Proposition de loi visant à donner aux acteurs locaux les moyens de lutter contre la cabanisation

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Procédure administrative d'évacuation et démolition des implantations irrégulières à l'initiative du préfet

L'article 1^er crée, en lieu et place de la procédure administrative de démolition des installations présentant un risque certain pour la sécurité ou pour la santé ou situées hors zones urbaines et irrémédiablement irrégulières au titre de la réglementation de l'urbanisme de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme une nouvelle procédure administrative d'évacuation et de démolition desdites installations, à l'initiative du préfet, sans autorisation préalable du juge judiciaire.

Afin de ne pas priver les maires des moyens d'action dont ils disposent actuellement, la commission a rétabli la procédure, dont les conditions de mise en oeuvre sont moins strictes que celles de la nouvelle procédure. Elle a également permis au maire de mettre en oeuvre la nouvelle procédure.

Elle a également précisé les conditions de relogement, en cas de démolition d'office, et renforcé le volet préventif de la nouvelle procédure, en permettant l'imposition d'une astreinte, dans le délai de démolition volontaire. Enfin, elle a réduit le délai de démolition volontaire pour les travaux encore en cours ou récemment achevés.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Bien que récemment renforcés, les outils à la main des maires pour lutter contre les implantations irrégulières demeurent insuffisantes

A. Les communes ont la possibilité d'engager des procédures civiles et pénales contre les implantations illégales

1) Les implantations irrégulières peuvent faire l'objet de poursuites civiles et pénales...

Aux termes de l'article L. 421-8 du code de l'urbanisme, doivent être conformes à l'ensemble tous travaux, constructions ou aménagements, qu'ils nécessitent ou non l'obtention d'une autorisation d'urbanisme^4(*).

Les travaux exécutés en méconnaissance de ces obligations peuvent faire l'objet de poursuites pénales, le fait de poursuivre des travaux sans autorisation ou contraires à la réglementation de l'urbanisme ou à l'autorisation d'urbanisme délivrée constituant un délit.

C'est la transmission au procureur de la République du procès-verbal d'infraction mentionné à l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme qui enclenche la procédure pénale^5(*).

Le fait d'exécuter des travaux en méconnaissance des règles d'urbanisme ou des prescriptions imposées par une autorisation d'urbanisme ou une décision de non-opposition à déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 et 300 000 €, ou 6 000 € par m² de surface de plancher concernée^6(*). Cette amende peut en outre être accompagnée d'une amende à montant fixe de 75 000 € lorsque l'intéressé poursuit les travaux en dépit d'une décision judiciaire ou d'un arrêté préfectoral ordonnant leur interruption, à la demande du maire ou d'une association agréée de protection de l'environnement. Peuvent également être prononcées des mesures de restitution (mise en conformité ou démolition de la construction litigieuse^7(*)), dont l'injonction peut être assortie d'une astreinte de 500 € au plus par jour de retard^8(*).

Le délai de prescription pénale est de six ans^9(*) à partir de la date d'achèvement des travaux.

Les infractions aux règles d'urbanisme peuvent également faire l'objet de procédures civiles, visant à obtenir réparation du préjudice causé par une construction irrégulière.

Le recours peut être introduit par tout tiers subissant un préjudice personnel et direct du fait de la réalisation d'une construction irrégulière, ainsi que par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent en matière de plan local d'urbanisme, lorsque le recours vise à faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage édifié ou installé sans autorisation d'urbanisme, en méconnaissance des prescriptions d'une autorisation d'urbanisme ou en infraction aux règles d'urbanisme de fond.

Le délai de prescription est de cinq ans pour les tiers^10(*). Il est porté à dix ans pour les communes et EPCI^11(*). Initialement circonscrit aux implantations dans les secteurs soumis à des risques naturels prévisibles^12(*), le champ d'application de ce délai allongé a ensuite été élargi à l'ensemble des implantations irrégulières^13(*).

Dans tous les cas, à l'expiration du délai fixé par le jugement pour la mise en conformité ou la démolition, le maire peut faire procéder d'office à tous les travaux nécessaires à l'exécution de la décision de justice, aux frais et risques du bénéficiaire des travaux irréguliers^14(*). Le maire peut, pour ce faire, solliciter le concours de la force publique ; d'après les préfectures entendues par la rapporteure, cette faculté demeure peu utilisée. Le préfet peut également, de son propre chef, faire procéder d'office à la mise en conformité ou à la démolition des constructions irrégulières, en vue de les mettre en conformité avec une décision de justice.

2) ... dont l'efficacité demeure relative en raison de la longueur des délais de jugement

Selon tous les acteurs interrogés par la rapporteure, les procédures judiciaires, tant civiles et pénales, tardent souvent à aboutir, et la remise en état du site n'est prononcée que dans une minorité de cas. La durée moyenne de traitement des procédures engagées sur le fondement de l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme est de l'ordre de 8 à 10 mois (environ 4 mois et demi pour les mesures ordonnées en référé) et, en 2025, d'environ 18 mois en appel.

En outre, en moyenne, environ 60 % seulement des procédures obtiennent une issue favorable aux communes^15(*), et même lorsque la démolition d'office est prononcée, elle est rarement mise en oeuvre. À titre d'exemple, la préfecture de l'Hérault, pourtant en pointe sur la lutte contre la cabanisation, a fait état pour l'année 2025 de seulement huit démolitions d'office, effectuées à l'initiative de l'État, toutes à la suite de décisions de justice.

De même, la préfecture du Var fait état d'une proportion de l'ordre de plus de 80 % des dossiers classés sans suite par le procureur de la République, et d'une dizaine de démolitions d'office à la suite de décisions de justice chaque année, à mettre au regard des centaines d'infractions recensées annuellement^16(*).

B. Bien que récemment renforcée, la procédure administrative de mise en conformité ou démolition d'office demeure peu efficace pour lutter contre la cabanisation

1) La procédure administrative de mise en conformité d'office créée en 2019...

Pour pallier le déficit d'efficacité de ces procédures judiciaires, l'article 48 de la loi de 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique^17(*) a créé, au nouvel article L. 481-1 du code de l'urbanisme, une nouvelle procédure administrative de mise en demeure de mise en conformité et de sanction pour les constructions et aménagements irréguliers : aux termes de cet article, lorsque des travaux ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des règles d'urbanisme - que ces dernières relèvent de la loi, du règlement ou des règles fixées par les documents locaux d'urbanisme -, ou en méconnaissance des prescriptions imposées par l'autorisation d'urbanisme délivrée, l'autorité compétente pour délivrer ladite autorisation peut, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour la même infraction, mettre en demeure l'intéressé, après l'avoir invité à présenter ses observations, à mettre en conformité la construction ou l'aménagement irrégulier, dans un délai qu'elle détermine, ou à déposer une demande d'autorisation d'urbanisme visant à sa régularisation, éventuellement sous astreinte journalière.

La jurisprudence a précisé, à la lumière des travaux parlementaires, que la mise en oeuvre de cette procédure administrative pouvait intervenir durant le délai de prescription de l'action publique à savoir, s'agissant de faits susceptibles de revêtir la qualification de délits, six ans à compter de l'achèvement des travaux^18(*).

2) ... a été plusieurs fois renforcée...

La procédure administrative de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme a été renforcée à plusieurs reprises ces dernières années :

- le montant de l'astreinte journalière, initialement fixée à 500 €, a été relevé par la loi Huwart de novembre 2025 à 1 000 €^19(*) et le montant total des sommes résultant de l'astreinte relevé de 25 000 € à 100 000 €^20(*) ;

- a en outre été ajoutée par la même loi Huwart la possibilité pour le maire d'infliger dans le cadre de cette procédure, en plus de l'astreinte, une amende forfaitaire d'un montant maximal de 30 000 €^21(*), pouvant être doublée d'une amende complémentaire du même montant à l'issue du délai imparti pour réaliser les opérations de mise en conformité, lorsque la mise en demeure est restée sans effet^22(*) ;

- sur le plan procédural, dans la loi Huwart ont également été précisés :

o le caractère non-suspensif des recours administratifs contre l'imposition desdites amendes et astreintes^23(*) ;

o la possibilité pour le préfet de se substituer au maire en cas de carence de ce dernier, après mise en demeure restée sans réponse pendant un mois^24(*) ;

- en outre, depuis 2024, lorsque la mise en demeure est restée sans effet et que la construction ou l'aménagement irrégulier présente « un risque certain pour la sécurité ou pour la santé », le maire peut procéder d'office à la mise en conformité, aux frais de l'intéressé voire, dans le cas où la mise en conformité serait techniquement impossible, à la démolition de l'installation concernée, après y avoir été autorisé par le juge judiciaire statuant selon la procédure judiciaire accélérée au fond^25(*).

Cette possibilité d'exécution d'office a tout récemment été étendue - à la suite d'un amendement sénatorial^26(*) - par la loi Huwart^27(*) aux constructions et aménagements irréguliers situés « hors zones urbaines », en vue de lutter contre le phénomène de cabanisation.

Par ailleurs, la jurisprudence est venue clarifier la possibilité pour le maire de mettre en demeure et utiliser l'astreinte pour demander non seulement la régularisation, mais aussi la démolition d'une installation, rendant le recours à la procédure d'autant plus pertinente pour les cas de cabanisation en zones inconstructibles^28(*).

3) ... mais demeure relativement peu efficace pour lutter contre la cabanisation

Bien qu'accélérés par rapport à la procédure de droit commun, les délais de jugement de la procédure accélérée au fond^29(*) employée dans le cadre de la procédure de démolition d'office prévue au IV de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme demeurent de l'ordre de quatre à dix semaines^30(*), et restent donc peu compatibles avec l'urgence des situations de cabanisation.

Par ailleurs, la mise en oeuvre de cette procédure, qui met en première ligne les élus locaux, peut être l'occasion de toutes sortes d'atteintes et de violences envers ces derniers. En effet, comme le rappelle un témoignage cité par un récent rapport du Centre d'analyse et de lutte contre les atteintes aux élus (Calae), « les conflits et agressions p[euvent] rapidement survenir dans le domaine de l'urbanisme ou de l'atteinte à l'environnement, qui peuvent rapidement cristalliser les tensions »^31(*).

Pour ces raisons, la procédure de mise en conformité et démolition prévue au IV de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, dernière étape après la mise en demeure et l'imposition d'amendes administratives, demeure relativement peu employée par les élus locaux^32(*). Les préfectures du Var, de l'Hérault et des Pyrénées-Occidentales n'ont recensé à ce jour aucune démolition d'office dans le cadre de cette procédure.

Ce déficit d'appropriation s'explique sans doute également en partie par le caractère très récent des derniers ajustements effectués par la loi Huwart, entrée en vigueur il y a moins de six mois. D'ailleurs, malgré l'absence de chiffres consolidés, les préfectures du Var et de l'Hérault ont en revanche fait état d'un bilan qualitatif positif de l'alourdissement par la loi Huwart des sanctions pécuniaires pouvant être infligées dans ce cadre, conduisant à une proportion croissante de mises en conformité à la suite de la mise en demeure sous astreinte.

II. Le dispositif envisagé - Une nouvelle procédure de démolition d'office à la main du préfet dispensée d'autorisation judiciaire préalable

Afin de rendre plus efficace et plus rapide la procédure administrative de démolition d'office des constructions et aménagements irréguliers à titre irrémédiable, l'article 1^er de la proposition de loi crée une nouvelle procédure directement inspirée de celle créée par la récente loi de refondation de Mayotte pour faciliter les opérations de résorption de l'habitat informel^33(*). Ainsi, ledit article :

- transfère l'initiative et la responsabilité de la mise en oeuvre de la procédure de démolition d'office en cas d'irrégularité irrémédiable du maire au préfet (al. 4) ;

- supprime l'autorisation préalable du juge judiciaire, tout en reconnaissant explicitement le caractère suspensif de tout recours contre l'arrêté préfectoral prescrivant la démolition, le juge administratif statuant le cas échéant en référé (al. 14).

Alors que la procédure actuelle s'applique aux installations « qui présentent un risque certain pour la sécurité ou la santé » ou « qui se situent hors zones urbaines », la nouvelle procédure rend ces conditions cumulatives, tout en ajoutant la présentation d'un risque certain pour la santé ou la sécurité, la présentation d'un risque d'une « atteinte grave à l'intégrité des espaces naturels, agricoles ou forestiers » (Enaf), et alternativement à la localisation hors zone urbaine, la localisation dans un secteur couvert par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) ou par un plan de prévention des risques d'incendie de forêt et n'en respectant pas les prescriptions. Ainsi, la nouvelle procédure s'appliquera aux installations situées hors zone urbanisée ou dans un secteur couvert par un PPRN ou un plan de prévention des risques d'incendie et présentant un risque certain pour la sécurité et la santé des personnes ou constituant une atteinte grave à l'intégrité des Enaf.

En revanche, la nouvelle procédure conserve, pour les occupants des installations concernées, le bénéfice du régime de protection mentionné aux articles L. 521-1 à L. 521-4 du code de la construction et de l'habitation, à savoir le droit au relogement ou à l'hébergement, assuré par le propriétaire ou l'exploitant des locaux concernés ou, à défaut, par l'autorité ayant prescrit les mesures de démolition.

III. La position de la commission - Maintenir la possibilité pour le maire d'engager l'ensemble des procédures administratives et privilégier une intervention précoce de l'autorité publique

A. Maintenir l'entièreté des prérogatives du maire en matière de police de l'urbanisme

À la suite de la rapporteure, la commission a estimé nécessaire de permettre au maire de mettre en oeuvre la nouvelle procédure créée par l'article 1^er (amendement COM-6 de la rapporteure), à côté du préfet.

En effet, compétent pour dispenser les autorisations d'urbanisme, le maire l'est également pour exercer, au nom de l'État, la police de l'urbanisme. Une lutte efficace contre la cabanisation nécessitant la plus grande réactivité, la connaissance qu'a le maire de son territoire et sa proximité sont un atout précieux. En outre, compte tenu de leurs effectifs, les services préfectoraux ne seraient de toute façon pas en capacité de traiter toutes les infractions.

La commission partage toutefois le souhait des auteurs de la proposition de loi que les communes puissent recevoir l'appui du préfet dans cet exercice, et pas seulement en cas de carence du maire, certains maires, notamment de communes rurales, n'ayant tout simplement pas la possibilité de mettre en oeuvre cette procédure par manque de moyens matériels et humains. En outre, faire appel au préfet permettrait une mise à distance des élus locaux.

C'est pourquoi elle a non seulement conservé la possibilité pour le préfet de mettre en oeuvre la nouvelle procédure, mais également précisé, par l'adoption de l'amendement COM-5 de la rapporteure, que dans le cadre de la procédure de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, le préfet pourrait intervenir non seulement en carence du maire, mais également à sa demande. Si la collaboration entre services préfectoraux et élus locaux semble aujourd'hui très satisfaisante dans les départements particulièrement touchés par le phénomène de cabanisation, des divergences de vue, ailleurs ou à l'avenir, pourraient constituer un frein à la volonté des maires de mettre en oeuvre tant la procédure existante que la nouvelle procédure. Un sous-amendement COM-12 de M. Louault à l'amendement COM-6 a donc précisé, de même, que le préfet pourrait mettre en oeuvre la nouvelle procédure créée par l'article 1^er non seulement de sa propre initiative, mais également à la demande du maire.

B. Améliorer l'opérationnalité du nouveau dispositif et permettre une meilleure réactivité face aux situations de cabanisation

1) Rétablir la procédure de démolition administrative d'office existante afin de ne pas grever la capacité d'action des autorités publiques

Dans l'examen de la nouvelle procédure créée à l'article 1^er, la commission s'est montrée attentive à la fois à assurer l'opérationnalité du dispositif et à ne pas le fragiliser sur le plan constitutionnel.

En effet, la protection constitutionnelle du droit de propriété ne fait pas obstacle à toute démolition d'office, le Conseil constitutionnel ayant par exemple jugé que « l'action en démolition [de l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme] est justifiée par l'intérêt général qui s'attache au respect des règles d'urbanisme, lesquelles permettent la maîtrise, par les collectivités publiques, de l'occupation des sols et du développement urbain »^34(*). Toutefois, une telle atteinte doit être :

- d'une part, justifiée par la nécessité de sauvegarder d'autres droits ou objectifs à valeur constitutionnelle, que constitue notamment, en l'espèce, l'objectif à valeur constitutionnelle de protection de l'environnement, auquel peut être rattachée la notion « d'atteinte grave à l'intégrité des espaces agricoles, naturels ou forestiers » ;

- d'autre part, entourée de garanties, parmi lesquelles l'autorisation du juge judiciaire, compétent en matière de propriété privée et à qui il appartient « d'apprécier le caractère proportionné de l'atteinte »^35(*), n'est pas retenue dans la procédure créée par l'article 1^er.

Pour compenser l'absence d'autorisation judiciaire, le dispositif se doit d'être entouré d'autres garanties solides. L'absence de possibilité de régularisation, le champ d'application exclusivement hors des zones urbaines, le délai accordé au propriétaire pour procéder à la destruction, qui ne peut être inférieur à un mois, et l'impossibilité de procéder à la démolition d'office avant que le juge administratif, saisi d'un recours en référé, ne se soit prononcé, constituent de telles garanties. La commission n'a donc pas assoupli les conditions de mise en oeuvre de cette nouvelle procédure.

Afin de ne pas restreindre la capacité d'action des maires par rapport au droit existant, elle a donc en revanche, en adoptant l'amendement COM-5 précité de la rapporteure, rétabli la procédure de démolition d'office après autorisation du juge judiciaire qui figure actuellement au dernier alinéa du IV de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, dont les conditions de mise en oeuvre sont moins strictes que pour la nouvelle procédure. En particulier, la seule condition que le bien soit situé hors zones urbaines suffit à en justifier la mise en oeuvre.

2) Renforcer l'opérationnalité du dispositif en rationalisant les obligations de relogement

La rapporteure a été alertée sur le fait que les obligations de relogement des personnes délogées à l'occasion d'une démolition d'office pourraient entraver la mise en oeuvre du dispositif, tant de la nouvelle procédure créée par l'article 1^er que de la procédure de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. En effet, alors que l'auteur d'une infraction condamné par voie de justice ne bénéficie pas d'un droit automatique au relogement, la rédaction figurant actuellement à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme - et reprise à l'article 1^er de la proposition de loi - laisse planer une ambiguïté sur la nécessité de reloger dans le parc social les personnes expulsées en raison de la démolition de leur logement dans le cadre de l'un ou l'autre de ces procédures.

À la suite de la rapporteure, la commission a estimé logique que les auteurs d'infractions ne puissent se voir proposer un logement social de manière prioritaire, au détriment d'autres demandeurs. C'est pourquoi, par l'adoption de l'amendement COM-5 précité de la rapporteure, elle a précisé que les auteurs de l'infraction ayant conduit à la démolition ne sont pas considérés comme occupants de bonne foi, et n'ont pas droit à la protection des occupants mentionnée à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. L'amendement COM-7 de la rapporteure, également adopté par la commission, transpose cette logique pour la nouvelle procédure.

Dans tous les cas, le recours au juge - judiciaire ou administratif, selon le cas - permettra, au cas par cas, de suspendre la démolition au motif du droit au logement et à la protection de la vie privée^36(*), en cas de vulnérabilité particulière des personnes concernées, étant entendu que le maire ou le préfet auront toujours la faculté de proposer le relogement de manière volontaire. Les règles de droit commun en matière d'accès inconditionnel à l'hébergement d'urgence continueront en outre à s'appliquer.

3) Permettre une intervention plus précoce afin de minimiser l'impact humain des démolitions d'office

a) Une procédure accélérée pour les travaux en cours ou récemment achevés

Afin de prévenir les expulsions rendues nécessaires par les démolitions d'office, la commission a également créé, par l'adoption de l'amendement COM-8 de la rapporteure, une nouvelle procédure accélérée calquée sur celle créée par l'article 1^er, permettant, pour les installations en cours d'édification ou achevées depuis moins de 72 heures, d'ordonner la démolition volontaire sous sept jours avant démolition d'office. Comme la procédure proposée à l'article 1^er, cette disposition est directement inspirée de l'article 18 de la loi de programmation pour la refondation de Mayotte visant à faciliter les résorptions de bidonvilles^37(*).

Cette intervention précoce, sur des constructions non encore occupées ou occupées depuis moins de 72 heures, permettrait, sans risque d'atteinte au droit au logement et à la vie privée, de régler nombre de situations avant l'enkystement.

b) Permettre l'imposition d'astreintes dans le cadre de la nouvelle procédure

Considérant que la démolition d'office ne doit intervenir qu'en tout dernier recours, la commission a également souhaité encourager les démolitions volontaires, dans le cadre de la nouvelle procédure en permettant à l'autorité publique d'assortir l'ordre de démolir d'une astreinte d'un maximum de 1 000 € par jour et d'un montant cumulé de 100 000 € maximum, calqué sur celui prévu dans le cadre de la procédure de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme (amendement COM-7 de la rapporteure).

C. Un dispositif complémentaire aux dispositifs existant

La commission souligne toutefois que la mise en oeuvre de ces nouvelles procédures ne pourra être que l'un des moyens de lutter contre la cabanisation, et appelle l'ensemble des élus locaux confrontés à ce phénomène à se saisir aussi pleinement des procédures existantes.

La meilleure appropriation par les élus locaux des nouvelles prérogatives issues de la loi Huwart en matière de lutte contre les constructions illégales, jugées dissuasives par les acteurs entendus par la rapporteure, devrait permettre des améliorations sensibles en la matière, de même que la possibilité pour le préfet de se substituer aux maires pour la mise en oeuvre de la procédure de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. La préfecture du Var indique par exemple que le préfet n'a, à ce jour, jamais fait usage de ce pouvoir, malgré les forts enjeux de cabanisation dans le département, mais qu'il « pourra être utilisé prioritairement sur des dossiers à forts enjeux »^38(*).

En outre, d'après les acteurs interrogés par la rapporteure, la majorité des démolitions interviennent en réalité de manière volontaire, soit après simple discussion avec le maire dans les cas les moins problématiques, soit après mise en demeure par le maire au titre de la procédure administrative prévue par l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. La préfecture du Var a par exemple indiqué un taux de 15 % de parcelles cabanisées remises en état à la suite de la seule action persuasive du maire, dans le cadre d'une opération de détection de parcelles cabanisées^39(*) : le dialogue amont et le renforcement des règles préventives^40(*) permettront ainsi de désamorcer au moins les situations les moins problématiques.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2
Possibilité de transférer la charge de l'établissement d'un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme aux services préfectoraux

L'article 2 permet aux maires et présidents d'intercommunalité de transférer la charge de l'établissement d'un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme dont ils auraient connaissance aux services préfectoraux. La commission a étendu cette possibilité aux agents des services d'urbanisme intercommunaux.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les possibilités de substitution du préfet aux maires pour dresser des constats d'infraction aux règles d'urbanisme sont limitées

A. L'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme est tenue de dresser un procès-verbal, lorsqu'une infraction est portée à sa connaissance

Le troisième alinéa de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme dispose que l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme - à savoir, la plupart du temps, le maire - est tenue de faire dresser un procès-verbal lorsqu'est portée à sa connaissance un infraction aux règles d'urbanisme - qu'il s'agisse d'une infraction aux dispositions législatives et réglementaires du code de l'urbanisme^41(*), aux règles fixées par un plan local d'urbanisme^42(*) ou aux prescriptions imposées par une autorisation d'urbanisme^43(*).

La connaissance de l'infraction peut notamment découler d'un signalement fait par un tiers, du contrôle de conformité effectué à l'issue de travaux, après dépôt de la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux à l'autorisation d'urbanisme délivrée (DAACT)^44(*), ou encore de l'exercice du droit de visite général mentionné à l'article L. 461-1 du code de l'urbanisme, « afin de vérifier que [l]es dispositions [législatives et réglementaires du code de l'urbanisme] sont respectées ». Elle peut également être fortuite.

Le procès-verbal peut être dressé par tous les officiers ou agents de police judiciaire, ainsi que par « tous les fonctionnaires et agents de l'État et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme » assermentés, ou encore, pour les infractions affectant les immeubles soumis au code du patrimoine ou les travaux d'archéologie préventive, aux agents commissionnés ou assermentés par le ministère en charge du patrimoine^45(*).

Le procès-verbal est ensuite transmis au procureur de la République, cette transmission formant le point de départ de la procédure pénale. L'établissement d'un procès-verbal est également requis pour engager la procédure administrative de mise en demeure de régularisation mentionnée à l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme^46(*).

Le non-respect de l'obligation de dresser un procès-verbal d'infraction, ou son respect tardif, peut constituer une faute vis-à-vis des tiers, susceptible d'engager la responsabilité de l'État, pour le compte duquel agit le maire^47(*).

Toutefois, la responsabilité de la commune peut également être engagée lorsque, en s'abstenant de faire dresser un procès-verbal, le maire a manqué à ses obligations au titre de ses pouvoirs de police générale, qui comprend notamment le soin de prévenir les accidents et catastrophes naturelles, par des « précautions convenables », en application de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales^48(*).

B. Le préfet peut se substituer au maire pour faire les constats d'infraction, mais n'est pas tenu d'intervenir à sa demande

Aux termes du droit actuel, le préfet conserve un pouvoir de contrôle de la légalité des constructions, aménagements et installations au regard du droit de l'urbanisme, y compris dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, le pouvoir de police du maire s'exerçant au nom de l'État^49(*).

II. Le dispositif envisagé - Une possibilité pour les maires de transférer la charge de l'établissement du procès-verbal aux services préfectoraux

L'article ouvre aux maires et, le cas échéant, aux présidents d'intercommunalités compétents pour délivrer les autorisations d'urbanisme, la possibilité de faire appel aux services déconcentrés de l'État pour dresser les procès-verbaux d'infraction aux règles d'urbanisme, plutôt que de faire appel à leurs propres services communaux ou intercommunaux.

Le double objectif de cette disposition, pour les auteurs de la proposition de loi, est :

- d'améliorer les moyens humains et juridiques à la disposition des collectivités pour exercer cette prérogative ;

- de protéger les maires et agents municipaux qui pourraient, lors de la verbalisation, être confrontés à des situations de tension ou de violence.

III. La position de la commission - Favoriser le recours aux services d'urbanisme intercommunaux en appui des maires

La commission note que, dans les faits, les services des préfectures contribuent déjà au constat des infractions en matière d'urbanisme et à la rédaction des procès-verbaux. Dans les Pyrénées-Orientales, par exemple, 15 % des procès-verbaux d'infraction sont déjà dressés par les services préfectoraux (directions générales des territoires et de la mer - DDTM)^50(*), notamment pour les petites communes régies par le règlement national d'urbanisme (RNU), qui ne disposent pas de services d'urbanisme étoffés.

Les services préfectoraux interrogés ont cependant alerté sur le fait qu'une généralisation de cette pratique pourrait se heurter à un manque d'effectifs dans les DDTM^51(*).

Aussi, bien que sensible au souhait des maires de pouvoir déléguer à des tiers la rédaction des procès-verbaux, la commission a, sans supprimer les dispositions figurant dans l'article, également permis le recours aux services intercommunaux de l'urbanisme, parfois plus étoffés que les services préfectoraux, et par ailleurs plus en prise avec le territoire, puisqu'ils se voient déjà très souvent déléguer l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme, et participent à l'élaboration des documents d'urbanisme. Cette solution mixte permet de ne pas dé-saisir ni déresponsabiliser les élus du bloc communal, tout en permettant malgré tout le recours au service de l'État lorsque la situation le justifie.

C'est le sens de l'amendement COM-9 de la rapporteure, adopté par la commission.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 3
Interdiction de raccordement aux réseaux pour les terrains
dont l'utilisation n'est pas conforme aux règles d'urbanisme

L'article 3 étend l'interdiction de raccordement définitif aux réseaux qui prévaut pour les constructions illégales aux terrains dont l'usage ne correspond pas aux règles d'urbanisme applicables.

La commission a étendu cette interdiction aux terrains pour lesquels il existe des indices graves et concordants d'une utilisation à venir non conforme, ainsi qu'à l'ensemble des constructions en infraction aux règles d'urbanisme. Elle a en outre précisé que les demandes de raccordement provisoires devront mieux justifier de leur caractère provisoire, sous peine de refus. Elle a enfin ouvert la possibilité au maire de demander aux opérateurs de réseaux de supprimer les raccordements à l'issue de la première phase d'une procédure administrative de mise en conformité de bâtiments irréguliers, sous le contrôle du juge judiciaire.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Les modalités d'application de l'interdiction de raccordement définitif aux réseaux des constructions illégales ne permet pas de lutter efficacement contre la cabanisation

A. Le raccordement définitif aux réseaux des constructions effectuées sans autorisation d'urbanisme est interdit

Aux termes de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme, les bâtiments, locaux ou installations soumis à permis de construire, permis d'aménager ou déclaration préalable, ainsi que les travaux et constructions servant à des activités industrielles, commerciales, professionnelles, administratives, techniques, scientifiques ou d'enseignement et nécessitant un agrément de l'autorité administrative en vertu de l'article L. 510-1 du même code, « ne peuvent [...] être raccordés définitivement aux réseaux d'électricité, d'eau, de gaz ou de téléphone si leur construction ou leur transformation n'a pas été, selon le cas, autorisée ou agréée en vertu de ces dispositions »^52(*).

Sur ce fondement, le maire peut donc refuser le raccordement, au titre de ses pouvoirs de police générale et spéciale^53(*). Ce refus peut s'exercer, que des poursuites civiles ou pénales aient été engagées ou non, quelle que soit la date d'édification de la construction concernée^54(*), y compris lorsque l'infraction pénale est prescrite^55(*). Il est en revanche susceptible de recours devant le juge administratif.

Compte tenu de ces restrictions, dans les faits, le contrôle de la légalité des constructions, dont le raccordement est demandé, est le plus souvent faite par les gestionnaires de réseaux par le biais de la demande au pétitionnaire d'une copie de l'autorisation d'urbanisme.

Un exemple d'association des gestionnaires de réseaux à la lutte contre la cabanisation : les chartes de lutte contre la cabanisation de l'Hérault et des Pyrénées-Orientales

Dans les départements particulièrement touchés par la cabanisation, les gestionnaires de réseaux, notamment électriques, sont fréquemment associés aux plans de lutte contre la cabanisation, tant pour le volet préventif que curatif.

Ainsi, la nouvelle mouture de la charte de lutte contre la cabanisation du département de l'Hérault, qui associe notamment la préfecture, les élus locaux et les parquets, prévoit également l'association des gestionnaires de réseaux. Aux termes de cette charte, Enedis doit consulter la mairie avant tout raccordement, cette dernière ayant 72 heures pour donner une réponse. Enedis s'engage en outre à un suivi des raccordements provisoires, et participe aux actions de démolitions d'implantations illégales, en enlevant de manière concomitante les compteurs, afin d'éviter les réinstallations immédiates. Selon la préfecture de l'Hérault, en 2025, une centaine d'oppositions aux demandes de raccordement ont été faites.

Interrogée par la rapporteure, la préfecture des Pyrénées-Orientales a indiqué que dans ce département également, pour toute demande de raccordement électrique en zone agricole, Enedis procédait à une consultation de la mairie, qui répondait sous 72 heures.

B. La législation actuelle ne permet pas d'interdire et de prévenir tous les cas de raccordements de constructions illégales

1) Seuls les cas d'infractions les plus graves au code de l'urbanisme sont couverts par l'interdiction de raccordement

N'entrent pas dans le champ de l'article L. 111-12 les constructions dispensées de toute autorisation au titre du code de l'urbanisme, quand bien même elles ne respecteraient pas la législation de l'urbanisme^56(*), ni les constructions ayant obtenu un permis, mais n'ayant pas respecté ce dernier ou les prescriptions y figurant. La jurisprudence a en revanche précisé que ces dispositions s'appliquent au stationnement irrégulier de caravanes^57(*).

2) Sauf exception, le maire ne peut s'opposer aux demandes de raccordements provisoires

Le maire ne peut s'opposer aux raccordements provisoires sur le seul fondement de l'article L. 111-12 précité du code de l'urbanisme^58(*). Par conséquent, dans les faits, les demandes de branchements électriques provisoires ne font pas systématiquement l'objet d'une vérification de l'existence d'une autorisation d'urbanisme, et ne sont pas systématiquement visées par les mairies, même si, selon Enedis, « de bonnes pratiques existent en cas de doute sur la finalité du branchement et sa durée, avec consultation rapide des mairies concernées, habituées à ce circuit court »^59(*).

Il est toutefois admis par la jurisprudence que le maire peut s'opposer à une demande de raccordement présenté comme provisoire, mais en réalité définitif^60(*). Si aucune définition légale, réglementaire ou jurisprudentielle générale du raccordement n'existe, plusieurs réponses ministérielles précisent que le raccordement provisoire doit être justifié par le caractère provisoire des installations elles-mêmes ou, lorsque l'installation est pérenne, pour une utilisation elle-même provisoire^61(*), un branchement pouvant notamment être considéré comme provisoire lorsqu'il est « pour une raison particulière et sur une période limitée, par exemple durant la saison froide ou pendant la durée d'un chantier »^62(*).

La jurisprudence a également précisé, à l'occasion d'un contentieux concernant l'implantation de caravanes sur un terrain quelques mois par an, que doit être regardé comme présentant un caractère définitif « un raccordement n'ayant pas vocation à prendre fin à un terme défini ou prévisible, quand bien même les bénéficiaires ne seraient présents que lors de séjours intermittents et de courte durée »^63(*). C'est également le cas pour une demande de raccordement supérieure à la durée maximale de stationnement des caravanes fixée par le maire sur le territoire de la commune^64(*).

Par ailleurs, le maire peut toujours s'opposer à un raccordement provisoire au titre de ses pouvoirs de police générale, toutefois, sans base légale spécifique, cette possibilité est limitée aux cas où la localisation des constructions expose les occupants à des risques pour leur santé ou leur sécurité. La décision d'interdiction devra alors être proportionnée aux risques encourus. Dans tous les autres cas, le maire sera tenu de ne pas s'opposer au raccordement provisoire^65(*).

A contrario, la notion de proportionnalité des risques justifie l'impossibilité de refuser le raccordement provisoire d'un logement pendant la période hivernale, le Conseil d'État ayant par exemple jugé qu'« eu égard aux effets de la décision [d'opposition au raccordement] sur les conditions de vie de la requérante [logeant dans les caravanes dont le raccordement était demandé, avec son concubin et l'un de ses enfants], alors même que le stationnement de ces caravanes serait irrégulier », le raccordement provisoire devait être autorisé^66(*).

Cette décision a depuis été confirmée y compris dans le cas d'une demande de raccordement définitif, la décision de refus de raccordement au réseau d'eau potable de caravanes irrégulièrement installées ayant été qualifiée d'« ingérence d'une autorité publique dans le droit au respect de la vie privée et familiale garanti par les stipulations précitées de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales »^67(*), cette dernière « p[ouvant] être justifiée par le but légitime que constituent le respect des règles d'urbanisme et de sécurité ainsi que la protection de l'environnement », mais devant demeurer « proportionnée au but légitime poursuivi », sous le contrôle du juge^68(*).

3) L'interdiction de raccordement ne s'applique pas aux terrains nus

L'interdiction de raccordement mentionné à l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme ne concerne pas les terrains nus, qui peuvent cependant faire l'objet de demandes de raccordements, notamment au réseau d'alimentation en eau et au réseau d'eau courante, un tel raccordement « p[ouvant] se justifier en vue de desservir des [...] activités ne nécessitant pas de construction »^69(*), notamment les activités agricoles. De ce fait, si le maire peut s'opposer à une demande de raccordement motivée par les besoins d'une exploitation agricole, lorsqu'il estime que cette demande concerne en fait des constructions illégales^70(*), il ne lui est pas possible de s'opposer a priori à une demande de raccordement conforme à l'utilisation des sols, même lorsqu'il suppose que l'utilisation effective sera différente de celle avancée à l'appui de la demande.

De ce fait, est également illégale l'interdiction par le plan local d'urbanisme de tout raccordement en zone inconstructible71(*). Il demeure toutefois loisible au maire de refuser le raccordement, notamment au réseau d'eau, d'un terrain particulier, pour un motif tiré de la bonne gestion et de la préservation de la qualité du service d'adduction d'eau, mais non par une mesure générale refusant le raccordement au réseau de l'ensemble des terrains non constructibles^72(*).

C. L'impossibilité de supprimer d'office les branchements illégaux ou concernant des constructions irrégulières, en l'absence de décision de justice

La suppression d'un raccordement existant, lorsqu'il a été effectué légalement, n'est possible qu'en cas d'exécution d'office d'une décision de justice de démolition de la construction concernée, et ne peut être demandée par le maire. Ainsi, la suppression d'un raccordement à l'origine provisoire, mais devenu définitif, ou d'une construction raccordée légalement, mais ayant, par exemple, fait l'objet d'un changement de destination non autorisé, ne peut faire l'objet d'une suppression d'office sur le fondement de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme.

Enfin, les cas de branchements sauvages ne relèvent pas de la réglementation de l'urbanisme. Dans ce cas, le maire peut informer le gestionnaire de réseaux, qui est toutefois le seul à pouvoir intenter une action en justice contre les auteurs de l'infraction et intervenir pour une remise en état.

II. Le dispositif envisagé - Permettre au maire de s'opposer au raccordement définitif en cas d'utilisation non conforme au droit de l'urbanisme

L'article 3 élargit l'interdiction de raccordement définitif aux réseaux aux cas où l'utilisation du terrain n'est pas conforme aux règles d'urbanisme.

III. La position de la commission - Renforcer les pouvoirs d'injonction des maires pour le raccordement et la suspension de raccordement, en cas d'infraction aux règles d'urbanisme

A. Élargir les interdictions de raccordement de constructions et installations non conformes aux règles d'urbanisme

1) Élargir les interdictions de raccordement définitif

La commission a approuvé l'interdiction de raccordement définitif aux réseaux de terrains nus, lorsque leur usage n'est pas conforme aux règles d'urbanisme. Par l'adoption de l'amendement COM-10 de la rapporteure, elle en a en outre élargi le champ aux terrains pour lesquels il existerait des indices graves et concordants d'une utilisation non conforme, dans un futur proche. Cela pourrait être notamment le cas lorsqu'une dalle de béton ou autres aménagements visant manifestement à recevoir des constructions ou installations sont mis en place sur des terrains à vocation agricole ou naturelle. Il s'agit ainsi de prévenir les raccordements illégaux en amont même de l'implantation proprement dite.

Compte tenu du fait que certaines constructions de taille très modeste ne nécessitent aucune autorisation d'urbanisme et peuvent, toutefois, être irrégulières au regard du droit de l'urbanisme, la commission, par l'adoption du même amendement, leur a étendu l'interdiction de raccordement aux réseaux figurant à l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme.

2) Mieux contrôler les raccordements provisoires

Par l'adoption du même amendement de la rapporteure, la commission a également clarifié l'interdiction des « faux » raccordements provisoires, dont le caractère provisoire ne peut être justifié soit par la nature temporaire de la construction elle-même, soit par le caractère temporaire de l'utilisation qui en sera faite. Sont notamment visées les demandes de raccordement provisoire d'installations autorisées, aux termes de la réglementation de l'urbanisme, seulement pour une période donnée, dont la durée ne devrait donc pouvoir excéder la durée autorisée par ladite réglementation.

En effet, si, selon Enedis, l'ensemble des habitations non autorisées et toutefois alimentées en électricité de manière permanente le seraient indépendamment des services d'Enedis, seraient en revanche fréquents les cas de branchements provisoires devenant définitifs de fait. Dans le seul département du Puy-de-Dôme, selon une récente enquête effectuée par Enedis et la préfecture du département, 200 ménages étaient branchés sur des installations provisoires de chantiers, dont un peu moins de la moitié pouvant engendrer des problèmes de sécurité.

B. Permettre au maire de demander l'interruption du raccordement en cas d'infraction aux règles d'urbanisme

S'inspirant des bonnes pratiques observées dans les départements dotés de chartes de lutte contre la cabanisation, où les opérateurs de réseaux sont mobilisés au moment des opérations de démolition d'office pour retirer les compteurs et branchements, afin de rendre plus difficile la réinstallation immédiate des intéressés, la commission a également, sur proposition de la rapporteure (même amendement COM-10), permis au maire, après autorisation du juge judiciaire statuant selon la procédure accélérée au fond, de faire injonction au gestionnaire de réseau de supprimer le raccordement, lorsque la mise en demeure de mise en conformité prévue à l'article L. 481-1 est restée infructueuse^73(*).

Il s'agit à la fois de tirer toutes les conséquences de l'interdiction de raccordement des constructions irrégulières de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme, pour lesquelles le contrôle ne peut actuellement se faire qu'a priori, et de prévenir la réinstallation immédiate sur les lieux, en cas de démolition d'implantations irrégulières.

La commission remarque toutefois que ces mesures, pour utiles qu'elles soient, ne pourront contribuer à traiter qu'une partie des cas de cabanisation, dès lors que la diffusion de panneaux solaires individuels rend le raccordement au réseau électrique de moins en moins indispensable, au moins pour les implantations de taille modeste.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 4
Décalage du point de départ du délai de prescription pour le refus d'autorisation d'urbanisme au motif de l'irrégularité d'une construction
à la date de découverte de l'infraction

L'article 4 fixe le point de départ du délai de dix ans à compter duquel il n'est plus possible à l'autorité administrative de refuser une autorisation d'urbanisme au motif de l'irrégularité de la construction initiale, à la date de découverte de l'infraction, en lieu et place de la date d'achèvement des travaux.

La commission a supprimé le bénéfice de cette prescription décennale pour les constructions nouvelles soumises à déclaration préalable, dans les zones agricoles, naturelles et forestières, et a augmenté le délai de prescription pénale pour les infractions au code de l'urbanisme.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

I. La situation actuelle - Le délai de prescription administrative débute à la date de l'achèvement des travaux

A. La prescription administrative de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme a pour objectif de sécuriser les constructions irrégulières anciennes, notamment pour faciliter les transactions

Créé par la loi Engagement pour le logement de 2006^74(*), l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme^75(*) institue un délai de prescription de dix ans au-delà duquel il n'est plus possible à l'autorité administrative de refuser une autorisation d'urbanisme au motif de l'irrégularité de la construction initiale. Ce délai de dix ans court à compter de l'achèvement des travaux.

Cette disposition, introduite dans le texte à l'initiative de la commission des lois et de la commission des affaires économiques du Sénat, vise à renforcer la sécurité juridique des constructions achevées, notamment en cas de mutation, puisque l'impossibilité d'obtenir des autorisations d'urbanisme pour rénover des biens irréguliers anciens, pour lesquels le délai de prescription pénale et civile était achevé^76(*), et qui ne pouvaient donc plus faire l'objet d'actions en démolition, faisait souvent obstacle à leur vente^77(*).

Cette disposition ne s'applique toutefois pas pour les irrégularités les plus graves notamment pour les constructions réalisées sans aucun permis de construire, alors que ce dernier était requis^78(*) ainsi que, par exemple, lorsque la construction est de nature à induire des risques graves pour ses usagers ou des tiers^79(*), lorsque la construction est située sur le domaine public^80(*) ou encore lorsqu'elle est située dans certaines zones protégées au titre du code de l'environnement^81(*). Bénéficient en revanche de la prescription les travaux réalisés sans déclaration préalable alors que cette dernière était requise^82(*).

B. En droit pénal et civil, le point de départ du délai de prescription peut dans certains cas être différé au moment où l'infraction est découverte

En matière pénale, l'action publique des délits se prescrit habituellement « à compter du jour où l'infraction a été commise »^83(*). Toutefois, par dérogation, l'article 9-1 du code de procédure pénale dispose que le délai de prescription court « à compter du jour où l'infraction est apparue et a pu être constatée dans des conditions permettant la mise en mouvement ou l'exercice de l'action publique » dans les cas d'infractions occultes ou dissimulées, ces dernières étant respectivement définies au même article comme des infractions qui « en raison de ses éléments constitutifs, ne peut être connue ni de la victime ni de l'autorité judiciaire » ou « dont l'auteur accomplit délibérément toute manoeuvre caractérisée tendant à en empêcher la découverte ».

Une telle exception prévaut également en certaines matières particulières, notamment en droit de l'environnement où le délai de prescription de diverses atteintes à l'environnement court « à compter de la découverte du dommage », que l'infraction soit ou non occulte ou dissimulée. C'est le cas, par exemple, pour les délits de pollution de l'eau^84(*), de pollution de l'air en violation délibérée d'une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement^85(*), de dépôt sauvage de déchets^86(*) ou d'écocide intentionnel^87(*), du fait du temps long nécessaire à la découverte des effets de ces pollutions^88(*).

En matière civile, la réforme de la prescription en matière civile de 2008^89(*) a également modifié le point de départ du délai de prescription, en précisant que ce dernier court « à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer »^90(*). Ce point de départ est notamment retenu pour les recours au civil de tiers contre des travaux irréguliers.

Il existe toutefois un certain nombre de cas où la loi fixe, par exception, un point de départ objectif du délai de prescription. C'est par exemple le cas, en matière d'urbanisme, pour les actions civiles des communes ou établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme, qui se prescrivent par dix ans à compter de l'achèvement des travaux^91(*).

Dans les deux cas toutefois, le caractère glissant du délai de prescription étant considéré comme source d'insécurité juridique, lorsque le début du délai de prescription n'est pas fixé à la date de l'infraction, un délai chapeau est fixé à compter du jour où l'infraction a été commise, dans la majorité des cas (vingt ans en matière civile^92(*) et, en matière pénale, douze ans pour les délits et trente ans pour les crimes occultes ou dissimulés^93(*)). Font toutefois exception les atteintes à l'environnement, pour les actions réelles immobilières ou pour les actions relatives à l'état des personnes^94(*). Aucun délai chapeau ne s'applique dans ces cas particuliers, le législateur considérant que la protection de certains droits doit primer sur la sécurité juridique.

II. Le dispositif envisagé - Un décalage du point de départ de la prescription à la découverte de l'infraction

L'article déplace le point de départ du délai de prescription administrative mentionnée à l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme de l'achèvement des travaux au moment de la découverte de l'infraction, l'objectif affiché étant de permettre une action plus efficace contre les constructions ou aménagements irréguliers dont les communes n'auraient pas connaissance.

III. La position de la commission - Supprimer la prescription administrative pour les constructions mineures hors zones urbaines et allonger le délai de prescription pénale

A. Un objectif partagé, mais des modalités à préciser

La commission partage le souci des auteurs de la proposition de loi de permettre aux collectivités de remédier aux infractions aux règles d'urbanisme, y compris au-delà des délais de prescription de droit commun, lorsque ces infractions ne pouvaient leur être connues.

Elle note toutefois que le droit en vigueur ne fait aucunement obstacle à ce que soit qualifiée d'occulte ou de dissimulée une infraction aux règles d'urbanisme, décalant par conséquent le début du délai de prescription pénale. Introduire cette précision dans le code de l'urbanisme n'apparaît donc pas nécessaire.

En outre, l'article du code de l'urbanisme visé par l'article 4 de la proposition de loi ne concerne pas le délai de prescription relatif aux procédures pénales ou civiles, mais celui au-delà duquel il n'est plus possible à l'autorité compétente de refuser une autorisation d'urbanisme au seul motif de l'irrégularité de la construction initiale. Comme indiqué ci-dessus, il s'agit d'une mesure de sécurisation juridique, notamment pour des constructions anciennes édifiées irrégulièrement, mais dont il n'est plus possible de demander la démolition sur le fondement de cette irrégularité initiale, les délais de prescription civils et pénaux étant écoulés. Toutefois, compte tenu de l'importance de l'entorse au droit qu'elles représentent, les constructions construites sans permis de construire alors qu'elles en nécessitaient un ne bénéficient pas de ce régime de prescription décennale, qui ne s'applique donc pas, en toute hypothèse, aux situations de cabanisation les plus graves, qui concernent quasi-exclusivement des constructions faites sans autorisation.

Pour ces différentes raisons, la commission a, par l'adoption de l'amendement COM-11 de la rapporteure, substitué aux dispositions de l'article 4 deux autres dispositions contribuant à l'atteinte du même objectif.

B. Supprimer la prescription administrative pour les constructions mineures, hors zones urbaines

Pour décourager les pratiques de cabanisation, la commission a supprimé le bénéfice de la prescription administrative pour les constructions nouvelles ou créatrices d'emprise au sol ou de surface de plancher, ainsi que pour l'installation, pour une durée supérieure à trois mois par an, d'une caravane ou, pour une durée supérieure à trois mois consécutifs, d'une résidence mobile constituant l'habitat permanent des gens du voyage^95(*), hors emplacements dédiés, lorsque ces dernières ont été réalisées sans déclaration préalable alors qu'elles en nécessitaient une, et qu'elles étaient situées hors zones urbaines. Le régime de ces constructions et installations, qui sont typiques de la cabanisation, se voit donc aligné sur celui qui prévaut actuellement pour les constructions réalisées sans permis de construire alors qu'elles en nécessitaient un.

C. Allonger le délai de prescription pénale pour les infractions aux règles d'urbanisme

Afin de répondre à la préoccupation des auteurs de la proposition de loi, la commission a également allongé le délai de prescription pénale applicable aux infractions en matière d'urbanisme de six à dix ans, le mettant ainsi en cohérence avec le délai de prescription civil des communes de l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme, et avec le délai de prescription administrative de l'article L. 421-9. Par cohérence, elle a porté à vingt ans le délai « chapeau » pour ces infractions, lorsqu'elles revêtent un caractère occulte ou dissimulé. Les auteurs d'infractions pourront ainsi être poursuivis au pénal durant l'intégralité de la période durant laquelle l'installation incriminée peut faire l'objet d'une demande de régularisation par la commune.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

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* ⁴ À l'exception de ceux implantés de manière provisoire, ou en mer sur le domaine public maritime (art. L. 421-8 et L. 421-5 du code de l'urbanisme).

* ⁵ Cf. ci-après, commentaire de l'article 2.

* ⁶ Art. L. 480-2 du code de l'urbanisme.

* ⁷ Art. L. 480-5 du code de l'urbanisme.

* ⁸ Art. L. 480-7 du code de l'urbanisme.

* ⁹ Art. 8 du code de procédure pénale.

* ¹⁰ Art. 2224 du code civil.

* ¹¹ Art. L. 480-14 du code de l'urbanisme.

* ¹² Art. 65 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

* ¹³ Art. 34 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* ¹⁴ Art. L. 480-9 du code de l'urbanisme.

* ¹⁵ Direction des affaires civiles et du sceau, ministère de la justice, réponse à un questionnaire écrit.

* ¹⁶ Pour l'année 2022, 400 à 500 infractions recensées par la préfecture, et seulement 80 cas pendants, les autres ayant été classés sans suite.

* ¹⁷ Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.

* ¹⁸ CE, 24 juillet 2025, 503768.

* ¹⁹ 1^er alinéa du III de l'art. L. 481-1 du code de l'urbanisme, tel que modifié par l'article 26 de la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement (« loi Huwart »).

* ²⁰ 4^ème alinéa du même III, tel que modifié par le même article 26 de la loi Huwart.

* ²¹ 1° du I de l'art. L. 481-1 du code de l'urbanisme, tel que modifié par le même article 26 de la loi Huwart.

* ²² III quater de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, introduit par le même article 26 de la loi Huwart.

* ²³ III bis de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, introduit par le même article 26 de la loi Huwart.

* ²⁴ III ter de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, introduit par le même article 26 de la loi Huwart.

* ²⁵ IV de l'art. L. 481-1 du code de l'urbanisme, introduit par l'article 13 de la loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé et des grandes opérations d'aménagement.

* ²⁶ Amendement n°  68 rect., repris par la commission des lois en séance publique.

* ²⁷ Loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l'urbanisme et du logement, art. 26.

* ²⁸ CE, 22 décembre 2022, 463331.

* ²⁹ Encadrée par l'article 481-1 du code de procédure civile.

* ³⁰ Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) au ministère de la transition écologique.

* ³¹ Centre d'analyse et de lutte contre les atteintes aux élus, Rapport d'activité 2023-2025, p. 34.

* ³² Préfecture des Pyrénées-Orientales, réponse à un questionnaire écrit : « Les astreintes administratives de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme sont rarement mises en oeuvre par les collectivités ».

* ³³ Art. 18 de la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte. Cf. rapport pour avis n° 611 (2024-2025) fait par Mme Micheline Jacques au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de programmation pour la refondation de Mayotte, déposé le 13 mai 2015, commentaire de l'article 10.

* ³⁴ QPC 2020-853 du 31 juillet 2020.

* ³⁵ QPC 2024-1099 du 10 juillet 2024.

* ³⁶ Garantie par l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme.

* ³⁷ À Mayotte, la procédure est applicable jusqu'à sept jours après l'achèvement des travaux, et le délai de démolition volontaire est réduit à 24 heures.

* ³⁸ Préfecture du Var, réponse à un questionnaire écrit.

* ³⁹ Idem.

* ⁴⁰ Cf. par exemple ci-dessous, commentaire de l'article 3.

* ⁴¹ Art. L. 480-4 du code de l'urbanisme.

* ⁴² Art. L. 610-1 du code de l'urbanisme.

* ⁴³ Art. L. 480-4 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁴ Art. L. 462-2 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁵ Alinéas 1 et 2 du même article L. 480-1 du code de l'urbanisme.

* ⁴⁶ Cf. ci-dessus, commentaire de l'article 1^er.

* ⁴⁷ CE, 10 décembre 2024, n° 266424 ; CE, 10 mai 1996, 133195 et 133352.

* ⁴⁸ Réponse ministérielle à une question parlementaires, QE n° 20098, JO Sénat du 11/11/2021 - p. 6335.

* ⁴⁹ Cf. récemment TA Versailles, 14/03/2024, SARL Transprima, n° 2306013 et 2308234.

* ⁵⁰ Préfecture des Pyrénées-Orientales, réponses à un questionnaire écrit.

* ⁵¹ Idem.

* ⁵² La disposition ne s'applique pas au réseau d'assainissement (réponse du secrétariat d'État chargé de l'écologie, publiée dans le JO Sénat du 05/08/2010, p. 2034).

* ⁵³ Art. L. 2212-1 et L. 2122-24 du code général des collectivités territoriales.

* ⁵⁴ CE, 23 juillet 1993, Époux Schafer ; cf. aussi réponse du ministère auprès du ministre de l'intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargé des collectivités territoriales et de la ruralité, JO Sénat du 26/01/2023, p. 511).

* ⁵⁵ CE, 7 octobre 1998, L'Hermite, 140759.

* ⁵⁶ CAA Versailles, 7 février 2013, n° 11VE02863, Commune de Saint-Vrain.

* ⁵⁷ CE, avis, 7 juillet 2004, 266 478, Herlemann (caravanes ayant perdu leur mobilité) ; CE, 13 juin 2005, 262595, Commune de Lançon-de-Provence et CE, 26 décembre 2012, Mme Vecchia, 340503 (tous types de caravanes).

* ⁵⁸ CE, 12 décembre 2033, Monsieur Cancy, 247794.

* ⁵⁹ Enedis, réponse écrite à un questionnaire.

* ⁶⁰ Cf. par exemple CAA Marseille, 07/05/2010, 08MA02401 ; CAA Paris, 30/09/2010, 08PA03882 ; TA Melun, 23/06/2023, 2103851 ; CE, 23 novembre 2022, 459043.

* ⁶¹ Réponse du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, JO Sénat du 01/03/2012, p. 580.

* ⁶² Réponse du Secrétariat d'État chargé de l'écologie, JO Sénat du 27/05/2009, p. 5013.

* ⁶³ CE, 23 novembre 2022, 459043.

* ⁶⁴ Réponse du secrétariat d'État chargé de l'écologie, JO Sénat du 27/05/2009, p. 5013.

* ⁶⁵ Cf. par exemple CAA Bordeaux, 27/11/2008, 07BX02301 ; CAA Bordeaux, 28/12/2009, 09BX00357.

* ⁶⁶ CE, 9 avril 2004, Commune de Caumont-sur-Durance, 261521.

* ⁶⁷ Article 8 : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. »

* ⁶⁸ CE, 15 décembre 2010, Commune de Gouvernes, 323250, au sujet d'une demande de raccordement au réseau d'eau potable.

* ⁶⁹ Réponse du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, publiée dans le JO Sénat du 05/08/2010, p. 2031 ; cf. aussi réponse du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, JO Sénat du 10/02/2011, p. 344.

* ⁷⁰ CE, 26 décembre 2012, 340503.

* ⁷¹ CE, 27 juin 1994, Charpentier, 85436 ; a fortiori lorsque l'interdiction concerne également les branchements temporaires : cf. par exemple CAA Marseille, 12/02/2010, 07MA04130, au sujet d'une interdiction généralisée aux réseaux en zone NC.

* ⁷² CE, 27 juin 1994, Charpentier, 85436.

* ⁷³ Cf. ci-dessus, commentaire de l'article 1^er.

* ⁷⁴ Art. 9 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement.

* ⁷⁵ Art. L. 111-12 de l'ancien code de l'urbanisme.

* ⁷⁶ Cf. ci-dessus, commentaire de l'article 1^er.

* ⁷⁷ Rapport n° 81 (2005-2006) de M. Dominique Braye sur le projet de loi portant engagement national sur le logement, commentaire du premier article additionnel après l'article 3 ; rapport n° 270 (2005-2006) de M. Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques sur le même projet de loi, commentaire de l'article 3 bis.

* ⁷⁸ 5° de l'art. L. 421-9 du code de l'urbanisme.

* ⁷⁹ 1.°

* ⁸⁰ 4°.

* ⁸¹ 3° et 6°.

* ⁸² CE, 3 février 2017, 373898.

* ⁸³ Art. 8 du code de procédure pénale.

* ⁸⁴ Art. L. 216-6 et L. 432-2 du code de l'environnement.

* ⁸⁵ Art. L. 231-1 du même code.

* ⁸⁶ Art. L. 231-2 du même code.

* ⁸⁷ Art. L. 231-3 du même code.

* ⁸⁸ Cf. rapport n° 607 (2014-2015) de M. Jérôme Bignon, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, sur le projet de loi sur la biodiversité.

* ⁸⁹ Loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile.

* ⁹⁰ Art. 2224 du code civil modifié par l'art. 1 de la loi n° 2008-561 précitée, consacrant une jurisprudence assez ancienne de la Cour de cassation (1^ère chambre civile, 27 octobre 2002).

* ⁹¹ Art. L. 480-14 du code de l'urbanisme.

* ⁹² Art. 2232 du code civil.

* ⁹³ Art. 9-1 du code pénal.

* ⁹⁴ Art. 2232 du code civil.

* ⁹⁵ Article 1^er de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.