'urbanisme.

Si l'édification de cabanons de pêcheurs ou de jardins récréatifs, à occupation périodique, a longtemps été tolérée, dans certains territoires peu denses, la cabanisation, telle qu'on l'observe aujourd'hui, prend une dimension urbanistique qui n'est plus tolérable, tant par la nature des implantations - de plus en plus souvent pérennes - que par leur finalité - le logement - et par l'ampleur qu'elle a prise.

Ce phénomène ne cesse de se développer. Le département de l'Hérault compterait ainsi 30 000 parcelles « cabanisées » ; le littoral languedocien est pour ainsi dire complètement colonisé - nos deux collègues du département des Pyrénées-Orientales, Lauriane Josende et Jean Sol, sont d'ailleurs co-signataires du texte. Sont aussi touchés par la cabanisation l'arc méditerranéen, y compris l'arrière-pays, mais aussi certains départements ruraux, comme l'ont indiqué les autres co-auteurs du texte, Jean-Marc Boyer, Daniel Laurent et Anne Ventalon.

Il nous faut pouvoir contrôler les effets d'un tel phénomène en matière d'environnement - je pense au mitage des espaces naturels et agricoles, à la dégradation des paysages, à la perte de terres cultivables -, mais aussi de sécurité - ainsi des risques pour les occupants et les secours, en raison d'installations non conformes, qui peuvent même être situées dans des zones dangereuses. Il faut également résoudre les problèmes sociaux soulevés par ce phénomène, qui entraîne des tensions entre voisins et des pressions sur les services publics, et qui alimente un sentiment d'injustice lié au non-respect des règles ; mais aussi les problèmes économiques - ainsi de la spéculation foncière et de la menace qui pèse sur l'attractivité touristique de certains territoires.

Il n'existe évidemment aucun droit à s'affranchir des règles ; toutefois, le constat est unanime : leur mise en oeuvre demeure difficile. Si certaines situations peuvent être résolues par la pédagogie, le recours à la voie contentieuse se heurte à la longueur des procédures, parfois exploitée par des pétitionnaires organisés, ce qui conduit à l'enkystement de situations qui deviennent alors difficilement réversibles.

Plusieurs dispositifs existent déjà pour lutter contre ce phénomène. Ainsi, une procédure administrative a été créée en 2019 pour permettre aux maires la mise en demeure, sous astreinte, des auteurs d'infraction de mettre en conformité leur construction. Depuis la promulgation de la loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement, dite loi Huwart, le maire peut aussi infliger une amende forfaitaire, pouvant aller jusqu'à 30 000 euros. Dans les cas où la mise en conformité n'est pas possible - c'est presque toujours le cas pour la cabanisation, en raison de l'implantation dans des zones agricoles, naturelles ou forestières qui plus est, souvent en zones à risques -, et que la construction présente un risque ou n'est pas située en zone urbaine, le maire peut procéder à la démolition d'office, après autorisation du juge judiciaire statuant selon la procédure accélérée au fond.

Nous n'avons pas de recul statistique sur la mise en oeuvre de cette dernière procédure, mais il semblerait, d'après les quelques remontées qualitatives que j'ai obtenues, que la menace d'une amende et d'une astreinte conduit - tout de même ! - à des régularisations volontaires plus nombreuses que par le passé. Restent cependant les cas les plus complexes, en raison de certains récalcitrants : même dans le cadre de la procédure accélérée, le temps, jouant en leur faveur, laisse libre cours à une installation durable qui les rend quasiment indélogeables.

C'est pourquoi la proposition de loi qui nous est soumise vise à « muscler », si je puis dire, les procédures administratives de lutte contre la cabanisation.

Pour cela, l'article 1^er crée une nouvelle procédure de démolition administrative des constructions irrégulières, décidée par le préfet, dans les zones non urbanisées, lorsque celles-ci présentent un danger pour la sécurité des personnes et portent une atteinte grave aux espaces naturels, agricoles et forestiers (Enaf) - les deux conditions sont cumulatives -, sans autorisation préalable du juge judiciaire.

L'article 2 permet aux maires de solliciter les services préfectoraux pour dresser les procès-verbaux d'infraction ; l'article 3, de s'opposer au raccordement permanent aux réseaux des parcelles utilisées en violation des règles d'urbanisme ; l'article 4, de refuser à une construction non conforme une autorisation d'urbanisme pendant dix ans non plus à compter de l'achèvement des travaux, mais à compter de la découverte de l'irrégularité.

Le dispositif prévu à l'article 1^er est inspiré de celui qui a été mis en place par la loi du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte en matière de résorption des bidonvilles. S'il existe certaines similitudes entre les bidonvilles à Mayotte et les situations de cabanisation, des différences substantielles ne peuvent être négligées. Ainsi, contrairement à Mayotte, où les constructions sont majoritairement édifiées « sans droit ni titre », la cabanisation en métropole résulte le plus souvent de l'initiative des propriétaires eux-mêmes. En outre, les niveaux de détresse sociale ne sont pas comparables. Dès lors, il n'était pas possible d'élargir les critères de recours à cette nouvelle procédure, malgré les souhaits exprimés par les acteurs de terrain, sans faire peser sur le dispositif un risque sérieux d'inconstitutionnalité.

Pour cette raison, et afin de ne pas restreindre les possibilités de démolition d'office aux seuls cas où l'installation serait à la fois située en Enaf et dangereuse, je propose de rétablir la procédure administrative de démolition existante.

Les obligations de relogement sont un sérieux frein à la mise en oeuvre des procédures de démolition par la voie administrative, alors même qu'une personne condamnée par voie de justice ne doit pas être relogée par l'autorité publique. Nul ne pouvant se prévaloir de ses propres turpitudes, je vous proposerai de préciser qu'il n'y a pas de droit automatique au relogement pour l'auteur de l'infraction. Il ne faudrait pas que cette procédure ouvre un droit prioritaire d'accès aux logements sociaux ! Les règles de droit commun en matière d'hébergement d'urgence continueront tout de même à s'appliquer et le juge administratif, saisi en référé, pourra également suspendre la procédure dans les cas de vulnérabilité particulière.

Par ailleurs, je vous proposerai de créer une procédure accélérée, permettant une démolition sous sept jours, lorsque les travaux sont en cours ou que l'installation date de moins de soixante-douze heures, afin justement d'éviter les situations de fait accompli.

Avant de conclure, je m'interroge sur la possibilité d'intégrer les dispositifs prévus par ce texte dans d'autres textes, par exemple le projet de loi visant à offrir des réponses immédiates aux phénomènes troublant l'ordre public, la sécurité et la tranquillité de nos concitoyens, dit Ripost.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Concernant le périmètre de ce projet de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la procédure de mise en demeure, sanction administrative et, le cas échéant, mise en conformité ou démolition d'office de l'article L481-1 du code de l'urbanisme ; aux modalités d'établissement des constats d'infraction aux règles d'urbanisme ; à la réglementation de l'urbanisme relative aux raccordements aux réseaux ; au mécanisme de prescription administrative de l'article L421-9 du code de l'urbanisme et aux autres règles de prescription relatives aux infractions aux règles d'urbanisme.

M. Lucien Stanzione. - Cette proposition de loi concerne en particulier les élus des départements du sud de la France, confrontés au phénomène de cabanisation.

Plusieurs mesures proposées appellent une discussion de fond. Tel est le cas du dédoublement des procédures, ainsi que du rôle confié au préfet : la possibilité de prendre des décisions sur un fondement administratif doit être appréciée au regard des compétences de l'autorité judiciaire.

Notre point de désaccord majeur porte sur le droit au logement. Il n'est pas acceptable que des familles puissent être expulsées sans solution de relogement. La question d'une éventuelle priorisation peut cependant être examinée, car il ne faut pas créer de rupture d'égalité avec d'autres publics en attente de logement depuis parfois des années.

L'extension du périmètre d'application de la procédure aux zones naturelles et agricoles ne soulève pas de difficulté particulière. En revanche, les modalités de régularisation des constructions irrégulières doivent être examinées au cas par cas. L'extension de la procédure aux atteintes à la salubrité appelle également une analyse approfondie.

S'agissant des pouvoirs confiés au préfet, il convient de rappeler que toute décision administrative doit pouvoir faire l'objet d'un recours devant le juge administratif.

Enfin, le pouvoir de verbalisation mérite d'être précisé : le maire doit pouvoir en être investi directement ; il peut également être délégué à la police municipale ou aux forces de sécurité intérieures.

La question des branchements aux réseaux de fluides appelle également une réponse. Il convient de donner au maire un pouvoir effectif d'opposition, dans la mesure où les opérateurs ne tiennent pas toujours compte de sa position. Des demandes de raccordement, présentées comme liées à des usages ponctuels, peuvent en réalité précéder des installations irrégulières. L'avis du maire doit donc être déterminant en la matière.

En revanche, je suis favorable aux dispositions relatives à la prescription des constructions illégales.

Compte tenu de la complexité du texte, notre groupe s'abstiendra, dans l'attente de son examen en séance publique ainsi que des amendements de séance.

M. Philippe Grosvalet. - Le phénomène de cabanisation ne concerne pas uniquement le sud du territoire ; il est également présent en Loire-Atlantique et, plus largement, sur l'ensemble du littoral, voire dans d'autres zones.

La cabanisation recouvre des réalités diverses, tant dans ses formes - caravanes, cabanes ou autres installations - que dans ses usages. Elle peut notamment répondre à des logiques résidentielles ou touristiques, qui appellent une analyse approfondie, notamment au regard de leur traitement par l'administration fiscale et des difficultés qu'elles posent aux maires.

Elle peut également s'inscrire dans des contextes de tension sur le logement : certaines personnes y recourent faute d'alternative, y compris en milieu urbain et pour des personnes salariées.

Enfin, dans certaines agglomérations, notamment à Nantes, le phénomène prend la forme d'installations collectives, telles que des villages roms, qui soulèvent d'importants enjeux sociaux, sanitaires et d'ordre public.

Ces différentes situations ne peuvent être appréhendées de manière uniforme par le présent texte, au risque de soulever des difficultés juridiques, sociales, sanitaires et même d'ordre public. J'appelle en conséquence à approfondir la réflexion en séance, afin de mieux distinguer ces situations et d'éviter d'englober, sous le seul terme de cabanisation, des problématiques plus larges.

M. Yannick Jadot. - Le débat devra se poursuivre en séance publique. Le texte opère, selon nous, une assimilation entre des situations de nature très différente, qu'il s'agisse, par exemple, des tiny houses utilisées à des fins touristiques, au moyen de plateformes comme Airbnb, ou de situations relevant de difficultés sociales, qui relèvent du sans-abrisme ou de la problématique des gens du voyage. En créant cette confusion, le texte ne répond pas, à ce stade, au problème posé.

M. Daniel Laurent, auteur de la proposition de loi. - Auteur de la proposition de loi avec M. Jean-Marc Boyer et Mme Anne Ventalon, je me félicite de son examen en commission et je remercie la rapporteure de son travail.

Ce texte vise à répondre aux difficultés croissantes rencontrées par les maires, aujourd'hui largement démunis face aux situations de cabanisation, pour lesquelles ils ne disposent pas de réponses adaptées. Ayons le courage politique de donner aux maires des outils leur permettant d'agir efficacement, malgré toutes les difficultés que l'on connaît - elles viennent d'être rappelées - liées au logement et aux situations sociales. Je souhaite que la proposition de loi soit adoptée dans cet esprit.

M. Vincent Louault. - Dans la vraie vie, lorsqu'un maire est confronté à une construction illégale, il ne dispose pas toujours du soutien nécessaire de l'État pour y mettre fin. En pratique, les forces de l'ordre peinent à intervenir et les services de l'État, notamment les agents de l'Office français de la biodiversité (OFB), ne sont pas toujours mobilisés sur ces situations, alors même que des atteintes à l'environnement peuvent être portées ! C'est d'ailleurs pour cette raison que la création de brigades environnementales a été décidée ; en intervenant dès les premières phases de construction, afin de suspendre les travaux, ces brigades pourront soutenir les maires. La proposition de loi va dans ce sens en renforçant les moyens d'action des maires.

Par ailleurs, lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) ou du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi), le préfet demande souvent aux collectivités de régulariser des constructions vieilles de plus dix ans, et de les comptabiliser dans la consommation de foncier de la commune ! Cela m'est arrivé !

Confrontés à ce grappillage, cran par cran, de personnes qui jouent des faiblesses de l'État pour contourner les règles, les maires sont totalement désemparés. Il faut donc apporter une réponse qui contraigne réellement les forces de l'ordre à intervenir et à se tenir aux côtés des élus, afin de faire respecter concrètement l'État de droit.

Mme Amel Gacquerre. - Des outils existent déjà : le problème tient à leur efficacité. En réalité, les maires sont souvent seuls face à ces situations. Même si je salue cette proposition de loi, l'enjeu est donc de mieux accompagner les maires et de rendre effectifs les outils existants, plutôt que d'en créer de nouveaux.

Mme Pauline Martin, rapporteure. - Le principe de relogement ne doit pas impliquer une priorisation dans l'accès au logement ; je rappelle qu'en pratique, les situations concernent le plus souvent des propriétaires de parcelles et non des locataires.

La possibilité d'intervention de la police municipale relève des prérogatives du maire. Le texte initial confiait la mise en oeuvre de la nouvelle procédure au préfet ; les amendements que je vous proposerai prévoient que le maire peut également agir.

Les voies de recours devant le juge administratif demeurent ouvertes, elles sont prévues dans le texte.

La faculté de s'opposer aux branchements aux réseaux est prévue à l'article 3.

S'agissant des campements, notamment des populations roms, il existe déjà des procédures spécifiques, récemment examinées par le Sénat, qui complètent le dispositif prévu par ce texte.

Le texte vise non pas à créer de nouveaux outils, mais à améliorer l'efficacité, la fluidité et la flexibilité de ceux qui existent.

Enfin, la question de la régularisation appelle une vigilance particulière : il n'est pas satisfaisant que certaines situations finissent par être régularisées faute de moyens d'action rapides, alors même que les collectivités ne disposent pas des leviers nécessaires pour intervenir efficacement.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - J'ajoute que les maires manquent d'informations en la matière ; ils ne savent pas comment utiliser les outils existants.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Pauline Martin, rapporteure. - L'amendement  COM-5 concerne la procédure existante.

Les amendements  COM-6 et COM-2 rectifié visent à permettre aux maires de mettre en oeuvre la procédure administrative de mise en demeure et, le cas échéant, d'évacuation ou de remise en état des installations irrégulières. Il est en effet essentiel qu'ils ne soient pas dessaisis de leurs pouvoirs de police en matière d'urbanisme.

L'amendement COM-2 rectifié en réserve l'application aux cas où une mise en demeure préalable est restée infructueuse ; nous demandons donc le retrait de l'amendement COM-2 rectifié au profit de l'amendement COM-6. En revanche, nous donnons un avis favorable au sous-amendement COM-12 à l'amendement COM-6, qui précise que le maire peut également demander au préfet de mettre en oeuvre cette nouvelle procédure.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'amendement COM-2 rectifié est retiré.

Le sous-amendement COM-12 est adopté. L'amendement COM-6, ainsi sous-amendé, est adopté.

Mme Pauline Martin, rapporteure. - L'amendement  COM-7 tend à permettre à l'autorité compétente d'assortir l'injonction de démolir d'une astreinte en cas de retard dans l'exécution. Il a également pour objet de préciser les conditions de mise en oeuvre du régime de protection des habitants, afin d'éviter que les personnes à l'origine de l'infraction ne puissent se voir proposer un logement social de manière prioritaire au détriment des autres demandeurs.

L'amendement COM-7 est adopté.

Mme Pauline Martin, rapporteure. - L'amendement COM-8 a pour objet de permettre, pour les installations en cours d'édification ou achevées depuis moins de soixante-douze heures, une mise en oeuvre accélérée de la nouvelle procédure créée par l'article 1^er sous sept jours, avant démolition d'office et sans obligation de relogement ou d'hébergement d'urgence.

L'amendement COM-8 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

Mme Pauline Martin, rapporteure. - L'amendement  COM-9 vise à permettre aux maires des communes membres d'une intercommunalité compétente en matière d'urbanisme de recourir aux agents assermentés des services d'urbanisme de cette intercommunalité.

L'amendement COM-9 est adopté.

L'article 2 est ainsi rédigé.

Après l'article 2

L'amendement  COM-1 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Mme Pauline Martin, rapporteure. - J'émets un avis défavorable à l'amendement  COM-4, car il est satisfait.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté.

Article 3

Mme Pauline Martin, rapporteure. - L'amendement  COM-10 étend l'application de la disposition prévue à l'article 3 aux utilisations non conformes, y compris prévisibles, de terrains non bâtis. Il clarifie la possibilité pour le maire de s'opposer à un raccordement provisoire, lorsque celui-ci n'est pas dûment justifié ou lorsque sa durée excède la durée prévisible au regard du droit de l'urbanisme.

Il prévoit également que le maire ou le préfet peut enjoindre au gestionnaire de réseau de supprimer un raccordement en cas d'infraction aux règles d'urbanisme.

L'amendement COM-10 est adopté.

L'article 3 est ainsi rédigé.

Après l'article 3

L'amendement  COM-3 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 4

Mme Pauline Martin, rapporteure. - L'amendement  COM-11 tend à réécrire l'article 4 afin de mieux répondre à la préoccupation de ses auteurs, en permettant une action plus efficace contre les infractions au droit de l'urbanisme.

Il vise à porter le délai de prescription pénale de six à dix ans, afin de l'aligner sur le délai de prescription civile des communes et d'assurer une meilleure lisibilité des régimes applicables.

Il convient toutefois de rappeler que certaines infractions d'urbanisme peuvent déjà être qualifiées d'occultes ou de dissimulées ce qui, en application de l'article 9-1 du code de procédure pénale, reporte le point de départ du délai de prescription au jour de leur découverte.

L'amendement COM-11 est adopté.

L'article 4 est ainsi rédigé.

Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous :

Article 1er
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme Pauline MARTIN, rapporteure	5	Aménagements de la procédure de sanction administrative de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme	Adopté
Mme Pauline MARTIN, rapporteure	6	Possibilité pour le maire de mettre en oeuvre la nouvelle procédure	Adopté
M. Vincent LOUAULT	12	Possibilité pour le maire de solliciter du préfet la mise en oeuvre de la nouvelle procédure	Adopté
M. Vincent LOUAULT	2 rect.	Articulation de la nouvelle procédure à la procédure existante	Retiré
Mme Pauline MARTIN, rapporteure	7	Astreinte et conditions de relogement	Adopté
Mme Pauline MARTIN, rapporteure	8	Procédure d'urgence	Adopté
Article 2
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme Pauline MARTIN, rapporteure	9	Recours aux services intercommunaux pour les constats d'infraction	Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article 2
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Vincent LOUAULT	1 rect.	Droit de préemption en espaces agricoles, naturels et forestiers	Irrecevable
Mme PRIMAS	4	Possibilité pour le préfet de se substituer au maire les démolitions ordonnées judiciairement	Rejeté
Article 3
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme Pauline MARTIN, rapporteure	10	Raccordement aux réseaux des constructions et terrains en infraction aux règles d'urbanisme	Adopté
Article(s) additionnel(s) après Article 3
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
M. Vincent LOUAULT	3 rect.	Changements de destination en zones agricoles	Irrecevable
Article 4
Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Mme Pauline MARTIN, rapporteure	11	Allongement de délais de prescription	Adopté

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.