EXAMEN DES ARTICLES
Article unique
Instaurer des enquêtes
administratives pour le contrôle des antécédents
judiciaires des personnels encadrant des enfants
L'article unique de la proposition de loi vise à permettre la réalisation d'enquêtes administratives préalables à l'embauche d'agents publics et privés pour des missions d'encadrement de mineurs, afin d'écarter les individus dont les antécédents judiciaires ou les expériences passées démontrent qu'ils sont inaptes à exercer ce type de fonctions.
Les rapporteurs ont rejoint l'auteur du texte sur la nécessité de renforcer les contrôles d'honorabilité préalables au recrutement d'individus exerçant auprès d'enfants. Elles ont néanmoins proposé une réécriture de l'article, car les auditions réalisées ont démontré que le dispositif envisagé présentait des difficultés en matière de nature des contrôles ainsi qu'en matière d'opérationnalité.
En conséquence, la commission a adopté un amendement visant à harmoniser les contrôles d'honorabilité existants, actuellement caractérisés par un fonctionnement en silo et des vides juridiques. Le dispositif adopté entend ainsi généraliser le régime prévu pour le secteur de la protection de l'enfance et la petite enfance, qui consiste en la remise à l'employeur ou au responsable de l'accueil d'une attestation d'honorabilité démontrant l'absence d'antécédents judiciaires incompatibles avec l'exercice de missions d'encadrement de mineurs.
La commission a adopté l'article ainsi modifié.
1. Les lacunes du cadre juridique en vigueur ne permettent pas d'écarter les individus dangereux du contact avec des mineurs
Le contrôle de l'honorabilité des professionnels et des bénévoles exerçant auprès de mineurs se caractérise, en l'état du droit, par des régimes disparates, construits en silo, et par de nombreux vides juridiques qui ne permettent pas toujours de protéger les mineurs du contact d'individus dangereux.
a) Diverses modalités de contrôle de l'honorabilité des mineurs coexistent en fonction des secteurs d'activité
Plusieurs secteurs d'activités relatifs à l'enfance disposent d'une réglementation qui vise à identifier et écarter les individus dont les antécédents judiciaires attestent d'une dangerosité incompatible avec l'exercice de fonctions au contact d'enfants.
(1) Les régimes d'incapacité ciblent des infractions différentes selon les secteurs d'activité et sont appliqués selon des modalités de contrôle distinctes
En premier lieu, dans les domaines sociaux, médico-sociaux, éducatifs et sportifs, des régimes d'incapacité prévoient que certains individus soient interdits d'exercer en raison de leurs antécédents judiciaires.
L'article L. 133-6 du code de l'action sociale et des familles (CASF) le prévoit ainsi pour les fonctions exercées dans les établissements et services accueillant des enfants de moins de six ans, les services de garde d'enfants ainsi que les services d'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à domicile, ainsi que dans les structures d'accueil collectif de mineurs. Il en va ainsi en cas de condamnation définitive pour l'une des infractions pénales suivantes :
- atteintes volontaires à la vie ;
- atteintes volontaires à l'intégrité physique ou psychique de la personne (torture, actes de barbarie, violences, menaces, harcèlement moral, trafic d'armes ou de stupéfiants, etc.) ;
- mise en danger, atteintes aux libertés ou à la dignité de la personne (délaissement, provocation au suicide, réduction en esclavage, enlèvement, séquestration, discrimination, traite des êtres humains, proxénétisme, etc.) ;
- atteintes aux mineurs et à la famille (délaissement de mineurs, abandon de famille, atteintes à l'exercice de l'autorité parentale ou à la filiation, mise en péril de mineurs) ;
- appropriations frauduleuses (vols, extorsion, escroquerie, détournements) ;
- recel, corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique, soustraction et détournement de biens, corruption active et trafic d'influence, évasion, faux.
L'incapacité est également constatée en cas de condamnation définitive à une peine supérieure à deux mois d'emprisonnement sans sursis pour les délits suivants :
- homicide involontaire ;
- atteinte involontaire à l'intégrité de la personne ayant entraîné une incapacité totale de travail ;
- corruption passive et trafic d'influence commis par des personnes exerçant une fonction publique ;
- soustraction et détournement de biens ;
- corruption active et trafic d'influence commis par les particuliers ;
- entraves à l'exercice de la justice ;
- faux et usage de faux ;
- provocation à l'usage illicite de stupéfiants ou au trafic de stupéfiants.
Le code du sport prévoit un régime d'incapacité similaire à l'article L. 212-9 du code du sport. Toutefois, il existe certaines différences avec celui prévu à l'article L. 133-6 du CASF dans le périmètre des infractions retenues.
Certaines infractions ajoutées dans le code du sport apparaissent légitimes au regard de la nature de l'activité (condamnations pour dopage, ou incitation au dopage, y compris animale, ainsi que celles relatives à la sécurité des manifestations sportives1(*)), tandis que d'autres semblent en revanche simplement témoigner d'un défaut d'harmonisation entre les codes. De fait, le régime d'incapacité dans le domaine sportif inclut, par exemple, certaines atteintes involontaires à la vie ou à l'intégrité physique2(*) qui ne figurent pas à l'article L. 133-6 du CASF.
Le code de l'éducation prévoit quant à lui un régime d'incapacité d'exercice de quelconque fonction de direction ou d'emploi à des fonctions didactiques pour les individus définitivement condamnés pour un crime ou délit « contraire à la probité des moeurs », privés de tout ou partie de leurs droits civils, civiques et de famille, ainsi que pour ceux frappés d'une interdiction d'exercer une fonction d'enseignement, ou ayant été condamnés à une peine d'au moins deux mois d'emprisonnement pour abus de faiblesse ou de sujétion psychologique3(*).
Outre les divergences entre les rédactions de ces trois régimes d'incapacité, les contrôles prévus pour détecter les antécédents judiciaires diffèrent également.
· Dans les champs de la protection de l'enfance4(*), de l'accueil du jeune enfant5(*) et, depuis le 30 avril 2026 et dans certains territoires seulement, de l'enfance handicapée6(*), le contrôle de l'honorabilité des professionnels et intervenants (y compris, donc, les bénévoles, stagiaires, ou apprentis) est effectué par la remise d'une attestation d'honorabilité. L'attestation peut être remise à tout demandeur via la plateforme numérique SI Honorabilité en l'absence de condamnation pour les infractions mentionnées à l'article L. 133-6 du CASF et en l'absence d'inscription au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijaisv). L'attestation doit être remise à l'employeur en amont de la prise de fonctions et à intervalles réguliers en cours d'exercice.
· Dans le champ de la jeunesse et des sports, l'autorité administrative procède elle-même à la consultation du casier judiciaire des personnes exerçant en accueil collectif de mineurs ou en tant qu'éducateurs sportifs afin de vérifier, par la consultation du bulletin n° 2 de leur casier judiciaire, qu'elles n'ont pas fait l'objet de l'une ou l'autre des condamnations pénales définitives listées respectivement à l'article L. 133-6 du CASF et à l'article L. 212-9 du code du sport. L'autorité administrative s'assure également qu'elles ne sont pas inscrites au Fijaisv ni au fichier des cadres interdits, qui recense les mesures administratives de suspension et d'interdiction d'exercer en accueil collectif de mineurs prises par le préfet du département.
· Dans le champ de l'éducation, les vérifications relèvent également de la responsabilité de l'administration, mais ne concernent que les personnes employées, et non les intervenants ponctuels ou bénévoles7(*).
(2) Les mesures administratives d'interdiction d'exercice
Outre le contrôle des antécédents judiciaires, des mesures administratives d'interdiction d'exercice peuvent également écarter certains individus des fonctions au contact des mineurs.
Le CASF donne ainsi au préfet la possibilité de prononcer à l'encontre de toute personne dont la participation ou l'organisation d'un accueil de mineurs présenterait des risques pour la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs l'interdiction temporaire ou permanente d'exercer une fonction particulière ou quelque fonction que ce soit auprès de ces mineurs, ou d'exploiter des locaux les accueillant ou de participer à l'organisation des accueils8(*).
Des dispositions similaires sont également prévues par le code du sport s'agissant des intervenants auprès de mineurs au sein des établissements d'activités physiques et sportives9(*).
b) L'incomplétude et la segmentation du cadre juridique en vigueur en matière de contrôle des antécédents judiciaires ne garantissent pas une protection maximale des mineurs
Le cadre juridique actuel présente plusieurs lacunes qui sont à l'origine de failles dans la détection des individus dangereux qui cherchent à travailler au contact des enfants.
Si l'introduction, dans certains champs du secteur social et médico-social, des attestations d'honorabilité a permis d'accélérer très fortement les délais de contrôle - l'attestation étant délivrée, en l'absence de condamnation, en 2,4 jours - le reste des secteurs souffre de la lenteur des contrôles à effectuer par les services de l'État avant l'entrée en fonction des intervenants. Conséquence de ces délais allongés, de nombreux employeurs, soumis à de fortes tensions de recrutement ainsi qu'à un fort taux de renouvellement des équipes, ne respectent pas la loi et intègrent certains individus aux équipes d'encadrement et d'accueil avant d'obtenir le résultat des contrôles de l'honorabilité. Le ministère de l'éducation nationale relevait ainsi, devant les rapporteurs, que « les tensions sur les recrutements conduisent les collectivités à accueillir des personnes dans les équipes dans des délais très courts, ne permettant pas parfois de disposer du temps suffisant pour opérer les contrôles d'honorabilité qui s'imposent »10(*). En ce sens, le ministère a indiqué au rapporteur étudier l'hypothèse d'une extension du recours à l'attestation d'honorabilité dans le secteur du périscolaire, particulièrement concerné par les difficultés de recrutement, afin d'accélérer les délais de contrôle de l'honorabilité et éviter l'intégration d'individus dangereux au sein des équipes.
En outre, la logique de contrôle en silo opéré par chaque administration pour ses propres champs de compétence conduit à laisser des opportunités pour les individus dangereux de passer d'un secteur à un autre, ou d'un territoire à un autre, et d'ainsi échapper à de premiers signalements. À titre d'exemple, la plateforme numérique SI Honorabilité ne prend actuellement pas en compte les fichiers des cadres interdits de l'éducation nationale et du sport, qui recensent les interdictions d'exercer prononcées dans ces secteurs, puisqu'elle ne traite pas des professionnels correspondants. De même, dans certains domaines, tels que celui des assistants maternels, le suivi des retraits d'agrément relève de la compétence départementale : en l'absence de pilotage national, le partage d'informations entre départements est complexe et ne permet donc pas d'éviter qu'une personne ayant fait l'objet d'un refus ou d'un retrait puisse solliciter un nouvel agrément dans un autre territoire.
Enfin et surtout, l'élaboration d'une réglementation secteur par secteur a conduit à la création d'un certain nombre de vides juridiques pour lesquels aucun contrôle n'est prévu. Le rapport de la commission des lois sur la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France11(*) a ainsi souligné qu'un certain nombre de structures n'entrant pas dans la catégorie des accueils collectifs de mineurs soumis à l'article L. 133-6 du CASF opèrent à l'abri de tout contrôle des pouvoirs publics. Il s'agit notamment de certaines structures ou associations dans le domaine du soutien scolaire ou de l'enseignement religieux ou linguistique.
La direction générale de la cohésion sociale a également indiqué aux rapporteurs qu'aucune vérification des antécédents judiciaires n'est actuellement prévue dans la loi pour les membres du foyer du tiers accueillant dans le cadre de l'accueil durable et bénévole, ni pour les membres du foyer d'une personne s'apprêtant à adopter.
En outre, si, dans le champ de la jeunesse et des sports, les dispositions relatives à l'incapacité ne distinguent pas les personnes selon le caractère bénévole ou professionnel de leur activité, tel n'est pas le cas, en l'état, dans le champ de l'éducation nationale, où les bénévoles peuvent intervenir dans les établissements scolaires sans être soumis à un régime d'incapacité.
2. Le présent article vise à rendre possible la réalisation d'enquêtes administratives préalablement à des recrutements dans des emplois d'encadrement des enfants
Constatant l'échec du système actuel du contrôle d'honorabilité des encadrants de mineurs, au regard de la permanence des violences sexuelles commises sur des enfants ces dernières années, le présent article entend renforcer les contrôles opérés préalablement au recrutement des personnels en cause.
L'article unique de la proposition de loi vise ainsi à inclure parmi la liste des emplois pour lesquels l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure prévoit la réalisation d'enquêtes administratives les emplois publics et privés d'encadrement des enfants.
En l'état du droit, l'article L. 114-1 régit les contrôles administratifs préalables au recrutement de personnels pour certaines missions touchant à la sécurité et la souveraineté nationale :
- les emplois publics et privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense ;
- les emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'État ;
- les emplois publics et privés exposant leurs titulaires à des risques de corruption ou de menaces liées à la criminalité organisée ;
- les emplois privés relevant des domaines des jeux, paris et courses ;
- l'accès à des zones protégées ;
- l'utilisation de matériels ou produits dangereux.
Pour ces missions, il peut ainsi être demandé par l'employeur la réalisation d'une enquête administrative, conduite par les services de police ou les unités de gendarmerie nationale, ou par le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), le service national d'enquêtes administratives de sécurité (SNEAS) ou le commandement spécialisé pour la sécurité nucléaire (COSSeN).
Les enquêtes consistent en premier lieu à la recherche d'antécédents judiciaires par la consultation de fichiers (fichier du traitement des antécédents judiciaires, fichier des personnes recherchées, fichier des enquêtes administratives liées à la sécurité publique, entre autres) et, si l'individu n'y est pas mentionné, à des enquêtes de voisinage ou des entretiens administratifs avec l'intéressé.
Lorsque ces enquêtes font apparaître que le comportement de la personne est incompatible avec la décision d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation, ou avec l'exercice de ses fonctions, le candidat est écarté. Si la personne est déjà en fonction, il est procédé au retrait de celles-ci ou il est procédé à sa mutation ou sa radiation. Ces décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge administratif, qui statue dans un délai de deux mois, durée pendant laquelle l'employeur peut, à titre conservatoire, décider d'écarter le fonctionnaire ou l'agent.
3. La commission a jugé peu appropriée la nature des enquêtes administratives prévues par le code de la sécurité intérieure au regard des emplois visés lui préférant une extension du champ de l'attestation d'honorabilité
Les auditions conduites par Marie Mercier et Olivia Richard, rapporteurs, ont démontré que la nature des enquêtes administratives prévues par le code de la sécurité intérieure n'est pas réellement pertinente au regard de l'objet du texte.
De fait, les enquêtes conduites par les services de police et de gendarmerie ont été conçues comme un outil de détection des individus dont le profil présente un risque en matière de défense ou de sécurité nationale, comme le démontrent par exemple les fichiers consultés ou la nature des services chargés de l'enquête. Le profil des individus dont le contact avec des mineurs présente un danger comporte des spécificités que de telles enquêtes pourraient dès lors ne pas être en mesure de détecter, non seulement par défaut de formation des équipes d'investigation, mais également par l'inadéquation des outils mis à leur disposition. À cet égard, il convient de souligner que l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure ne permet pas la consultation du Fijaisv, qui constitue pourtant l'outil le plus efficace de détection des antécédents judiciaires disqualifiants pour un emploi au contact d'enfants.
En outre, la nature de ces enquêtes confie à l'enquêteur un vaste pouvoir d'appréciation quant à la qualification de l'individu contrôlé : à l'inverse des régimes d'incapacité susmentionnés, le code de la sécurité intérieure ne définit pas une liste d'infractions claire qui permet d'écarter un individu d'un emploi. Dès lors, l'entrée en vigueur d'un tel dispositif pourrait entraîner une perte de lisibilité pour les employeurs, comme pour les candidats à l'embauche, le résultat négatif de l'enquête ne faisant pas l'objet d'un avis motivé précis. En outre, ce dispositif repose sur une appréciation discrétionnaire peu appropriée pour des contrôles de masse.
Surtout, alors que sont réalisées actuellement environ 1,5 million d'enquêtes administratives au titre de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure chaque année, l'adoption du présent article conduirait à réaliser, selon les estimations des différentes administrations centrales entendues, environ cinq millions d'enquêtes supplémentaires chaque année. Une telle augmentation semble compromettre la capacité d'action des équipes dans leur dimensionnement actuel, et laisse ainsi présager un fort défaut d'opérationnalité du dispositif.
Enfin, le champ retenu par l'article, à savoir les emplois publics ou privés d'encadrement d'enfants, ne couvre pas l'ensemble des personnes dont il est nécessaire de contrôler l'honorabilité : il exclut notamment tous les intervenants à titre bénévole ou occasionnel, qui échappent déjà, dans certaines proportions, aux contrôles nécessaires.
Toutefois, les rapporteurs ont rejoint l'auteur du texte sur la nécessité de renforcer le cadre juridique permettant de protéger les mineurs. Sur la base des différentes auditions conduites, qui ont fait état du caractère parcellaire et incomplet des différents régimes de contrôle de l'honorabilité des encadrants de mineurs, elles ont ainsi souhaité, avec l'auteur du texte, proposer une mesure d'harmonisation du droit en vigueur.
Sur leur proposition et avec l'accord du groupe Union centriste, la commission a donc adopté un amendement de réécriture globale de l'article, visant à généraliser la pratique du contrôle de l'honorabilité des intervenants auprès d'enfants par le dispositif de l'attestation d'honorabilité.
Le régime d'incapacité prévu à l'article L. 133-6 du CASF s'étendrait dès lors à toute personne qui organise, intervient ou exerce des fonctions à quelque titre que ce soit, dans le cadre d'un accueil de mineurs en dehors du domicile parental, ainsi que pour toute personne exerçant à domicile des fonctions d'animation, d'enseignement ou de garde de mineurs.
Les modalités de contrôle de ce régime d'incapacité s'appliqueraient également, à savoir la présentation de l'attestation d'honorabilité à l'employeur ou au responsable de l'établissement, du service ou du lieu où se déroule l'activité, avant l'exercice des fonctions de la personne puis à intervalles réguliers lors de leur exercice.
Le dispositif rejoint ainsi largement celui adopté par la commission des lois dans le cadre de l'examen de l'article 12 de la proposition de loi n° 455 (2025-2026) visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France, à la différence que ce dernier n'incluait pas les personnes intervenant à domicile.
En complément, les rapporteurs ont appelé à ce que ces mesures soient enrichies et complétées dans le cadre de l'examen annoncé d'un projet de loi relatif à la protection de l'enfance, qui devra permettre un travail plus approfondi avec les différentes parties prenantes pour identifier, le cas échéant, des dispositions législatives manquantes pour assurer une protection complète des enfants.
De même, elles ont souligné que des mesures de niveau réglementaire devraient être prises afin d'assurer une pleine information de l'ensemble des administrations, notamment par le renforcement de l'interopérabilité des différents fichiers des cadres interdits dont le non-partage entraîne aujourd'hui des zones d'ombre dans le contrôle de l'honorabilité des personnels.
La commission a adopté l'article unique ainsi modifié.
* 1 Introduction par la force ou la fraude de boissons alcooliques ou état d'ébriété dans une enceinte sportive, provocation lors d'une manifestation sportive des spectateurs à la haine ou la violence contre l'arbitre ou les joueurs, introduction et exhibition de signes incitant à la haine ou à la discrimination, introduction ou utilisation de fusées ou artifices ou d'une arme dans une enceinte sportive, jet de projectiles présentant un danger pour la sécurité des personnes ou encore trouble au déroulement d'une compétition sportive.
* 2 Il s'agit des atteintes à la vie commises par un conducteur et celles qui résultent de l'agression commise par un chien dont le condamné est propriétaire, de l'atteinte involontaire à l'intégrité de la personne résultant d'une agression commise par un chien.
* 3 Article L. 911-5 du code de l'éducation.
* 4 Maisons d'enfants à caractère social, actions éducatives à domicile, aide éducative en milieu ouvert, foyer de l'enfance, pouponnière, village d'enfants, lieux de vie et d'accueil.
* 5 les crèches, les micro-crèches, les crèches parentales, les crèches familiales, les haltes-garderies, les jardins d'enfants et les établissements réalisant du multi-accueil.
* 6 les instituts médico-éducatifs, les instituts thérapeutiques éducatifs et pédagogiques, les instituts d'éducation motrice, les établissements pour enfants déficients sensoriels, les établissements pour enfants et adolescents polyhandicapés, les centres d'action médico-sociale précoce, les services d'éducation spéciaux et de soins à domicile.
* 7 Article L. 911-5 du code de l'éducation.
* 8 Articles L. 227-10 et L. 227-11 du code de l'action sociale et des familles.
* 9 Article L. 212-13 du code du sport.
* 10 Contribution écrite du ministère de l'éducation nationale.
* 11 Rapport n° 575 (2025-2026) d'Agnès Canayer au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi visant à lutter contre l'entrisme islamiste en France, déposé le 29 avril 2026.