SOMMAIRE
· Article unique Critère d'éligibilité des établissements relevant de l'éducation prioritaire 11
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES 29
RÈGLES RELATIVES À L'APPLICATION DE L'ARTICLE 45 DE LA CONSTITUTION ET DE L'ARTICLE 44 BIS DU RÈGLEMENT DU SÉNAT (« CAVALIERS ») 31
L'ESSENTIEL
Initiée en 1981, l'éducation prioritaire vise à renforcer les moyens alloués aux établissements scolaires concentrant les inégalités sociales et territoriales. La dernière révision de la carte de l'éducation prioritaire, datant de 2014, se fonde sur des critères sociaux pour définir les collèges éligibles et par extension les écoles de leur secteur, dans une logique de réseau.
La révision de cette carte devait intervenir à l'issue d'une période de quatre ans, mais n'a finalement jamais été engagée, en raison de questions tant budgétaires et politiques que de gestion des ressources humaines. Cette inertie depuis plus de dix ans dans un contexte marqué par la croissance des inégalités sociales et de la ségrégation spatiale a conduit à une carte de l'éducation prioritaire partiellement obsolète.
Pour y remédier mais aussi pour pallier les difficultés inhérentes à la définition et la mise en oeuvre de l'éducation prioritaire (meilleure prise en compte des territoires ruraux ou encore des « écoles orphelines »), le ministère de l'éducation nationale a développé de nombreux dispositifs de différenciation et d'accompagnement de certains établissements scolaires. La multiplication de ces outils engendre une forte complexité, d'autant plus que certaines structures scolaires relèvent simultanément de plusieurs d'entre eux.
Cette proposition de loi vise d'une part à inscrire dans la loi les critères d'éligibilité à l'éducation prioritaire fondés désormais sur la performance scolaire plutôt que sur les inégalités socio-économiques et territoriales et, d'autre part, à prévoir une révision de la carte de l'éducation prioritaire tous les 4 ans.
Si la commission juge nécessaire une réforme de l'éducation prioritaire, elle estime que les modifications portées par ce texte ne permettent pas de répondre aux difficultés actuelles de cette politique publique.
Aussi, elle a réécrit la proposition de loi afin de mieux prendre en compte d'une part l'éloignement des zones concernées et d'autre part d'inscrire dans la loi le principe de l'éducation prioritaire comme politique territoriale d'allocation progressive des moyens, devant être révisée au moins tous les cinq ans.
I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DE L'ÉDUCATION PRIORITAIRE
A. L'ÉDUCATION PRIORITAIRE, UNE POLITIQUE PUBLIQUE POUR LUTTER CONTRE LES CONSÉQUENCES SCOLAIRES DES INÉGALITÉS SOCIALES ET TERRITORIALES
L'éducation prioritaire voit le jour en 1981. La circulaire du 9 juillet 1981, dite circulaire Savary, la définit comme la politique permettant de « corriger l'inégalité sociale par le renforcement sélectif de l'action éducative dans les zones et dans les milieux sociaux où le taux d'échec scolaire est le plus élevé ».
Depuis la loi n°89-486 du 10 juillet 1989 d'orientation sur l'école, l'éducation prioritaire dispose d'une assise législative. L'article L. 111-1 du code de l'éducation précise que « [la répartition des moyens du service public de l'éducation] a pour but de renforcer l'encadrement des élèves dans les écoles et établissements d'enseignement situés dans des zones d'environnement social défavorisé et des zones d'habitat dispersé ». La détermination des établissements scolaires bénéficiant de l'éducation prioritaire dépend de critères sociaux et territoriaux.
En 2014, date de sa dernière refonte, la carte scolaire a été élaborée sur la base d'un indice social unique créé par la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) appliqué au collège sur la base de quatre critères : la part des élèves issus de catégories socio-professionnelles défavorisées, la part des boursiers du 3ème échelon, la part d'élèves en retard à l'entrée en sixième et la part d'élèves habitant dans un quartier prioritaire de la ville ou à moins de 300 mètres de celui-ci.
L'éducation prioritaire repose sur une organisation en réseaux : le classement d'un collège en éducation prioritaire entraîne celui des écoles primaires relevant de son secteur.
B. UNE CARTE FIGÉE DEPUIS PLUS DE 10 ANS APPELANT UNE NÉCESSAIRE REFONTE
Déjà en 2014, la carte de l'éducation prioritaire ne tenait qu'imparfaitement compte des critères fixés. Comme le souligne la Cour des comptes, au lieu de 350 entrées dans le dispositif et 350 sorties au regard des critères définis par le ministère, il n'y a eu que 195 sorties pour 206 entrées. Depuis, cette carte n'a pas fait l'objet de révision, à l'exception d'ajustements techniques traduisant une évolution du maillage scolaire (fusion d'écoles dont l'une est en éducation prioritaire, changement de locaux et de nom d'un collège en éducation prioritaire, construction d'une école rattachée à un collège en éducation prioritaire ...).
Or cette carte, figée depuis dix ans, cristallise les critiques :
· Une évolution des inégalités socio-économiques ainsi que la ségrégation spatiale. Il en résulte des incohérences significatives. Ainsi 5 collèges avec un indice de positionnement social (IPS) supérieur à 110 sont classés en éducation prioritaire (dont un avec un IPS supérieur à 121). À l'inverse, 16 collèges avec un IPS inférieur à 80 sont classés hors éducation prioritaire dont un collège avec un IPS de 71,4 - l'IPS moyen des collèges REP+ étant de 74.
· Le sentiment d'une attention moindre pour la ruralité : en raison de l'intégration, parmi les critères pris en compte pour déterminer les collèges bénéficiant de l'éducation prioritaire, d'un critère relatif à la domiciliation des élèves dans un quartier prioritaire de la ville ou à proximité de celui-ci, les établissements en zone rurale ont pu se sentir oubliés. On ne dénombre que 9 REP situés en zone rurale et aucun en REP +. Outre l'existence de difficultés socio-économiques, les trajectoires scolaires d'un certain nombre d'enfants des territoires ruraux en termes d'orientation, de projection ou de mobilité sont proches de celles des quartiers urbains défavorisés. Le rapport Azamé-Mathiot de 2019 soulignait ainsi que « les parcours scolaires post-collège et post-baccalauréat d'une partie des jeunes résidants dans les territoires ruraux sont marqués par des écarts à la moyenne voire des difficultés, selon une ampleur comparable à ceux qui caractérisent les élèves de l'éducation prioritaire »1(*).
· Le problème des écoles orphelines : il s'agit d'écoles présentant des caractéristiques socio-économiques proches d'écoles en éducation prioritaire, mais parce qu'elles sont rattachées à un collège ne répondant pas aux critères pour être classées en éducation prioritaire ne le sont pas non plus.
Face à ces constats, le ministère de l'éducation nationale a mis en place plusieurs dispositifs pour essayer de pallier les défaillances de la carte actuelle de l'éducation prioritaire et dans l'attente d'une révision de celle-ci :
- Les contrats locaux d'engagement (au nombre de 512) : signés pour une période de trois ans, ils ciblent les écoles et établissements ne relevant pas de l'éducation prioritaire mais socialement proches ou confrontés à des difficultés conjoncturelles. Ce dispositif prévoit notamment une allocation progressive des moyens.
- Les territoires éducatifs ruraux - TER (au nombre de 261) : fonctionnant sous la forme d'un réseau associant le collège et ses écoles de secteur, les TER visent à travailler autour de projets communs, en lien avec les collectivités territoriales.
- Les cités éducatives (au nombre de 250) : copilotées par le ministère de l'éducation nationale et l'agence nationale de la cohésion des territoires, elles visent à coordonner l'ensemble des acteurs (éducation nationale, services sociaux, associations, collectivités territoriales, préfecture ...) pour une approche globale de tous les temps du jeune de 3 ans à 25 ans. Elles concernent uniquement les quartiers prioritaires de la ville.
- Des mesures correctrices pour 21 collèges et 76 écoles primaires aux IPS les plus bas non inclus dans l'éducation prioritaire. 100 ETP ont été dégagés en 2026 en faveur des écoles orphelines. 100 autres ETP sont prévus en 2027.
II. LA PROPOSITION DE LOI : DÉFINIR L'ÉDUCATION PRIORITAIRE EN FONCTION DE LA RÉUSSITE SCOLAIRE DES ÉLÈVES À L'ENTRÉE EN SIXIÈME
La proposition de loi définit les modalités d'organisation et les critères définissant l'éducation prioritaire ainsi que l'éducation prioritaire renforcée. Son article unique inscrit dans la loi le principe d'organisation de l'éducation prioritaire en réseau : l'éligibilité d'un collège public entraîne l'intégration des écoles de son secteur au dispositif de l'éducation prioritaire. En outre, il modifie profondément les conditions d'éligibilité en prenant comme critère la performance scolaire définie en fonction des résultats des élèves aux évaluations nationales à l'entrée en sixième.
Il donne une base légale aux évaluations nationales organisées à la fin de chaque cycle scolaire, qui doivent d'une part permettre d'évaluer le niveau des élèves en mathématiques et français et d'autre part servir d'outils pour l'allocation des moyens.
Enfin, le texte inscrit dans la loi le principe d'une révision de la carte de l'éducation prioritaire tous les quatre ans.
III. LA POSITION DE LA COMMISSION : MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES INÉGALITÉS SOCIALES ET TERRITORIALES DANS L'ALLOCATION DES MOYENS ET PRÉVOIR UNE RÉVISION PÉRIODIQUE DE LA CARTE DE L'ÉDUCATION PRIORITAIRE
L'absence d'actualisation de l'éducation prioritaire ces dix dernières années a conduit à la multiplication de dispositifs destinés à remédier à des anomalies de plus en plus nombreuses. Se pose toutefois la question du pilotage de ces outils dont certains se chevauchent.
La commission appelle de ses voeux depuis plusieurs années une réforme de l'éducation prioritaire2(*). Toutefois, le critère d'éligibilité au dispositif d'éducation prioritaire proposé par la proposition de loi, fondé sur la performance scolaire mesurée à l'occasion des évaluations nationales, constituerait un changement profond de paradigme et présenterait plusieurs limites. D'abord, la prise en compte des évaluations à l'entrée en sixième fait dépendre le classement du collège en éducation prioritaire des résultats des écoles primaires de son secteur. Ensuite, les résultats moyens d'une classe peuvent fluctuer fortement d'une année sur l'autre du fait des difficultés particulières que peuvent connaître quelques élèves. Enfin ces tests n'évaluent qu'imparfaitement les compétences des élèves, y compris en mathématiques et en français : les évaluations - faites exclusivement sur ordinateur - prennent la forme de questions à choix multiples. Ainsi, la qualité rédactionnelle ne peut pas être évaluée.
La commission n'a pas retenu ce critère et a réécrit globalement le texte afin de mieux prendre en compte les difficultés nées de l'éloignement que connaissent certains territoires. Pour la commission, il s'agit à la fois d'un éloignement géographique, mais aussi de l'accès à la culture, aux infrastructures sportives ou encore des freins à la mobilité.
Ainsi, elle a inscrit dans la loi le principe de l'éducation prioritaire comme politique territoriale visant à renforcer l'action pédagogique et éducative dans les zones d'environnement social défavorisé, d'habitat dispersé ou éloignées. Cette politique ne saurait se limiter au dispositif REP/REP+ mais a vocation à couvrir l'ensemble des outils concourant à l'objectif poursuivi afin d'en assurer la cohérence. Dans ce cadre, afin d'assurer une répartition plus fine et pertinente des moyens, la commission a posé le principe de leur allocation progressive en fonction des difficultés rencontrées par les élèves. Enfin, elle a imposé une révision de cette politique au moins tous les cinq ans.
* 1 Mission Territoires et réussite, Ariane Azéma et Pierre Mathiot, novembre 2019.
* 2 Cf notamment les nouveaux territoires de l'éducation, rapport n°43 de MM. Laurent Lafon et Jean-Yves Roux, 2019-2020.