EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
Article
unique
Habilitation à légiférer par ordonnance en vue
de prendre les mesures rendues nécessaires par le pacte européen
sur la migration et l'asile
L'article unique du projet de loi tend à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances en vue de prendre les mesures rendues nécessaires pour l'application du pacte européen sur la migration et l'asile. Trois habilitations, avec des délais distincts, sont prévues :
- la première (I de l'article unique) a pour finalité la transposition de la directive et la prise des mesures d'adaptation rendues nécessaires pour l'application des neuf règlements du pacte ;
- la deuxième (II) a pour objet l'extension et l'adaptation des mesures relevant de la compétence de l'État dans les collectivités et territoires d'outre-mer ;
- la dernière (III) a pour finalités la prise de mesures de coordination ou de mise en cohérence et de remédier aux éventuelles erreurs après l'adoption des deux premières ordonnances.
La commission a approuvé le recours aux ordonnances pour la mise en oeuvre du pacte, dès lors qu'il s'agit de la seule voie permettant, à bref délai, la prise des mesures nécessaires.
Elle a toutefois regretté que cette solution s'impose parce que le Gouvernement a tardé à rédiger et à soumettre à l'examen du Parlement le projet de loi qui aurait dû permettre cette mise en oeuvre.
La commission a pris acte de l'engagement du Gouvernement de mener à bien la ratification des ordonnances, qui permettra au Parlement de contrôler les choix opérés par le Gouvernement dans la mise en oeuvre du pacte.
Sur la proposition de l'un de ses rapporteurs, David Margueritte, elle a toutefois supprimé l'habilitation prévue au III de l'article unique, estimant préférable que ces mesures de coordination soient réalisées dans le cadre de la ratification des ordonnances.
1. Le droit en vigueur
Le pacte sur la migration et l'asile constitue une réforme d'ampleur de la politique migratoire et d'asile dans l'Union européenne.
Il se compose de dix instruments - neuf règlements et une directive - qui ont été définitivement adoptés le 14 mai 2024 et dont la plupart des dispositions seront applicables à partir du 12 juin 2026 :
- la directive 2024/1346, dite « Accueil »7(*) ;
- le règlement 2024/1347, dit « Qualification »8(*) ;
- le règlement 2024/1348, dit « Procédure » ou « APR »9(*) ;
- le règlement 2024/1349, dit « Retour à la frontière » ou « PRF »10(*) ;
- le règlement 2024/1350, dit « Réinstallation »11(*) ;
- le règlement 2024/1351, dit « Gestion » ou « AMMR »12(*) ;
- les règlements 2024/1352 et 2024/1356, dits « Filtrage »13(*) ;
- le règlement 2024/1358, dit « Eurodac »14(*) ;
- le règlement 2024/1359, dit « Situation de crise »15(*).
a) Les grands enjeux pour la France du pacte sur la migration et l'asile
(1) La procédure de filtrage
Les règlements « Filtrage » (2024/1352 et 2024/1356) instituent une procédure de filtrage à la frontière à destination des personnes :
- qui ont tenté de franchir irrégulièrement les frontières extérieures de l'Union européenne ;
- qui, lors des vérifications aux frontières, ont demandé l'asile alors qu'elles ne remplissent pas les conditions d'entrée sur le territoire de l'Union ;
- ou qui ont été débarquées à la suite d'une opération de recherche et de sauvetage en mer.
Conduit dans une période de sept jours à proximité de la frontière, ce filtrage consiste en un triple contrôle - d'identité, sanitaire et de sécurité - et un enregistrement dans la base Eurodac. Il vise à faciliter l'orientation des demandeurs d'asile en les dirigeant au plus vite vers la procédure adéquate (à la frontière ou de droit commun) ou, à défaut, vers un retour dans le pays d'origine (par le biais d'un refus d'entrée).
Pendant ce filtrage, les personnes doivent demeurer à la disposition des autorités nationales et n'ont pas le droit d'entrer sur le territoire de l'Union. Ils doivent être soumis, pendant la durée nécessaire au filtrage, à un régime correspondant peu ou prou à celui de la zone d'attente (articles L. 340-1 et suivants du CESEDA).
La mise en oeuvre du filtrage et des procédures d'asile et de retour à la frontière (cf. infra) rend nécessaire la création de nouvelles capacités d'accueil dans les structures où seront exécutées les mesures de contrainte (zone d'attente ou autres lieux d'hébergement). La « capacité adéquate », soit la capacité en matière d'hébergement, d'accueil et d'instruction pour la mise en oeuvre à tout moment de ces procédures à la frontière, a été fixée à 615 places pour la France.
Par ailleurs, l'étranger en situation irrégulière interpellé sur le territoire national et n'ayant pas fait préalablement l'objet d'une procédure de filtrage devra être soumis à ces contrôles, dans un délai ne pouvant excéder trois jours.
(2) Une nouvelle procédure d'asile à la frontière
Le règlement 2024/1348, dit « Procédure », institue une nouvelle procédure d'asile à la frontière.
Elle consistera en un examen au fond de la demande, et non plus seulement en un avis sur son caractère manifestement infondé ou irrecevable16(*).
L'ensemble de la procédure devra être mené en douze semaines au plus à compter de l'enregistrement de la demande, y compris le jugement rendu sur le recours formé contre une décision de rejet de la demande d'asile. L'Ofpra indique par conséquent un objectif de statuer en quinze jours dans le cadre de cette procédure.
Le demandeur n'est pas autorisé à entrer sur le territoire de l'État membre pendant la durée de la procédure, à condition qu'elle n'excède pas le délai de douze semaines. Il peut faire l'objet de mesures de restriction de liberté - sous la forme d'une assignation à résidence -, voire de mesures privatives de liberté (zone d'attente ou rétention) pendant la durée de la procédure17(*).
Cette procédure s'applique aux demandeurs qui ont le moins de chance d'obtenir l'asile. Le recours sera obligatoire dans certains cas prévus par le règlement : en cas de production de documents frauduleux, de risque pour l'ordre public ou d'appartenance à une nationalité dont le taux de protection est inférieur à 20 % à l'échelle de l'Union. D'autres cas peuvent être prévus par le droit de l'État membre.
Des exceptions sont prévues, notamment pour les mineurs non accompagnés (hormis s'ils présentent un risque pour l'ordre public), lorsque la vulnérabilité de la personne le justifie ou lorsque l'autorité de détermination (en l'espèce, l'Ofpra) considère que « les motifs justifiant de rejeter une demande pour irrecevabilité ou justifiant d'appliquer la procédure d'examen accélérée ne sont pas ou plus applicables ».
En cas de rejet de la demande d'asile, l'étranger fait l'objet d'une procédure de retour dans les conditions prévues par le règlement 2024/1349 « Retour à la frontière ». Ce dernier institue à une procédure de retour à la frontière spécifique, qui doit être menée dans un délai de douze semaines à compter du rejet de la demande18(*). Le paragraphe 6 de son article 4 permet aux États membres, sous la forme d'une disposition facultative, de prononcer des refus d'entrée qui, », sous réserve du respect de certaines exigences minimales, ne sont pas soumis aux exigences de la directive 2008/115/CE du 16 décembre 200819(*), dite « Retour ».
(3) La refonte de la base de données Eurodac
La base de données Eurodac a pour objet l'identification des personnes ayant franchi irrégulièrement une frontière extérieure ou ayant déposé une demande d'asile dans un État membre, notamment en vue de la mise en oeuvre du mécanisme « Dublin ».
Le règlement 2024/1358 étend les finalités d'Eurodac au contrôle de l'immigration irrégulière. Son alimentation devient une obligation pour les autorités chargées du contrôle des frontières extérieures (garde-frontières) et de la vérification du droit au séjour (services de police et de gendarmerie), qui disposeront d'un accès direct à la base Eurodac.
À cet effet, de nouvelles catégories de personnes verront leurs données enregistrées dans Eurodac, parmi lesquelles figurent notamment les étrangers en situation irrégulière, les personnes débarquées à la suite d'une opération de recherche et de sauvetage et les bénéficiaires de la protection temporaire (à compter de 2029). Les données seront collectées dès l'âge de six ans, au lieu de quatorze ans dans le règlement précédent.
La nature des données enregistrées est considérablement étendue : alors qu'Eurodac n'enregistrait jusqu'alors que les empreintes digitales et le sexe, il inclura des photographies de la personne, des données d'état civil, des données relatives à la situation administrative (documents de voyage, demandes d'asile, décisions de transfert et d'éloignement, etc.) et en matière de sécurité.
L'article 13 du règlement permet aux États membres d'autoriser le recours à la contrainte en cas de refus de l'étranger de se soumettre aux opérations de relevé des empreintes et de prise de photographies. Une telle faculté, qui relève du domaine de la loi, n'existe aujourd'hui qu'au stade de la rétention administrative (article L. 741-6 du CESEDA). Lors de son audition du 29 avril 2026 par la commission des lois, Laurent Nunez, ministre de l'intérieur, a fait état de la décision du Gouvernement de mettre en oeuvre cette disposition facultative pour les seuls étrangers en situation irrégulière, et non pour les demandeurs d'asile ; en revanche, en cas de refus de se soumettre à ces opérations, ces derniers seraient regardés comme ayant retiré implicitement leur demande.
(4) De nouvelles règles relatives aux procédures d'examen des demandes d'asile
(a) Un recours accru à la procédure accélérée
Le règlement étend les cas dans lesquels il est obligatoirement recouru à la procédure accélérée : en relèveraient désormais les demandes tardives en cas d'entrée régulière sur le territoire et celles formées par les ressortissants de pays dont le taux de protection est inférieur à 20 % à l'échelle de l'Union20(*).
D'après les premières estimations de l'Ofpra, les procédures accélérées pourraient représenter près de 60 % des dossiers, contre 45 % actuellement21(*).
Le règlement prévoit que la procédure d'examen accélérée doit être conclue dans un délai de trois mois à compter de la date de l'introduction de la demande22(*).
Les demandes formées par les ressortissants des États désignés comme « pays d'origine sûrs » continueraient de relever de la procédure accélérée. Le règlement devrait permettre une extension importante du nombre d'États désignés comme « pays d'origine sûrs » : la définition qu'il retient paraît moins exigeante que celle figurant à l'article L. 531-25 du CESEDA et le règlement permet désormais la désignation d'un État comme pays d'origine sûr assortie d'exceptions pour une région ou une catégorie de personnes23(*).
Le règlement prévoit également la désignation de pays d'origine sûrs au niveau de l'Union européenne. La liste européenne s'ajoute à celle établie par les autorités compétentes de chaque État membre et s'imposerait à leurs autorités chargées de l'examen des demandes d'asile. Cette liste comprend les États pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne (l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie et la Turquie)24(*) et sept autres États : le Bangladesh, la Colombie, l'Égypte, l'Inde, le Kosovo, le Maroc et la Tunisie25(*).
La liste nationale, fixée par le conseil d'administration de l'Ofpra, devra donc être mise à jour pour exclure les États reconnus comme « pays d'origine sûrs » au niveau de l'Union.
Le délai de recours contre les décisions de rejet est abaissé (cinq à dix jours, au lieu d'un mois) lorsque la demande a été rejetée au motif qu'elle est irrecevable, implicitement retirée, infondée ou manifestement infondée. Ces recours ne sont pas suspensifs ; devant la Cour nationale du droit d'asile, ils sont jugés par un juge unique dans un délai fixé à cinq semaines (article L. 532-6 du CESEDA).
(b) Les modifications apportées à la procédure ordinaire
Le règlement « Procédure » limite à six mois la durée de la procédure d'examen ordinaire. Il revoit également les phases de présentation, d'enregistrement et d'introduction des demandes, dont les conséquences devraient néanmoins être limitées pour la France.
Si le règlement réaffirme le droit au maintien du demandeur sur le territoire de l'État membre en cause, il permet aux États membres de prévoir des exceptions à ce droit s'il s'agit d'une demande ultérieure ou si l'étranger constitue un danger pour l'ordre public ou la sécurité nationale26(*). Le Gouvernement a indiqué souhaiter mettre en oeuvre cette disposition facultative.
Le Gouvernement a également indiqué souhaiter se saisir de la clause facultative (may clause) prévue au paragraphe 2 de l'article 32 du règlement, permettant à l'État membre de regarder la présentation et l'introduction d'une demande d'asile par l'adulte qui en est responsable comme la présentation et l'introduction d'une demande de protection internationale au nom du mineur qui l'accompagne.
Le règlement permet également une réduction du délai de recours contre la décision de rejet de la demande d'asile, qui devra être compris entre quinze jours et un mois (il est aujourd'hui d'un mois en France).
Le concept de « pays tiers sûr »
Comme la directive 2013/32 qu'il remplace, le règlement « Procédure » permet aux États membres de déclarer irrecevable une demande d'asile lorsqu'elle émane d'une personne pouvant séjourner dans un pays tiers sûr. Cette notion désigne un pays où le demandeur d'asile ne craint pas la persécution, ni le refoulement dans son pays de nationalité, et peut y recevoir une protection effective.
Les pays tiers sûrs sont désignés par les États membres et, au niveau européen, par la Commission européenne, selon un mécanisme analogue à celui des pays d'origine sûrs. Aucune liste européenne des pays tiers sûrs n'a été définie à ce jour.
La notion de pays tiers sûr a été précisée par le règlement (UE) 2026/463 du Parlement européen et du Conseil du 24 février 2026 modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'application du concept de pays tiers sûr. Ce concept peut désormais être appliqué lorsqu'il existe un « lien de connexion » entre le demandeur d'asile et le pays tiers sûr « sur la base duquel il serait raisonnable qu'il se rende dans ce pays » (par exemple, lorsqu'il s'y est établi ou y a séjourné, ou si des membres de sa famille y sont présents), lorsqu'il a transité par ce pays ou lors qu'il existe avec cet État un accord (conclu par un État membre ou au niveau de l'Union) par lequel il s'est engagé à examiner les demandes d'asile dans le respect des droits fondamentaux.
Cette disposition facultative, qui concerne l'asile conventionnel, n'est pas mise en oeuvre par la France au motif qu'elle serait contraire au droit constitutionnel d'asile.
Le Conseil constitutionnel tire du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, aux termes duquel : « Tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République », l'obligation, pour les autorités compétentes, de procéder à l'examen de la situation du demandeur qui affirme être persécuté pour son action en faveur de la liberté et le droit pour ce dernier de se maintenir sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande (décision n° 93-325 DC du 13 août 1993).
Un avis d'Assemblée générale du Conseil d'État du 16 mai 2018, paraissait toutefois suggérer que ce concept de « pays tiers sûr » pouvait être mis en oeuvre à la condition de ménager une exception pour les demandeurs se prévalant de la protection prévue au quatrième alinéa du Préambule de 1946, soit pour les seuls « combattants de la liberté ».
L'Ofpra a accordé l'asile sur ce fondement à deux personnes en 2024 ; elles étaient six en 2023 et quatre en 2022.
Lors de son audition du 29 avril 2026, le ministre de l'intérieur a indiqué que le Gouvernement n'envisageait pas de mettre en oeuvre cette disposition facultative.
(c) Un renforcement des garanties et des obligations pesant sur les demandeurs
Le règlement prévoit un renforcement des garanties au bénéfice des demandeurs, notamment :
- le droit de bénéficier des services d'un interprète pour l'ensemble de la phase administrative ou, à défaut, d'un moyen de communication adéquat ;
- l'obligation de traduction, par l'autorité de détermination, des documents essentiels produits à l'appui de la demande. L'Ofpra a indiqué aux rapporteurs explorer les moyens de minimiser la charge que représenterait cette obligation ; s'il était recouru à une traduction humaine, le surcoût estimé s'élèverait à environ 50 millions d'euros (M€) par an ;
- la transmission obligatoire du compte rendu de l'entretien avant celle de la décision statuant sur la demande ;
- l'obligation d'offrir aux mineurs accompagnés la possibilité d'être entendus dans un entretien ;
- la désignation le plus rapidement possible d'un représentant provisoire afin d'assister les MNA en amont de la nomination d'un représentant permanent (administrateur ad hoc), qui doit intervenir dans les quinze jours à compter de la présentation de la demande. Deux nouveautés devront être intégrées dans le droit français : l'assistance systématique du représentant lors de l'évaluation de la minorité et la possibilité pour le MNA de porter plainte contre son représentant ;
- la tenue d'un entretien préalable à tout retrait de la protection internationale, quel qu'en soit le motif. Cet entretien préalable était jusqu'alors une simple faculté pour l'Ofpra. Sur les 1 271 procédures de fin de protection menées en 2025 - essentiellement pour des considérations d'ordre public, l'Ofpra ne procédant pas à un réexamen des circonstances ayant justifié l'octroi de la protection -, seules 60 % comportaient un tel entretien, les autres relevant d'une procédure écrite.
Le règlement précise également les obligations pesant sur le demandeur d'asile tout au long de la procédure. Il doit remettre le plus rapidement possible son document de voyage (ou fournir des explications sur l'absence d'un tel document), les documents qui sont en sa possession et qui présentent un intérêt pour l'examen de la demande, ses données biométriques. Il est également tenu de rester à la disposition des autorités compétentes pendant toute la procédure, de se présenter à l'entretien individuel prévu pour évaluer sa demande, et de demeurer sur le territoire de l'État membre qui traite sa demande27(*). Comme la directive 2013/32, le règlement permet également aux États membres de prévoir une fouille des effets personnels du demandeur, si cela est nécessaire et justifié pour l'examen de sa demande28(*).
(5) La modification des règles relatives aux conditions matérielles d'accueil des demandeurs d'asile
La directive 2024/1346, dite « Accueil », revoit les règles relatives aux conditions matérielles d'accueil (CMA), auquel l'accès devra être garanti dès la présentation de la demande, plutôt que lors de son enregistrement.
La directive prévoit une nouvelle définition harmonisée des CMA : il s'agit « des conditions d'accueil comprenant le logement, la nourriture, l'habillement et les produits d'hygiène personnelle fournis en nature, sous forme d'allocations financières ou de bons, ou en combinant ces formules, ainsi qu'une allocation journalière »29(*). Ce nouveau régime imposera de faire évoluer l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA) afin d'y distinguer une « allocation journalière ».
La directive préserve la faculté des États membres d'exercer une régulation géographique des demandeurs d'asile : l'octroi des CMA peut être subordonné à la résidence effective du demandeur dans l'hébergement où il a été affecté par les autorités30(*).
En revanche, la directive revoit les règles de limitation et de retrait des CMA, le retrait total de ces CMA étant désormais restreint au cas où le demandeur « a manqué gravement ou de façon répétée au règlement du centre d'hébergement ou s'est comporté de manière violente ou menaçante dans le centre d'hébergement » ou en cas de notification d'une décision de transfert dans le cadre de la procédure Dublin. Dans les autres cas qui jusqu'alors justifiaient un retrait - y compris la fuite ou la méconnaissance de l'affectation géographique -, la directive n'autorise qu'une limitation des CMA, sous la forme d'un retrait de la seule allocation journalière31(*).
Plus favorable aux demandeurs d'asile, ce nouveau régime devrait se traduire par des surcoûts importants : 34 millions d'euros (M€) supplémentaires ont été prévus à ce titre en 2026, dont 25,2 M€ supplémentaires au titre de l'ADA (ce qui représenterait 50 M€ en année pleine)32(*).
(6) La révision du système « Dublin »
Le règlement 2024/1351, dit « Gestion » ou « AMMR », remplace le règlement dit « Dublin III »33(*), et modifie les règles régissant la détermination, au sein de l'Union, de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile.
L'économie générale du système « Dublin » est conservée, notamment le principe de l'accueil, de l'enregistrement et de la prise en charge des migrants demandeurs d'asile dans l'État membre par lequel ils sont entrés dans l'Union européenne - désigné comme l'État membre « de première entrée ».
Le règlement « Gestion » ajoute deux nouveaux critères pour la détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile : les diplômes et qualifications professionnelles obtenus par un demandeur dans un État membre et les liens familiaux du demandeur avec des membres de la famille naturalisés ou résidant légalement dans un État membre. Le délai pendant lesquels un État membre est responsable d'une demande d'asile est allongé à vingt mois (contre douze mois aujourd'hui) après le franchissement irrégulier d'une frontière extérieure de l'Union. Elle est fixée à un an pour les ressortissants de pays tiers débarqués dans un port de l'Union européenne à la suite d'une opération de recherche et sauvetage en mer.
Le règlement prévoit un raccourcissement général des délais de procédure (saisine, réponse, rétention, transfert34(*)) et une simplification de la procédure de reprise en charge d'un demandeur d'asile par un État membre35(*) : cette procédure ne nécessitera en effet plus de requête mais une simple notification.
Il prévoit également de nouvelles garanties pour les personnes concernées, dont le droit à des avis juridiques à toutes les étapes de la procédure de détermination de l'État membre responsable (article 21 dudit règlement).
Le règlement modifie également le régime contentieux des décisions de transfert (article 43), en supprimant le caractère suspensif du recours (qui devra faire l'objet d'un recours parallèle) et en limitant les moyens susceptibles d'être invoqués à l'encontre d'une décision de transfert.
Le Gouvernement a indiqué aux rapporteurs envisager les choix suivants pour la mise en oeuvre de ces dispositions :
- fixer le délai de recours contre la décision de transfert à une semaine ;
- fixer le délai de jugement au fond à quinze jours, délai ramené à 96 heures si le demandeur est placé en rétention lorsque la décision de transfert lui est notifiée ;
- prévoir qu'une demande de suspension de l'exécution de transfert doit être présentée en même temps que le recours au fond, à peine d'irrecevabilité ;
- fixer à sept jours le délai pour statuer sur la demande de suspension, le juge s'efforçant de statuer « dans les meilleurs délais » lorsque le demandeur est placé en rétention.
(7) Mécanisme de solidarité
Le pacte crée un nouveau mécanisme de solidarité obligatoire visant à alléger la charge pesant sur les États membres qui sont exposés à une pression migratoire, tout particulièrement les États « de première entrée ».
Le pacte crée à cet effet une réserve annuelle de solidarité à laquelle les États membre contribuent sous trois formes principales :
- des relocalisations, sur leur territoire, de demandeurs d'asile ou de bénéficiaires de la protection internationale, présents dans les États membres soumis à une pression migratoire ;
- des contributions financières ;
- des « mesures alternatives », qui consistent en des mesures telles qu'un soutien opérationnel, la fourniture d'équipements, etc.
La première réserve annuelle de solidarité a été établie, pour 2026, par une décision d'exécution du Conseil du 22 décembre 202536(*) : la contribution de la France, qualifiée de pays « à risque migratoire », s'élève à 3 361 relocalisations. Comme l'a exposé le ministre de l'intérieur lors de son audition du 29 avril 2026, les transferts non réalisés de demandeurs « dublinés » vers des États responsables seront comptabilisés comme des relocalisations pour l'application du mécanisme de solidarité.
b) Des mesures législatives indispensables
Les dispositions des règlements européens sont d'effet direct (article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne), si bien que les dispositions législatives contraires seraient, à cette date, immédiatement inconventionnelles et qu'il appartiendrait alors au juge, en cas de contentieux, d'en écarter l'application.
Si elles nécessitent en principe d'être transposées, les dispositions claires, précises et inconditionnelles des directives sont également d'effet direct, une fois le délai de transposition expiré (CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn, n° 41/74). Le Conseil d'État juge ainsi que les particuliers peuvent se prévaloir, à l'appui d'un recours dirigé contre un acte administratif, des dispositions précises et inconditionnelles d'une directive, lorsque l'État n'a pas pris, dans les délais impartis, les mesures de transposition nécessaires (CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme Perreux, n° 298348, Rec.).
Il convient toutefois de souligner qu'au-delà de la seule abrogation ou modification des dispositions législatives incompatibles, un nombre important de dispositions du pacte impliquent nécessairement l'intervention du législateur :
- soit parce qu'elles renvoient certaines questions au droit national de l'État membre, à l'instar de la définition du régime juridique de privation ou de restriction de liberté à la frontière ;
- soit parce qu'elles laissent une marge de manoeuvre à l'État membre en fixant des normes minimales ou maximales, à l'instar des délais de recours contre la décision de rejet d'une demande de protection.
Enfin, certaines dispositions sont facultatives et laissées à l'appréciation des États membres (may clause) : il en va ainsi, par exemple, des exceptions au droit sur le maintien sur le territoire pendant l'examen de la demande d'asile (article 10, paragraphe 4 du règlement « Procédure »). Lorsqu'elles relèvent du domaine de la loi, elles ne peuvent être mises en oeuvre que par le législateur.
Dans son avis (n° 410791) sur le présent projet de loi, l'Assemblée générale du Conseil d'État a souligné que « la coexistence des règlements, d'application directe, et des dispositions nationales actuelles est de nature à soulever des questions complexes et des incertitudes potentiellement génératrices d'un important contentieux. »
Surtout, les mesures impliquant une forme de restriction ou de privation de liberté ne pourraient être mises en oeuvre en l'absence de mesures d'adaptation législatives : tel est notamment le cas des nouvelles procédures d'asile à la frontière et de retour à la frontière.
2. Le projet de loi
a) Une triple habilitation à légiférer par ordonnances
Le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat consiste en un article unique comportant trois demandes d'habilitation à légiférer par ordonnances sur le fondement de l'article 38 de la Constitution.
La première (I de l'article unique) a pour objet la transposition de la directive « Accueil » (2024/1346) et la prise des mesures d'adaptation rendues nécessaires pour l'application des neuf règlements du pacte : les règlements « Qualification » (2024/1347), « Procédure » (2024/1348), « Retour à la frontière » (2024/1349), « Solidarité » (2024/1350), « Gestion » ou « AMMR » (2024/1351), « Filtrage » (2024/1352 et 2024/1356), « Eurodac » (2024/1358) et « Situations de crise » (2024/1359).
Comme le précise l'avis du Conseil d'État, trois d'entre eux - les règlements 2024/1350, 2024/1352 et 2024/1359 - ne paraissent pas nécessiter de mesures législatives, mais ont été ajoutés à titre de précaution.
Les délais d'habilitation et de dépôt du projet de loi de ratification sont brefs : ils s'élèvent respectivement à trois mois à compter de la publication de la loi et à deux mois à compter de la publication de l'ordonnance.
La deuxième demande d'habilitation (II du même article unique) a pour objet l'extension et l'adaptation des mesures relevant de la compétence de l'État dans les collectivités et territoires d'outre-mer. Le délai d'habilitation s'élève à six mois, celui pour le dépôt du projet de loi de ratification à deux mois à compter de la publication de l'ordonnance.
Enfin, le III tend à habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance « toute mesure de coordination et de mise en cohérence relevant du domaine de la loi rendue nécessaire par les dispositions des ordonnances prévues au I et au II, afin d'harmoniser l'état du droit, d'assurer la cohérence des textes, d'abroger les dispositions devenues sans objet et de remédier aux éventuelles erreurs », dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi. Le Gouvernement disposerait d'un délai de deux mois à compter de la publication de l'ordonnance pour déposer un projet de loi de ratification.
b) Les conséquences du recours au régime de l'habilitation à légiférer par ordonnance
L'article 38 de la Constitution autorise le Gouvernement à « demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».
Conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, la demande d'habilitation à légiférer par ordonnance doit indiquer avec suffisamment de précision « la finalité des mesures qu'il se propose de prendre [...] ainsi que leur domaine d'intervention »37(*). La loi d'habilitation doit également déterminer le délai d'habilitation, pendant lequel le Gouvernement est habilité à légiférer par ordonnance, ainsi que le délai dans lequel un projet de loi de ratification doit être déposé.
Le Conseil constitutionnel juge de manière constante que l'article 38 de la Constitution n'impose pas au Gouvernement « de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation »38(*).
S'agissant de l'examen d'un projet de loi d'habilitation, la capacité d'initiative des parlementaires est fortement restreinte, tant en raison de la généralité de la formulation des habilitations que du fait de la jurisprudence rigoureuse du Conseil constitutionnel, selon laquelle une habilitation ne peut être créée, rétablie ou étendue qu'à l'initiative du Gouvernement39(*). Dans ces conditions, un amendement parlementaire ne peut avoir pour objet que de limiter ou préciser le champ de l'habilitation, ou bien de la supprimer.
L'habilitation à légiférer par ordonnance dessaisit le Parlement de sa compétence dans le domaine et pour les finalités en cause jusqu'à l'expiration du délai d'habilitation.
Comme le précise le troisième alinéa de l'article 38 de la Constitution, les ordonnances publiées avant la fin du délai d'habilitation ne peuvent être modifiées que par le Gouvernement jusqu'à la fin de l'habilitation, celui-ci pouvant s'opposer à toute tentative parlementaire contrevenant à la délégation donnée. Le premier alinéa de l'article 41 de la Constitution dispose en effet que « s'il apparaît au cours de la procédure législative qu'une proposition ou un amendement [...] est contraire à une délégation accordée en vertu de l'article 38, le Gouvernement peut opposer l'irrecevabilité » instituée par cet article.
Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le deuxième alinéa de l'article 38 de la Constitution impose la ratification expresse des ordonnances. Dans la pratique, le seul dépôt d'un projet de loi de ratification fait obstacle à la caducité, sans que soit imparti au Parlement un délai pour procéder à cette ratification. Cette exigence de ratification expresse est d'autant moins prégnante que, depuis 2020, le Conseil constitutionnel juge qu'à compter de l'expiration du délai d'habilitation, les dispositions d'une ordonnance non ratifiée « doivent être regardées comme des dispositions législatives » (décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020).
3. La position de la commission
La commission a déploré le recours aux ordonnances, estimant qu'une réforme aussi importante doit être soumise au Parlement.
Loin d'être purement technique, l'adaptation du droit français en vue de la mise en oeuvre du pacte européen sur la migration et l'asile soulève des questions politiques majeures, qu'il appartient au seul Parlement de trancher.
Il en va ainsi du choix de mettre en oeuvre certaines clauses facultatives des règlements européens, ou encore de se saisir des marges de manoeuvre laissées par les textes européens aux États membres.
Les rapporteurs relèvent que si le recours à l'ordonnance est justifié par l'urgence de la situation, cette urgence résulte avant tout de la carence du Gouvernement. Alors que les textes qui composent le pacte ont été adoptés le 14 mai 2024, le Gouvernement a attendu deux ans pour présenter, à quelques semaines de l'échéance du 12 juin 2026, le présent projet de loi.
À cet égard, la saisine tardive du Conseil d'État aux fins d'identifier les mesures législatives à modifier pour la mise en oeuvre du pacte et celles qui pourraient faire l'objet de la procédure de délégalisation, dont le ministre de l'intérieur a fait part lors de son audition du 29 avril 2026, ne peut que susciter l'étonnement des rapporteurs.
La technicité de l'exercice ne saurait, quant à lui, constituer un argument recevable. Les rapporteurs observent à cet égard que la transposition du deuxième « paquet asile » de 2011-2013 avait pris la forme d'une loi ordinaire, la loi n° 2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile.
À l'occasion des travaux sur le budget pour 2026, les rapporteurs avaient pourtant alerté le Gouvernement sur l'importance que revêtait la prise rapide de ces mesures d'adaptation, eu égard aux nombreuses incertitudes qui pesaient sur la mise en oeuvre du pacte sur la migration et l'asile.
Tout en regrettant vivement que le Parlement soit ainsi mis au pied du mur, les rapporteurs ont considéré qu'il n'existait pas d'alternative à l'habilitation à légiférer par ordonnance permettant une adaptation rapide du droit français.
Afin que le Parlement ne soit pas entièrement dessaisi de cette réforme, les rapporteurs estiment indispensable que le processus de ratification soit mené à son terme.
Ils relèvent que, lors de son audition du 29 avril, le ministre de l'intérieur s'est engagé à inscrire à l'ordre du jour le projet de loi de ratification, engagement dont il n'y a pas lieu de douter de la sincérité.
L'examen du projet de loi de ratification sera l'occasion pour le Parlement de contrôler le contenu de l'ordonnance et, le cas échéant, de l'amender. Il s'agira notamment pour le Sénat de s'assurer que les marges de manoeuvre laissées par le pacte aux États membres soient bien saisies afin de renforcer le cadre juridique de l'asile.
À défaut, et alors qu'un grand nombre d'États membres, dont l'Allemagne, s'engagent dans un durcissement de leur droit, la France s'exposerait à un risque important de report de la demande d'asile vers notre pays et de mouvements secondaires.
Les rapporteurs regrettent toutefois qu'ils n'aient eu communication ni de l'avant-projet de l'ordonnance prévue au I de l'article unique, ni d'une présentation exhaustive des dispositions facultatives du pacte.
David Margueritte s'est interrogé sur la pertinence et l'opportunité de l'habilitation prévue au III de l'article unique, dès lors que, d'une part, la ratification constitue en principe l'occasion de procéder aux mesures de coordination et de mise en cohérence du droit, au titre desquelles cette habilitation est demandée et, d'autre part, le ministre de l'intérieur s'est engagé à inscrire à l'ordre du jour des assemblées l'examen du projet de loi de ratification.
Dans ces conditions, il lui a semblé préférable que de telles mesures soient prévues dans le projet de loi de ratification de l'ordonnance prévue au I, dont le dépôt devrait intervenir dans les deux mois qui suivent sa publication. Il a estimé que le maintien de l'habilitation prévue au III ne paraissait, par conséquent, aucunement indispensable. Il pourrait même inciter le Gouvernement, dans un contexte où les priorités sont nombreuses, à se dispenser de mener à bien l'examen du projet de loi de ratification.
Pour ces raisons, son amendement COM-2, qui a été adopté par la commission, supprime l'habilitation prévue au III de l'article unique.
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
* 7 Directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant une protection internationale.
* 8 Règlement (UE) 2024/1347 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d'une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire et au contenu de cette protection, modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil et abrogeant la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil.
* 9 Règlement (UE) 2024/1348 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l'Union et abrogeant la directive 2013/32/UE.
* 10 Règlement (UE) 2024/1349 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure de retour à la frontière et modifiant le règlement (UE) 2021/1148.
* 11 Règlement (UE) 2024/1350 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant un cadre de l'Union pour la réinstallation et l'admission humanitaire et modifiant le règlement (UE) 2021/1147.
* 12 Règlement (UE) 2024/1351 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l'asile et de la migration, modifiant les règlements (UE) 2021/1147 et (UE) 2021/1060 et abrogeant le règlement (UE) n° 604/2013.
* 13 Règlement (UE) 2024/1352 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 modifiant les règlements (UE) 2019/816 et (UE) 2019/818 aux fins de l'introduction du filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures et règlement (UE) 2024/1356 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant le filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures et modifiant les règlements (CE) n° 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 et (UE) 2019/817.
* 14 Règlement (UE) 2024/1358 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la création d'« Eurodac » pour la comparaison des données biométriques aux fins de l'application efficace des règlements (UE) 2024/1351 et (UE) 2024/1350 du Parlement européen et du Conseil et de la directive 2001/55/CE du Conseil et aux fins de l'identification des ressortissants de pays tiers et apatrides en séjour irrégulier, et relatif aux demandes de comparaison avec les données d'Eurodac présentées par les autorités répressives des États membres et par Europol à des fins répressives, modifiant les règlements (UE) 2018/1240 et (UE) 2019/818 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 603/2013 du Parlement européen et du Conseil.
* 15 Règlement (UE) 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l'asile.
* 16 En 2025, l'Ofpra a rendu 1 655 avis à la frontière, ce qui représente environ 1 % des demandes d'asile.
* 17 Article 54 du règlement 2024/1348, dit « Procédure », et articles 9 et 10 de la directive 2024/1346, dite « Accueil ».
* 18 Au-delà de ce délai, la personne devra être regardée comme formellement entrée sur le territoire de l'État membre et faire l'objet d'une procédure d'éloignement dans les conditions de droit commun, qui obéissent au cadre de la directive « Retour ».
* 19 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
* 20 S'agissant des mineurs non accompagnés, le recours à la procédure accélérée ne pourra avoir lieu que dans des cas strictement limités : menace pour l'ordre public, ressortissant d'un « pays d'origine sûr », etc.
* 21 L'autorité de détermination conserve la faculté de recourir à la procédure ordinaire, notamment du fait de la complexité de la demande ou de la vulnérabilité du demandeur. Les cas dans lesquels il peut être recouru à la procédure accélérée pour les demandes formées par des mineurs non accompagnés sont également plus limités.
* 22 Selon les données communiquées par l'Ofpra, le délai d'instruction pour la procédure accélérée est de 116 jours en moyenne, contre 197 jours en procédure normale.
* 23 Sous l'empire de la directive 2013/32, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) jugeait que la désignation d'un pays tiers comme pays d'origine sûr devait s'étendre à l'ensemble de son territoire (CJUE, 4 octobre 2024, C-406/22, s'agissant de la Moldavie) et ne pouvait être assortie d'exceptions (CJUE, 1er août 2025, C-758/24 et C-759/24).
* 24 À l'exclusion de ceux confrontés notamment à l'existence de menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d'un civil en raison d'une violence aveugle, ce qui exclut de facto l'Ukraine.
* 25 Règlement (UE) 2026/464 du Parlement européen et du Conseil du 24 février 2026 modifiant le règlement (UE) 2024/1348 en ce qui concerne l'établissement d'une liste des pays d'origine sûrs au niveau de l'Union.
* 26 Article 10, paragraphe 4, du règlement « Retour ».
* 27 En vertu de l'article 41 du règlement « Procédure », la méconnaissance de ces obligations est regardée comme un retrait implicite de la demande d'asile.
* 28 Article 9, paragraphe 5, du règlement « Procédure ».
* 29 Article 2 de la directive « Accueil ».
* 30 Article 7 paragraphe 4 de la même directive.
* 31 Article 23 de la même directive.
* 32 Avis n° 145 (2025-2026) de MM. David Margueritte et Olivier Bitz sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2026, fait au nom de la commission des lois du Sénat, novembre 2025.
* 33 Règlement (UE) n° 604/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande de protection internationale introduite dans l'un des États membres par un ressortissant de pays tiers ou un apatride.
* 34 En revanche, en cas de fuite de l'intéressé ou d'un membre de sa famille, le délai de transfert sera prolongé de trois ans.
* 35 Cette procédure s'applique lorsque l'étranger a déjà déposé une demande d'asile dans un autre État membre ou dans un État partie aux accords « Dublin », que cette demande soit en cours d'examen ou ait été retirée ou rejetée.
* 36 Décision d'exécution (UE) 2025/2642 du Conseil du 22 décembre 2025 établissant la réserve annuelle de solidarité pour 2026.
* 37 Cons. const., n° 2006-534 DC du 16 mars 2006. Dans une décision récente (n° 2019-794 DC du 20 décembre 2019), le Conseil constitutionnel a censuré pour manque de précision une habilitation à légiférer par ordonnances pour prendre « toute mesure à caractère expérimental » visant à tester de nouvelles solutions de transport dans les territoires peu denses.
* 38 Cons. const., n° 99-421 DC du 16 décembre 1999.
* 39 Le Conseil constitutionnel a ainsi censuré des habilitations à légiférer par ordonnances étendues (décision n° 2021-825 DC du 13 août 2021) ou rétablies (décision n° 2021828 DC du 9 novembre 2021) par amendements parlementaires.