II. UN RECOURS AUX ORDONNANCES REGRETTABLE MAIS INDISPENSABLE, À LA CONDITION QUE LE PARLEMENT PUISSE LES CONTRÔLER
A. UNE TRIPLE DEMANDE D'HABILITATION À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCE
Le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat consiste en un article unique comportant trois demandes d'habilitation à légiférer par ordonnance sur le fondement de l'article 38 de la Constitution :
- La première a pour finalité la transposition de la directive et la prise des mesures d'adaptation rendues nécessaires pour l'application des neuf règlements du pacte, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi (I de l'article unique).
- La deuxième a pour objet l'extension et l'adaptation des mesures relevant de la compétence de l'État dans les collectivités et territoires d'outre-mer, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi (II de l'article unique).
- La troisième a pour finalités la prise de mesures de coordination ou de cohérence et de remédier aux éventuelles erreurs, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi (III de l'article unique).
Un projet de loi de ratification devra être déposé dans un délai de deux mois à compter de la publication de chaque ordonnance.
B. LA POSITION DE LA COMMISSION : L'OCCASION D'UN RENFORCEMENT DU CADRE JURIDIQUE FRANÇAIS, UNE RATIFICATION À MENER À BIEN
1. Une urgence dont le Gouvernement est le premier responsable
La commission a vivement regretté le recours aux ordonnances. Loin d'être purement technique, cette réforme soulève des questions politiques majeures qu'il appartient au Parlement, et à lui seul, de trancher.
Le Gouvernement justifie le recours aux ordonnances par des considérations tenant à l'urgence et à la technicité de l'exercice.
Si la technicité ne constitue pas, en l'espèce, un argument recevable - les précédentes réformes du droit d'asile ayant toutes été menées par le législateur -, il est indéniable que la proximité du 12 juin 2026, date à laquelle entrent en application des règlements du pacte et expire le délai de transposition de la directive, rend urgente la prise des mesures nécessaires pour adapter le droit français.
Ce retard est pourtant imputable au seul Gouvernement. Alors que le pacte a été définitivement adopté le 14 mai 2024, soit il y a près de deux ans, ce n'est qu'à quelques semaines de l'échéance du 12 juin, que le Gouvernement a déposé le présent texte.
La commission avait pourtant, à plusieurs reprises, appelé l'attention du Gouvernement sur l'urgence qui s'attachait à la prise rapide de ces mesures d'adaptation, eu égard aux nombreuses incertitudes qui pesaient sur la mise en oeuvre du pacte.
2. Une adaptation nécessaire pour garantir l'effectivité des procédures d'asile et des contrôles aux frontières extérieures
Les rapporteurs soulignent que l'absence de mesures d'adaptation du droit français pourrait se traduire par des conséquences catastrophiques sur la politique de l'asile et la gestion de nos frontières. Comme le soulignait le Conseil d'État, une telle absence aurait pour conséquences « des questions complexes et des incertitudes potentiellement génératrices d'un important contentieux », qui pourraient mener à la paralysie du système français de l'asile.
La France serait également privée de la possibilité de mettre en oeuvre les mesures de contrainte aux frontières extérieures, dont le filtrage : comme l'exposait le ministre de l'intérieur, « il en résulterait, dans les semaines [qui suivent le 12 juin], une admission quasi systématique sur le territoire des personnes se présentant à la frontière », faisant courir le risque de « devenir l'un des points faibles des frontières extérieures de l'Union ».
3. Une réforme dans laquelle le Parlement devra prendre toute sa place
La commission estime que le recours aux ordonnances ne peut être accepté qu'à la condition que le Gouvernement joue le jeu de la ratification. À cet égard, elle prend acte de son engagement d'inscrire à l'ordre du jour le projet de loi de ratification.
Son examen s'impose d'autant plus que le Gouvernement, en dépit des demandes formulées par les rapporteurs, n'a ni communiqué les avant-projets d'ordonnances, ni présenté de manière exhaustive les dispositions facultatives du pacte.
Les rapporteurs qu'il est nécessaire que la France se saisisse de l'ensemble des leviers permettant de renforcer le cadre juridique de l'asile, alors qu'elle est soumise à une pression migratoire insoutenable. À défaut, et alors que de nombreux États membres s'engagent dans un durcissement de leur droit, la France s'exposerait à un risque important de report de la demande d'asile vers notre pays et de mouvements secondaires.
Considérant que l'habilitation prévue au III de l'article unique du projet de loi ne paraissait ni nécessaire, ni opportune - dès lors que la prise des mesures de coordination et de mise en cohérence du droit relève en principe de la loi de ratification -, la commission a, sur la proposition de son rapporteur David Margueritte, supprimé cette disposition.
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Réunie le mercredi 13 mai, la commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.