EXAMEN EN COMMISSION
Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre, par ordonnances, les adaptations rendues nécessaires par l'entrée en application des règlements (UE) nos 2024/1347, 2024/1348, 2024/1349, 2024/1350, 2024/1351, 2024/1352, 2024/1356, 2024/1358, 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024, et les dispositions nécessaires à la transposition de la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Adopté le 14 mai 2024 à l'issue de quatre années de négociations, le « pacte sur la migration et l'asile » est en réalité un paquet législatif européen composé de neuf règlements et d'une directive.
Il traduit l'ambition d'une approche globale de la gestion des flux migratoires et de l'asile, dans un contexte d'augmentation tendancielle de la demande d'asile à l'échelle de l'Union européenne et plus encore de notre pays.
En effet, la demande d'asile en France a connu un pic historique en 2024, avec plus de 153 000 demandes. Si ce nombre a connu une légère diminution en 2025, qui devrait se poursuivre en 2026, il se maintient à un niveau très élevé. On ne comptait que 70 000 demandes en 2014 et moins de 40 000 en 2007. Ce chiffre a donc été multiplié par près de quatre en vingt ans. En 2025, la France était le deuxième État membre ayant reçu le plus de demandes d'asile - 18 % du total -, derrière l'Allemagne.
Au regard du faible nombre de déboutés de l'asile effectivement éloignés, le taux d'éloignement étant estimé par la Cour des comptes à 2 %, l'asile peut être considéré comme l'une des principales filières d'immigration clandestine en France.
Vous connaissez les conséquences de cette dynamique : en dépit d'une multiplication par deux du nombre de places d'hébergement depuis 2015, seuls 70 % des demandeurs d'asile sont hébergés. Le coût total de la politique de l'asile est mal connu et le montant de 1,4 milliard d'euros inscrit à cet effet dans le budget pour 2026 ne couvre qu'une partie des dépenses. La commission des finances a engagé un travail d'information sur ce sujet.
Le pacte sur la migration et l'asile, dont les travaux préparatoires ont été engagés à la suite de la crise migratoire de 2015-2016, vise à renforcer la coopération entre les États membres et l'harmonisation des droits nationaux. C'est la raison pour laquelle des règlements se substituent à la directive du 13 décembre 2011, dite directive qualification, et à la directive du 26 juin 2013, dite directive procédure.
Le pacte repose sur quatre piliers, dont le premier est constitué par le renforcement des contrôles aux frontières extérieures. Le pacte vise à créer une procédure de filtrage qui consiste en un triple contrôle d'identité, sanitaire et de sécurité, pour les demandeurs d'asile ne remplissant pas les conditions d'entrée dans l'Union. Cette procédure sera appliquée à la frontière, pendant une durée maximale de sept jours.
Ce dispositif, comme celui de la nouvelle procédure d'asile à la frontière, repose sur la fiction juridique de la non-entrée dans le territoire de l'État membre : les étrangers ne sont pas admis à entrer et peuvent se voir imposer de résider dans des hébergements dans des zones de transit ou à proximité de la frontière, voire être placés en zone d'attente ou en rétention, pendant la durée de la procédure.
La procédure d'asile à la frontière ne consistera plus seulement en l'émission d'un avis sur la recevabilité de la demande. Il s'agira désormais de procéder à un examen au fond de cette demande, en douze semaines. En cas de rejet, l'étranger se verra opposer un refus d'entrée et fera l'objet d'un retour à la frontière, selon une procédure spécifique.
Le règlement dit Eurodac modifie le cadre juridique de la base de données du même nom, aujourd'hui consacrée à la gestion de l'asile, pour en faire l'un des principaux outils de lutte contre l'immigration irrégulière. Il augmente considérablement les données qui y seront enregistrées. Il permet également aux États membres d'autoriser le recours à la contrainte pour la réalisation des opérations de prise d'empreintes et de photographies en cas de refus de l'étranger. Lors de son audition du 29 avril, Laurent Nunez a confirmé l'intention du Gouvernement de se saisir de cette disposition facultative, ce qui va dans le bon sens.
Le deuxième pilier du pacte est constitué par l'objectif de rendre les procédures d'asile plus rapides et efficaces. Le pacte étend les cas dans lesquels il sera obligatoire de recourir à la procédure accélérée, qui devra être suivie dans un délai de trois mois.
Les concepts de « pays d'origine sûr » - il permet le placement en procédure accélérée d'une demande - et de « pays tiers sûr » - il permet de déclarer irrecevable la demande formée par une personne liée à un tel pays - sont révisés afin de permettre leur application à un plus grand nombre de situations.
Le pacte revoit également les règles régissant la détermination de l'État membre responsable de l'examen des demandes d'asile dans le cadre du fameux système « Dublin », en allongeant les durées de responsabilité, en réduisant les délais de procédure et en révisant le régime des recours contentieux contre les décisions de transfert.
Le troisième pilier est constitué par le renforcement des garanties accordées aux demandeurs. Certaines de ces garanties sont déjà mises en oeuvre, à l'instar de l'enregistrement des entretiens menés par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra). D'autres pourraient entraîner des coûts importants, comme l'obligation pour l'Ofpra de traduire à ses frais les documents essentiels produits à l'appui de la demande. Le pacte prévoit également une série de dispositions spécifiques au bénéfice des mineurs non accompagnés (MNA).
Enfin, les règles régissant les conditions matérielles d'accueil sont revues dans un sens plus favorable aux demandeurs, notamment en ce qui concerne le point de départ du versement de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA) ou les conditions de sa limitation et de son retrait, ce dernier devenant exceptionnel. Ces nouvelles règles imposeront une refonte complète de l'ADA, afin de distinguer une allocation de base et une allocation journalière.
Le quatrième pilier du pacte consiste en la création d'un nouveau mécanisme de solidarité entre États membres, afin d'alléger la charge pesant sur les plus exposés à la pression migratoire. À cet effet, une réserve annuelle de solidarité est instituée, à laquelle les États membres contribuent de trois manières principales : en acceptant la relocalisation de demandeurs d'asile, en versant une contribution financière et en ayant recours à des mesures alternatives, qui peuvent prendre la forme d'un soutien opérationnel, de formation et d'équipement.
La majeure partie des dispositions des règlements du pacte deviendront applicables le 12 juin 2026, date à laquelle expire le délai de transposition.
Comme vous le savez, les règlements européens sont obligatoires et d'application directe. Il en va de même pour les dispositions claires, précises et inconditionnelles des directives, qui peuvent être directement invoquées dès l'expiration du délai de transposition.
Il s'ensuit que, sans mesures d'adaptation, toutes les dispositions législatives incompatibles avec le droit européen deviendront inconventionnelles le 12 juin 2026 et ne pourront plus être appliquées.
En outre, un grand nombre de dispositions du pacte impliquent l'intervention du législateur, pour deux raisons. D'abord, elles peuvent renvoyer certaines questions au droit national de l'État membre, comme dans le cas de la définition des régimes de restriction et de privation de liberté dans le cadre du filtrage et de la procédure d'asile à la frontière. Ensuite, ces dispositions peuvent laisser une marge de manoeuvre à l'État membre en fixant des normes minimales ou maximales. À titre d'exemple, dans certains cas, le délai de recours contre une décision de rejet de la demande d'asile devra être fixé entre cinq à dix jours, contre un mois aujourd'hui.
Des dispositions législatives sont également indispensables pour la mise en oeuvre de certaines dispositions facultatives relevant du domaine de la loi. Il en va ainsi, par exemple, du recours à la contrainte pour la prise d'empreintes ou de photographies.
Sans mesures d'adaptation ou de transposition, de nombreuses dispositions du pacte ne pourront être appliquées, tandis que des pans entiers du droit français devront être écartés. Lors de son audition, le ministre a indiqué que 40 % des dispositions du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (Ceseda) devraient être modifiées ou abrogées, ce qui est considérable.
Il n'existe pas de plan B satisfaisant. La circulaire en cours de préparation, si elle pourra expliquer l'articulation entre le droit de l'Union issu du pacte et les dispositions actuelles du Ceseda, ne pourra pas créer du droit lorsque c'est nécessaire.
Quelles seraient les conséquences d'une absence d'adaptation au 12 juin ? Ou plutôt « quelles seront-elles ? » puisque, même si le projet de loi devait être adopté par l'Assemblée nationale, les ordonnances ne seraient vraisemblablement pas publiées à temps. Ces conséquences ne peuvent être prédites avec certitude, mais elles pourraient s'avérer assez catastrophiques pour le système français de l'asile et la gestion de nos frontières.
D'une part, un contentieux de masse est à craindre en matière d'accueil des demandeurs d'asile et, dans une moindre mesure, en ce qui concerne l'examen de leurs demandes.
D'autre part, et c'est plus grave, les procédures de filtrage et d'asile à la frontière ne pourront être mises en oeuvre, alors que le cadre juridique actuel en matière d'asile à la frontière deviendra inapplicable. Comme l'a exposé le ministre, il en résulterait une admission systématique sur le territoire de la quasi-totalité des étrangers demandant l'asile aux frontières extérieures.
Cette forme de « vulnérabilité juridique », pour reprendre les mots de nos collègues Ronan Le Gleut et Audrey Linkenheld dans leur rapport sur la mise en oeuvre du pacte, risquerait de se traduire par un véritable appel d'air puisque les réseaux de passeurs ont une connaissance fine de la réglementation, tout comme certaines associations.
Les opérateurs que sont l'Ofpra et l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii) sont encore dans l'incertitude quant aux modalités d'application de certaines dispositions du pacte, comme les nouvelles règles en matière de conditions matérielles d'accueil et la refonte de l'ADA.
M. David Margueritte, rapporteur. - Comment a-t-on pu en arriver là, deux ans après l'adoption du pacte ? Je précise que les négociations s'étaient étirées sur plusieurs années avant cette adoption et que la situation d'impréparation dans laquelle nous sommes est bien antérieure à deux ans.
Au moment de la dernière discussion budgétaire, nous avons rappelé, avec Olivier Bitz, l'importance d'agir et de le faire rapidement. Le ministre s'était alors engagé à déposer un projet de loi au début de l'année 2026.
L'objet de ce rapport n'est pas de déterminer les causes de cette situation, qui constitue un échec retentissant. Le pays se retrouve dans une situation d'insécurité juridique majeure, confronté à la menace d'une pression migratoire largement renforcée par l'impréparation dans la mise en oeuvre du pacte. Nos interrogations sont légitimes. Le Conseil d'État semble avoir été saisi très tardivement, notamment sur la possibilité de délégaliser un certain nombre de dispositions. Le contexte politique n'explique probablement pas tout.
L'urgence dont se prévaut le Gouvernement n'est pas contestable, mais il en est responsable, ce que nous regrettons. Je suis convaincu que nous partageons tous ces regrets puisque le pacte ne relève pas d'ajustements techniques mais bien d'une réforme d'envergure, sur les grandes orientations de laquelle il revient au Parlement de trancher.
Dans ce contexte, faut-il accepter le principe du recours aux ordonnances et dans quelles conditions ?
L'urgence est caractérisée, la situation est grave et les conséquences sont imminentes : le 12 juin, le pays plongera dans l'incertitude. Personne ne peut s'en satisfaire, mais nous sommes au pied du mur et il n'y a plus d'autre alternative que de recourir aux ordonnances pour permettre une adaptation rapide du droit français, au moins d'ici à l'automne.
Ce recours aux ordonnances ne peut être accepté qu'à la condition que le Gouvernement joue le jeu de la ratification, pour permettre au Parlement de contrôler pleinement le contenu des dispositions prises et de l'amender si nécessaire. Nous ne pouvons que prendre acte de l'engagement du ministre d'inscrire à l'ordre du jour du Parlement le projet de loi de ratification.
Son examen est d'autant plus nécessaire que, en dépit de nos demandes répétées, le Gouvernement n'a pas communiqué les avant-projets d'ordonnances ni présenté de manière exhaustive la liste des dispositions facultatives du pacte.
À l'occasion du recours à ces ordonnances, la France doit se saisir de l'ensemble des leviers à sa disposition pour renforcer le cadre juridique de l'asile, alors qu'elle est soumise à une pression migratoire extrêmement forte. J'évoquerai certains de ces leviers.
Premièrement, nous soutenons le recours à la contrainte pour la prise d'empreintes, mais également la mise en oeuvre des concepts de « pays d'origine sûr » et de « pays tiers sûr ». Concernant ce dernier, le refus du Gouvernement n'est pas satisfaisant. Lors de son audition, le ministre s'est prévalu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en s'appuyant sur le quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, à savoir l'obligation d'examiner la situation du demandeur qui affirme être persécuté pour son action en faveur de la liberté et le droit pour ce dernier de se maintenir sur le territoire jusqu'à ce que les autorités aient statué sur sa demande.
Deux remarques s'imposent sur ce sujet. D'abord, sur le plan juridique, un avis du Conseil d'État de 2018 paraît ménager une voie dans l'application du concept en ménageant une exception au seul profit des demandeurs se présentant comme des « combattants de la liberté », dont le nombre est très réduit puisque seules deux personnes se sont vu octroyer l'asile sur ce fondement en 2024, sur plus de 70 000 protections internationales accordées.
Ensuite, sur le plan politique, si de nombreux États s'engagent, comme cela est prévu, dans un durcissement de leur politique migratoire, la France risque, en conservant un cadre juridique mieux-disant, de s'exposer à des demandes renforcées et à des mouvements secondaires très puissants. Nous appelons donc le Gouvernement à reconsidérer sa position sur ce concept de pays tiers sûr.
Deuxièmement, il conviendra d'être vigilant quant aux conditions dans lesquelles seront hébergées les personnes soumises aux procédures de filtrage et d'asile à la frontière. La réponse du Gouvernement sur l'assignation à résidence qui deviendrait la règle n'est pas satisfaisante, compte tenu de la fragilité du régime de cette assignation. Le maintien en zone d'attente à la frontière, ou dans le cadre d'un autre régime permettant de s'assurer des demandeurs, serait préférable.
Malgré ces conditions et réserves, nous n'avons pas d'autre choix que d'adopter ce texte, et j'en viens au contenu des ordonnances.
L'article unique comporte trois demandes d'habilitation dont la première, la principale, a pour objet de procéder à l'adaptation du droit français en vue de la mise en oeuvre du pacte. Elle est assortie d'un délai de trois mois pour prendre les mesures nécessaires à compter de la publication de la loi. De plus, un projet de loi de ratification doit être déposé dans un délai de deux mois à compter de la publication des ordonnances.
La deuxième habilitation concerne l'extension et l'adaptation des mesures relevant de la compétence de l'État dans les collectivités et territoires d'outre-mer, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.
C'est l'occasion de dire un mot sur l'application du pacte dans les régions ultrapériphériques. Les procédures de filtrage et d'asile à la frontière ne seront pas applicables à la Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à Mayotte, à La Réunion et à Saint-Martin. Le Gouvernement nous indique avoir adressé à la Commission européenne une demande d'adaptation, sur le fondement de l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, afin de maintenir la procédure actuelle d'asile à la frontière, qui n'est pas conforme à la directive. L'ordonnance prévoit de permettre d'instituer un dispositif spécifique d'asile à la frontière et d'adapter les règles relatives à l'accueil des demandeurs d'asile pour tenir compte des différences de niveau de vie, notamment sur la question de l'ADA.
Enfin, la troisième demande d'habilitation est probablement la plus inhabituelle des trois. Elle vise à prendre des mesures de coordination ou de cohérence, rendues nécessaires par les deux ordonnances précédentes, et à remédier aux éventuelles erreurs, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la loi.
C'est au sujet de cette ordonnance que nous avons un désaccord avec mon collègue Olivier Bitz. J'ai déposé un amendement visant à supprimer cette habilitation, qui n'encourage pas à l'examen d'un projet de loi de ratification. Par ailleurs, les explications données ne sont pas satisfaisantes - puisqu'il n'y en a pas eu ! Lorsque nous avons interrogé le ministre pendant son audition, il n'a pas répondu sur la question des neuf mois. Les autres auditions ne nous ont pas permis d'obtenir des réponses claires sur ce délai.
Le contexte d'urgence, créé par le Gouvernement, et le dessaisissement du Parlement par le recours au mécanisme des ordonnances sur un sujet aussi important pour l'avenir de notre pays, c'est déjà beaucoup. Cette ordonnance supplémentaire, assortie d'un délai de neuf mois, c'est trop.
Mme Audrey Linkenheld. - J'ai le privilège d'être aussi membre de la commission des affaires européennes et je souhaiterais vous faire part des recommandations que nous avons émises avec Ronan Le Gleut dans notre dernier rapport d'information.
Premièrement, nous recommandons qu'un point d'étape soit fait au niveau européen, six mois après le début de l'application du pacte sur la migration et l'asile, puis chaque année. Il n'y a aucune raison de travailler dans la précipitation et l'absence de transparence, compte tenu du nombre d'années déjà passées à discuter de ce pacte.
Deuxièmement, nous recommandons une plus grande transparence au niveau national. Celle-ci doit notamment concerner : les échéances et le respect du plan national de mise en oeuvre du pacte ; les coûts de mise en oeuvre à l'échelle nationale, entre ce qui a été budgété et ce qui est consommé et les coûts à l'échelle européenne, pour s'assurer que les fonds dégagés le sont sur des crédits dédiés à la migration et à l'asile et non sur des crédits dédiés par exemple au fonds de cohésion ; et les conséquences de la mise en oeuvre du pacte. À cet égard, un cycle annuel de gestion de la migration a été lancé, qui est important pour la France puisqu'il doit préciser la part qu'elle doit prendre dans le mécanisme de solidarité et d'éventuelles relocalisations.
Troisièmement, nous recommandons que le Gouvernement transmette au Parlement français la liste des clauses optionnelles du pacte, dont le nombre s'élèverait à 150, et qu'il échange avec le Parlement sur ce sujet.
Quatrièmement, sachant que d'autres textes sont encore en discussion à l'échelle européenne sur ces sujets, notamment le règlement sur les retours et la révision du mandat de l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), le Sénat doit demeurer vigilant. Si ces questions ne font pas l'unanimité entre nous, nous pensons tous qu'il n'est pas acceptable que les parlements nationaux soient écartés quand celles-ci sont abordées, puisqu'il y va de nos frontières et de notre souveraineté.
Mme Corinne Narassiguin. - Nous sommes d'accord sur les problèmes de méthode et sur le passage par ordonnance d'un pacte pouvant modifier jusqu'à 40 % du Ceseda. Les problèmes d'instabilité gouvernementale auxquels nous sommes confrontés depuis près de deux ans n'expliquent pas pourquoi un projet de loi n'a pas été présenté, qui nous aurait permis de débattre au fond et de manière détaillée de la mise en oeuvre du pacte. Nous sommes globalement défavorables à cette façon de faire et d'accord avec David Margueritte sur la nécessité de pousser le Gouvernement à revenir le plus rapidement possible devant le Parlement.
Ce projet de loi ne nous permet pas de discuter du fond du pacte, mais je voudrais manifester notre désaccord avec nombre des mesures qui y figurent. Ce pacte a été négocié très longuement au niveau européen. Les socialistes y étaient favorables au départ, au niveau national et au niveau européen. Cependant, au fil des négociations, nous sommes passés d'une recherche d'équilibre entre responsabilité et solidarité à une logique d'abord et avant tout répressive. Nous ne partageons pas cette pente idéologique et sommes même en désaccord à ce sujet avec nos collègues sociaux-démocrates du reste de l'Europe.
Les incertitudes quant à la mise en oeuvre des clauses optionnelles sont un problème. Même si le Gouvernement a donné des assurances quant au concept de pays tiers sûr, nous nous inquiétons que son utilisation puisse redevenir une option. Nous avons d'autres questionnements, notamment avec les méthodes de filtrage et les évolutions prévues de la base de données Eurodac, qui constituent des risques majeurs pour les droits fondamentaux.
Pour toutes ces raisons, nous voterons contre le projet de loi.
Nous sommes dans une position particulière : nous sommes tous d'accord sur le problème que constitue le recours aux ordonnances, parce que nous voudrions pouvoir défendre des positions opposées sur le fond.
Mme Jacqueline Eustache-Brinio. - Concernant la notion de pays tiers sûr, je partage l'analyse de David Margueritte. Si les pays européens réfléchissent à une politique commune en la matière, c'est bien qu'une question européenne se pose. Nous parlons de cette notion depuis des années : à un moment, il faudra avoir le courage de l'utiliser. Je siège à l'Ofii et nous voyons à quel point les demandes effectuées au nom de l'asile sont détournées de leur objet. Ce phénomène embolise les services, qui perdent en efficacité pour étudier les demandes légitimes de certains, lesquels pourraient obtenir ce droit plus rapidement.
Je soutiendrai l'amendement déposé par David Margueritte. Nous avons déjà perdu beaucoup de temps et la France ne doit pas être en retrait par rapport aux pays européens qui l'entourent, au risque de créer un appel d'air.
M. Mathieu Darnaud. - Je soutiens la position de David Margueritte. Nous étions censés vivre une période consacrant le travail du Parlement, surtout sur des sujets aussi importants que celui dont nous discutons. Or le Parlement est progressivement dessaisi de ses prérogatives. Tout le monde comprend les raisons du recours aux ordonnances et l'urgence d'avancer sur ce sujet, mais nous ne devons pas nous en dessaisir totalement - il appartient au Gouvernement de revenir le plus tôt possible devant notre assemblée en vue de la ratification. Notre groupe soutiendra pleinement la suppression de cette dernière habilitation.
M. Olivier Bitz, rapporteur. - David Margueritte et moi sommes d'accord sur l'essentiel et n'avons pas de divergence de nature politique. En revanche, nous avons une différence d'approche ce délai de neuf mois, qui est en réalité un délai supplémentaire de trois mois par rapport aux deux premières habilitations.
Nous faisons face à une situation inhabituelle et à un chaos politico-administratif. Ce qui se passe en interne sur l'application et la transposition du pacte est un fiasco.
Lors de son audition, le ministre a parlé d'un probable chaos migratoire à partir du 12 juin, dû au fait que nous n'aurons pas la possibilité juridique de retenir à la frontière les personnes demandant l'asile.
Il y a des responsabilités politiques, principalement celles des deux ministres de l'intérieur qui se sont succédé depuis l'adoption du pacte, et des responsabilités administratives énormes, puisque l'administration est restée l'arme au pied en l'absence d'orientation politique. Nous faisons face à une probable procédure en manquement à venir, mais surtout à des difficultés juridiques puisque nous ne connaissons pas le droit applicable au 12 juin.
Tous les services compétents de l'État sont mobilisés et travaillent à une circulaire pour expliquer comment gérer cette période pendant laquelle le droit européen sera directement applicable et notre droit national écarté. Il faut prendre la mesure du degré d'impréparation de l'administration française. Notre pays n'arrivera pas à produire l'ordonnance nécessaire dans les trois mois qui viennent, d'autant que ce processus suppose des coordinations avec d'autres codes, comme ceux de la santé publique, de l'action sociale et des familles ou de la justice administrative, et que le travail interministériel n'a pas commencé.
Par ailleurs, nous ignorons si le présent projet de loi sera voté à l'Assemblée nationale. Cependant, ce qui est certain, c'est que le projet de loi de ratification n'y sera pas adopté puisqu'il contiendra des options prises par le Gouvernement. L'adoption de l'amendement invitant le Gouvernement à faire passer au moment de la ratification les mesures dont nous avons besoin nous priverait de la possibilité d'exercer une coordination. La situation est déjà suffisamment compliquée ; n'en rajoutons pas et ne créons pas de difficultés supplémentaires.
En revanche, j'entends la demande d'obtenir davantage d'explications de la part du Gouvernement, car elles ont été bien minces. Je ne m'associe pas à l'amendement, mais ne m'y opposerai pas, en attendant que le Gouvernement puisse expliquer ses intentions.
Mme Olivia Richard. - Notre groupe suivra le rapporteur Olivier Bitz. Je partage son approche pragmatique et réaliste, compte tenu du chaos à venir. Dominique Vérien et moi étions lundi dernier à l'Ofpra, où ce chaos nous a été décrit. Il n'est que l'écho du chaos politique actuel, qui ne permet pas d'adopter des mesures de manière rapide, efficace et majoritaire. C'est pour cette raison que nous procédons par ordonnances. Nous nous abstiendrons sur l'amendement de David Margueritte.
Mme Muriel Jourda, présidente. - Concernant le chaos politique et administratif décrit par le rapporteur, nous pouvons tous déplorer d'en être arrivés là, alors que l'échéance pour traduire les dix textes du pacte est imminente. J'ose espérer que les services ont tout de même travaillé. Je sais que le Conseil d'État avait précédemment été saisi il y a un certain temps déjà, parce que la situation devenait périlleuse et que le contexte politique ne pouvait laisser penser qu'il serait simple d'adopter un texte sur le fond au Parlement.
S'il ne faut pas s'opposer à cette demande d'habilitation pour des raisons de bon sens, celle-ci va loin dans le temps. Nous nous dessaisissons de nos pouvoirs sur un sujet majeur et régalien, sachant qu'il existe des may clauses impliquant des choix sur des sujets sur lesquels nous avons des désaccords entre nous et avec le Gouvernement, comme sur la notion de pays tiers sûr. À un moment, il nous faut recevoir l'assurance que nous pourrons provoquer une discussion de fond.
Arriverons-nous à un résultat devant le Parlement ? Nul ne le sait. Malgré tout, sauf erreur de ma part, si la ratification n'intervenait pas, nous ne serions pas dans un vide juridique. De plus, le Gouvernement pourrait toujours procéder à une demande de coordination. Le texte de ratification doit être inscrit et non pas seulement déposé. Ensuite, s'il devait y avoir besoin de coordination, je ne m'opposerais pas à ce que le Gouvernement puisse avoir recours à des habilitations.
Cependant, les explications du Gouvernement sont minces et nous sommes censés nous dessaisir pendant neuf mois, pendant lesquels nous n'aurons pas le droit de légiférer sur le sujet. Si nous voulons obtenir des explications et préserver les droits du Parlement, autorisons les deux premières ordonnances, qui paraissent raisonnables, et émettons nos réserves sur la troisième en la supprimant. Attendons de voir comment le ministre exposera ce qu'il souhaite faire ; si les choses sont raisonnablement présentées, cela pourrait entraîner un avis positif, en ce qui me concerne en tout cas.
J'en viens au périmètre du projet de loi.
En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que le périmètre indicatif de ce projet de loi inclut les dispositions relatives au périmètre et aux finalités des habilitations à légiférer par ordonnance pour la mise en oeuvre des instruments du pacte sur la migration et l'asile ; et aux modalités de mise en oeuvre de leurs dispositions.
Il en est ainsi décidé.
EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE
M. David Margueritte, rapporteur. - Si j'en saisis bien la portée, l'amendement COM-1 tend à transposer a minima le pacte européen sur la migration et l'asile, c'est-à-dire sans ses clauses facultatives. Notre avis ne peut alors être que défavorable, car nous estimons au contraire avoir besoin de mesures facultatives. Se poserait également la question du sort des dispositions facultatives déjà mises en oeuvre par le droit français, parmi lesquelles figurent des dispositions qui concernent l'assistance et la représentation juridiques gratuites. Monsieur Benarroche, suivre l'amendement de votre groupe pourrait conduire à en faire disparaître la possibilité de notre droit. Or je doute que telle soit votre intention.
M. Guy Benarroche. - Je ne répondrai pas à cette provocation... (Sourires.) Vous avez mis en avant certaines mesures facultatives ; il y en a d'autres. Si nous avons quelque jour le loisir de nous en expliquer de manière approfondie en tant que parlementaires, je vous citerai celles des mesures que nous ne souhaitons réellement pas voir adopter et nous détaillerons le fond de notre position sur ce texte.
Comme vous, mon collègue Thomas Dossus répond à l'urgence que la situation paraît commander et que vous avez rappelée : faisons au moins en sorte d'avancer et ne laissons donc pas le chaos qui s'annonce - celui d'un afflux migratoire majeur - s'emparer de notre pays.
Mme Audrey Linkenheld. - Pour notre part, nous sommes plutôt favorables à cet amendement, pour les raisons que j'évoquais précédemment, relatives aux quelque 150 clauses optionnelles que nous ne connaissons pas encore dans le détail, non plus que l'issue que leur réserve le Gouvernement.
Du reste, il me semble que cet amendement ne remettrait pas en cause les dispositions mieux-disantes du droit national. En l'occurrence, la France ouvre déjà le droit à une assistance juridique gratuite. Il importe de le préciser, parce que le reproche principal que nous adressons à ce texte d'habilitation tient à ce qu'il crée un supplément de confusion, avec neuf règlements d'application directe et une directive qui concernent 40 % des dispositions du Ceseda. Mais peut-être souhaiteriez-vous, monsieur le rapporteur, que disparaissent ces mesures mieux-disantes de notre droit ? C'est probablement le cas, si nous en croyons vos explications sur votre position personnelle au regard de la jurisprudence relative aux « combattants de la liberté ».
Je récuse par ailleurs la notion de « chaos » - qu'il soit politique, administratif, migratoire - et je suis surprise que notre collègue Guy Benarroche la reprenne à son compte. Nous sommes dans une situation où le nombre des demandes d'asile déposées auprès de l'Ofpra diminue. Certes, nourries par le contexte géopolitique actuel, de telles demandes nous parviennent toujours, mais nous ne nous retrouverons pas le 12 juin prochain dans une situation de chaos. La situation politique de notre pays est, elle, en revanche, suffisamment grave pour ne pas en rajouter en faisant inutilement peur aux Français.
L'amendement COM-1 n'est pas adopté.
M. David Margueritte, rapporteur. - L'amendement de suppression COM-2 vise à tirer la conséquence d'une évidente impréparation. En octobre dernier, lors du débat budgétaire, les services du ministère nous assuraient avoir reçu pour consigne de travailler à un projet de loi sur les questions d'immigration. Un mois plus tard, le ministre s'est lui-même engagé à déposer un projet de loi. Il n'en a rien été.
Par ailleurs, il est singulier de ne pas seulement disposer des avant-projets d'ordonnances en dépit de plusieurs relances pour les obtenir. Ni le ministre ni ses services n'ont répondu à nos sollicitations en ce sens et nous n'avons donc obtenu aucune explication sur le choix d'une durée d'habilitation de neuf mois.
Dès lors, je considère que, dépourvue de toute explication dans le contexte que nous avons rappelé, une telle habilitation n'est pas raisonnable. Si nous pouvons accepter une forme de dessaisissement - et je reprends à mon compte la formule d'un « chaos migratoire » en préparation -, ce dessaisissement ne saurait aller aussi loin.
Mme Corinne Narassiguin. - Nous sommes favorables à votre amendement de suppression qui, de notre point de vue, est le minimum qui puisse être fait. Nous regrettons cependant que vous n'alliez pas au bout de votre logique. Cette façon de procéder par voie d'ordonnances est véritablement problématique et puisque nous ne sombrerons pas dans un chaos migratoire le 12 juin prochain, nous pourrions rejeter purement et simplement la totalité du présent projet de loi, en exigeant que le Gouvernement revienne rapidement devant le Parlement avec un nouveau et réel projet de loi de transposition.
M. Guy Benarroche. - La logique, effectivement, consisterait à dire que nous ne pouvons pas accepter ces méthodes qui portent la marque d'un fiasco politique et administratif, et qu'il revient au Parlement de prendre ses responsabilités en refusant la possibilité de légiférer par ordonnances ainsi qu'en demandant le dépôt, dans les délais les plus brefs, d'un nouveau projet de loi.
C'est pourquoi notre groupe s'opposera au texte qui nous est aujourd'hui présenté. Votre amendement n'est, à cet égard, qu'une demi-mesure.
Je reviendrai par ailleurs sur l'observation de Mme Linkenheld. À force de marteler qu'il faut s'attendre à un « chaos » migratoire - c'est par dérision que j'ai repris tout à l'heure votre propre terme -, vous imposez effectivement dans le débat public et dans de nombreux esprits l'idée qu'un phénomène exceptionnellement dangereux pour notre pays, celui d'un afflux incontrôlable de demandes d'asile injustifiées, risque de se produire le mois prochain. C'est particulièrement grave, et si les objectifs politiques et électoraux que vous poursuivez ne m'échappent nullement à l'approche de la campagne présidentielle, votre attitude ne nous permet pas d'aller de l'avant. Je vous demande donc de renoncer à l'utilisation politicienne de ce terme, comme je vous demande de renoncer à ce projet de loi.
Mme Audrey Linkenheld. - Rappelons que si nous rejetions ce projet de loi d'habilitation à légiférer par ordonnances en protestation contre l'impréparation du Gouvernement et des ministres de l'intérieur successifs, les neuf règlements du pacte sur la migration et l'asile n'en resteraient pas moins d'application directe. La directive du dispositif devrait, elle, être transposée ; mais d'autres directives ne le sont toujours pas, par exemple la directive NIS 2 dans le domaine de la cybersécurité et de la résilience cyber, qui implique tout autant des enjeux de souveraineté et qui aurait dû être transposée dans notre droit au plus tard le 17 octobre 2024. Ces retards sont regrettables pour l'Europe, de même que pour le Parlement national, mais il faut savoir tirer toutes les conséquences d'une situation insatisfaisante. Pourquoi donc ne pas supprimer l'ensemble du projet de loi d'habilitation ?
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Mon collègue et moi-même maintenons qu'il existe un risque de chaos migratoire. La difficulté réside non dans le pacte lui-même, mais dans le fait que, en l'absence de mesures nationales de transposition, ni coercition ni rétention dans le cadre de la procédure d'asile à la frontière ne seront possibles.
Mme Audrey Linkenheld. - Ces procédures à la frontière ne représentent pas plus de 1 % des demandes d'asile. Elles concernent 1 600 personnes.
M. David Margueritte, rapporteur. - Leur nombre pourrait bien augmenter à l'avenir !
M. Olivier Bitz, rapporteur. - Aujourd'hui, en application de la procédure de filtrage, la personne reste en zone d'attente puis, après un avis de l'Ofpra qui intervient rapidement, est renvoyée. Ce ne sera plus possible en l'absence de transposition du pacte dans la législation nationale : une personne qui se présentera à la frontière en demandant l'asile ne pourra plus être retenue, où que ce soit.
Pour ma part, je m'abstiendrai sur le vote de cet amendement. Que nous le voulions ou non, l'administration n'aura pas la capacité de produire à si brève échéance l'ensemble des mesures nécessaires. Nous pourrions d'ailleurs créer une mission d'information, voire une commission d'enquête, sur les dysfonctionnements politiques et administratifs qui ont prévalu depuis la négociation du pacte sur la migration et l'asile. De plus, renvoyer l'adoption des mesures dont nous avons besoin à celle d'un projet de loi de ratification est illusoire parce que jamais un tel projet ne sera adopté à l'Assemblée nationale.
L'amendement COM-2 est adopté.
L'article unique constituant l'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :
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Auteur |
N° |
Objet |
Sort de l'amendement |
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Article unique |
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M. DOSSUS |
1 |
Restriction du champ de l'habilitation pour exclure la mise en oeuvre des mesures facultatives |
Rejeté |
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M. MARGUERITTE, rapporteur |
2 |
Suppression de l'habilitation à légiférer par ordonnance prévue au III |
Adopté |