Proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 20 MAI 2026

Mme Muriel Jourda, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport et du texte de la commission sur la proposition de loi visant à permettre la mise en place d'une enquête administrative et le contrôle des antécédents judiciaires des personnels d'encadrement des enfants, présentée par M. Hervé Maurey et plusieurs de ses collègues.

Mme Olivia Richard, rapporteure. - La proposition de loi de notre collègue Hervé Maurey a été inscrite à l'ordre du jour des travaux du Sénat dans un contexte particulier, alors que s'enchaînent les révélations quant aux violences sexuelles subies par des mineurs, notamment dans le cadre scolaire et périscolaire.

La multiplication de ces affaires, toutes plus révoltantes les unes que les autres, n'est pourtant pas une surprise pour quiconque a déjà eu à connaître de ces sujets. La commission indépendante sur l'inceste et les violences sexuelles faites aux enfants (Ciivise) l'a récemment rappelé : 160 000 enfants seraient victimes de violences sexuelles chaque année, ce qui représente une victime toutes les trois minutes.

Face à ce phénomène d'ampleur, le législateur poursuit son oeuvre avec des avancées législatives régulières, mais les individus malveillants, tristement informés de toute faille juridique, parviennent encore à se maintenir dans des emplois ou des fonctions au contact d'enfants.

En ce sens, la proposition de loi de notre collègue prévoit un nouveau dispositif pour protéger nos enfants d'individus dangereux, en imposant la réalisation d'enquêtes administratives avant l'embauche de tout professionnel encadrant des mineurs. Les auditions que nous avons conduites avec ma corapporteure nous ont amenées à conclure que ce dispositif n'était pas totalement adapté aux réalités et aux besoins de terrain ; nous y reviendrons.

Nous avons, dans un premier temps, souhaité dresser le bilan de l'effectivité du cadre juridique actuel, dans un contexte qui appelle une réaction aussi rapide qu'utile.

Premier constat : le contrôle de l'honorabilité et des antécédents judiciaires des personnes travaillant au contact d'enfants relève de différentes réglementations qui ont été élaborées indépendamment en fonction des secteurs, ce qui a conduit à l'émergence de systèmes incomplets et en silo.

En effet, dans chaque secteur d'activité a été élaboré un régime d'incapacité qui conduit à écarter des individus au regard de leurs antécédents judiciaires. Ces régimes ont été élaborés indépendamment les uns des autres et présentent des divergences dans la liste des infractions disqualifiantes, lesquelles peuvent permettre à certains individus malveillants de continuer d'exercer leurs activités dans certains secteurs, du fait de l'incohérence du droit.

De plus, nous avons pu constater la charge bureaucratique que suppose la mise en oeuvre de ce contrôle des antécédents judiciaires. Pour le dire simplement, il existe autant de méthodes de contrôle que de secteurs à contrôler. Le plus souvent, ce sont les administrations centrales qui, grâce à des remontées de listes d'individus candidats ou en exercice, consultent l'extrait B2 du casier judiciaire ainsi que le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv) pour vérifier l'absence d'antécédents des personnes recrutées.

Ces contrôles sont efficaces mais peuvent nécessiter des délais très importants, ce qui n'est pas sans conséquence dans des secteurs d'emploi marqués par un fort roulement d'équipes et des tensions de recrutement. La conséquence de ces délais est sans appel : dans certains domaines, notamment dans le périscolaire, des responsables s'affranchissent des contrôles pourtant imposés par la loi et recrutent des individus sans avoir connaissance de leurs antécédents. Ces délais sont donc à l'origine de graves défaillances et ouvrent la porte à de trop nombreuses dérives.

Afin de faciliter et d'accélérer ces contrôles, le ministère de la santé a mis en place, pour le secteur de la protection de l'enfance et de l'accueil du jeune enfant, un système d'attestation d'honorabilité, qui permet au candidat à l'embauche de démontrer à son employeur qu'il n'a pas d'antécédents judiciaires. L'attestation n'est accordée qu'après vérification de l'extrait B2 du casier judiciaire et de l'inscription ou non de l'individu au Fijaisv. Avec un délai moyen de trois jours pour obtenir l'attestation via la plateforme numérique sécurisée de l'État, ce système est une piste prometteuse pour accélérer et simplifier le contrôle d'honorabilité. Plusieurs ministères, dont celui l'éducation nationale, nous ont indiqué vouloir généraliser cette pratique, sous réserve d'un éventuel projet de loi, dont on peine à connaître le calendrier d'examen.

Second constat au regard des auditions conduites : de nombreux vides juridiques existent encore dans le contrôle d'honorabilité, et des structures peuvent donc échapper à toute réglementation et opérer à l'abri des regards. Il s'agit notamment d'établissements ou d'associations qui n'entrent pas dans la catégorie des dispositifs d'accueils collectifs de mineurs visée par le code de l'action sociale et des familles, et qui peuvent dès lors accueillir des enfants, notamment pour des activités de soutien scolaire, sans se soumettre à aucun contrôle.

Au regard de cet état des lieux, on comprend aisément la multiplication des révélations et des scandales d'enfants victimes de violences, notamment sexuelles. Il est donc urgent d'agir.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Constatant l'échec du système actuel du contrôle d'honorabilité des encadrants de mineurs, notre collègue Hervé Maurey nous présente un texte qui vise à renforcer les contrôles opérés préalablement au recrutement de personnels d'encadrement de mineurs. Il prévoit en ce sens la conduite d'enquêtes administratives prévues par l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure.

Ces contrôles s'adressent aujourd'hui à des individus qui accomplissent des missions en lien avec la sécurité, la défense ou encore la souveraineté nationale. Les enquêtes sont conduites par des services spécialisés de la police et de la gendarmerie nationales et se déroulent en deux temps : premièrement, le contrôle des antécédents judiciaires est effectué par la consultation de certains fichiers, tels que le fichier des personnes recherchées, et deuxièmement, si l'individu n'est pas mentionné sur ces fichiers, des enquêtes de voisinage ou des entretiens administratifs sont menés.

Si la nécessité de renforcer les contrôles des individus travaillant au contact de nos enfants ne fait évidemment pas débat, le dispositif proposé laisse craindre quelques écueils.

En effet, la nature même du contrôle opéré dans le cadre des enquêtes du code de la sécurité intérieure semble mal adaptée à l'objectif annoncé : ces enquêtes ont été pensées comme un outil de détection des menaces terroristes, à la suite des attaques de 2001. Les équipes qui les mènent ne sont donc pas formées à la détection des signaux en matière de violences sexuelles, qui sont très spécifiques, et les outils à leur disposition ne sont pas calibrés en ce sens. À titre d'exemple, il ne leur est pas donné la possibilité de consulter le Fijaisv, qui constitue pourtant le premier outil de détection des individus présentant un danger pour les mineurs.

En outre, alors que les régimes d'incapacité prévus actuellement reposent sur des critères précis, avec des listes d'infractions disqualifiantes très claires, la nature des enquêtes du code de la sécurité intérieure, liée aux enjeux de sécurité nationale, ne peut aboutir qu'à un refus d'exercice discrétionnaire, à la main des services d'enquête et de l'employeur. Il paraît pourtant important qu'un contrôle qui concernerait plus de 5 millions de personnes repose sur une grille de lecture transparente et claire, ne laissant aucune place à l'arbitraire.

À ce propos, le nombre d'individus à contrôler laisse également craindre des défauts d'opérationnalité du dispositif, alors que les équipes conduisant ces enquêtes ne parviennent aujourd'hui à contrôler que 1,5 million de personnes annuellement. Il s'agirait donc d'une augmentation de plus de 200 % de la charge d'activité. Sans considérer les enjeux budgétaires, le simple risque de paralysie complète des équipes doit être pris en compte dans l'examen du texte.

Enfin, le champ retenu par l'article, à savoir les emplois publics ou privés d'encadrement d'enfants, ne couvre pas l'ensemble des personnes dont il est impérieux de contrôler l'honorabilité : il exclut notamment tous les intervenants à titre bénévole ou occasionnel, qui échappent déjà, trop souvent, aux contrôles nécessaires.

En dépit de ces difficultés, nous partageons tous le souhait de voir évoluer le droit existant afin de renforcer la protection des enfants, dans tous les lieux qu'ils fréquentent. Nous souhaitons donc vous proposer un dispositif simple, fondé sur le droit existant, et qui permettrait d'aller vers une harmonisation et une généralisation des contrôles d'honorabilité. L'amendement de réécriture globale que nous vous soumettrons vise ainsi à étendre à toutes les sphères de l'encadrement, de l'animation et de l'accueil d'enfants le système de contrôle par présentation de l'attestation d'honorabilité.

La généralisation du système d'attestation permettrait ainsi de combler les failles juridiques actuelles grâce à l'obligation par défaut de présenter son attestation préalablement à toute embauche. Cette obligation couvrirait notamment les secteurs qui échappent aujourd'hui à toute réglementation en la matière.

Une telle mesure accélérerait également les délais de contrôle, puisque l'attestation est remise au demandeur sous moins de trois jours en moyenne, soit des délais plus rapides que lors des contrôles opérés en interne par les administrations.

Cette proposition devrait vous être familière, puisqu'elle a été adoptée dans des termes similaires par notre commission il y a moins d'un mois dans le cadre de l'article 12 de la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France. La principale différence entre les deux dispositifs est que nous incluons également les personnes intervenant à domicile, encore une fois avec l'objectif de ne laisser aucune situation non couverte par un contrôle préalable.

Un dispositif tout à fait similaire fait également l'objet d'une proposition de loi déposée par notre collègue Nathalie Delattre, dont nous saluons le travail. Il me semble que la rédaction proposée aujourd'hui permet de trouver un point d'entente entre ces différentes rédactions qui, toutes, partagent le même objectif.

Avant de conclure, je tiens à souligner que le dispositif que nous proposons n'atteindra une pleine efficacité que sous réserve de mesures réglementaires. Je pense notamment aux progrès nécessaires en matière d'interopérabilité des fichiers des cadres interdits qui listent, secteur par secteur, les individus faisant l'objet d'interdiction administrative de travailler au contact d'enfants. Aujourd'hui, ces fichiers ne sont pas mis en commun et ne font pas l'objet d'un pilotage national et transversal : il s'agit encore d'un chaînon manquant dans l'arsenal juridique à mettre en oeuvre pour lutter efficacement contre la présence d'individus malveillants auprès des plus jeunes.

En conclusion, nous tenons à remercier Hervé Maurey pour ses travaux ainsi que pour les échanges constructifs que nous avons eus et qui nous ont permis de nous entendre sur le dispositif que nous vous proposons. Cette réécriture représente une avancée nécessaire pour inciter les administrations et les gestionnaires d'accueil d'enfants à harmoniser, systématiser et perfectionner leurs contrôles, alors que des drames continuent de se produire chaque semaine.

Ce texte répond également au désarroi des maires, qui ont un sentiment d'impuissance et d'horreur, teinté d'incrédulité, lorsqu'ils découvrent ces drames dans le cadre d'activités périscolaires.

Mme Agnès Canayer. - Je tiens à féliciter les deux rapporteurs pour le travail qu'elles ont mené sur un sujet délicat qui justifie que l'on mette en place tous les moyens pour prévenir les atteintes à l'intégrité des enfants, qu'ils soient confiés à titre personnel ou collectif. Ce sujet a déjà fait l'objet de plusieurs lois, et l'attestation d'honorabilité a déjà été introduite pour les professionnels et les bénévoles intervenant au sein d'un établissement accompagnant des enfants en situation de handicap, ainsi que dans les structures d'accueil de la petite enfance.

On ne peut que se féliciter du croisement des fichiers pour la délivrance de cette attestation. Un pilotage national et transversal permettra une plus grande efficacité des contrôles d'honorabilité. Je ne puis que soutenir votre amendement de réécriture qui reprend le dispositif que nous avions intégré à la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France, présentée par Bruno Retailleau, en vue de l'étendre à d'autres structures, afin d'éviter les déviances constatées.

Mme Laurence Harribey. - Je veux remercier les rapporteurs de leur analyse. Nous ne pouvons que nous accorder à combattre ce véritable fléau, mais la proposition de loi qui nous est soumise est plus un texte de bonne intention, même si elle vise à accroître les contrôles juridiques.

Les outils juridiques existent, mais nous constatons une mauvaise circulation de l'information, des contrôles surtout a posteriori et un manque de moyens, des signalements insuffisants, des lenteurs administratives. Je vous sais gré de vouloir élargir le dispositif prévu à toutes les sphères de l'encadrement. Même si l'on est animé de toutes les bonnes intentions du monde, il n'est pas facile de se prémunir de comportements déviants lorsque l'on recrute du personnel encadrant, sans compter que le renouvellement des équipes est important.

Nonobstant la responsabilité juridique, la responsabilité morale des encadrants est essentielle : c'est la vie des enfants qui est en jeu.

La réécriture qui nous est proposée nous semble judicieuse. Nous suivrons sans doute les recommandations des rapporteurs.

Mme Dominique Vérien. - Je salue également le travail des rapporteurs, qui ont fait un excellent travail de réécriture en vue de protéger nos enfants.

Marie Mercier, en 2019 déjà, avait publié un rapport d'information sur les violences sexuelles sur mineurs en institutions et avait souligné les failles du système. Les fichiers n'étant pas mis en commun, il suffisait que la personne change de département pour continuer à détruire des vies d'enfants.

Elle a également souligné le désarroi des maires. Je me souviens d'un témoignage d'un ami maire qui n'avait pu obtenir de la préfecture des informations sur la personne qu'il voulait engager pour travailler dans un centre aéré. Il est temps de simplifier le dispositif, de mettre en place une interopérabilité des fichiers et d'avoir un pilotage national.

Nous soutenons la réécriture que vous proposez et voterons des deux mains le texte ainsi amendé.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Nous avons tous à coeur la protection de nos enfants. Ce texte n'a pas une vocation symbolique et vise bien à être opérationnel.

Mme Olivia Richard, rapporteure. - Je ne prétends pas avoir le même niveau d'expertise que celles qui travaillent sur ce sujet depuis de nombreuses années, mais notre engagement est commun.

Je voudrais vous faire part d'une expérience menée tandis que je cherchais à comprendre pourquoi les choses ne fonctionnent pas. Quand on tape « attestation d'honorabilité » sur un moteur de recherche, on arrive sur la plateforme dédiée. Il faut alors se connecter en utilisant FranceConnect, l'accès étant sécurisé. On peut ensuite cocher différentes cases, renvoyant à différents champs d'intervention, comme l'aide sociale à l'enfance, l'accompagnement d'enfants en situation de handicap ou l'accueil du jeune enfant, mais aussi un champ « autres secteurs d'activité », qui renvoie à des associations en contact avec des enfants, des baby-sitters ou des professeurs particuliers. Si je suis mère et que je coche cette case, un message s'affiche signifiant que je ne suis pas concernée et que je risque des poursuites pénales pour avoir demandé cette attestation. Nous avons travaillé avec plusieurs associations défendant les droits des enfants et leurs responsables ont prévenu que, en infraction du dispositif pénal mis en avant, ils avaient demandé à chacun de leur collaborateur de produire des attestations d'honorabilité.

Tout cela est incompréhensible et illisible pour le public. L'objectif est de travailler de façon simplifiée et harmonisée dans tous les secteurs d'activité. Je rappelle que plusieurs fichiers peuvent être exploités et que même les ministères concernés par ces questions ne partagent pas leurs informations entre eux et ignorent comment travaillent les autres, ce qui est aberrant.

Mme Muriel Jourda, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer un périmètre incluant les dispositions relatives au contrôle des antécédents judiciaires et de l'honorabilité des individus exerçant des missions d'encadrement, d'animation et d'accueil auprès de mineurs.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Nous avons déjà présenté l'amendement COM-2. Je rappellerai simplement qu'il s'agit de généraliser le contrôle d'honorabilité par la remise d'une attestation, via la plateforme numérique existante, en cas d'absence d'infraction inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire et d'absence d'inscription au Fijaisv. Aujourd'hui, cette méthode de contrôle est restreinte aux secteurs de l'aide sociale à l'enfance, de la petite enfance et de l'accompagnement des enfants en situation de handicap. Il s'agit de pouvoir démontrer de manière rapide et sécurisée à l'employeur l'absence d'antécédents judiciaires avant la prise de fonction, puis à fréquence régulière.

Mme Muriel Jourda, présidente. - S'il était adopté, cet amendement ferait tomber l'amendement COM-1 de Mme Delattre, qui a le même objectif mais présente une rédaction alternative.

L'amendement COM-2 est adopté. En conséquence, l'amendement COM-1 devient sans objet.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est ainsi rédigé.

Les sorts des amendements examinés par la commission sont retracés dans le tableau suivant :

Auteur	N°	Objet	Sort de l'amendement
Article unique
Mme Marie MERCIER, rapporteur	2	Généraliser le contrôle d'honorabilité par la remise d'une attestation d'honorabilité	Adopté
Mme Nathalie DELATTRE	1 rect.	Généraliser le contrôle d'honorabilité par la remise d'une attestation d'honorabilité	Rejeté