TITRE III : RENFORCER LA RÉSILIENCE
CHAPITRE IER : DISPOSER DE NOUVEAUX LEVIERS FACE AUX MENACES
Article
13
Renforcement des moyens du Service de Santé des
Armées pour lutter contre les nouvelles menaces
Cet article vise à assouplir pour le Service de Santé des Armées les règles de fabrication, de distribution et de stockage des médicaments en cas de crise grave.
La commission a adopté l'article 13 sans modification.
I. La situation actuelle - Un service de santé des armées au coeur des enjeux de la défense
A. Le service de santé des armées
Les missions du Service de santé des armées (SSA) sont définies à l'article R. 3232-11 du code de la défense, qui dispose : « le service de santé des armées est un service de soutien interarmées. Au sein des armées et de la gendarmerie nationale et auprès des organismes relevant du ministre de la défense, le service de santé des armées assure les soins aux personnes et la médecine d'armée, qui comprend la surveillance médicale spécifique à l'état militaire et la médecine de prévention ; il prescrit les mesures d'hygiène et de prévention et participe à leur exécution et à leur contrôle ; il assure l'expertise, l'enseignement et la recherche dans le domaine de la santé. »
Il prend également en compte le risque nucléaire, radiologique, biologique et chimique (NRBC) au profit des forces armées. Le SSA peut également être amené à intervenir pour la population lors de « menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie » définie à l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.
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Le SSA rassemble huit hôpitaux des armées, 16 centres médicaux des armées et 190 antennes médicales, ainsi que deux Établissements de ravitaillement sanitaire du service de santé des armées (ERSA), situés à Marseille et Marolles. Ces derniers ont le statut d'établissements pharmaceutiques de distribution en gros de médicaments, avec pour missions principales la réception et le stockage des médicaments et produits de santé afin de constituer et entretenir les unités médicales opérationnelles du contrat opérationnel. Ils ravitaillent également au quotidien les formations du SSA de métropole comme les centres médicaux des armées et les hôpitaux d'instruction des armées, ainsi que les unités outre-mer et les opérations.
Le SSA représente en 2025 un effectif de 14 483 personnels, répartis entre deux-tiers de militaires et un tiers de civils et en progression de près de 4 % depuis 2022.
Ses crédits totaux s'élèvent à 1,5 milliard d'euros en 2026, dont un peu plus d'un milliard d'euros de masse salariale.
B. La gestion des médicaments par le SSA : des dérogations encadrées au droit commun
La fabrication et la distribution des médicaments obéit en France à des règles précises, qui peuvent être adaptées aux spécificités de la défense nationale.
1. La fabrication de médicaments
Les médicaments mis sur le marché sont soumis à une procédure stricte d'autorisation (AMN), décrite aux article L. 5121-8 et suivants du code de la santé publique.
L'article L. 5124-8 du même code étend cette obligation aux ERSA ainsi qu'à la Pharmacie centrale des armées basée à Orléans.
L'article prévoit pour eux deux exceptions, justifiées par les spécificités de l'armée :
· d'une part (II de l'article L. 5124-8) : pour les médicaments « qui sont nécessaires aux besoins spécifiques de la défense », sous réserve de trois conditions cumulatives : être destinés à pallier l'absence de spécialité pharmaceutique disponible ou adaptée, et être fabriqués, à la demande du ministère de la défense, par un établissement pharmaceutique dûment autorisé et enfin être exploités par un établissement de ravitaillement sanitaire du service de santé des armées ou par la Pharmacie centrale des armées ;
· d'autre part (III du même article), pour les médicaments fabriqués par la Pharmacie centrale des armées, nécessaires à des besoins spécifiques de la défense et destinés à pallier l'absence de spécialité pharmaceutique disponible ou adaptée.
2. La distribution de médicaments
Le titre III du code de la santé publique précise les dispositions applicables en cas de « Menaces et crises sanitaires graves ». Elles sont définies de manière large par l'article L. 3131-1 dudit code, qui reprend en son premier alinéa les termes de « menaces sanitaires graves appelant à des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie ».
Le chapitre V de ce titre III « Mesures de lutte contre des risques spécifiques » prévoit un dispositif dérogatoire pour la distribution de médicament dans deux cas, fixés au I de l'article L. 3135-1 :
- en cas de « menace pour la défense et la sécurité nationales, notamment en cas de risque d'accident ou d'attaque nucléaire, radiologique, biologique ou chimique », dits risques NRBC, (1°)
- et de « contamination ou d'exposition, d'une population ou d'une personne à un agent nucléaire, radiologique, biologique ou chimique » (2°).
Dans ces hypothèses, les médicaments concernés, qui relèvent des dispositions de l'article L. 5121-8 (voir supra) et dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre chargé de la santé, pris après avis de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, peuvent être distribués par les ERSA, avec le concours éventuel des autres ministères.
3. Les risques de pénurie de médicaments
Le chapitre Ier quater du titre II du livre Ier de la cinquième partie du code de la santé publique prévoit des mesures spécifiques pour lutter contre les ruptures d'approvisionnement de médicaments. Est en particulier prévue à l'article L. 5121-29 la constitution de stocks pour les éviter. Les articles suivants prévoient plusieurs dispositions permettant d'assurer le renseignement dans un système informatique centralisé de l'état des stocks pour les médicaments d'intérêt thérapeutique majeur. Pour des raisons de confidentialité, l'article L. 5121-32-1 du code de la santé publique prévoit cependant une dérogation pour la Pharmacie Centrale des Armées, qui n'est pas tenue de constituer des stocks ou de renseigner le système.
II. Le dispositif envisagé - un assouplissement encadré des règles de fabrication et de distribution des médicaments par le SSA
L'évolution préoccupante de la situation internationale comme le retour d'expérience engrangé ces dernières années, en particulier avec la participation de l'armée à la sécurisation des Jeux Olympiques et Paralympiques Paris 2024 (JOP), ont rendu nécessaire une modernisation des modes de fabrication et de distribution des médicaments par le SSA. En particulier, les armées peuvent avoir à gérer des situations de crise sanitaire sur le territoire national pour lesquels elles peuvent disposer de contre-mesures efficaces.
Le présent article 13 propose donc, de manière encadrée, de permettre une plus grande flexibilité pour la fabrication, la distribution et le stockage des médicaments.
1. L'élargissement des dérogations pour le SSA dans la fabrication des médicaments
Le 3° du présent article 13 propose ainsi une réécriture complète de l'article L. 5124-8 du code de la santé publique.
Tout d'abord, il réaffirme que les règles de droit commun sur la fabrication et distribution de médicaments s'appliquent aux ERSA et à la Pharmacie Centrale des Armées, et complète cette liste avec le Centre de Transfusion Sanguine des Armées (CTSA). Il permet également à ce Centre de fabriquer des médicaments selon les mêmes règles que les autres officines. Il s'agit en réalité d'une clarification : modifié par l'article 57 de la loi de programmation militaire 2024-2030, le VI de l'article L. 1222-11 du code de la santé publique prévoit déjà que les Centres de transfusions sanguines des armées (CTSA) peuvent également être « autorisé, pour répondre à des besoins spécifiques de défense ou de sécurité nationale, à fabriquer, par dérogation à l'article L. 5124-14, à importer, à exporter et à exploiter les médicaments dérivés du sang définis au 18° de l'article L. 5121-1. »
Ensuite, il précise que les médicaments dont la fabrication et la distribution sont réservées, dans le droit commun, aux pharmaciens (article L. 4211-1), et fabriqués par la Pharmacie Centrale des Armées ou le CTSA sont soumis aux règles de l'Autorisation de mise sur le marché (AMN).
Enfin, les nouveaux II et III modifient le régime des exceptions décrit supra dans la version en vigueur de l'article L. 5124-8.
En premier lieu, l'exception ne peut être justifiée, comme actuellement, que par la nécessité de disposer de ces produits au regard des besoins spécifiques de la défense et qu'ils pallient l'absence de spécialité disponible ou adapté.
En second lieu, la rédaction proposée remplace le régime actuel cumulatif (toutes les conditions doivent être réunies pour justifier de la dérogation) par un régime plus souple, ou une seule condition doit être remplie. Ces conditions sont :
ü une fabrication par le SSA ;
ü ou à la demande du ministère de la défense par un établissement pharmaceutique autorisé, ou bien par un établissement temporairement autorisé, dans le cas d'une menace pour la défense ou la sécurité nationale. Le III de la rédaction proposée pour l'article L. 5124-8 précise que cette autorisation temporaire est délivrée par l'Agence nationale de sécurité du médicament sur demande de l'établissement concerné, pour répondre à un besoin exprimé par le SSA. Un décret en Conseil d'État devra préciser les conditions de délivrance de cette autorisation.
Selon les informations transmises au Rapporteur, cette exception doit permettre, par exemple, à une entreprise innovante qui aurait développé un médicament utile à la défense nationale, mais qui n'aurait pas encore obtenu toutes les autorisations nécessaires, de pouvoir produire à la demande pour les besoins de la Nation son produit.
2. Des distributions de médicaments plus fluides pour les armées
Le 1° du présent article 13 vise à simplifier et rendre plus efficace ces dispositions dérogatoires en matière de distribution de médicaments.
Il modifie ainsi l'article L. 3135-1 du code de la santé publique pour élargir la possibilité de distribution de ces médicaments des seuls ERSA à l'ensemble des « entités du service de santé des armées, avec le concours éventuel d'autres ministères ». Selon les éléments transmis à votre rapporteur, le retour d'expérience des Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris ont montré le caractère trop limité de ce mode de distribution. En effet, il peut être nécessaire de pré positionner des stocks dans d'autres locaux et de solliciter les autres administrations. Par souci de simplification, il étend également les conditions dérogatoires prévues à l'article L. 3135-1 au cas soupçonnés ou confirmés d'exposition ou de contamination à la distribution ou la fabrication et offre la faculté aux entités du service de santé de distribuer les médicaments. Enfin, il prévoit également la faculté de détruire les médicaments.
3. Préserver la confidentialité dans la gestion des médicaments
Le 3° du présent article étend au Centre de Transfusions Sanguine des Armées la dérogation prévue à l'article L. 5121-29 à 5121-32, qui obligent à la constitution de stocks et au renseignement d'un système informatique centralisé.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, l'Assemblée nationale a adopté cinq amendements sur le présent article 13, dont quatre rédactionnels.
Un amendement adopté à l'initiative du groupe socialiste et apparenté permet d'étendre la liste des menaces mentionnées au 2° de l'article L. 3135-1 du code de la santé publique pour prévoir les cas de contamination ou d'exposition d'une population à des agents « issus de modifications génétiques ou biotechnologiques ».
En séance publique, à l'initiative des rapporteurs, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels et de coordination.
IV. La position de la commission - une simplification bienvenue des procédures
La commission souligne l'intérêt pour le SSA d'avoir pu bénéficier, avec les JOP 2024, d'une expérimentation « grandeur nature » de ses capacités. Les adaptations proposées au cadre juridique qui régit le service sont proportionnées et encadrées, et n'ont pas pour objet de détériorer la qualité des prestations du SSA, mais bien plutôt de l'adapter à des menaces éventuelles.
La commission approuve donc sans réserve les dispositions de cet article.
La commission a adopté l'article 13 sans modification.
Article 14
Extension de l'autorisation d'utilisation de
dispositifs de lutte anti-drones aux opérateurs d'importance vitale ou
à leurs prestataires
Cet article vise à étendre aux opérateurs d'intérêt vital où à leurs prestataires la faculté d'utiliser des dispositifs de lutte anti-drones.
La commission a adopté l'article 14 modifié par deux amendements tendant :
- à prévoir la transmission aux autorités compétentes des informations liées aux survols non autorisés de drones,
- à étendre l'autorisation aux services de sécurité de certains OIV liés au transport maritime.
I. La situation actuelle
A. Le dispositif de lutte anti-drones introduit par la LPM 2024-2030
Pour adapter la législation à la menace croissante constituée par les drones, dont les survols se sont multipliés au-dessus des emprises militaires et des sites sensibles, la loi de programmation militaire 2024-2030 a introduit dans le code de la sécurité intérieure un nouveau chapitre III bis « Protection contre les menaces résultant d'aéronefs circulant sans personne à bord » constitué d'un unique article L. 213-2.
Cet article donne la possibilité aux services de l'État de « rendre inopérant » ou « neutraliser un aéronef circulant sans personne à bord, en cas de menace imminente », et ce dans deux cas :
- pour les besoins de l'ordre public, de la défense et de la sécurité nationale,
- afin de prévenir le survol par un tel aéronef de certaines zones désignées par l'autorité administrative en application de l'article L. 6211-4 du code des transports.
B. Un encadrement législatif et réglementaire destiné à limiter les atteintes potentielles aux droits et libertés
Comme l'a souligné le Conseil d'État dans son avis sur le projet de loi de programmation militaire 2024-2030, il incombait au législateur de pallier les atteintes que posait le dispositif à plusieurs droits et libertés :
- la liberté du télépilote de faire circuler son drone, reconnue par l'article L. 6211-1 du code des transports,
- le droit de propriété, lorsque le drone est endommagé ou détruit,
- la sécurité des personnes ou des biens, en cas d'atteinte par le dispositif utilisé ou par la chute du drone,
- dans le cas du brouillage radioélectrique, la liberté de communication des tiers dont les fréquences pourraient être perturbées, voire leur sécurité.
Pour assurer la conciliation entre ces droits et libertés d'une part, l'objectif à valeur constitutionnelle de préservation de l'ordre public et la protection des populations d'autre part, il est précisé que les mesures destinées à rendre inopérant ou à neutraliser un drone sont « adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des objectifs poursuivis ».
Le dispositif réglementaire établi en application de cet article par le décret du 12 mars 2024 soumet l'utilisation des dispositifs de brouillage et de neutralisation à une autorisation de l'autorité compétente - le Premier ministre, le ministre des armées, ou le préfet ; il est complété par l'arrêté du 14 juin 2024 désignant les dispositifs de protection contre les menaces résultant d'aéronefs circulant sans personne à bord.
L'autorisation est délivrée sur présentation d'une étude d'impact, pour une durée limitée, sur un périmètre géographique défini et liste limitativement les dispositifs pouvant être utilisés.
II. Le dispositif envisagé : confier aux opérateurs d'importance vitale (OIV) ou à leurs prestataires la lutte anti-drones sur leurs emprises
Une multiplication des survols de sites sensibles a été constatée au cours des derniers mois : une quarantaine sur une période de deux mois, selon l'étude d'impact transmise par le Gouvernement. Or si l'article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure dote les forces de sécurité intérieure (FSI) et les établissements concourant à la défense nationale des moyens juridique de lutter contre les drones, ce n'est pas le cas des sites civils relevant des opérateurs d'importance vitale (OIV) et les près de 1 500 points d'importance vitale (PIV).
Les FSI n'ont pas les moyens de projection nécessaires à la protection de l'ensemble de ces sites, d'autant que la menace liée aux drones implique une très forte réactivité - la vitesse moyenne des appareils étant en constante augmentation.
C'est pourquoi le projet de loi complète l'article L. 213-2 par plusieurs alinéas autorisant les OIV relevant des articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du code de la défense ou « le cas échéant, leurs prestataires ou sous-traitants » à mettre en oeuvre les dispositifs de brouillage ou de neutralisation, avec deux restrictions. Ces opérateurs seront désignés par un arrêté du Premier ministre dont seul l'intitulé sera publié au Journal Officiel.
Comme pour les forces de sécurité intérieure, les dispositifs de LAD ne pourront être mis en oeuvre qu'en cas de « menace imminente » ; et le périmètre est restreint à l'emprise elle-même ou à ses « abords immédiats ». Le dispositif de lutte anti-drones mis en place par chaque opérateur sera intégré au plan particulier de protection que ceux-ci doivent établir aux termes des articles L. 1332-3 à L. 1332-5 du code de la défense.
Cette autorisation est assortie d'un ensemble de garanties. Certaines sont identiques à celles qui encadrent l'intervention des forces de sécurité intérieure : l'autorisation administrative permettant l'intervention désignera ainsi les agents concernés, les dispositifs utilisés et le périmètre d'intervention. Enfin les mesures prises en application de l'article L. 213-2 sont « adaptées, nécessaires et proportionnées au regard des objectifs poursuivis ».
D'autres sont spécifiques à l'intervention des agents de l'OIV ou prestataires. L'autorité préfectorale et l'officier de police judiciaire territorialement compétent sont d'abord informés « sans délai » de l'utilisation des dispositifs. Les agents habilités à intervenir relèvent du livre VI du code de la sécurité intérieure relatif aux activités privées de sécurité (articles L. 611-1 et suivants). L'exercice de ces professions est conditionné à un agrément délivré à l'issue d'une enquête administrative, et à des conditions fixées à l'article L. 612-9 du même code : absence de mention au casier judiciaire, aptitude professionnelle obtenue après suivi d'une formation notamment.
Dans un parallélisme des formes avec les conditions d'intervention des forces de sécurité intérieure, les modalités relatives « à l'habilitation, à la formation et au contrôle des utilisateurs, aux conditions d'acquisition et de détention des dispositifs prévus et au cadre d'utilisation par l'opérateur, ainsi que, le cas échéant, par ses prestataires ou sous-traitants, incluant leur contrôle par l'autorité administrative ainsi que les procédures d'échange d'informations avec les agents de la force publique » seront fixées par un décret en Conseil d'État. Ainsi chaque agent appelé à utiliser un dispositif de LAD aura reçu une formation à cet effet, condition de l'habilitation.
Ce dispositif est complété par l'introduction en regard, à l'article L. 611-3 du code de la sécurité intérieure, de l'autorisation, pour les agents relevant de l'article L. 611-1 du même code, d'utiliser des dispositifs visant à rendre inopérant ou à neutraliser un drone. Le droit en vigueur ne leur permet d'utiliser que les dispositifs de détection.
Enfin, l'article 14 créée un article L. 2251-1-1A du code des transports afin d'étendre aux services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP l'autorisation d'opérer, dans les mêmes conditions que les OIV ou leurs prestataires et sous-traitants, des dispositifs visant à détecter, à neutraliser ou à rendre inopérant un drone.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
La commission de la défense de l'Assemblée nationale a adopté l'article 14 avec un amendement rédactionnel du rapporteur.
Un amendement adopté en séance ajoute un III complétant l'article 413-5 du code pénal qui punit le fait de « s'introduire frauduleusement sur un terrain, dans un port, dans une construction ou dans un engin ou appareil quelconque affecté à l'autorité militaire ou placé sous son contrôle » par une disposition identique concernant le survol sans autorisation de ces emprises.
IV. La position de la commission
A. La lutte anti-drones : un dispositif en construction
Les auditions conduites par la commission auprès des opérateurs de la lutte anti-drones ont mis en évidence la nécessité de légiférer, au vu du nombre d'emprises concernées et de la menace réelle que posent les survols de drones malveillants, y compris au-dessus d'infrastructures civiles. L'exemple le plus notable est le survol des aéroports de Copenhague et d'Oslo le 22 septembre 2025, qui a causé de très fortes perturbations du trafic aérien.
Les forces de sécurité intérieure et les armées ont confirmé, dans le cadre des auditions menées, qu'elles ne sont pas en mesure d'assurer la lutte anti-drones sur l'ensemble des 1 500 emprises concernées. De fait, la rapidité croissante des appareils disponibles sur le marché - jusqu'à plusieurs centaines de kilomètres/heure pour les plus perfectionnés - impose une réactivité qui interdit toute intervention sur notification.
L'inclusion dans le périmètre d'autorisation des « abords immédiats » tient également compte de ce facteur de la vitesse d'approche des drones, qui peut nécessiter une intervention avant que ceux-ci ne survolent l'emprise elle-même. Il a été indiqué au rapporteur que le plan particulier de protection approuvé par l'autorité administrative tiendrait compte des caractéristiques de l'environnement immédiat de l'emprise : ainsi l'autorisation sera plus restrictive en zone urbaine, afin d'éviter les dommages potentiels liés à la chute de drones.
B. Des moyens qui doivent répondre à une menace en constante évolution
L'arrêté du 14 juin 2024 désignant les dispositifs de protection contre les menaces résultant d'aéronefs circulant sans personne à bord liste limitativement les dispositifs employés pour neutraliser ou rendre inopérant un drone menaçant :
- les dispositifs de brouillage ;
- les « drones tueurs » ou percuteurs (dits également HTK pour « hit to kill ») ;
- les armes à énergie dirigée électromagnétique ;
- les armes à énergie dirigée laser ;
- les armes ou matériels tirant un projectile avec ou sans charge propulsive
- les armes spécifiquement destinées à détruire ou à rendre inopérants des aéronefs circulant sans personne à bord conçues pour l'usage militaire ou la sécurité nationale.
De fait, l'essentiel des dispositifs susceptibles d'être utilisés par les OIV pour contrer la menace drone devraient reposer sur le brouillage. Celui-ci a généralement pour effet d'immobiliser le drone visé, qui est alors soit rapatrié par le télépilote, soit, plus rarement, tombe après avoir épuisé ses batteries. L'usage des moyens cinétiques, potentiellement davantage générateur de dommages, n'interviendrait qu'en dernier recours, en cas d'échec du brouillage.
Cependant, les auditions ont mis en évidence l'évolution très rapide de la menace posée par les drones : en Ukraine mais aussi au Liban, les belligérants font désormais usage d'appareils échappant au brouillage (généralement filaires). Le dispositif législatif et réglementaire doit donc être aussi évolutif que la menace et permettre, le cas échéant, l'usage de moyens durcis. L'autorisation au cas par cas des moyens utilisables par l'opérateur répond à cette exigence, mais il conviendra également que le marché soit en mesure de suivre la menace.
C. Vers l'émergence d'un marché de la LAD qui devra être souverain
L'étude d'impact associée au projet de loi souligne que le dispositif législatif introduit par le présent article devrait faire émerger un marché de la lutte anti-drones. Si cette émergence est un impératif, elle ne devrait pas être immédiate. Les opérateurs entendus comme les forces de sécurité soulignent en effet que le secteur de la sécurité privée n'est pas encore configuré pour ce marché : les compétences disponibles devront donc se construire. Là encore, le dispositif retenu, qui impose une exigence de formation aux agents, et de certification aux entreprises auxquels sera confiée la lutte anti-drones, apporte les garanties souhaitées.
Il est par ailleurs impératif que ce marché de la LAD voie le jour dans un cadre souverain. On ne peut imaginer que dans un domaine aussi crucial que la défense contre la menace constituée par les drones, dont les champs de bataille de l'Ukraine et du Liban montrent qu'elle est en constante évolution, cette défense soit assurée par des opérateurs non souverains, voire provenant de pays compétiteurs.
C'est pourquoi la commission a introduit un article additionnel au présent article, établissant un catalogue des drones et dispositifs LAD de confiance. Ces dispositions devraient être complétées avec l'adoption du projet de loi relative à la résilience des infrastructures critiques et au renforcement de la cybersécurité, adopté par le Sénat et la commission de la défense de l'Assemblée nationale, dont l'examen en séance plénière par l'Assemblée est attendu avant la fin de la présente session. Ce texte introduit en effet au chapitre II du titre III du livre III une section 3 « Marchés publics et contrats de concession relatifs à la sécurité des activités d'importance vitale », qui autorisera les opérateurs d'intérêt vital à déroger aux règles de la commande publique en matière de mise en concurrence et de publicité.
Par ailleurs, afin de conserver un cadre unifié à la lutte anti-drones, la commission a adopté deux amendements.
Le premier prévoit la transmission aux autorités compétentes des informations relatives aux survols d'OIV par des drones. Une telle disposition devrait permettre la constitution d'une base de données consolidée au niveau national, première brique indispensable à la construction d'un dispositif robuste de lutte anti-drones.
Le second étend l'autorisation d'utiliser les dispositifs de lutte anti-drones aux services de sécurité de certains OIV du secteur du transport maritime.
La commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.
Article 14 bis A (nouveau)
Création d'un
catalogue national des drones et dispositifs anti-drones de confiance
Cet article prévoit la création d'un catalogue national des drones et dispositifs anti-drones de confiance, destiné à référencer les équipements répondant à des exigences de sécurité, de fiabilité et de cybersécurité, et à faciliter les procédures d'acquisition publique de ces matériels.
La commission a adopté l'article 14 bis A(nouveau).
Le présent article additionnel est issu d'un amendement présenté par Cédric Perrin, rapporteur, Philippe Paul, François Bonneau et Jérôme Darras, adopté par la commission.
Il vise à instituer un catalogue national recensant les drones et dispositifs de lutte anti-drones répondant à des exigences minimales en matière de sécurité, de fiabilité et de cybersécurité. Ces exigences seront définies par voie réglementaire selon des critères « objectifs, transparents et non discriminatoires ».
Le mécanisme proposé poursuit un double objectif.
D'une part, il vise à sécuriser les acquisitions publiques de drones et de systèmes anti-drones en mettant à disposition des acheteurs publics une liste de matériels préalablement qualifiés.
D'autre part, l'amendement prévoit qu'une autorité administrative désignée par décret puisse intervenir en qualité de centrale d'achat au sens de l'article L. 2113-2 du code de la commande publique. Cette faculté permettra de mutualiser les achats de drones et de dispositifs anti-drones au bénéfice de l'ensemble des acheteurs publics, en simplifiant les procédures et en permettant des économies d'échelle. Un tel dispositif contribuera également à accélérer les capacités d'équipement des administrations et des opérateurs publics confrontés à une montée rapide des besoins opérationnels, notamment dans les domaines de la sécurité civile, de la surveillance des infrastructures sensibles ou de la protection des grands événements.
L'amendement s'inscrit dans le prolongement des orientations fixées par le rapport annexé à la loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030, qui prévoyait la création d'un dispositif de distinction des « drones de confiance », lequel n'a cependant jamais été mis en place.
Il en élargit le périmètre aux dispositifs de lutte anti-drones, dont l'importance stratégique et opérationnelle ne cesse de croître face à la diversification des menaces aériennes de basse altitude.
La commission a adopté l'article 14 bis A sans modification.
Article 14 bis
Interdiction de la captation satellitaire
de données concernant certaines zones sensibles
Cet article étend aux données d'origine satellitaire l'interdiction déjà existante de captation de données concernant certaines zones sensibles (ZICAD), laquelle ne concernait jusqu'à présent que les prises de vue aériennes.
La commission a adopté l'article 14 bis sans modification.
I. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale
Le présent article est issu d'un amendement de nos collègues Yannick Chenevard et Jean-Louis Thiériot, rapporteurs, adopté en séance par l'Assemblée nationale, avec un avis favorable du Gouvernement.
Il modifie la loi n° 2008-518 du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales en créant un article 25-2. Celui-ci étend aux données d'origine satellitaire l'interdiction de captation déjà applicable aux zones interdites à la captation aérienne de données (ZICAD), jusque-là limitées aux prises de vue aériennes.
Cette interdiction ne s'applique pas aux missions réalisées, dans l'exercice de leurs fonctions, par les agents placés sous l'autorité du ministre de la justice, du ministre de la défense, du ministre chargé des douanes ou du ministre de l'intérieur.
Une possibilité de dérogation est par ailleurs prévue par autorisation administrative, dès lors que celle-ci ne porte pas atteinte aux exigences de l'ordre public, de la défense et de la sécurité nationales, du service public pénitentiaire, ni aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Le dispositif introduit en outre un régime de sanctions en cas de collecte, d'utilisation ou de diffusion de données spatiales relatives à ces zones sans autorisation, pouvant aller jusqu'à trois ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende.
II. La position de la commission - une clarification nécessaire
En l'état du droit, seules les prises de vue aériennes des ZICAD étaient interdites par l'article L. 6224-1 du code des transports et sanctionnées par l'article 25 de la loi relative aux opérations spatiales précitée.
L'interdiction introduite par le présent article permet ainsi de lever une incertitude juridique en appliquant un régime identique aux captations d'origine satellitaire.
La commission a adopté l'article 14 bis sans modification.
Article 15
Extension du dispositif de transport maritime
d'intérêt national aux services maritimes
Cet article vise à étendre aux navires de service le dispositif dit TRAMIN qui permet de solliciter pour les besoins de la sécurité nationale.
La commission a adopté l'article 15 sans modification.
I. La situation actuelle - Le dispositif TRAMIN
La flotte de commerce sous pavillon français compte, au 1er juillet 2025, 459 navires d'une jauge brute de plus de 100 UMS28(*). Elle se compose d'une flotte de transport de 227 navires et d'une flotte de services maritimes de 232 navires. En cas de crise, elle est susceptible de jouer un rôle essentiel, à la fois par ses capacités de transport, mais également par la connaissance qu'elle offre en temps réel de la situation sur les mers du globe.
Les lois du 20 mai 1969 sur les transports maritimes d'intérêt national et du 26 février 1996 relative aux transports, désormais codifiées au chapitre V « Contrôle naval de la navigation maritime et flotte stratégique » du titre III du livre III de la partie 1 du code de la défense (articles L. 1335-1 à L. 1331-5) ont instauré un système dit « TRAMIN » (Transport Maritime d'intérêt national) qui vise à formaliser les obligations pesant sur les armateurs privés en cas de crise.
L'utilisation de ce dispositif est réservée aux armateurs français ou de nationalité étrangère qui possèdent des navires battant pavillon français, pour des opérations de transport, et doit être justifiée par le caractère « d'intérêt national » de la situation (L. 1335-1), constaté par une décision du ministre en charge des transports (L. 1335-2), qui peut être différent du ministre utilisateur, les deux agissant alors en lien.
Les conditions dans lesquels les armateurs concernés doivent effectuer les transports dont déterminés d'un commun accord avec le ministre utilisateur. Cet accord prévoit notamment les conditions de remboursement des frais engagés, et précise les conditions dérogatoires éventuelles auxquels pourra être soumis l'équipage (L. 1335-3). Concrètement, les armateurs négocient préalablement des contrats, opposables à leur assureur, qui sont activés en cas de crise à la demande du Gouvernement. La fluidité de la procédure semble faire consensus et le dispositif a fait la preuve de son efficacité.
En cas de refus de l'armateur, l'État pourra procéder à la réquisition des navires, en application de l'article 47 de la loi de programmation militaire 2024-2030 qui modernise le régime des réquisitions29(*), qui nécessite un décret en Conseil des ministres ou un décret du Premier ministre.
Le dispositif TRAMIN a été mis en oeuvre en 1986 (Yémen), 1989 (Liban) et 1990 (guerre du Golfe). Selon les informations transmises à votre Rapporteur, seuls trois armateurs avaient alors refusé participer et avaient dû faire l'objet de réquisitions.
Le dispositif a été étudié en détail dans le cadre d'une mission gouvernementale confiée au député Yannick Chenevard30(*), également rapporteur de la présente loi de programmation.
II. Le dispositif envisagé : une extension aux bateaux de service et une clarification des règles
La situation mondiale actuelle est marquée par une forte variabilité de la conflictualité, qui n'est plus uniquement réservée au champ de bataille, mais s'étend désormais à des stratégies de guerre hybride. La Revue Nationale Stratégique de 202531(*) consacre ainsi sa troisième partie à « l'extension des champs de la conflictualité ». Le point 194 juge ainsi nécessaire, afin d'assurer la résilience de la Nation, « de sanctuariser les approvisionnements critiques. Cela implique d'identifier les vulnérabilités des chaînes de valeurs, de déterminer les biens vitaux qui doivent bénéficier de mesures particulières, et de connaître les entreprises clefs mobilisables rapidement. La diversification des sources d'approvisionnements critiques doit être systématisée, en anticipation d'éventuelles défaillances ».
Dans ce contexte, la limitation aux seuls navires de transport, actuellement prévue par le dispositif TRAMIN, à l'exclusion des navires de service est jugée insuffisante. En effet, cette dernière catégorie comprend des bâtiments comme ceux prévus pour la pose et l'entretien des câbles sous-marins, l'assistance en haute-mer, le remorquage etc... soit autant de facultés qui peuvent s'avérer cruciales en cas de crise et pourraient être utilement mobilisées.
Le présent article propose donc de compléter les articles L. 1335-1, à L. 1335-3 du code de la défense, ainsi que l'article L. 143-3 du code de l'énergie, pour inclure les navires de service dans le dispositif TRAMIN, qui serait dorénavant dénommé CAPAMIN pour Capacité Maritime d'Intérêt National.
Une précision serait par ailleurs apportée pour que le ministre en charge de la coordination d'ensemble soit celui « chargé de la marine marchande ».
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Julien Limongi qui prévoit que l'État peut conclure préalablement des conventions avec les armateurs pour préciser les conditions d'emploi du dispositif. Selon les informations transmises au Rapporteur, ces conventions existent déjà dans la plupart des cas, mais cette précision peut s'avérer utile.
En séance publique, à l'initiative des rapporteurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
IV. La position de la commission - une évolution bienvenue des capacités de l'État à élargir la flotte stratégique
La commission se félicite que cet article reprenne une recommandation essentielle en cas de crise émise par le député Yannick Chenevard dans son rapport précité.
L'extension des crises et des nouvelles formes de conflictualité justifie d'adapter dès aujourd'hui notre cadre juridique. A ce titre, il sera nécessaire que l'État prenne rapidement l'attache des armateurs des flottes de service pour établir un plan d'action concerté.
La commission a adopté l'article 15 sans modification.
Article 16
Durcissement des peines encourues en cas
d'infractions de navigation sans pavillon et de refus d'obtempérer
Cet article vise à durcir les peines encourues par les navires sans pavillon ou refusant d'obtempérer en application du droit de la mer. Il clarifie également la compétence juridictionnelle en matière de refus d'obtempérer.
La commission a adopté l'article 16 modifié par un amendement de précision.
I. La situation actuelle
A. Le droit international de la haute mer
L'organisation du trafic maritime mondial suit les règles édictées par la 3ème Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer (CNDUM) du 10 décembre 1982, dite convention de Montego Bay, ainsi que par les conventions de l'Organisation maritime internationale.
La CNDUM prévoit en particulier :
· la liberté de circulation en haute mer, « ouverte à tous les États » (article 87) et le droit pour chaque pays, côtier ou non, d'y faire naviguer des navires battant son pavillon (article 90) ;
· l'existence d'un lien « substantiel » entre le navire et le pavillon dont il se prévaut (article 91) ;
· l'exclusivité de juridiction dont jouit un pays sur un navire sous son pavillon (article 92).
L'article 110 prévoit cependant plusieurs cas dans lesquels peut s'exercer en haute mer un « droit de visite ».
Ils comprennent les soupçons de piraterie (a/ du 1 de l'article 110) ou encore de transport d'esclave (b/ du 1 du même article), mais également l'existence de doutes quant à son pavillon (d/ du 1 du même article). Dans ce cas, le navire peut faire l'objet d'un contrôle, mené par un officier du vaisseau arraisonnant, « agissant avec tous les égards possibles » s'il est conduit, en raison de doutes sérieux, à se déplacer à bord du navire.
En l'absence de précisions dans la convention, la France et plusieurs autres pays estiment qu'une fois l'absence de pavillon constatée, la législation de l'État arraisonnant s'applique.
B. La flotte fantôme russe
Depuis le début de l'invasion en Ukraine, la Russie est sous le coup de multiples sanctions économiques et commerciales qui touchent en particulier les exportations de pétrole, coeur de son économie. Actualisé régulièrement depuis 2022, le Règlement du Conseil du 31 juillet 2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine32(*) constitue la base juridique de ce régime. Ses articles 3 sexies bis et 3 septies interdisent ainsi l'entrée et les services aux navires russes dans les ports de l'Union Européenne. L'annexe XLII, prévue à l'article 3 vicies, établit la liste des navires russes avec lesquels il est interdit de commercer, identifiés par leur nom et numéro OMI33(*).
La Russie a cependant mis en place un vaste système de contournement, connu sous le nom de « flotte fantôme ». Selon l'étude d'impact, elle représenterait entre 800 et 2 000 navires selon l'étude d'impact, qui peuvent être inscrits au registre des navires russes placés sous sanction, et soit n'arborent pas de pavillon, soit battent pavillon d'un pays disposant d'une faible administration maritime. En plus de la question géostratégique posée à l'Europe, l'utilisation de cette flotte, souvent composée de navires vieillissants et mal entretenus, peu ou pas assurés, fait peser un vrai risque écologique en cas de sinistre.
La France et ses alliés sont attachés au respect du régime de sanction. En témoignent l'arraisonnement du Bocacay le 27 septembre 2025 ou du Grinch, le 22 janvier 2026, suspectés d'arborer un faux pavillon.
Deux motifs peuvent justifier les contrôles :
· d'une part, le défaut de pavillon, en application de l'article 110 de la CDNUM et des articles L. 5223-1 et L. 5223-2 du code des transports, qui prévoit que « le capitaine qui, contrôlé en mer, en application des dispositions du livre V de la partie législative du code de la défense, ne peut justifier de la nationalité de son navire est puni d'un an d'emprisonnement et 150 000 € d'amende » ;
· d'autre part, le refus d'obtempérer, défini à l'article L. 1521-9 du code de la défense qui prévoit une peine en cas de refus de laisser la France exercer sa mission de police en haute mer destinée à faire respecter le droit international : « Est puni d'un an d'emprisonnement et de 150 000 euros d'amende, le refus d'obtempérer aux injonctions faites en vertu des articles L. 1521-3, L. 1521-4 et L. 1521-5. » L'article L. 1521-1 du même code précise que ces dispositions s'appliquent notamment : « 1° Aux navires français dans tous les espaces maritimes, sous réserve des compétences reconnues aux États par le droit international ; 2° Aux navires étrangers et aux navires n'arborant aucun pavillon ou sans nationalité, dans les espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française ainsi qu'en haute mer conformément au droit international. »
L'article 3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime prévoit la compétence du tribunal maritime en cas de défaut de pavillon et des actes dits connexes au sens de l'article 203 du code des procédures pénales, soit « lorsqu'elles ont été commises en même temps par plusieurs personnes réunies, soit lorsqu'elles ont été commises par différentes personnes, même en différents temps et en divers lieux, mais par suite d'un concert formé à l'avance entre elles, soit lorsque les coupables ont commis les unes pour se procurer les moyens de commettre les autres, pour en faciliter, pour en consommer l'exécution ou pour en assurer l'impunité, soit lorsque des choses enlevées, détournées ou obtenues à l'aide d'un crime ou d'un délit ont été, en tout ou partie, recelées. »
En cas de refus d'obtempérer, la compétence revient au tribunal correctionnel.
Entre 2020 et 2024, 5 infractions de défaut de pavillon et 49 pour refus d'obtempérer ont été prononcées.
II. Le dispositif envisagé - un durcissement des sanctions et une meilleure articulation entre tribunal maritime et correctionnel
La poursuite de l'activité de la flotte fantôme, encore accentuée par le contexte de la guerre au Moyen-Orient, témoigne de l'insuffisance du cadre juridique aujourd'hui en vigueur. Trois problèmes en particulier ont pu être identifiés : l'insuffisance des peines, qui empêche un jugement rapide ; la compétence concurrente de deux juridictions ; et enfin l'établissement d'une chaine de responsabilité.
A. Renforcer le régime des sanctions
Le quantum des peines prévu à l'article 395 du code de procédure pénale pour permettre la comparution immédiate est de deux ans au minimum, soit au-dessus des sanctions actuellement prévues par le code des transports et le code de la défense pour le défaut de pavillon ou le refus d'obtempérer. En conséquence, les délais de jugement sont allongés, ce qui pose des problèmes pour des navires immobilisés à quai.
Le II du présent article augmente donc le quantum de peine prévu à l'article L. 1521-9 du code de la défense, soit le refus d'obtempérer, qui doublerait pour passer à deux ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende. La peine serait portée :
- à cinq ans et 500 000 euros d'amende si l'action de la personne contrôlée expose autrui à un risque de mort ou de blessure ;
- et à sept ans et 700 000 euros d'amende si les faits exposent le commandant du bâtiment de l'État, le commandant de bord de l'aéronef ou les personnes placées sous leur autorité à un même risque de mort ou de blessure.
Le III du présent article double également la peine pour les délits de défaut de pavillon de l'article L. 5223-2 du code des transports, qui s'établiraient à deux ans d'emprisonnement et 300 000 euros d'amende.
B. La clarification des formations de jugement
Par ailleurs, la séparation des formations de jugement entre tribunaux maritimes et correctionnels est source de complexité pour des infractions souvent liées.
Le I du présent article propose donc de modifier l'article 3 de la loi du 17 décembre 1926 relative à la répression en matière maritime qui prévoit de confier au tribunal maritime la mission de juger les délits maritimes. Il serait ainsi prévu que, par dérogation, les juridictions pénales pourraient avoir à connaitre des délits maritimes de défaut de pavillon prévus aux articles L. 5223-1 et L. 5223-2 du code des transports s'ils sont connexes à une infraction commise en mer au titre du code de la défense, ce qui désigne concrètement le cas où sont nécessaires des actions dites « de vive force » en cas de refus d'obtempérer.
C. L'établissement d'une chaine de responsabilité
Le droit actuel prévoit de faire porter la responsabilité sur le seul capitaine du navire. Or ce dernier peut ne pas être au courant du caractère illégal de ses actions et n'être en réalité qu'un rouage dans une activité qui nécessite des moyens considérables.
Le III prévoit donc d'étendre ces peines, au-delà du capitaine du navire, au propriétaire, à l'exploitant ou à son représentant légal qui exerce « en droit ou en fait, un pouvoir de contrôle ou de direction de l'exploitation du navire ». L'étude d'impact ne fait cependant pas mystère des difficultés qui seront liées à l'application de cette disposition : opacité des montages, présence à l'étranger des véritables ordonnateurs, peu susceptibles d'être inquiétés surtout s'ils sont en Russie.
III. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
En commission, l'Assemblée nationale a adopté un amendement porté par Josy Poueyto pour aligner la compétence du Parquet sur celle de la juridiction compétente.
IV. La position de la commission - renforcer notre arsenal juridique pour lutter contre la flotte fantôme
La lutte contre la flotte fantôme constitue un enjeu crucial du conflit en cours en Ukraine. Les modifications proposées par le présent article s'inscrivent dans un double souci d'efficacité, avec le retour d'expérience des deux années écoulées, mais également de clarification et d'adaptation de notre cadre juridique. En particulier, le rehaussement des amendes et des peines a pour objectif ultime de contrarier financièrement les armateurs et propriétaires, pour lesquels le risque encouru doit être supérieur aux éventuels bénéfices tirés de ce commerce illégal. A ce titre, l'extension de la responsabilité aux exploitants et propriétaires est une avancée majeure, qui évite de faire reposer l'intégralité des risques sur le seul capitaine.
À l'initiative du Président Cédric Perrin et des rapporteurs pour avis du programme 178 Olivier Cigolotti et Michelle Gréaume, la commission a adopté un amendement de précision.
La commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.
* 28 L'Unité Mixte de Service (UMS) est le système de mesure international qui uniformise le calcul de la jauge brute pour les navires de plus de 24 mètres.
* 29 Voir le rapport de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées de Christian Cambon : https://www.senat.fr/rap/l22-739/l22-73912.html#toc87
* 30 https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/291229.pdf
* 31 https://www.sgdsn.gouv.fr/publications/revue-nationale-strategique-2025
* 32https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/HTML/?uri=CELEX:02014R0833-0260116#anx_XLII
* 33 Le numéro OMI pour organisation maritime internationale permet d'identifier les navires. Il est invariant quels que soient les changements de propriétaires.